张震、杨柳：“五四宪法”中人民代表大会制度及其实施的国家治理逻辑

刊物简介

《法治现代化研究》是原国家新闻出版广电总局批准创办并公开发行的学术期刊，国内统一出版刊物号CN32-1869/D，是国内首家专注法治现代化研究的学术期刊，著名法学家公丕祥教授主编，入选CSSCI（2023-2024）来源期刊扩展版。期刊前身为《法制现代化研究》集刊，现由南京师范大学和江苏省法学会主办，双月刊，逢双月15日出版。

人民代表大会制度在“五四宪法”中有着特定规范内涵，具体包括制度来源论、制度属性论、制度地位论和制度功能论。70年来的制度实践，尽管在文本规范上和具体实施中有所变动，但人民主权原则、最高国家权力机关的本质内涵从未变迁。新时代以来，人民代表大会制度日益凸显其在国家治理体系中的重要理论方位，具体体现于制度方位、民主方位、法治方位和治理方位。在确定和厘清上述理论方位的基础上，人民代表大会制度必将为践行全过程人民民主、促进高质量发展、推动现代化强国建设以及助力中华民族伟大复兴提供更好的发展方略。

“五四宪法”；人民民主；人民代表大会制度；国家治理

一、引言

2024年是“五四宪法”颁布以及人民代表大会制度正式确立的70周年。在这个具有里程碑意义的时间节点，我们有必要重新审视“五四宪法”规定的人民代表大会制度及其实施中所体现的国家治理逻辑，以期在新的历史条件下，继续坚持好完善好贯彻好这一制度，更好推进国家治理体系和治理能力现代化。

70年前，“五四宪法”的颁布标志着中华人民共和国国家治理的崭新起点。作为中华人民共和国的第一部社会主义宪法，它承载着中华民族对于民主建国理想的追求，奠定了社会主义民主政治的基石。而人民代表大会制度作为“五四宪法”正式确立的国家的根本政治制度，更是体现了人民当家作主的本质要求，为国家治理提供了根本的制度保障。70年来，随着经济社会的发展和国家治理内外环境的转变，人民代表大会制度在实践中也经历了不断探索和完善，不断彰显出优越性，也为我们今天更好地理解和运用这一制度提供了宝贵的经验。

本文通过剖析“五四宪法”中人民代表大会制度的规范内涵、实践演变以及在国家治理中的理论方位和发展方略，梳理新时代更好坚持和完善人民代表大会制度所应遵循的国家治理逻辑。

二、“五四宪法”中人民代表大会制度的规范内涵 

作为中华人民共和国的第一部宪法，“五四宪法”所规定的人民代表大会制度主要分布在第一章总纲、第二章国家机构的第一节和第四节。此外，第二章除第五节外，其余各节均有涉及人民代表大会制度的条文。这些条文明确规定了人民代表大会制度的属性、地位、职权、组织结构和产生方式等。下文拟从制度来源论、制度属性论、制度地位论和制度功能论四个角度出发，结合中华人民共和国建立之初的政治和历史背景，分析“五四宪法”相关规定的规范内涵。

（一）制度来源论 

人民代表大会制度的权力来源是人民。“人民”作为一个中国革命语境下产生的特殊话语，被历史赋予了不同于其起源的庄严意义。根据以毛泽东为代表的早期中国共产党人的理论实践，“人民”一词不再仅仅指向普罗大众（prolétariat），而成为一个觉醒了清晰的主体意识、具有明确的政治诉求、并且已经在党的领导下团结起来的政治实体的代名词。“人民”一词也正是在这一语义下被广泛嵌套进我国的政治和生活话语。觉醒者和诉求者“经过一百多年的英勇奋斗”，终于在1949年“取得了反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的人民革命的伟大胜利，因而结束了长时期被压迫、被奴役的历史，建立了人民民主专政的中华人民共和国”。

革命胜利者之人民将革命胜利的成果书写入历史当中，最直接的表现就是“五四宪法”。人民首次拥有国家权力。中华人民共和国区别于此前一切旧政权的本质特征，即崭新的新民主主义国家最显著的国家标志，就是“五四宪法”。根据西耶士的制宪权主张，只有国民享有制宪权，而制宪权的行使应体现最彻底、最根本、最全面的民主。这在近代中国，只能期待主权独立、政权稳定之后才能完成。也就是说，只能在新民主主义革命胜利，中华人民共和国建立，人民享有国家主权之后，人民才享有充分的政治资源来行使真正的制宪权。在此意义上，人民享有国家主权是其能够行使制宪权的前提，人民行使制宪权的过程，同时就是行使国家主权的过程。制定“五四宪法”就是历史上中国人民首次行使制宪权的政治实践，通过制宪活动，作为历史创造者的人民，和作为国家权力拥有者的人民，这两种身份首次重合在了一起。

作为实现人民民主的形式，人民代表大会制度在“五四宪法”中得以确立并成为国家治理中的常态化运行机制。“五四宪法”第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这是人民代表大会制度的规范来源，以根本法形式对人民代表大会制度进行确认。在这个意义上，人民代表大会制度成为人民扬弃了激烈的革命性之后，通过和平道路建设社会主义、行使国家权力的根本政治制度。

（二）制度属性论

人民代表大会制度是我国政权组织的基本形式。“中国共产党领导中国人民取得革命胜利后，国家政权应该怎样组织?国家应该怎样治理?这是一个关系国家前途、人民命运的根本性问题。”毛泽东在长期的革命斗争实践中思考并总结得出，关于政体，也就是政权构成的形式的问题，“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府”。人民代表大会制度从根本上回答了我国国家政权组织的问题。探讨国家政权组织形式，不可避免涉及国体，它解答了“权力由谁掌控”的问题，而政权组织形式则是权力的运作方式，它解答了“如何行使国家权力”的问题。

按照毛泽东在《新民主主义论》中规划的革命理想，欲终结中国半殖民地半封建社会的命运，首先要完成新民主主义革命，建成一个各革命阶级联合专政的国家。毛泽东发展了梁启超的国体和政体观念，在资产阶级专政和无产阶级专政中插入一个中国独有的过渡形态，实具伟大洞见。由此，“国体——各革命阶级联合专政。政体——民主集中制。这就是新民主主义的政治，这就是新民主主义的共和国”。以上关于国体的构想体现在“五四宪法”第1条：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家。”与这一国体相适应的政体形式，只能是人民代表大会制度。“五四宪法”第2条第1款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这表明人民代表大会制度是中华人民共和国的政体。人民代表大会需要一种既能够体现民主要求，又有助于提升效率的原则来作为指导，以对其核心要义进行释明与规定。紧接着第2条第2款规定：“全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”毛泽东认为：“只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”人民代表大会制度确保国家权力沿着正确的轨道运行，同时赋予人民得以真正行使国家权力的途径，使其能够广泛参与国家的决策和治理。人民代表大会制度实现了民主与集中的有机结合，为国家的长远发展和人民的幸福生活奠定了坚实的制度之基。

（三）制度地位论

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。体现人民当家作主的根本性质的制度自然是国家的根本制度，任何国家的政体都属于根本政治制度。董必武曾对“根本政治制度”作了专门的释义，即“我们国家有很多制度……但这些制度都只能表示我们政治生活的一面，只有人民代表会议或人民代表大会制度才能代表我们政治生活的全面，才能表示我们政治力量的源泉”；同时，“人民代表会议或人民代表大会一经宣告成立，它就可以相应地制订各种制度和法律，而其他任何制度都则必须经过人民代表会议或人民代表大会批准，或由它所授权的机关批准，才能生效”。人民代表大会制度展现了我国政治生活的整体面貌，是各项制度产生和运行的基础和源泉，在国家制度体系中具有根本地位。

一方面，与仅体现政治生活某一侧面的制度相比，人民代表大会制度能够涵盖包括政治生活在内的各个制度，能够全面、广泛地反映国家制度的全貌。中华人民共和国成立之初，以人民代表大会制度为起点，我国逐步建立构建起中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度、公民基本权利的保障制度以及以生产资料公有制为基础、全民所有制经济为领导力量的基本经济制度等。这些制度共同构成了中华人民共和国发展与建设的制度体系。另一方面，“人民代表大会制度是我国人民在革命斗争中自己创造的政权组织形式，它不以任何其他政治制度作为产生的依据，不依赖其他政治制度的存在而产生，表现出了在整个政治制度中的基础性地位”。我国的行政制度、检察制度、审判制度等都是通过人民代表大会制度得以产生和运行，没有前者，后者无正当性与合法性之依据，整个国家的制度体系及其运转无法实现。

（四）制度功能论

人民代表大会制度的实施，为亟须成长的中华人民共和国提供了正确的运行轨道，为国家政治生活的有序开展、社会秩序的稳定和谐、经济建设的顺利进行提供了重要的保障。

人民代表大会制度在国家政治生活中发挥主要作用。它确保了人民选举产生的代表能够直接参与国家事务的管理，保障了人民当家作主的权利。例如，第一届全国人民代表大会共召开5次会议；听取关于法律草案的说明2个，通过法律和有关法律问题的决定14件，听取国务院及其有关部门、最高人民法院、最高人民检察院报告17个，代表资格审查报告5个，提案审查报告4个。第一届全国人民代表大会常务委员会共召开110次会议；听取关于法律草案的说明31个，通过法律和有关法律问题的决定52件，听取关于国际公约、双边条约和协定的说明19个，批准国际公约、双边条约和协定26件，听取国务院及其有关部门、最高人民法院、最高人民检察院工作汇报29次，处理代表提案753件。

人民代表大会制度建立和维护平等民主的社会秩序。中华人民共和国成立以来的任务之一是全面改造旧中国的社会秩序。“五四宪法”序言写道：“中华人民共和国的人民民主制度，也就是新民主主义制度，保证我国能够通过和平的道路消灭剥削和贫困，建成繁荣幸福的社会主义社会。”中国人民在取得人民革命伟大胜利、结束被压迫和被奴役的历史之后，所渴望建立的是一个没有剥削和贫困、充满繁荣幸福的社会主义社会。人民代表大会制度担负着改造旧的社会秩序，建立和维护平等的社会秩序的功能。此种功能主要是通过立法来实现的。例如，第一届全国人民代表大会通过了户口登记条例、拘留逮捕条例、治安管理处罚条例、人民警察条例，着手起草刑法、刑事诉讼法和民法等重要法律。

人民代表大会制度推动经济建设。一方面，全国人民代表大会以根本法的形式确立国家经济建设的基本任务和方向，规定了经济制度、财产权保护等。例如，“五四宪法”序言写道：“从中华人民共和国成立到社会主义社会建成，这是一个过渡时期。国家在过渡时期的总任务是逐步实现国家社会主义工业化，逐步完成对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。”第12条规定：“国家依照法律保护公民的私有财产的继承权。”第15条规定：“国家用经济计划指导国民经济的发展和改造，使生产力不断提高，以改进人民的物质生活和文化生活，巩固国家的独立和安全。”另一方面，全国人民代表大会积极行使法定职权，为经济建设提供法律规范，保障经济秩序正常运行。例如，第一届全国人民代表大会审议决定发展国民经济计划的第一个五年计划，审议国民经济计划和财政预算的部分调整或变更，通过全国农业发展纲要等；第一届全国人民代表大会常务委员会通过了《1958年国家经济建设公债条例》《农业税条例》《地方经济建设公债条例》等。

三、“五四宪法”以来人民代表大会制度的实践演变 

人民代表大会制度在“五四宪法”中正式确立以来历经演变与发展，这种演变不仅体现在宪法规范之变动，更体现在制度实践之完善。在宪法文本中，随着我国经济社会的发展，其规定的人民代表大会制度也随之变化，以适应历史条件和国家发展的需要，但人民代表大会制度的基本原则和核心价值始终保持不变。在制度实践中，人民代表大会制度的功能和作用在一定时期内有所削弱，但在改革开放后重新找回定位，并逐渐在国家治理中发挥核心作用。

（一）宪法文本的“变”与“常”

第一，从属性条款上看。“五四宪法”至“八二宪法”相关规范的内涵并未发生实质变化，只是表述略有不同。四部宪法都规定了中华人民共和国的一切权力属于人民。这源于我国从中华人民共和国成立之初就确立了人民民主专政的国家性质，从而决定了国家权力的根本属源——人民。因此，无论宪法文本如何变化，权力来源无法也不可能发生变动。但四部宪法的具体表述也有所不同，“五四宪法”与“七五宪法”规定：“人民行使权力的机关是……”而“七八宪法”与“八二宪法”规定：“人民行使国家权力的机关是……”后两部宪法限缩了权力行使的范围——仅限于国家权力。国家权力是指统治阶级运用国家机器来实现其意志和巩固其统治的支配力量，国家权力是政治权力在社会中的特殊形式，以国家名义并由国家机构行使。需要指出的是，历部宪法都规定了人民行使权力的机关是“全国代表大会和各级人民代表大会”，只有“七五宪法”规定为“以工农兵代表为主体的各级人民代表大会”，此处的“各级人民代表大会”必然包括全国人民代表大会，而后者的组成又必然以“工农兵代表为主体”，这种规定实际上并未改变人民代表大会的组成成分或者改变人民代表大会的权力代行属性，只能将其认为是一种立法技术上的不足。总的来说，权力条款历经四部宪法并未发生根本性转变，从中华人民共和国成立至今人民代表大会一直都是人民授权之下行使国家权力的机关。

第二，从地位条款上看。历部宪法都规定了全国人民代表大会是最高国家权力机关、地方各级人民代表大会是地方各级国家权力机关。唯一不同的是“七五宪法”规定“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关”，此一规范变动可做两点解读。其一，“最高”是指全国人民代表大会在公权力机关序列中具有相对优越的地位，并非泛指全国人民代表大会所行使的每一项权力在性质上均具有无上的最高性，主要强调在国家的政治权力架构中，全国人民代表大会相对于其他国家机关而言具有最高地位。其二，2018年修宪，明确了中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，强调党的领导是一种全面领导，这当然包括对人民代表大会的领导，但这种规定并未改变人民代表大会作为国家权力机关的性质与地位。

第三，从职权条款上看。我国人民代表大会的职权可以概括为立法权、重大事项决定权、任免权和监督权。这主要源于1980年彭真在省级人大常委会负责同志座谈会上的讲话，此后逐渐成为对人民代表大会职权的通用表述。从整体上看，四部宪法基本上都涉及四权的规定，唯有“七五宪法”将全国人民代表大会及其常务委员会的职权进行了大幅缩减，简单浓缩为两条规定。除此以外，以下几点需作特别说明。（1）立法权方面。“五四宪法”第22条规定：“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”。“八二宪法”细化为全国人民代表大会可以制定基本法律，全国人民代表大会常务委员会也能行使部分国家立法权。并且增加了地方人民代表大会及其常务委员会可以制定地方性法规。从这一变化可以看出“五四宪法”和“八二宪法”对人民代表大会立法权的规定较为具体，体现出“八二宪法”对“五四宪法”的继承和细化。（2）任免权方面。“五四宪法”和“七八宪法”规定了全国人民代表大会对“一府两院”最高负责人的任免权，“七五宪法”削减为“一府”。发生这一变化的原因，主要是在特殊时期，人民法院和人民检察院的功能实质上被虚化，转而由其他机关或组织代替行使。“八二宪法”经过2018年修正后增加为“一府一委两院”。现行宪法由于新增国家监察委这一国家机构，人民代表大会的任免权扩大。（3）监督权方面。“七五宪法”没有相关规定，其他三部宪法都涉及各级人民代表大会对同级其他国家机关的工作监督与法律监督。虽然现行宪法只明确规定了国务院对全国人大及其常委会“负责并报告工作”，但在实践中，最高人民法院、最高人民检察院向全国人民代表大会报告工作、国家监察委向全国人民代表大会作专项工作报告已经常态化，呈现出法律事实状态。

从“五四宪法”到“八二宪法”，人民代表大会制度的变化反映出国家政治生活的时代变迁。尽管在具体规定上有所调整，但人民代表大会制度的本质属性始终未变，即坚持人民当家作主，保障人民通过选举产生自己的代表来行使国家权力。

（二）制度实践的“减”与“增”

人民代表大会制度正式确立初期，在国家建构中发挥着重要作用，但其运行在1957年后因特定因素而有所停滞。这一时期，尽管人民代表大会在名义上仍然是国家最高权力机关，但其实际功能和作用却受到严重的削弱和限制。正常情况下，人民代表大会应该通过制定和修改法律来规范和引导国家发展。但全国人民代表大会及其常务委员会长期不能按程序行使立法权，许多重要的法律没有得到及时制定和修订，导致国家治理缺乏必要的法律基础。作为制度运行基本形式的人民代表大会会议也未能按期实行——第三届全国人大在十年间只举行过一次会议。尤其是在全国代表大会常务委员会会议中，仅以委员提议就未经讨论而通过了延期召开第三届全国人大二次会议的决定，从此全国人民代表大会及全国人民代表大会常务委员会开始了长达八年的会议搁置。直接导致人民代表大会的监督职能置于虚化，人民代表大会未能听取和审议有关工作报告、审查和批准国民经济计划和国家财政预算、决算等。政府部门直接绕开人民代表大会及其常务委员会作出决定并执行，各项权力由革命委员会集中行使，人民代表大会制度确定的国家政权机构运行机制形同虚设。可以说，该时期内并未充分实现法律治理甚至是宪法治理，尤其是以人民代表大会制度为核心的制度之治并未发生实际效用。

经过改革开放初期大约十年间的大力推进，人民代表大会制度开始在选举、立法、监督、人事任免等国家政治生活中重新发挥重要作用，其机构设置和议事规则等自身建设方面也得以恢复并有所改善。尤其是“八二宪法”的颁布，人民代表大会制度更趋完善，全国人民代表大会常务委员会在立法权、重大事项决定权、监督权和人事任免权方面的职权扩大，使得全国人民代表大会的部分职能得以经常行使。“将原来属于全国人大的一部分职权交由它的常委会行使，扩大全国人大常委会的职权和加强它的组织。全国人大和它的常委会行使国家立法权；除基本法律应当由全国人大制定以外，其他法律由全国人大常委会制定。”全国人民代表大会常务委员会拥有一定立法权，其职权行使为我国法治建设发挥了重要的补充作用。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视、全面加强党对人大工作的领导，全国人民代表大会及其常务委员会在立法、监督、代表等方面的工作都取得重要进展。并且人民代表大会制度的政治定位进一步明确，它不仅是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。同时，选举制度、代表制度、立法制度、监督制度、会议制度、组织制度等得到相应的健全完善。尤其“五四宪法”规定的宪法监督制度，更加焕发生机。党的十九大报告首次明确提出“合宪性审查”工作机制，其目的是加强宪法实施与监督，2018年宪法修正案明确“宪法和法律委员会”作为其主要负责机构。近年来，全国人民代表大会常务委员会法工委发布的备案审查工作报告更是体现出公民参与社会事务与国家治理的新面向。

人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，其功能的发挥与国家的政治生态和法治建设密切相关。改革开放后的全面恢复与发展以及新时代以来的日臻完善，人民代表大会制度为国家治理提供了坚实的制度支撑。

四、人民代表大会制度在国家治理中的理论方位 

“人民代表大会制度为党领导人民创造经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹提供了重要制度保障。”这一巨大成就不仅显著提升了国家整体实力，更使人民生活品质有了质的飞跃，从而有力彰显了人民代表大会制度的卓越效能。其蕴含的制度理论、民主理论、法治理论和治理理论是人民代表大会制度在国家治理中的理论价值所在。

（一）制度理论方位 

人民代表大会制度作为我国根本政治制度，其稳固不动摇是维护国家政治体制稳定、保障人民民主权利的基础。这一制度不仅承载了中国共产党对人民民主的不懈追求，而且体现了人民意愿的至高无上。新的历史时期，人民代表大会制度已成为党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的重要制度保障，展现出中国特色社会主义民主政治的鲜明特色和显著优势。

第一，人民代表大会制度作为我国的根本政治制度不得动摇。党的二十大报告指出，我们必须“坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇。”这是对历史传统的继承和发展、对人民意愿的尊重和维护。首先，中国共产党成立之初，就一直探索人民民主的政治实践。民主是中国共产党的基石与支柱，是中国共产党的核心政治目标，是中国共产党的执政方针。人民代表大会制度历经农民协会制度、工农兵代表会议制度、参议会制度、人民代表会议制度的探索与发展，最终得以形成，并获得宪法确认的根本政治制度地位，其不仅是主权在民的政治表达，更是中国共产党跳出执政历史周期率的伟大政治实践。其次，人民通过有序政治参与，享有广泛的权利和自由，通过人民代表大会制度行使国家权力，确保自己的意愿和利益得到有效实现，从而真心拥护和践行人民代表大会制度。“当今世界正经历百年未有之大变局，制度竞争是综合国力竞争的重要方面，制度优势是一个国家赢得战略主动的重要优势。历史和现实都表明，制度稳则国家稳，制度强则国家强。”我们必须充分发挥人民代表大会制度的制度优势，为国家的长远发展奠定坚实基础。

第二，人民代表大会制度是实现党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的根本政治制度设计。国家制度是国家治理的载体，任何国家治理均应在国家制度的基础上和规定内展开。首先，“中国共产党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势”，人民代表大会制度的有效运行依赖党的正确领导。同时，人民代表大会制度又能保证党领导人民有效治理国家。例如，由中国共产党中央委员会向全国人民代表大会常务委员会提出的《中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的建议》，开启了2018年第十三届全国人民代表大会第一次会议上的宪法修订程序，并最终经由民主投票通过2018年宪法修正案。这充分体现了人民代表大会制度保障人民在党的领导下，通过法治手段治理国家，将党的意志转化为国家意志，将党的政策转化为国家法律。其次，人民当家作主则体现了社会主义民主政治的核心要义，是人民代表大会制度的初心和使命。人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于它深深扎根于人民之中。最后，依法治国则是党领导人民治理国家的基本方略。党的二十大报告指出：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。”只有坚持依法治国才能最大程度保证党领导人民治国理政的成果得以稳固和发展。总的来说，人民代表大会制度为党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一搭建了坚实框架和结构体系，提供了有效的制度平台、先进的实施途径以及稳健的运行轨道。

（二）民主理论方位 

全过程人民民主作为我国独特的民主实践形式，充分保障了人民当家作主，体现了中国特色社会主义民主的独特优势。它通过人民代表大会制度这一有机载体，将人民意愿和国家治理紧密相连，确保了民主的真实性和有效性，国家的治理也因此更加民主化、科学化和效能化。

第一，人民民主是一种独特的民主形态，是具有中国特色的社会主义民主。民主推动了人类文明的进步，不同时间、不同地点存在着不同的民主形式。现代民主文明起源于西方。随着工业化发展和资本主义制度的形成，建立在资产阶级私有制基础上的西式民主逐渐占据舞台中心。但“实现民主有多种方式，不可能千篇一律”，以竞争式选举民主为特征的西式民主并非适用于所有国家。我国在系统推进中国式民主的探索中，逐渐凝练形成独特的民主文明呈现方式，即过程民主与成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主相统一的全过程人民民主，克服了西式民主的固有弊端，真正做到了人民民主和国家意志相统一。党的十九大报告指出：“政治制度不能脱离特定社会政治条件和历史文化传统来抽象批判，不能定于一尊。”在中国式社会主义民主之下，全体人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事务，充分表达利益和诉求，有效参与国家政治生活。人民是中国特色社会主义民主的重要参与者、实施者和推动者，其作为人民民主的主体使得中国特色社会主义民主区别于任何一种形态的民主形式。

第二，人民代表大会制度不仅是人民民主实践的制度载体，更是发展全过程人民民主的根本途径和最高形式。“在一个十四亿多人口的大国中，如何更好地实现人民民主，实现从人民主权到国家治理的无缝衔接，人民代表大会制度无疑是最优选项。”在国家治理进程中，人民代表大会制度与民主政治实践密不可分，为全过程人民民主提供了完整的制度程序和参与实践，引领、支撑、推动着全过程人民民主不断向纵深发展。以人民代表大会制度为基础，形成了人民当家作主的制度体系，构建了民主渠道。全体人民依法通过民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等民主参与环节管理国家相关事务。民主选举方面，人民代表大会制度采用直接选举与间接选举结合、形式平等与实质平等并重的方式，实现公民普遍且平等的选举权利，为民主治理提供了最根本的主体支撑。民主协商方面，代表着不同阶层、不同群体利益和诉求的人大代表能够就国家发展的重大问题和人民利益的实际问题深入协商讨论，进而形成反映人民共同意志的决策。这种协商民主的形式，形成了对工作和决策的“最大共识”，既体现了民主治理的主体广泛性和协商平等性，又体现了民主治理的决策科学性、正当性和合理性。民主决策方面，往往通过民主征集、公众讨论、专家论证等多种决策程序，确保重大决策能够汇聚广泛的民意和智慧，推动依法决策、科学决策、民主决策。民主管理方面，让人民通过各种方式参与管理国家社会和社会事务，实现人民当家作主，是全过程人民民主最本质的核心和最重要的标志。我国以宪法为统领，形成了人民民主管理的法律法规体系，不仅从法律程序上为民主管理提供了机制和路径，更从实质内容上为民主管理增加了作用和效能。民主监督方面，我国形成了人大监督、政协监督、群众监督、舆论监督等有机贯通的监督网，形成强大监督合力。人民不仅有权罢免自己选出的代表，还可以针对国家机关及国家工作人员行使批评、建议、申诉、控告、检举的权利，确保人民对国家权力的有效监督。

（三）法治理论方位 

“法是国之重器，法治是国家治理现代化的重要依托。”法治为国家治理提供基本遵循，全面依法治国意味着从人治到法治的革命性转型，开辟新的国家治理道路。习近平指出：“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，才能最大限度凝聚社会共识。”法治能够有效整合各种社会资源，平衡各方利益，确保国家权力在法治轨道上运行。同时，法治也是凝聚社会共识的有效途径，它通过法律制度和程序，为社会成员提供了明确的行为准则和预期，从而增强了社会的稳定性和向心力。法治不仅是国家治理现代化的重要标志，更是确保国家长治久安、社会和谐稳定的根本保障。在这一时代背景下，法治被赋予了前所未有的战略地位和历史使命，是国家治理体系和治理能力的重要依托，人民代表大会制度亦在其中发挥着规范与监督作用。

第一，人民代表大会制度维护法治规范。人民代表大会制度是依法治国的制度基础，各级人民代表大会为法治建设提供了源源不断的动力。人民代表大会通过行使立法权，制定和修改法律，为依法治国提供了坚实的规范基础。在全国人民代表大会的主导下，我国形成了以宪法为核心的、涵盖各领域的社会主义法治体系，为国家治理提供了全面、系统、科学的法律支撑。这不仅彰显了人民代表大会制度在立法领域的独特优势和重要作用，也为全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家奠定了坚实基础，国家治理因此能够在统一、公正、完善的法秩序内高效运行。例如，2020年5月28日，十三届全国人大三次会议表决通过了《中华人民共和国民法典》，这是中华人民共和国第一部以法典命名的法律，标志着我国立法进入了法典化时代。随着民法典加入中国特色社会主义法律体系，发挥着为依法治国提供基本遵循的作用，人民代表大会以科学、民主、体系之立法，进一步凸显推动社会变革和治理转型的作用。

第二，人民代表大会制度推动法治监督。人民代表大会制度通过监督功能为依法治国提供制度保障，确保法治原则贯穿于国家治理的各个领域和环节。习近平指出：“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。”首先，根据现行宪法的规定，全国人民代表大会有权修改宪法，全国人民代表大会常务委员会有权解释宪法，二者均有权监督宪法的实施。无论是修改宪法、解释宪法还是监督宪法的实施，均出于对宪法的尊重和维护。党的十九大提出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作。合宪性审查具体表现为对各个规范性文件制定主体的立法监督，也即对法律、法规、规章、司法解释等进行合宪性、合法性审查，确保社会主义法治建设的统一性与权威性。其次，人民代表大会对“一府一委两院”进行工作监督，听取和审议工作报告，确保各级国家机关及其工作人员在法治轨道上行使权力，防治权力腐败。

（四）治理理论方位 

党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”作为我国的第五个现代化目标，国家治理体系和治理能力现代化的实现，标志着人治治理模式的终结和新型现代化治理模式的开启，标志着现代国家治理体系的全面完善和治理效能的革命性飞跃。

第一，人民代表大会制度是中国共产党人在国家治理领域最重要的理论创新。人民代表大会制度产生于中国共产党人对如何治理中华人民共和国的设想和实践。“中国共产党领导中国人民取得革命胜利后，国家政权应该怎样组织?国家应该怎样治理?”以人民代表大会制度为中心的国家权力结构方式，是中华人民共和国成立之初中国共产党人对这一问题的回答。这一治理方案既不同于西方资产阶级国家“三权分立”式的民主政治，也就避免了后者之民主徒有虚名、权力互相掣肘、效率低下的缺点。同时，又在借鉴苏联的基础上有所创新，使之更符合中国国情。这一伟大的理论成果被“五四宪法”固定为国家制度后，经历实践的检验而历久弥新，为国家治理提供了中国经验和制度供给。

第二，人民代表大会制度为国家治理注入源源不断的治理效能。国家治理现代化的实质就是“使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，使国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家，从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能”。现代化国家治理模式是规范化、制度化的国家治理，是法治思维主导的国家治理，是多主体多制度协同治理。在这三个方面，人民代表大会制度均能发挥其制度优势，产生源源不断的治理效能。首先，人民代表大会制度是将国家治理经验制度化的中介。在长期国家治理实践中产生的许多宝贵经验，对于其中适合在更大范围内推广者，应适时以法律的方式加以固定。当然，这一法律转换工作尚有维护法秩序和谐统一的要求。作为国家主要立法机关的人民代表大会，自然担负了这一法律转换工作。其次，人民代表大会制度是治理法治化的核心保障。人民代表大会所进行的立法工作、监督工作、重大事项决策工作，必须直面国家治理的现实需求，必须有效回应国家治理实践中产生的重大问题。例如，2023年12月修订的《中华人民共和国公司法》中新增了国家出资企业作为公有制企业的新形态，改变了原公司法仅规定国家独资企业的制度供给匮乏，回应了经济现实中公有制企业的存在形态。最后，人民代表大会制度协同多元主体，携手共治，创建国家治理新形态。人民代表大会制度与基层直接民主和群众自治制度的关系是：一方面人民代表大会制度是基层开展民主政治的最佳模范；另一方面基层直接民主和群众自治组织是人民代表大会联系群众，发扬全过程人民民主的前线。人民代表大会制度与政治协商制度的关系是：二者同为协商民主的制度实现，人民代表大会可以听取政协的意见和对专门问题的报告，甚至委托政协起草法律案。

五、人民代表大会制度在国家治理中的发展方略 

当代中国面临着基于多元巨型国家、国际竞争环境、现代社会转型带来的国家治理难题，应对多元复杂的国家治理局面，必须全方位发挥人民代表大会制度在国家治理体系和治理能力中的多维支撑作用。

（一）践行全过程人民民主 

全过程人民民主作为社会主义民主的核心体现，不仅彰显了国家一切权力属于人民的原则，确保人民意志得到充分表达、权益得到切实保障，并有效激发人民的创造力，使得人民当家作主的理念能够具体、实在地渗透到国家和社会生活的各个角落。习近平总书记指出，人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。这一制度反映了人民的利益和意志，体现了发展全过程人民民主的要求，有力实现和保障了全过程人民民主。坚持好、完善好、贯彻好人民代表大会制度，就是发展全过程人民民主，就是支持和保证人民当家作主。为了实现这一目标，应从以下方面进一步完善人民代表大会制度。

第一，加强人民当家作主的制度保障，完善人民代表大会的组织机制。习近平总书记提出，优化人大常委会、专门委员会组成人员结构，完善人大组织制度、工作制度、议事程序。因此，通过完善委员会制度、增设专业委员会、明确各专门委员会的职责权限等方式，使人民代表大会的决策更加科学化、民主化。同时，扩大各级人大常委会组成人员的规模、推动人大常委会组成人员专职化，强化常务委员会的职能，使其能够在闭会期间发挥更加积极的作用，及时应对国家治理中的各类问题。

第二，发挥人民代表大会制度主导协商的优势地位。人民代表大会制度是调适国家治理主体之间关系的重要制度，发挥着推进国家治理协同化的重要功能。十九届四中全会将民主协商纳入社会治理体系之中，以期通过社会治理体系的完善来保障人民权力的行使，发挥社会主义民主集中的优势，更好地回应人民的参政需求，处理人民群众的利益诉求，解决人民群众的实际问题和难题，满足社会和时代发展的需要。按照十九届四中全会提出的改革要求，应当充分利用人民代表大会制度主导协商的地位优势，在其制度框架内构建完善政党、人大、政府、政协、人民团体和社会组织等协商机制，使各个阶层的人民团体能够合理利用协商机制各尽所能，形成治理合力，以回应社会关切和民众诉求，促成多层次、多主体互动协商的局面，让多种主体有序、规范地参与国家治理。

第三，加强基层民主建设，完善公众参与机制。公众参与是人民代表大会制度的内在要求，因此必须确保党和国家在决策、执行、监督落实各个环节都能听到来自人民的声音。要通过充分利用互联网等现代技术手段建立健全代表联络机构，不断推进基层立法联系点建设等，拓宽人民参与民主建设的途径。

（二）促进高质量发展

“60多年来特别是改革开放40多年来，人民代表大会制度为党领导人民创造经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹提供了重要制度保障。”经济发展作为国家治理的外在表现和结果，实际上与国家制度的选择和实施密切相关。改革开放后，随着生产力的解放，我国进入了世所罕见的经济高速增长阶段。一方面市场经济带来了我国经济的迅速增长，另一方面经济发展存在重数量不重质量的问题，经济发展的外部效应被转嫁至环境压力、社会稳定性风险之上。彼时的人民代表大会的工作重心，亦从制定经济计划转变为给市场经济改革保驾护航。这一阶段，主要进行了两种立法活动，一种是重建国家秩序和社会秩序的回溯性立法，这部分立法以公法为主，居于代表地位者如1979年和1997年制定的两部刑法。另一种则是为市场经济建立基本规则的开拓性立法，其典型为1999年第九届全国人民代表大会第二次会议上通过的《中华人民共和国合同法》。

进入新时代，我国面临的历史任务转变成在坚持改革开放的主基调上，利用我国拥有完善的产业门类和产业链条的优势，在改革开放以来积累的经济政治力量的基础上，推进高质量发展。高质量发展需要在调动各个市场主体积极性的前提下，统合全国力量，规范生产方式，促进新质生产力等方向上的一系列产业转型。我国已经迈入新的历史阶段，要想满足人民日益增长的美好生活需要，必须发挥人民代表大会的制度作用以促进动高质量发展。

第一，加大立法力度，弥补立法不足。立法工作必须紧密贴合国家发展实际，着重关注经济社会的高质量发展议题，以及那些引起人民群众广泛关注的热点和难点问题。习近平总书记指出：“要积极推进国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险、涉外法治等重要领域立法，健全国家治理急需的法律制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度，填补空白点、补强薄弱点。”为构建一个与治理现代化实践相契合的法律、法规体系，人民代表大会需要在重点领域和新兴领域加强立法力度，确保法律、法规的系统性和连贯性。

第二，提升立法的科学性和体系性。从全国人民代表大会常务委员会多次强调立法必须“时间服从质量”来看，在立法工作上的调整逐渐展开，原先急于建成的粗放型立法，已经开始向更讲求科学化和体系化的精致立法转换。科学化立法意味着立法过程将更加严谨和系统化，注重实证研究和风险评估，确保立法内容科学合理，能够有效指导实践。体系化立法则强调法律法规之间的协调一致，形成完善的法律体系。这有助于减少法律冲突，提高法律实施的效率和效果。如今，作为具备高科技、高效能、高质量特征的生产力形态的新质生产力，内在性地要求以人民代表大会制度为引领，提供良好的法治环境和政策支持，明晰产权归属、加速科技成果转化，构建公平竞争的市场环境，鼓励企业加大研发投入，推动产业结构优化升级，进一步推动经济转型。

（三）推动现代化强国建设

“所谓现代化，是指一个国家乃至整个世界从传统社会转向现代社会的历史过程。”强国的道路只能是中国式现代化道路。这一开拓性方向的选择，建立在以外源的西式民主化为核心环节的发展中国家现代化建设普遍失败的世界背景之下。这种舶来式的现代化在冷战后的世界格局中反复出现，其实是将一个单一国家在特定历史背景下产生的现代化经验套用于所有经济、政治、文化背景不同的国家。中国式现代化既是对这种西式现代化本质不可能性的揭露，又是对这种不可能性的否定。欲以后发国家之姿态，走出一条既不同于西方资产阶级式现代化，又不同于传统社会主义式现代化的中国式现代化道路，运行良好的人民代表大会制度是我们最大的底气。

中国式现代化“不是简单延续我国历史文化的母版，不是简单套用马克思主义经典作家设想的模板，不是其他国家社会主义实践的再版，也不是国外现代化发展的翻版”，而是具有中国特色的现代化，它是人口规模巨大的现代化、全体人民共同富裕的现代化、物质文明和精神文明相协调的现代化、人与自然和谐共生的现代化、走和平发展道路的现代化。也即，中国式现代化是全面的现代化，是涵盖经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态环境建设在内的，以民富国强、政治民主、精神文明、社会和谐、生态美丽、全面深化改革、全面依法治国为核心要素的现代化。其本质要求是：坚持中国共产党领导，坚持中国特色社会主义，实现高质量发展，发展全过程人民民主，丰富人民精神世界，实现全体人民共同富裕，促进人与自然和谐共生，推动构建人类命运共同体，创造人类文明新形态。

为推动现代化强国建设，实现中国式现代化，应该充分发挥人民代表大会制度在以下方面的重要作用。第一，发挥人民代表大会制度的政治稳定功能，为现代化强国建设提供稳定的政治环境。人民代表大会制度作为一种关键的政治桥梁，有效将党的领导和人民意愿融为一体，形成国家层面的统一意志，并通过立法加以确立和巩固，最终转化为协调一致的国家行动。同时，人民代表大会制度的规范运作确保了国家权力交接的平稳与有序，维护了国家的政治稳定与秩序。第二，服务深化党和国家机构改革，不断调整优化党和国家机构职能体系。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会不仅自身是深化改革的对象，更为深化改革提供了根本的制度保障。在这个过程中，人民代表大会积极行使职权，对各项改革措施进行严格审议和有效监督，确保其合法性、合理性和可行性。同时，通过及时修订和完善相关法律法规，保障改革的正当性、合法性与稳定性。为优化党和国家机构职能体系、实现国家治理体系和治理能力现代化奠定了坚实基础。

（四）助力中华民族伟大复兴 

习近平总书记强调，人民代表大会制度是符合我国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度。中华民族伟大复兴，是实现社会主义现代化强国目标的更深层次内涵。

第一，人民代表大会制度高扬中华民族伟大复兴的制度旗帜。1840年鸦片战争后，中国进入了半殖民地半封建化的屈辱时期。同时，国家的屈辱也激发了中国人民的民族觉醒，开始了艰苦卓绝的抗争。从太平天国运动、戊戌变法到辛亥革命，每一次尝试都在推动着中国走向复兴的道路。用历史的眼光来看，近代中国的仁人志士逐渐将救亡图存、寻求富强的理想转换成一个个政治变革的主张，并就政治道路的选择进行了数十年的实践。但是，实际上真正能够存留于历史长河并发挥治理效能的制度设计，就是中华人民共和国成立以来的人民代表大会制度。人民代表大会制度从内在价值追求上弥补了先前追求的议会制的工具主义弊端，将人民主权放置在一个国家法政制度思维模式的最高位置上，进而扛起了引领中华民族伟大复兴的制度旗帜。

第二，人民代表大会制度夯实中华民族伟大复兴的制度根基。一方面，全国人民代表大会及其常务委员会通过行使国家立法权，秉持科学立法、民主立法的基本精神，涵盖了政治、经济、社会、文化等各个领域，为中华民族伟大复兴事业奠定了坚实的法治基础。另一方面，人民代表大会在实际工作中，通过审议国民经济和社会发展计划报告、财政预决算报告、常务委员会工作报告、人民法院工作报告、人民检察院工作报告以及各项议案等具体方式，切实推动经济社会发展、保障人民权益，在保障人民当家作主、维护国家法制统一等方面发挥了重要作用。因此，制度建设本身就是社会主义现代化和民族复兴的题中之义。以人民代表大会制度为统领，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，能够为中华民族伟大复兴提供源源不断的动力与活力。

六、结语

尽管“五四宪法”已成为历史的篇章，但其蕴含的价值并未因时光的流逝而褪色。该宪法之所以拥有持久的生命力，源于它在多个层面的伟大创新：它不仅深刻诠释了我国宪法的基本理念，更对国家根本制度进行了前瞻性的构建。它奠定了当代中国政治体系的基石——以人民代表大会制度为核心的根本政治制度，以及与之相适应的国家政权体系的基本框架。人民代表大会制度能在国家治理中展现出强大效能，根本原因在于我国始终坚定不移地维护这一制度，确保其作为保障人民当家作主的重要途径。通过这一制度将人民的意志有效地转化为国家意志，从而为依法治国提供坚实的制度支撑。最终，这种制度上的优势被转化为实际的治理效能，不仅推动了我国现代化建设的步伐，更为实现中华民族伟大复兴中国梦奠定了坚实基础。