周继业、周成：社会治理现代化视域下矛盾纠纷多元化解路径

刊物简介

《法治现代化研究》是原国家新闻出版广电总局批准创办并公开发行的学术期刊，国内统一出版刊物号CN32-1869/D，是国内首家专注法治现代化研究的学术期刊，著名法学家公丕祥教授主编，入选CSSCI（2023-2024）来源期刊扩展版。期刊前身为《法制现代化研究》集刊，现由南京师范大学和江苏省法学会主办，双月刊，逢双月15日出版。

深入探讨习近平法治思想在推动多元解纷机制建设，实现社会治理现代化过程中的核心作用。要解决当前困扰多元解纷机制发展的现实难题，必须始终坚持以习近平法治思想为指引，充分汲取习近平法治思想中关于社会治理的理论养分，坚持党的领导、注重民主与法治、抓住基层关键节点、强调德法共治、加强新技术运用。在构建路径上要以完善相关法律法规为引领、以加强党政领导为重点、以强化诉调对接为突破、以推动智能化建设为抓手，从而推动形成人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理新格局。

习近平法治思想；多元解纷机制；路径探析

习近平法治思想是中国化时代化的马克思主义法治理论，集中体现了我们党在法治领域的最新理论成果。习近平法治思想辩证吸纳了世界法治文明的宝贵经验，深刻蕴含着中华民族五千年延绵不绝的传统文化思想，特别是系统总结了中国共产党持续推进中国特色社会主义法治建设的伟大实践。在习近平法治思想的指引下，对于如何更好地推进社会治理法治化、规范化、科学化和现代化，提升整体社会治理水平，学术界和实务界一直进行着多维度的考察和研究。党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标，要求创新社会治理，提高社会治理水平。要改进社会治理方式，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，从单一“社会管理”转为全面“社会治理”。党的十九大四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出：“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。”党的二十大报告指出：“要建立共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’，……健全城乡社会治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力。”从党的十八大到党的二十大，通过构建多元化矛盾纠纷解决机制，形成多向加力、协同共治的社会治理格局的工作思路、理念和路径逐步明晰。多元解纷机制作为各种纠纷解决方式、制度规则与程序衔接相互协同的纠纷解决系统，在习近平法治思想引导和推动下，应当始终坚持以人民为中心，以有效减轻群众诉累、防控社会风险、提升矛盾纠纷化解成功率为目标，从而在推进社会治理体系和治理能力现代化过程中发挥更大功能作用。

一、实践需求：建设多元解纷机制的深层驱动

（一）构建多解纷机制是建设中国特色社会主义法治体系的重要组成部分

“中国特色社会主义法治作为法治的具体形态和治国理政的具体方式，是我们党领导人民在探索中国化法治道路过程中逐步形成和发展完善的，是被实践反复证明的适合中国国情、能够推进中国特色社会主义事业行稳致远的重要保障。”中国特色社会主义法治体系建设具有鲜明的中国特色中国风格，中国优秀传统法律文化是其重要思想资源。习近平总书记强调：“我国古代法制蕴含着十分丰富的智慧和资源，中华法系在世界几大法系中独树一帜。要注意研究我国古代法制传统和成败得失，挖掘和传承中华法律文化精化，汲取营养、择善而用。”有别于西方形式主义司法观，中国传统文化推崇“和为贵”的社会原则和人与人之间互让的精神，具有“嫌讼”“去讼”的价值取向，在解决纠纷时特别重视调解及其他非正式解纷手段的运用。“其原因固然与中国古代以宗法家族为基础的社会结构有着重要的关系，但是几千年来调解已经内化为中国民众的行为模式，在面对纠纷时无声无息地指引在着他们的选择：‘厌讼’，不愿对簿公堂，遵从道德权威的教化、调解”。而当前以“诉讼爆炸”为表征的世界范围内的法治危机表明，“法律并非万能，法律诉讼也并非社会改革和诊治社会弊病的良药”。随着社会纠纷的数量越来越多，大量的诉讼案件导致诉讼延迟、高成本以及司法资源匮乏等方面的压力，许多国家开始通过ADR对诉讼进行分类减量。一方面，通过程序的简化和便利，增加民众利用司法的机会；另一方面，通过司法的社会化，把大量的纠纷从诉讼向ADR转移，强化社会纠纷解决的能力，使公民有机会获得及时、便捷、经济、平和地解决纠纷的权利和途径。推进矛盾纠纷多元解纷机制建设，充分挖掘中国优秀法律文化传统在新时代的价值，不仅是建设中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，也能够为推动全球法治治理提供行之有效的“中国方案”。

（二）构建多元解纷机制是推动国家治理体系和治理能力现代化的必然要求

党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”社会矛盾纠纷解决体系是国家治理体系的重要组成部分。“国家治理体系和治理能力现代化除了要求国家管理体系、管理部门及其能力现代化外，同时也强调社会治理体系，特别是民间治理体系及其能力的现代化，如社会与民间组织治理体系的现代化、社会与民间规则治理体系的现代化以及社会与民间矛盾纠纷与纠纷解决体系的现代化。”推动社会和民间各类治理体系及其能力建设，使之真正发挥应有作用，这才是完整意义上的国家治理体系和治理能力现代化。从实践来看，司法作为解决纠纷的一种基本手段，在纠纷解决体系中的重要地位毋庸置疑。然而，司法在纠纷解决体系中的重要地位，并不意味着司法在社会纠纷解决中处于优先选择的地位，而是指作为国家政权体系内专门的纠纷解决机构，司法掌握的应是纠纷的最后裁断权，而不是最先解决权，司法应当是维护社会公平正义的最后一道防线。从历史起源角度看，诉讼外的解决方式不仅先于诉讼存在，而且一直在相应领域发挥着独特功能，有些纠纷解决方式因其高效、便捷、专业的独特优势愈益受到民众的偏好。从纠纷解决效能看，经过40多年的改革开放，我国正处于社会转型期、改革攻坚期，社会矛盾纠纷不仅易发、多发，且日益呈现多元化、复杂化的趋势，单一的诉讼纠纷解决模式越来越显得“捉襟见肘”。并且，大量纠纷涌入司法程序，也会进一步加剧司法资源的紧张，增加经济社会和市场运行的成本。由此，推进多元纠纷解决机制建设成为新时代提升社会治理能力水平的重大战略选择。党的十八大、十九大对推进全面依法治国、提升社会治理水平、推进全社会多层次多领域依法治理作出重要部署。党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”。“这是第一次从中央层面系统地对矛盾纠纷多元化解机制建设作出整体部署，标志着多元纠纷解决机制改革进入了一个全面系统推进的新时代。”推进多元解纷机制建设，充分激发社会和民间自治活力、动力与创新力，有助于弥补国家治理体系和治理能力发展不平衡的短板，推动在更高水平上完善社会治理现代化。

（三）构建多元解纷机制是满足新时代人民群众新需求的重要举措

纠纷解决机制在本质上属于权利救济机制。救济权是公民的一项重要权利，救济权的广泛性和实现的艰难性决定了需要多种多样的渠道或机制，而不能仅靠一种渠道或机制。根据救济权的特点和实现方式，国家有义务有责任为公民提供多样化的权利救济渠道和机制，以便公民在行使救济权时自主选择。随着我国公民权利类型的不断增加，内容不断丰富，公民维权意识不断增强，国家和社会保障公民救济权有效实现的机制也必须不断发展完善。推进多元解纷机制建设为人民群众民主参与社会矛盾纠纷化解提供了制度保障。在此过程中，不断培育人民群众的主体精神，发挥他们在国家治理中的作用，可以有效集中民智调动民力，充分尊重人的自由和意思自治。纠纷解决方式的选择体现了纠纷主体对各种解决纠纷方式的不同偏好，而多元化纠纷解决方式能够满足不同主体的不同要求，让纠纷主体能够根据法律规定结合自身实际选择纠纷解决方式，这是法治社会所应具备的基本功能。因此，推进多元解纷机制建设，是坚持以人民为中心，满足人民群众多元解纷需求的应有之义。

（四）构建多元解纷机制是人民法院践行能动司法的具体体现

最高人民法院主要领导在国家法官学院2023年春季开班典礼上强调，要把能动司法贯穿新时代新发展阶段审判工作始终。能动司法强调司法应当在一切可能的条件下，积极主动回应社会司法需求，为大局服务，为人民司法，而不是一味地机械司法、就案办案，回避司法应当承担的政治和社会责任。法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。我国国情决定了我们不能成为“诉讼大国”，必须坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。推进多元解纷机制建设，是人民法院延伸其“社会职能”的重要体现之一。根据人民法院在多元解纷机制改革中的职能定位，人民法院要充分发挥引领作用，通过司法确认的强制力、法官的司法经验、司法能力等优势激活其他解纷资源，指导其他纠纷解决机制的发展壮大；充分发挥推动作用，通过诉调对接、效力确认、人才培养、参与立法等途径，让更多矛盾纠纷通过规范、中立的非诉纠纷解决渠道化解；充分发挥保障作用，包括对调解协议的法律效力确认、对特邀调解组织建设的完善，对调解员的技能培养等。这就要求人民法院深入践行能动司法理念，充分发挥在多元解纷体系中的功能作用，更加积极、主动、深入参与诉源治理，从源头上预防和化解社会矛盾纠纷。

二、实证探究：当前多元解纷机制的发展困境

从近年来多元解纷机制建设实践来看，全国各地积极践行“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的部署要求，在坚持和发展新时代“枫桥经验”，推进矛盾纠纷多元化解工作方面，取得了明显成绩。但实践中仍存在一些问题和困难。

（一）缺乏顶层设计，解纷体系构建依据不足

多元解纷机制的实践探索在我国已历时十多年，但不少经实践证明行之有效的纠纷化解路径未能及时通过立法予以规范，多元解纷的立法工作推进缓慢。目前，除了司法调解、人民调解有专门法律规定，行政调解有零星法律规定外，其他纠纷解决方式并无明确法律规定，导致一些解纷方式在法律上缺乏依据。并且，“单项的法律规定无法解决纠纷职能部门众多杂乱、职能功能划分不清、纠纷解决途径发展不平衡、规范标准不够严谨、各种解纷机制之间不够协调等问题。”2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》（以下简称两办《意见》），从中央层面为深化多元解纷机制改革指明了方向和目标。“但该规定本身还停留在政策层面，且规定的体系框架缺乏系统性、改革措施分散单薄、可操作性不强。”

人民法院在多元解纷机制建设中起着“司法引领、推动和保障”的重要作用，近年来最高人民法院针对多元解纷机制陆续发布了《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制的意见》《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》《关于人民法院特邀调解的规定》等司法解释和司法改革政策文件，但这些司法解释、规范性意见的影响力大多局限于人民法院系统内部，对于其他社会解纷主体则是倡议作用大于规范作用。此外，部分省份针对多元解纷机制出台了地方性法规。2015年，《厦门经济特区多元化纠纷解决机制促进条例》首开我国多元化纠纷解决机制地方性立法先河。随后，山东、黑龙江、福建、安徽、四川等省份也出台了多元解纷机制建设的地方性法规。地方性立法在改革方面探索创新，具有显著的样本价值和试验田功能，但由于地方立法本身受限较多且权威性较低，显然无法为改革的持续推进在国家层面提供法律依据。我国的多元解纷机制建设本身是一个自上而下的制度建构过程，立法供给的不足，对多元解纷机制的推进发展构成了严重制约。

（二）制度衔接不畅，实践与规范存在冲突

由于缺乏统一、系统化的顶层设计，呈碎片化的多元解纷改革举措往往与现有的制度规定产生冲突与抵牾。例如，两办《意见》规定“各级人民法院要积极探索先行调解的案件类型，推动有条件的基层人民法院对家事纠纷等适宜调解的案件进行调解程序前置的探索”。调解前置程序的推行与全国法院系统业已全面实行的立案登记制度之间存在一定的制度张力。立案登记制要求符合法律规定的起诉必须当场登记立案；而调解前置程序是在案件起诉后立案之前由人民法院专职调解员、聘任调解员或者委派人民调解委员会等非诉调解组织对案件进行调解。立案登记制下，由于通过司法途径解决纠纷变得十分便捷且低成本，自然会驱使部分当事人将更多希望寄托于法院及时立案并通过诉讼途径予以解决，而不太愿意接受诉前调解。而一旦案件立案，司法程序上只剩下庭前调解的空间，再也无法回归到诉前调解的轨道，这必然会在很大程度上限制调解前置程序作用的发挥。

此外，我国立法对“当事人对调解结果的同意”和“当事人对调解程序开启的同意”未作区分，认为这两种同意均为必须。在调解结果的同意方面，《民事诉讼法》第99条规定，调解达成协议，必须双方自愿，不得强迫。在调解程序启动方面，《民事诉讼法》第125条虽然规定了“调解优先”原则，但该条中的但书部分规定“当事人拒绝调解的除外”，这意味着调解程序的开启必须得到当事人同意。按照现有规定，如果当事人不同意调解，则程序不能开启，实际上是限制了调解前置程序的发展空间。受限于调解程序的启动以当事人自愿为适用前提，同时也没有配套设置当事人拒绝调解可能产生的责任，尽管很多法院为了分流纠纷建立了专门的引导机制，开展了大量的案件分流引导工作，但诉前调解成功率并不高，多数分流的纠纷又返流回法院，不仅没有达到尽快化解纠纷的目的，还增加了当事人的讼累。

（三）发展水平不均，解纷主体职责不清晰

多元解纷机制是一个系统工程，涉及党委、政府部门、司法机关、调解组织、仲裁机构、社会团体和民众等诸多主体。根据两办《意见》，多元解纷机制改革的总体思路是：国家制定发展战略、司法发挥引导作用、推动国家立法进程；遵循的基本原则包括党政主导和司法引导，其中党政主导，就是党政机关要在发展、完善多元解纷机制建设中发挥好组织者推动者主导者作用，同时应当做好统筹协调工作，防止纠纷解决体系中的职能不清和相互推诿。

从实践情况看，不同地区党委政府对多元解纷机制的认识和投入具有显著差异。有些地方党委政府对多元解纷机制比较重视，将化解社会矛盾纠纷视为党委政府的重要职责，对多元解纷工作支持和协调力度较大，相应的，这些地方的多元解纷机制就较为健全完善，功能发挥也比较到位。有些地方党委政府则对多元解纷机制不够重视，甚至将之看作是人民法院的本职工作及被考核事项，人民法院被动成为统筹协调诉非联动多元解纷体系的主力。而人民法院由于权限不足，手段有限，显然无法一体统筹各职能部门碎片化的解纷政策和资源，导致解纷主体各自为政、衔接不畅，无法形成有效的解纷合力，甚至会在遇到棘手的矛盾纠纷时，各解纷主体之间推诿扯皮，出现“踢皮球”现象。

（四）工作保障不足，相关配套机制不健全

当前，多元解纷机制的工作保障不充分，如考核评价机制欠缺，很多地方尚未建立考核评价机制，非诉化解纠纷的工作量无法纳入工作绩效，影响开展诉调对接工作的积极性。调解经费缺乏保障，由于调解组织经费匮乏，司法行政部门和人民法院聘请的专兼职调解员参与调解案件的补助较低，严重影响了调解员工作的积极性。缺乏完善的工作保障机制带来的另一直接后果是调解员队伍缺乏稳定性，高素质调解人才缺乏，从根本上制约了多元解纷机制的高质量发展，具体表现在：其一，调解员队伍的人员结构比较单一，不符合调解案件类型多样的实际需求。调解员队伍稳定性差，兼职调解员居多，兼职调解员往往身兼数职，时间、精力难以保障，兼而不调现象突出。其二，专职调解员缺口较大，人员流动过于频繁。部分地区的诉前调解员力量严重不足，制约了调解工作取得工作实效和长远发展。其三，调解员能力参差不齐，大部分调解员缺乏必要的政策水平和法律知识，责任心不强，积极性不高，尤其是难以胜任对一些专业性纠纷，如劳动争议、医疗纠纷等的调解工作。其四，调解员的培训、监管机制不健全。部分法院尚未对特邀调解员队伍建立起科学有效的业绩考评和监督管理机制，只有少数法院能够做到定期对人民法院的特邀调解员进行培训。由此可见，配套机制的不健全不完善，已经严重制约多元解纷机制的良性运行。

（五）缺乏数据共享，智能化水平有待提升

党的十九届四中全会提出，要加强和创新社会治理，完善以科技为支撑的社会治理体系。“以大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术为代表的信息技术，引领了社会生产新变革，改变了人们思维新方式，创造了人类生活新空间，也拓展了社会治理新领域。”多元解纷机制作为社会治理的重要维度，同样需要科技支撑。信息科技手段在多元解纷机制建设中的重要运用之一，是在线解纷平台的搭建。在线解纷平台建设，不仅仅是将线下的矛盾纠纷解决模式搬到线上，而是需要通过大数据、云计算等信息化手段促进线上线下矛盾纠纷的解决，满足信息时代下人民群众对纠纷解决的多元、及时、便捷的新要求。但毋庸讳言的是，目前阶段在线解纷平台建设离真正的实体化、交互化、智能化要求还有相当大的差距。如各在线平台之间存在“信息孤岛”“数据壁垒”现象，不能实现数据资源的互通共享；信息处理智能化水平不高，相当程度上依赖人工操作系统；交互性能不强，不能满足人民群众充分表达利益诉求并希望获得及时反馈的实际需要，等等。如何进一步打造资源互通、共建共享、开放包容、跨界融合的在线纠纷解决平台，关乎多元解纷机制建设的未来。

三、理论透视：构建多元解纷机制的基本原则

习近平总书记在马克思社会治理思想基础上，升华了社会治理的法治理论，根据我国社会发展实际，提出了一系列具有全局性、系统性的论述，是社会主义现代化建设过程中的重大理论继承与实践创新。其社会治理思想内涵丰富，既有对当下社会矛盾的客观理性认知，又着眼于未来，注重长效目标的设定和多维治理体系构建；既有宏观层面顶层制度设计，也有微观层面的具体实践谋划，为构建科学合理的多元解纷机制提供了根本遵循和行动指南。

（一）坚持党的领导

党的领导是完善社会治理的组织基础和力量之源。我国实行在中国共产党领导下全国人民共同治理国家的民主集中制原则，坚持党的领导是中国特色社会主义社会治理导向正确和执行有力的根本保证。实践反复证明，坚持党的领导是唯一正确的道路，也是全面推进我国社会主义现代化建设的根本要求。构建新型多元解纷机制，推动社会治理有序、规范化进行，需要始终坚持党的领导，在党的领导下，发挥其对各项事务的组织统领作用，以此为根本整合社会资源、协调各方力量，明确部门责任分工，提升政府行政效能，才能在保障依法行政的基础上，建设服务型、法治化政府，推进多元解纷机制建设各项工作稳步向前。

（二）重视民主与法治

社会治理的基本理念是在法治的基础上倡导、实现民主，通过民主治国理政、推进社会有效治理。社会治理是社会发展的基础，社会发展的最终目标是为了人民、服务人民。习近平总书记始终强调在社会治理中要善于倾听民意、了解民生、积极回应人民群众的关切。《中华人民共和国宪法》以最高法律效力规范的形式确立了民主集中制和依法治国原则。这是对几千年来中国历史发展轨迹的客观正视和经验总结。单一的强权只能维持一时的社会稳定，不能从源头上化解社会矛盾，难以实现国家的长治久安。只有依靠民主和法治作为社会治理的进阶之路，并以此为根本目标，坚持以人为本，严格依法履职尽责，全心全意为人民服务，才能提高社会治理效能。构建多元解纷机制过程中，要牢固树立法治思维和民主意识，有序有效引导民众参与，共同建设“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的法治社会。

（三）抓住基层关键节点

基层是社会治理的末梢，也是社会稳定的基础，更是社会治理的主体。社会矛盾的源头集中发生于此，治理成效也在此彰显。习近平总书记强调社会治理要精准发力，实现关口前移，这为社会治理工作提供了正确的逻辑指引。在基层构建多元解纷机制，是实现社会和谐稳定的根基。要不断加强制度研究，从机制完善、体制创新、治理载体拓展、治理效能提升等方面发力，实现“大事不出村、小事不出门”，将矛盾纠纷化解在萌芽状态。同时，规范设计基层社会治理行政权力行使，制定权力清单，加强信息公开，扩大民主化监督和民意沟通桥梁，保证行政权在严格约束的法定框架内行使。

（四）强调德法共治

德法共治是习近平法治思想的重要内容。中国特色社会主义法治有其制度的特殊性，几千年来，中国的传统社会治理中一直强调在“儒家”思想基础上的德治教化内容。社会治理需要法治，需要法律的强制力推动和保证各项工作的有效实施，但单一的法治，解决不了全部的社会问题，良法善治才是社会治理的最终追求。只有在传统优秀道德的熏陶下，使个体的行为规范更加符合“人情常理”，被社会所认同，法治的推行才更容易被民众所接受。同样，道德要发挥规范作用也离不开法律强制力的约束和保障。否则，仅仅依靠单一的道德约束，由于生活习惯、价值理念、认知水平等方面的不一致，以及受多元文化的冲击，个人行为就会参差不齐，社会事务就难以有效管理。构建多元解纷机制，要遵循德法共治原则，坚持德治与法治相互补充、相互促进、共同提升。

（五）加强新技术运用

随着信息技术的迅猛发展，网络数字时代已经悄然来临。当前，政府全力打造的信息化社会治理和服务模式建设全面迎合了民众快捷高效的服务需求。将智能化信息技术应用于社会公共服务和社会管理中，实现社会治理体系和治理能力的高效便捷，是社会发展的必然趋势，也是社会治理的必然道路。在推动多元解纷机制建设中，要打造多层次的政府网络服务平台，实现政府、社会与民众多向沟通、协调的网络机制，通过大数据、云计算、物联网等，进行行政审批以及社会服务的数据收集、分析、反馈和利用。

四、路径探析：新时代多元解纷机制的制度构建

在习近平法治思想指引下，构建多元解纷机制需要坚持问题导向，目标导向和效果导向，以完善相关法律法规为引领、以加强党政领导为重点、以强化诉调对接为突破、以推动智能化建设为抓手，不断发展完善符合我国实际的多元解纷机制。

（一）以完善相关法律法规为引领，构建多元解纷法律体系

构建完备的多元解纷法律体系，不仅是党中央提出针对多元解纷机制改革按照“国家制定发展战略、司法发挥保障作用、推动国家立法进程”新“三步走”战略中的重要一环，更是多元解纷机制在未来实现有序发展的有力保障。

首先，要加快制定多元解纷专门法律。两办《意见》首次提出要完善矛盾纠纷多元化解法律制度，推动相关法律法规立改废释和政策的制定完善工作，促进从法律层面推进矛盾纠纷多元化解机制建设。当前，我国有人民调解法、仲裁法、公证法、劳动争议调解法、农村土地承包经营纠纷调解仲裁法等非诉讼程序法，但随着纠纷类型的多样化与解纷需求的多元化，上述法律已无法适应现实需求，亟待制定一部专门的多元解纷机制法律，与民事诉讼法、人民调解法、仲裁法、公证法等法律配套，形成一个系统化的多元解纷机制综合法律体系。

对于多元解纷机制专门立法，有以下几个重点问题需要加以关注：其一，关于多元解纷专门立法的法律性质。在法律属性上，多元解纷专门法律属于非诉讼程序法，但从当前我国有关理论研究及实践考察情况看，又不应单纯定位为严格意义上的“程序法”，而应是集实体与程序为一体的综合法。以目前已出台的6个地方性多元解纷条例的内容为借鉴，其既包括纠纷解决制度的法律地位、基本原则等基本法内容，又包括纠纷解决职能部门的分工，调解机构的建立、性质、职责分工，以及调解员的素质要求、行为规范等内容，还包括纠纷解决程序、当事人参与的程序等程序法内容。所以，“多元化纠纷解决机制立法是非诉讼程序与诉讼程序的衔接关系的综合性法律，其涵盖了公力救济、民间社会和私力救济交错融合的领域，也是准入性与授权性规范相结合的法律形式。”其二，关于多元解纷专门立法的立法模式。立法模式有“管理型”立法模式和“促进型”立法模式之分。“管理型立法”多见于需要政府干预管理或加强宏观调控的领域，如经济、教育、文化、卫生、环境等领域。相对于“管理型立法”而言，“促进型立法”主要针对那些社会关系尚没有得到良好发育、市场规模尚未形成而亟须鼓励的领域。“‘促进型立法’主要解决‘供给’问题，具有积极的促进导向，对社会的发展具有引导意义。”例如就业促进法、民办教育促进法、中小企业促进法等。“促进型立法”更多强调政府的服务功能而不是管理功能，在规范方式上采用大量的任意性规范、授权性规范和鼓励性规范，规范内容更加灵活。并且，“促进型立法”的一大显著特征是所涉及的领域都是某个行业不能单独完成，需要全社会的参与和努力才能够实现，需要各个机构的系统整合。多元解纷专门法律多采用授权性规范，其法律后果也多是授益性的，更为重要的是，它需要政府主导下的全社会、各个机构组织的共同参与和协调沟通，故多元解纷专门法律采取“促进型”的立法模式比较合适。其三，关于多元解纷专门立法的目标任务。多元解纷专门立法的直接目的在于促进多元解纷机制运行体系的系统化、常态化、法治化，实现多个解纷机制之间的深度融合，为群众提供多元的解纷服务，促进纠纷的多元化解，而更深层的目的在于通过立法梳理总体观和系统观，树立大思维和大格局，在全社会形成社会纠纷化解人人有责和人人受益的氛围，推动社会治理水平整体优化升级。

其次，要修订完善民事诉讼法等程序法。如前所述，因民事诉讼法缺乏调解前置程序的规定，诉前调解没有强制力，已经成为阻碍多元解纷机制改革的瓶颈问题。对一些特定类型的案件实行强制性的调解前置程序，可以有效降低当事人的负担成本，给当事人提供更多的程序选择权，也是对司法资源的优化使用、合理配置。并且，调解前置程序也没有违反调解“自愿”原则。前置程序虽然表现为法官依职权启动调解程序，但并非强迫当事人接受调解结果，并不涉及对当事人处分权的强制干预，调解结果仍完全由当事人决定，它不但没有剥夺当事人的裁判请求权，还扩大了当事人实现正义的途径。从域外实践看，世界各国也普遍在特定类型的纠纷处理中设立强制性的调解前置程序，以为其他诉讼外纠纷解决机制的发展创造空间和机会。当前，我国有部分法律已经对特殊类型纠纷作出了调解前置程序的规定，如婚姻法中的离婚纠纷，又如最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第14条规定，对婚姻家庭纠纷和继承纠纷、劳务合同纠纷、宅居地和相邻关系等纠纷，人民法院在开庭审理时应当先行调解。结合上述法律规定及多元解纷工作的实践经验，可通过民事诉讼法的修订明确规定家事类纠纷、相邻关系纠纷、小额债务类纠纷、消费者权益保护类纠纷、交通事故纠纷、劳务纠纷、物业管理类纠纷等适用调解前置程序。

再次，要进一步优化细化配套制度规定。例如为充分发挥各种纠纷化解途径作用，帮助当事人选择成本低、效率高，而且适合纠纷特点的纠纷化解途径，有必要建立纠纷解决机制的告知程序，告知当事人除了诉讼途径外，还有和解、调解等其他纠纷解决路径，引导当事人选择合适的途径化解纠纷。这需要在制度层面将告知程序作为有关解纷主体的一项法定义务明确下来，并进一步细化规定告知和引导的具体内容。完善有关配套机制的一个重点内容是加强不同解纷机制间的衔接，“在深化多元化纠纷解决机制改革过程中，需要注重统筹性、系统性与协调性。”这一要求凸显了不同解纷方式间的衔接是多元解纷机制建设的关键环节。以土地承包纠纷仲裁与诉讼的衔接为例，土地承包纠纷仲裁与诉讼在纠纷受理范围、法律适用和裁判尺度上均不尽相同，对于土地承包仲裁中的证据保全、先予执行及调查取证等能否在人民法院诉讼中被予以认可亦缺乏明确的制度规定。为充分发挥土地承包纠纷仲裁对诉讼的“分流”“减压”作用，有必要进一步构建和完善土地承包纠纷仲裁与诉讼间的衔接机制，明确土地仲裁部门依职权所取得的证据在诉讼中可以直接作为证据使用的规则，支持生效的仲裁裁决在人民法院得到及时执行。

（二）以加强党委领导为重点，促进多元主体协调联动

多元解纷机制建设是一项庞大工程，涉及的职能部门众多。其中有些主体是负有工作推动职责的行政主体，如地方党委政府、司法行政部门；有些主体是纠纷化解的义务主体，如各类调解组织；还有些主体既承担推动纠纷化解工作职责，同时也是纠纷化解义务主体，如人民法院。按照“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的要求，在多元解纷机制建设中，有必要对党委政府及各职能部门、社会组织等主体的职能进行准确定位，从而充分发挥相关主体的职能作用。

首先，要充分发挥党委政府的组织领导作用。多元解纷机制建设涉及行政、司法、社会等方方面面，当前只有党委政府拥有足够的资源和力量，能够汇集整合各方面的解纷力量。故多元解纷机制建设要充分注重发挥党委的主导作用。两办《意见》明确指出，在矛盾多元化解机制建设中，各级党委和政府要进一步加强组织领导，列入重要议事日程，健全协调机制，定期研究部署，认真组织实施。党委政府的职责包括宏观规划和具体职责两个层面。

在宏观规划方面，多元解纷机制作为社会治理体系的重要组成部分，是关乎社会发展稳定的重大事项，应当纳入国民经济和社会发展规划中，明确建设目标和具体举措，这也体现了党委政府在多元解纷机制建设中的主导作用。从当前已经出台的6个地方多元条例看，都规定了党委政府的宏观规划职能。例如《山东省多元解纷促进条例》《黑龙江省社会矛盾纠纷多元化解条例》《安徽省多元化解纠纷促进条例》均规定，县级以上人民政府应当将多元纠纷化解机制纳入当地国民经济和社会发展规划。

在具体职责方面，一是协调各解纷职能部门。针对当前社会矛盾纠纷日趋多元化、复杂化的现状，如果各个解纷职能部门“单兵作战”，无法形成纠纷解决合力，在衔接配套上也容易互相推诿。各地党委政府要充分履行牵头协调职能，探索建立诉源治理工作领导小组、联席会议等联动机制，督促相关职能部门尽职履责、协作配合，促进各类纠纷化解途径有机衔接。要将权利救济、纠纷化解作为本地本级政府应当提供的一项必要公共服务，积极构建一站式纠纷多元化解综合性服务平台，整合行政、司法、调解、仲裁、公证、鉴定、评估等资源力量，为纠纷化解提供便利条件。二是支持各类纠纷化解组织发展。为各类纠纷化解组织发展创造条件，提供保障，充分激发民间组织的活力，发挥民间组织在反映社会诉求、解决纠纷等方面的作用，构建“多中心主体”的社会治理结构。三是建立工作责任制。建立和落实纠纷解决工作责任制和过错责任追究制，将纠纷解决工作绩效纳入机关效能考评和公务员考核体系。对在纠纷解决工作中作出显著成绩的单位和个人，给予表彰和奖励，增强从事纠纷解决工作人员的职业尊荣感。四是提供必要的公共财政保障。建立以政府支持为主、社会投入为辅的经费保障机制，针对不同调解组织、不同解纷方式的特点，分别运用纳入国家财政支持、提供政府补贴、政府购买服务等方式，为多元解纷机制常态化运行提供经费保障和人员保障。

其次，要高度重视基层组织在解纷体系中的功能定位。社会矛盾纠纷的大量涌现一方面是社会发展转型期必然会出现的现象，另一方面也反映出当前我国基层社会治理的弱化以及传统纠纷预防化解方式的失灵。对此，有必要坚持和发展新时代“枫桥经验”，着眼基层发力和源头治理，大力构建梯级递进的多元解纷化解网络。一是加强基层治理。构建村（社区）—乡镇（街道）—县（联动调解中心、部门、人民法院）“逐级化解引导”的工作机制，实现矛盾纠纷层级分流、逐级化解。按照属地原则，明确化解矛盾纠纷是基层组织特别是村（社区）和乡镇（街道）的工作职责，包括了解矛盾纠纷的具体情况，积极引导并协同就地化解，对就地化解未果的导入转移化解途径，充分发挥其身处一线的特殊优势。基层实施就地化解的，原则上要求先经村（社区）后经乡镇（街道），实现逐级有序化解。二是要激发人民调解活力。人民调解是过去数十年来我国最重要的一种调解，历经革命、建设和改革各历史阶段的长期实践，已经基本形成了遍布覆盖广大城乡的人民调解工作网络，为预防和减少民间纠纷、化解社会矛盾、维护社会和谐稳定发挥了重要作用。O21在充分利用人民调解现有网络资源优势的同时，要进一步加强人民调解专业化、规范化建设。基于当前我国的社会转型形势，加快培育新型人民调解机构，如推进企事业单位人民调解组织建设，调解企事业单位内部纠纷。优化人民调解员队伍结构，在稳定专职调解员队伍的同时，扩大兼职专业型人民调解员的选聘范围。针对新型复杂纠纷类型，从具有相应专业知识背景的专业人群中选聘兼职调解员，建立人民调解员长效培训机制。强化对人民调解的物质保障，完善人民调解工作表彰激励机制，建立人民调解员人身保险和救助机制。三是强化社区网格化管理。汲取新时代“枫桥经验”有效做法，将矛盾纠纷化解纳入网格化管理。充分利用网格员对网格内“人、事、物”熟悉的优势，及时掌握网格内最新动态，分类建立矛盾纠纷排查台账，做到矛盾纠纷及时摸排、及时介入、及时化解，确保件件有登记、事事有着落，切实将网格建成社会矛盾纠纷预防化解的基本单元。

再次，要进一步挖掘新型解纷组织内在潜力。随着多元解纷机制建设推向深入，一些新型的解纷组织、解纷形式开始“崭露头角”，在预防和化解社会矛盾纠纷，促进社会和谐稳定方面发挥越来越重要的作用。一是做细行业性专业性调解。重视和引导工青妇等群团组织发挥自身优势，在各自领域利用自身影响力开展相应解纷服务。如支持妇联参与婚姻家事纠纷化解，引导工会参与劳动争议纠纷化解。鼓励和支持行业协会设立调解组织，充分利用其在行业内部规则、诚信自律的职业规范、对失信行为的惩戒以及行业对协会单位的评级监督等方面的职能作用，为行业矛盾纠纷化解提供助力。二是做实律师调解。在人民法院诉讼服务中心、一站式多元解纷综合服务平台等场所广泛设立律师调解工作室，充分发挥律师群体参与解纷的专业化优势。鼓励和支持有条件的律所设立调解工作室，组成调解团队，将接受当事人申请调解作为一项律师业务开展，也可以承接人民法院、行政机构移送的调解案件。加强对律师调解的案源问题、如何平衡其公益性和市场性等实践性难题的研究，促进律师调解进一步制度化、规范化。三是做优乡贤调解。要充分重视伦理道德、乡规民约、人情世故、公序良俗等在民间社会尤其是广大乡村地区定纷止争的作用，鼓励支持乡镇（街道）、农村（社区）吸纳辖区内有威望的党员、干部、人大代表、政协委员、工商业主等参与调解，推动形成由乡贤能人牵头、自治组织支援的就地解决纠纷的自治机制。支持有能力、有热情、有意愿的乡贤能人在基层设立调解工作室或其他调解机构，成为调解力量的重要组成部分。

（三）以强化诉调对接为突破，发挥司法在多元解纷中的引导作用

人民法院一直是多元解纷机制建设中的重要推动主体。2005年最高人民法院发布的“二五改革纲要”，首次将建立多元化纠纷解决机制作为改革的重要内容。两办《意见》明确了人民法院要加强与行政机关、仲裁机构、人民调解组织、商事调解组织、行政调解组织或者其他具有调解职能的组织的协调配合，推动在程序安排、效力确认、法律指导等方面的有机衔接。2019年2月，最高人民法院发布“五五改革纲要”，再次强调要“把满足人民群众不断增长的司法需求作为人民法院工作基本导向，加强诉讼服务体系建设，深化社会多元化纠纷解决机制改革，推动把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，完善司法救助和涉诉信访制度，努力实现司法更加亲民、诉讼更加便民、改革更加惠民，构建以人民为中心的诉讼服务制度体系。”

首先，要充分发挥司法裁判引领作用。一是要依法履行审判职能。通过正确行使审判权，为当事人提供公正、便捷、高效的纠纷化解服务，充分发挥诉讼作为纠纷化解和权利救济最后屏障的作用。二是强化裁判案例引导功能。深入推广示范诉讼，对劳动争议、买卖合同、物业纠纷等系列性、群体性或关联案件，选取典型案件进行示范调解、审理和判决，为类型化矛盾纠纷解决提供指引。定期发布各类司法典型案例，充分发挥司法案例规范、评价、引导等社会价值功能，重塑纠纷解决主体及社会大众的心理预期及行为模式。三是发挥司法辅助决策作用。注重加强矛盾纠纷分析研判，针对审理案件中发现的多发易发纠纷、新类型纠纷等，及时归纳提炼共性问题，主动通过情况报告、案件通报、司法建议等方式，分析成因趋势、突出预测预警，为党委政府依法治理提供决策参考。四是深入开展法官进网格、下基层活动。组织基层法院和人民法庭法官下沉一线，紧扣基层治理需求，精准对接网格化社会治理体系，常态化开展纠纷排查、协同化解、法治宣传等活动。充分发挥法官调处纠纷的专业优势，着力推动提升矛盾纠纷预防化解法治化水平。

其次，要大力推动诉讼与非诉解纷机制的有机融合。一是推进诉调对接平台建设。以各地法院诉讼服务中心或诉调对接中心建设为抓手，整合利用解决纠纷的各类社会资源，引导矛盾纠纷合理分流。加强对进入法院各类纠纷的诉前甄别，强化辅导释明工作，对适宜调解的案件引导当事人优先通过非诉程序解决。在完善有关平台运作机制过程中，要充分考虑与当前民事案件立案登记、案件繁简分流等司法诉讼体制改革之间的对应关系，实现资源有机整合。二是进一步完善特邀调解制度。探索建立特邀调解名册制度，积极吸纳人民调解、行政调解、商事调解等作为特邀调解组织，吸纳代表委员、专家学者、律师、退休法律工作者等担任特邀调解员，进一步明晰特邀调解组织和调解员的职责范围、调解程序、业绩评估等，细化激励机制配套规则和工作方案，最大限度调动特邀调解组织、特邀调解员的工作积极性。三是加强与其他非诉解纷机制的衔接。加强对调解协议的司法确认工作，以新修订的民事诉讼法为依据，逐步提高律师调解、行业调解、商事调解在司法确认范围内的比重。加强与仲裁机构的联动，重点破解联动标准不统一的问题，建立裁审标准统一的规则，对仲裁机构的生效法律文书加快进度审查和执行，保障仲裁的公信力。的效力，等等。狭义上讲，人民法院的保障作用集中体现在对非诉纠纷解决机制提供法律指导和人才培养。根据人民法院组织法和人民调解法相关规定，人民法院对人民调解委员会工作进行业务指导是法律赋予法院的一项职责。人民法院应充分利用自身的专业优势和组织优势，积极构建解纷人才培养长效机制，以培养具有法治意识和专业解纷能力的人才为目标，以加强对特邀调解员业务和技能培训为重要抓手，积极参与对各类解纷组织、人员的指导培训，实现对解纷专业化知识、技能、经验的有效输出，助力提升多元解纷队伍整体专业解纷能力和水平。

（四）以智能化建设为抓手，助推多元解纷精准便捷

多元解纷机制建设离不开信息科技的助力，需要广泛运用前沿的信息化、智能化科技手段为多元解纷机制创新发展提供新动能。

首先，要构建完善统一的一站式在线解纷平台。当前，各类纠纷解决组织各自为政的现象明显，缺乏信息共享和有效衔接，一定程度上加大了多元解纷工作的推进难度，亟须通过打造统一的一站式在线解纷平台来推动多元解纷机制的建设和完善。通过搭建一站式在线解纷平台，将各个解纷资源整合于一个平台，利用流程机器人，将信息同步填报各个组织的内部系统，可以大大便利相关解纷组织人员对案件情况的全面掌握，强化组织间的协同配合，提高解纷效率。从方便群众使用角度出发，一站式在线解纷平台的构建，要开放式整合咨询、评估、调解、仲裁、诉讼等各类解纷手段，汇集行业调解、商事调解、人民调解、司法调解、公证调解、仲裁调解、行政调解等各体系调解服务资源。各项服务功能之间要彼此衔接，互相连通，方便用户用一个账户登录平台，即可根据自身需求和纠纷特征，选择适宜的纠纷解决方式。

其次，要加强对数据信息的研究利用。针对当前我国矛盾纠纷化解存在纠纷数量总数不清、类型比例不明确等问题，致使无法精确全面掌握矛盾纠纷总体情况的现状，要进一步强化对线上数据信息的采集、研究和应用工作。打破解纷主体各自为政的“信息孤岛”和“数据壁垒”，将各解纷组织单独掌握的数据信息进行对接和共享，运用大数据分析技术，对数据进行统计、挖掘和分析，通过数据分析对未来趋势进行预估，并制定相应政策预防机制，以更好维护社会良好秩序，促进实现国家治理体系和治理能力现代化的目标。

再次，要提升在线服务智能化水平。找准智能解纷的着力点，强化人工智能、云计算等新兴技术与多元解纷的深度融合，推动纠纷类型、难易度、处理流程以及所涉部门等关键信息在线上从人工收集转向自动获取、从粗放式收集转向标准化收集、从接力式人工流转转变为云计算式全覆盖，实现信息收集、材料传输、证据保存、卷宗整理、数据分析、风险研判、纠纷预警等资源的共建共享。依托现有案例数据库，细化纠纷化解流程、理由、赔偿标准，规范裁判尺度，在实现上述对矛盾纠纷进行类型化、要素化、模式化处理的基础上，运用智能化技术对解纷资源进行智能调配、对解纷过程进行智能管控，对解纷成果进行智能分析，全面提升解纷全过程的自动化、智能化、信息化水平。

总之，社会治理现代化是中国式现代化的重要方面，是一项长期的社会整体工程，必须以科学的理论为指导。在社会治理现代化背景下完善多元解纷机制，要坚持以习近平法治思想为指引，坚持用习近平法治思想指导实践、推动工作，立足于广大人民群众的现实需求，坚持党对社会治理工作的集中统一领导，充分整合各类社会解纷主体的职能和资源，构建多方参与、协调联动、信息共享、优势互补的多元解纷机制，从而助推社会治理体系和治理能力现代化，形成共建共治共享的社会治理新模式。