张清、武艳:新时代法治工作队伍建设的理论旨归及其创新发展

文摘   2024-08-13 12:15   江苏  

作者简介:张清,扬州大学法学院/广陵学院教授、博士生导师,扬州大学法治社会研究院院长兼首席专家,南京师范大学中国法治现代化研究院研究员,江苏高校区域法治发展协同创新中心研究员,法学博士;武艳,扬州大学法治社会研究院特聘研究员,常州市金坛区人民检察院员额检察官。

学科编辑:方乐、吴剑峰

文章来源:《法治现代化研究》2024年第4期

赐稿邮箱:fzxdhyj2016@163.com

推送时省略全部注释,引用请以发表版为准

刊物简介

《法治现代化研究》是原国家新闻出版广电总局批准创办并公开发行的学术期刊,国内统一出版刊物号CN32-1869/D,是国内首家专注法治现代化研究的学术期刊,著名法学家公丕祥教授主编,入选CSSCI(2023-2024)来源期刊扩展版。期刊前身为《法制现代化研究》集刊,现由南京师范大学和江苏省法学会主办,双月刊,逢双月15日出版。

内容提要

“坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍”是习近平法治思想的重要组成部分,《关于加强新时代法学教育和法学理论研究的意见》对此提出了明确而具体的要求。全面推进依法治国,首先要把法治专门队伍建设好,要加强理想信念教育,深入开展社会主义核心价值观和社会主义法治理念教育,推进法治专门队伍革命化、正规化、专业化、职业化,确保做到忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律。要研究解决制约政法工作的体制性、机制性、政策性问题,深入开展政法队伍教育整顿,克服“本领恐慌”,努力建设一支党和人民信得过、靠得住、能放心的政法队伍。要促进作为全面依法治国重要力量的法律服务队伍,在保障当事人合法权益、维护社会公平正义、开展法治宣传教育、化解社会矛盾、促进社会和谐等方面发挥重要作用。要积极构建具有中国特色的法学学科体系、学术体系和话语体系,要统筹国内法治和涉外法治,完善涉外法治体系,加快形成系统完备的涉外法律法规体系,为推进更高水平对外开放、推进“一带一路”建设,推动全球治理体系变革、构建人类命运共同体保驾护航。

关键词

法治工作队伍;法治专门队伍;法律服务队伍;涉外法治人才;人类命运共同体;习近平法治思想

“中国式现代化是全体中国人民的事业,必须紧紧依靠人民,汇聚蕴藏在人民中的无穷智慧和力量,才能不断创造新的历史伟业。”中国式法治现代化是前无古人的伟大事业,需要一支德才兼备、素质过硬、能打胜仗的法治工作队伍。习近平总书记在党的二十大报告中专章论述“坚持全面依法治国,推进法治中国建设”,突出强调“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”,“全面推进国家各方面工作法治化”,从而为建设新时代法治工作队伍提供了指引和遵循。“坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍”是习近平法治思想的重要组成部分。“法治工作队伍”是党的十八届四中全会第一次使用的新概念,具有鲜明中国特色、实践品格和时代特征,其内涵比过去通常讲的“法律工作者”“法制工作者”要丰富得多。法治工作队伍包括从事立法、行政执法、监察、司法、法律服务、法学教育和研究的所有人员,根据所从事的法治工作类型的不同,又可以分为法治专门队伍、法律服务队伍和法学专家队伍三支队伍,法治专门队伍属于公职人员的范畴,是掌握和行使公权力,专门从事立法、执法、司法工作的队伍,包括立法人员、监察人员、执法人员、司法人员、党的机关中从事党内法规的工作人员;法律服务队伍主要是提供法律咨询、代理、纠纷解决等法律服务的队伍,包括律师、企业法务人员、公证员、仲裁员、基层法律服务工作者、人民调解员等;法学专家队伍,是指从事法学教育和研究工作的队伍,包括在普通高校、党校、行政学院、社会科学院、军事院校、企业智库等机构工作的法学专业教师和研究人员。党的十八届四中全会要求:“全面推进依法治国,必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准,着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍,为加快建设社会主义法治国家提供强有力的组织和人才保障。”“要加强理想信念教育,深入开展社会主义核心价值观和社会主义法治理念教育,推进法治专门队伍革命化、正规化、专业化、职业化,确保做到忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律。”忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律,是对法治工作队伍素质的总定位,也是对法治工作队伍、法治工作队伍建设的总要求,体现了法治工作的政治性和业务性、党性和人民性的有机统一。

以习近平法治思想为根本遵循,研究谋划新时代法治人才培养和法治队伍建设长远规划,为加快建设社会主义法治国家提供有力人才保障,是我们必须面对并且深入思考的时代课题。党的二十大以来,强国建设复兴伟业的新征程新使命,对新时代法治工作队伍建设提出更高的要求,强化法治专门队伍建设“四化”“四忠于”的价值追求、克服政法队伍“本领恐慌”、提高法律服务队伍的公共法律服务水平、加快法治人才培养夯实全面依法治国基础、加强涉外法学教育为全球治理变革贡献中国智慧,是当前和今后一段时期理论阐释的重要议题和创新方向。

01

一、“四化”“四忠于”:法治专门队伍建设的价值追求

全面推进依法治国,首先要把专门队伍建设好。“要加强理想信念教育,深入开展社会主义核心价值观和社会主义法治理念教育,推进法治专门队伍革命化、正规化、专业化、职业化,确保做到忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律。

法治专门队伍是在党政机关从事法治工作、建设社会主义法治国家的骨干力量,直接决定了国家法治建设的质量和水平,习近平总书记在十八届四中全会第二次全体会议上指出,全面推进依法治国,建设一支德才兼备的高素质法治队伍至关重要。我国专门的法治队伍主要包括在人大和政府从事立法工作的人员,在行政机关从事执法工作的人员,在司法机关从事司法工作的人员。全面推进依法治国,首先要把这几支队伍建设好。立法、执法、司法这三支队伍既有共性又有个性,都十分重要。立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作,立法人员必须具有很高的思想政治素质,具备遵循规律、发扬民主、加强协调、凝聚共识的能力。“推进重要领域立法,深化法治领域改革,推进法治政府建设,建立国家监察机构,改革完善司法体制,加强全民普法,深化依法治军,推进法治专门队伍建设,坚决维护社会公平正义,依法纠正一批冤错案件,全面依法治国实践取得重大进展。”执法是把纸面上的法律变为现实生活中活的法律的关键环节,执法人员必须忠于法律、捍卫法律,严格执法、敢于担当。司法是社会公平正义的最后一道防线,司法人员必须信仰法律、坚守法治,端稳天平、握牢法槌,铁面无私、秉公司法。要按照政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的要求,教育和引导立法、执法、司法工作者牢固树立社会主义法治理念,恪守职业道德,做到忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律。

建设高素质法治专门队伍,要把思想政治建设摆在首位。“加强理想信念教育,深入开展社会主义核心价值观和社会主义法治理念教育,坚持党的事业、人民利益、宪法法律至上,加强立法队伍、行政执法队伍、司法队伍建设。抓住立法、执法、司法机关各级领导班子建设这个关键,突出政治标准,把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来。畅通立法、执法、司法部门干部和人才相互之间以及与其他部门具备条件的干部和人才交流渠道。”

习近平总书记指出:“要加强理想信念教育,深入开展社会主义核心价值观和社会主义法治理念教育,推进法治专门队伍革命化、正规化、专业化、职业化,确保做到忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律。”新时代法治专门队伍建设的总体任务,就是推进法治专门队伍革命化、正规化、专业化、职业化。推进革命化就是要提高法治专门队伍的思想政治素质,要加强科学理论武装,法治专门队伍要学习掌握习近平新时代中国特色社会主义思想,特别是习近平法治思想,增强“四个意识”,坚定“四个自信”,做到“两个维护”,矢志不渝做中国特色社会主义事业的建设者和捍卫者。正规化主要是管理制度上的要求,法治专门队伍掌握着立法、执法、监察、司法、法律监督等重要权力,必须加强管理监督,确保权力在法治下行使、在阳光下运行,总书记特别强调对法治专门队伍的管理,必须要坚持更严标准、更高要求。专业化主要是素质能力上的要求,法治专门队伍身处法治中国建设的第一线,每天都要应对和处理各种法律和社会问题,必须具有很强的专业思维、专业素质、专业能力,要完善法律职业准入、教育培训、法治人员交流等制度。职业化主要是指待遇保障上的要求,法治专门队伍特别是政法队伍具有高门槛、高负荷、高风险等特点,只有建立健全包括待遇保障、依法履职保护、职业荣誉制度等在内的职业激励保障体系,才能激发队伍的积极性、创造力和战斗力。“加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度,完善职业保障体系,建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度。”“建立法官、检察官逐级遴选制度。初任法官、检察官由高级人民法院、省级人民检察院统一招录,一律在基层法院、检察院任职。上级人民法院、人民检察院的法官、检察官一般从下一级人民法院、人民检察院的优秀法官、检察官中遴选。”

《法治中国建设规划(2020—2025)》明确提出,“十四五”期间要“建设革命化、正规化、专业化、职业化的法治专门队伍。坚持把政治标准放在首位,加强科学理论武装,深入开展理想信念教育”。习近平总书记强调:“我们完善顶层设计,统筹推进法律规范、法治实施、法治监督、法治保障和党内法规体系建设,全面依法治国总体格局基本形成。我们推进重要领域立法,深化法治领域改革,推进法治政府建设,建立国家监察机构,改革完善司法体制,加强全民普法,深化依法治军,推进法治专门队伍建设,坚决维护社会公平正义,依法纠正一批冤错案件,全面依法治国实践取得重大进展。”

02

二、克服“本领恐慌”:政法队伍建设的基本要求

在法治专门队伍建设中,习近平总书记最为重视政法队伍建设。2014年1月7日,在中央政法工作会议上,习近平总书记充分肯定我们的政法队伍主流是好的,是一支听党指挥、服务人民、能打硬仗、不怕牺牲的队伍,是一支党和人民完全可以信赖的有坚强战斗力的队伍。广大干警任务繁重、非常辛苦,经常出生入死、面临危险,不少英勇的同志献出了宝贵生命。同时,习近平总书记指出,近几年来,政法干警违纪违法问题也是比较突出的。同面临的形势和任务相比,政法队伍能力水平还很不适应,“追不上、打不赢、说不过、判不明”等问题还没有完全解决,面临着“本领恐慌”问题,必须大力提高业务能力。政法队伍中的不正之风,是人民群众最不满意的问题之一。对这样一支三百多万人、手中掌握着很大权力、面临的考验诱惑多的大队伍,从严治警一刻也不能松懈。习近平总书记还引用古语来说明政法队伍建设的重要性:“得其人而不得其法,则事必不能行;得其法而不得其人,则法必不能济。人法兼资,而天下之治成。”习近平总书记要求,各级党委要肩负起促一方发展、保一方平安的政治责任,支持政法各单位依法履行职责,选好配强政法机关领导班子,研究解决制约政法工作的体制性机制性政策性问题,深入开展政法队伍教育整顿,努力建设一支党和人民信得过、靠得住、能放心的政法队伍。习近平总书记对加强政法队伍建设提出了明确而具体的要求,这些要求也同样适用于法治专门队伍的建设。

一是要加强理想信念教育。坚定的理想信念是政法队伍的政治灵魂。理想信念是共产党人精神上的“钙”,精神上“缺钙”就会得“软骨病”。政法队伍是和平年代面对“疾风”“烈火”最多的一支队伍。这就决定了在理想信念问题上广大干警必须有更高标准、更严要求。必须把理想信念教育摆在政法队伍建设第一位,不断筑牢高举旗帜、听党指挥、忠诚使命的思想基础,坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上,铸就“金刚不坏之身”,永葆忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的政治本色。

二是要强化担当意识。政法队伍尤其是要敢于担当。俗话说“养兵千日,用兵一时”,对政法队伍来说则是“养兵千日,用兵千日”,面对重大政治考验,必须旗帜鲜明、挺身而出,决不能当“骑墙派”;面对歪风邪气,必须敢于亮剑、坚决斗争,决不能听之任之;面对急难险重任务,必须豁得出去、顶得上去,决不能畏缩不前。要敢于在对敌斗争最前沿、维护稳定第一线去迎接挑战,到条件艰苦、情况复杂、矛盾集中的地方去破解难题,在奋斗和奉献中实现人生价值,赢得人民群众信任和支持。 

三是要严明政治纪律。政法工作的性质决定了政法队伍必须严明纪律。政治纪律是最重要、最根本的纪律,政法队伍必须始终坚守政治纪律的底线。广大干警要做维护和遵守各项纪律的模范和表率。当前,政法队伍中年轻人多、学历高、专业知识丰富,但很多人经过的政治风浪不多,受到的严格锻炼也不够。要加强纪律教育,健全纪律执行机制,用纪律规范行为、用纪律约束干警、用纪律保护干部,引导广大干警把遵守纪律铭刻在灵魂中、熔铸在血液里,以铁的纪律带出一支铁的政法队伍。

四是要提高制度执行力。要狠抓制度执行,扎牢制度篱笆,真正让铁规发力、让禁令生威。体制是重要因素,但人是最根本的因素。体制改革了、完善了,不等于权力干扰、金钱腐蚀就不再发生了,而是会以更隐蔽、更复杂的方式起作用。俗话说,一次守不住,次次都让步,小洞不补,大洞吃苦。作风建设,既要抓大,也要抓小,要从具体事情抓起,早提醒、早纠正,不能睁一只眼闭一只眼,更不能护着掩着。各级政法领导干部要以身作则、率先垂范,为广大干警树立榜样。各级政法机关要把能力建设作为一项重要任务,坚持从源头抓起,加强和改进法学教育,改革和完善司法考试制度,建立健全在职干警教育培训体系,提高干警本领,确保更好履行政法工作各项任务。

五是要旗帜鲜明反对腐败。要健全政法部门分工负责、互相配合、互相制约机制,通过完善的监督管理机制、有效的权力制衡机制、严肃的责任追究机制,加强对执法司法权的监督制约,最大限度减少权力出轨、个人寻租的机会。对司法腐败,要零容忍,坚持“老虎”“苍蝇”一起打,坚决清除害群之马。“依法规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织的接触、交往行为。严禁司法人员私下接触当事人及律师、泄露或者为其打探案情、接受吃请或者收受其财物、为律师介绍代理和辩护业务等违法违纪行为,坚决惩治司法掮客行为,防止利益输送。”“对因违法违纪被开除公职的司法人员、吊销执业证书的律师和公证员,终身禁止从事法律职业,构成犯罪的要依法追究刑事责任。”“坚决破除各种潜规则,绝不允许法外开恩,绝不允许办关系案、人情案、金钱案。坚决反对和克服特权思想、衙门作风、霸道作风,坚决反对和惩治粗暴执法、野蛮执法行为。对司法领域的腐败零容忍,坚决清除害群之马。”

六是要建立符合职业特点的司法人员管理制度。2014年中央政法工作会议上,习近平总书记指出:“长期以来,我国把司法人员定位于公务员,实行与公务员基本相同的管理模式,带来不少弊端。”因此,习近平总书记强调,要建立符合职业特点的司法人员管理制度,在深化司法体制改革中居于基础性地位,是必须牵住的“牛鼻子”。司法活动具有特殊的性质和规律,司法权是对案件事实和法律的判断权和裁决权,要求司法人员具有相应的社会经历和社会阅历,具有良好的法律专业素养和司法职业操守,要通过改革建立符合职业特点的司法人员管理制度,完善司法人员分类管理制度,建立法官、检察官、人民警察专业职务序列及工资制度,增强司法人员的职业荣誉感和使命感。

七是要深入开展教育整顿活动。在中央全面依法治国工作会议上,习近平总书记强调:“对法治专门队伍的管理必须坚持更严标准、更高要求……要制定完善铁规禁令、纪律规定,用制度管好关键人、管到关键处、管住关键事。要坚决清查贪赃枉法、对党不忠诚不老实的人,深查执法司法腐败。”政法队伍教育整顿试点工作开展以来,政法机关试点单位紧扣“思想政治教育”,以习近平法治思想为指引,持续加强党性教育,政法干部政治觉悟和思想水平显著提高;聚焦“关键少数”,发挥领导干部的带头作用,带动政法队伍建设水平整体提升;盯住“关键问题”,紧盯当前政法队伍中存在的突出问题,对形式主义、官僚主义等问题进行全面整改,从源头上消除顽瘴痼疾滋生的土壤,不断夯实教育整顿的成果。

03

三、公共法律服务:法律服务队伍建设的内在要求

法律服务队伍是全面依法治国的重要力量,在保障当事人合法权益、维护社会公平正义、开展法治宣传教育、化解社会矛盾纠纷、促进社会和谐稳定等方面发挥了不可替代的重要作用。在中央全面依法治国工作会议上,习近平总书记强调:“要把拥护中国共产党领导、拥护我国社会主义法治作为法律服务人员从业的基本要求,加强教育、管理、引导,引导法律服务工作者坚持正确政治方向,依法依规诚信执业,认真履行社会责任,满腔热忱投入社会主义法治国家建设。”为此,“十四五”规划纲要对完善公共法律服务体系提出了明确要求。公共法律服务是政府公共职能的重要组成部分,是保障和改善民生的重要举措,是全面依法治国的基础性、服务性和保障性工作。《全国公共法律服务体系建设规划(2021—2025年)》明确了当前公共法律服务工作的指导思想、总体目标和具体工作举措,争取提供均等化、多元化、专业化的法律服务。规划提出,需要进一步深化公共法律服务供给侧改革,全面实施“八五”普法规划,整合律师、公证、司法鉴定、仲裁、调解等法律服务资源,推进欠发达地区公共法律服务建设,尽快建成覆盖全业务、全时空的法律服务网络,积极回应人民群众法治需求,促进社会充满活力又规范有序。

(一)加强律师队伍建设

律师队伍是社会主义法治工作队伍的重要组成部分,是全面依法治国的重要力量。习近平总书记多次对律师工作、律师队伍建设作出重要指示批示。党的十八届三中、四中全会和党的十九届四中全会对改革完善律师制度,加强律师队伍建设作出全面部署。中央全面深化改革领导小组会议先后审议通过了《关于深化律师制度改革的意见》《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》《关于发展涉外法律服务业的意见》等文件,对律师制度改革和律师队伍建设进行了顶层设计。司法部数据显示,目前我国律师队伍约有52万人,律师事务所达到3.4万家,全国律师每年办理刑事、民事、行政等各类诉讼案件超过600万件。《法治中国建设规划(2020—2025年)》明确要求:“坚持和加强党对律师工作的领导,推动律师行业党的建设,完善律师执业权利保障制度机制,健全法官、检察官、律师等法律职业人员惩戒机制,建立律师不良执业信息记录披露和查询制度。发展公职律师、公司律师和党政机关、企事业单位、村(居)法律顾问队伍。”

2016年6月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化律师制度改革的意见》指出,建设健全的中国特色社会主义律师制度,律师执业保障有力,执业环境切实改善;律师执业违法违规惩戒制度健全完善,律师依法执业能力显著增强;律师队伍建设全面加强,队伍整体素质明显提升;律师服务领域进一步拓展,在全面依法治国中的职能作用得到充分发挥。

加强律师队伍思想政治建设。把拥护中国共产党领导、拥护社会主义法治作为律师从业的基本要求,增强广大律师走中国特色社会主义法治道路的自觉性和坚定性。习近平总书记指出:“律师队伍是依法治国的一支重要力量,要大力加强律师队伍思想政治建设,把拥护中国共产党领导、拥护社会主义法治作为律师从业的基本要求。”《关于深化律师制度改革的意见》强调,要加强法治文化建设,培育中国特色社会主义律师执业精神;要加强职业道德建设,完善律师职业道德规范,健全职业道德教育培训机制,推进律师执业信息公开,建立全国律师信息查询系统和中国律师诚信网,完善律师行为信用记录制度;要加强业务素质建设,大力加强律师教育培训工作,提高律师专业服务能力,建立律师事务所导师制度,加强国家律师学院和律师教育培训基地建设;要加强律师行业党的建设,健全完善行业党建工作管理体制,建立完善律师事务所党组织在事务所决策、规范管理、违法违规惩戒中发挥作用的工作机制。

强化律师执业行为规范,健全律师执业管理制度。“构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍,提高律师队伍业务素质,完善执业保障机制。加强律师事务所管理,发挥律师协会自律作用,规范律师执业行为,监督律师严格遵守职业道德和职业操守,强化准入、退出管理,严格执行违法违规执业惩戒制度。加强律师行业党的建设,扩大党的工作覆盖面,切实发挥律师事务所党组织的政治核心作用。”“党政机关和人民团体普遍设立公职律师,企业可设立公司律师,参与决策论证,提供法律意见,促进依法办事,防范法律风险。明确公职律师、公司律师法律地位及权利义务,理顺公职律师、公司律师管理体制机制。”《关于深化律师制度改革的意见》指出,健全律师执业行为规范,完善进一步规范律师执业行为的规章和行业规范,制定律师会见在押人员和参与庭审应当遵守的规定及惩戒办法,完善律师和律师事务所违法行为处罚办法、律师协会会员违规行为处分规则,依法规范律师与司法人员、司法行政人员的接触交往行为;严格执行执业惩戒制度,建立健全投诉受理、调查、听证处理等工作程序,加强行政处罚和行业惩戒的工作衔接,完善处罚种类,加大对违法违规行为查处力度,实行律师不良执业信息记录披露和查询制度;完善职业评价体系,健全律师事务所年度检查考核和律师年度考核制度,完善律师职业水平评价制度,形成优胜劣汰的激励约束机制;健全执业管理体制,坚持和完善司法行政机关行政管理和律师协会行业自律管理相结合的律师工作管理体制,司法行政机关要切实履行对律师、律师事务所和律师协会的监督、指导职责,律师协会要发挥好党和政府联系广大律师的桥梁纽带作用,依法依章程履行行业管理职责,加强律师事务所管理,完善律师事务所及其负责人责任追究制度。

强化律师执业权利保障,充分发挥律师在全面依法治国中的重要作用。充分发挥律师在立法、执法、司法、守法中的重要作用,建立健全律师参与法律法规的起草、修改等工作的制度性渠道,吸纳律师担任各级党政机关、人民团体、企事业单位法律顾问,完善辩护代理质量保障机制,建立律师以案释法制度;充分发挥律师在维护社会和谐稳定中的重要作用,重视运用律师诉讼和非诉讼法律服务手段,参与信访接待和处理,逐步实行对不服司法机关生效裁判、决定的申诉由律师代理制度,完善律师参与诉前、诉中调解制度,加强律师参与专业调解;充分发挥律师在依法管理经济社会事务中的重要作用,把律师专业意见作为特定市场经济活动的必备法律文书;充分发挥律师在服务和保障民生中的重要作用,推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设,加强民生领域法律服务,完善便民服务机制,积极开展公益法律服务活动,发展公益法律服务机构和公益律师队伍,推动法律服务志愿者队伍建设,加强律师参与法律援助工作;加强涉外法律服务工作,支持律师事务所设立境外分支机构,支持律师事务所承接跨国跨境业务,鼓励、支持我国律师参与国际民商事法律组织、仲裁机构活动并担任职务。

(二)加快发展公证员、基层法律服务工作者、人民调解员队伍

2018年8月24日,习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上强调,加快发展律师、公证、司法鉴定、仲裁、调解等法律服务队伍。发展公职律师、公司律师和党政机关、企事业单位、村(居)法律顾问队伍。紧紧围绕人民日益增长的美好生活需要加强公共法律服务,加快整合律师、公证、调解、仲裁、法律援助、司法鉴定等公共法律服务资源,到2022年基本形成覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系。构建公共法律服务评价指标体系,以群众满意度来检验公共法律服务工作成效。推动建设一支高素质涉外法律服务队伍、建设一批高水平涉外法律服务机构。充分发挥人民调解的第一道防线作用,完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。完善调解、信访、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制,整合基层矛盾纠纷化解资源和力量,充分发挥非诉纠纷解决机制作用。深化法律援助制度改革,扩大法律援助覆盖面。有序推进行政裁决工作,探索扩大行政裁决适用范围。“推动法律服务志愿者队伍建设。建立激励法律服务人才跨区域流动机制,逐步解决基层和欠发达地区法律服务资源不足和高端人才匮乏问题。”

习近平总书记在2019年1月召开的中央政法工作会议上强调,要深化公共法律服务体系建设,加快整合公证、司法鉴定、仲裁、司法所、人民调解等法律服务资源,尽快建成覆盖全业务、全时空的法律服务网络。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》提出,优化公共法律服务队伍结构,稳步增加公证员、法律援助人员、仲裁员数量,适应需要发展司法鉴定人队伍,积极发展专职人民调解员队伍,增加有专业背景的人民调解员数量,规范发展基层法律服务工作者队伍。加强公共法律服务队伍建设,均衡配置城乡基本公共法律服务资源。降低法律援助门槛,扩大法律援助范围,加强公共法律服务实体平台、热线平台、网络平台等基础设施建设,改善服务条件。加强基层普法阵地、人民调解组织建设,健全服务网络。充分发挥司法所统筹矛盾纠纷化解、法治宣传、基层法律服务、法律咨询等功能,发挥律师、基层法律服务工作者的作用,健全村(居)法律顾问制度,加快推进村(居)法律顾问全覆盖。大力发展县域公证法律服务,组织公证人员采取巡回办证、网上办证、蹲点办证等多种形式,深入基层开展公证咨询和业务办理。加强公共法律服务队伍建设,保障特殊群体的基本公共法律服务权益。将低收入群体、残疾人、农民工、老年人、青少年、单亲困难母亲等特殊群体和军人军属、退役军人及其他优抚对象作为公共法律服务的重点对象。引导公证员、司法鉴定人、基层法律服务工作者自觉履行社会责任,积极参与公益性法律服务。积极开展面向青少年的法治宣传教育活动,建设多功能青少年法治教育基地。推动完善国家司法救助制度,明确特定案件当事人司法救助的条件、标准和范围。逐步完善公证机构、司法鉴定机构依法减免相关费用制度,加强法律援助工作与公证、司法鉴定工作的衔接。

人民调解是一项具有中国特色的法律制度,在矛盾纠纷多元化解机制中发挥着基础性作用。人民调解员是人民调解工作的具体承担者,肩负着化解矛盾、宣传法治、维护稳定、促进和谐的职责使命。目前,全国共有人民调解委员会76.6万个,每年化解矛盾纠纷900万件左右。长期以来,广大人民调解员牢记使命、扎根基层、无私奉献,积极开展矛盾纠纷排查调解工作,切实把矛盾纠纷化解在基层,消除在萌芽状态,为维护人民群众合法权益、维护社会和谐稳定、服务经济社会发展作出了积极贡献。2018年4月,中央政法委牵头印发《关于加强人民调解员队伍建设的意见》要求,注重选聘律师、公证员、仲裁员、基层法律服务工作者、医生、教师、专家学者等社会专业人士和退休法官、检察官、民警、司法行政干警以及相关行业主管部门退休人员担任人民调解员,不断提高人民调解员的专业化水平。意见还明确要加强对人民调解员的管理,人民调解委员会应当建立健全人民调解员聘用、学习、培训、考评、奖惩等各项管理制度,加强对人民调解员的日常管理。建立人民调解员名册制度,定期汇总人民调解员基本信息,及时向社会公开并通报人民法院,方便当事人选择和监督。建立岗位责任和绩效评价制度,完善评价指标体系。人民调解员调解民间纠纷,应当坚持原则、明法析理、主持公道。对偏袒一方当事人,侮辱当事人,索取、收受财物或者牟取其他不正当利益,或泄露当事人的个人隐私、商业秘密的人民调解员,由其所在的人民调解委员会给予批评教育、责令改正;情节严重的,由推选或者聘任单位予以罢免或者解聘。

04

四、法治人才培养:全面依法治国的基础工程

2023年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强新时代法学教育和法学理论研究的意见》强调,法学教育承担着为法治中国建设培养高素质法治人才、提供科学理论支撑的光荣使命,在推进全面依法治国中具有重要地位和作用。全面依法治国是一个系统工程,法治人才培养是其重要的组成部分。习近平总书记强调:“建设法治国家、法治政府、法治社会,实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,都离不开一支高素质的法治工作队伍。法治人才培养上不去,法治领域不能人才辈出,全面依法治国就不可能做好。”全面推进依法治国是一项长期而重大的历史任务,要坚持中国特色社会主义法治道路,坚持以马克思主义法学思想和中国特色社会主义法治理论为指导,立德树人,德法兼修,培养大批高素质法治人才。习近平总书记指出:“我国法学教育和法治人才培养成效显著,法治人才培养规模和质量不断提高,形成了多类型、多层次的法学教育体系,建成了种类齐全、内涵丰富的法学学科体系。”

2017年5月3日,习近平总书记在中国政法大学座谈会上指出:“法学教育和法治人才培养也存在一些问题和不足,比如,学科结构不尽合理,法学学科体系、课程体系不够完善;社会亟需的新兴学科开设不足,法学学科同其他学科交叉融合还不够,知识容量需要扩充;有的学科理论建设滞后于实践,不能回答和解释现实问题;有的教材编写和教学实施偏重于西方法学理论、缺乏鉴别批判,对中国特色社会主义法治理论研究不够深入;有的法学教育重形式轻实效、法治人才培养重专业轻思想政治素质,等等。”我们要直面这些问题,要统筹谋划、整体布局,该坚持的坚持,该改进的改进,该调整的调整,该创新的创新,使法学学科建设跟上时代发展,体现坚持和发展中国特色社会主义的客观要求。

强化法治理论引领。全面依法治国,法治理论是重要引领。没有正确的法治理论引领,就不可能有正确的法治实践。“高校作为法治人才培养的第一阵地,要充分利用学科齐全、人才密集的优势,加强法治及其相关领域基础性问题的研究,对复杂现实进行深入分析、作出科学总结,提炼规律性认识,为完善中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家提供理论支撑。”习近平法治思想是顺应实现中华民族伟大复兴时代要求应运而生的重大理论创新成果,是马克思主义法治理论中国化最新成果,是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,是全面依法治国的根本遵循和行动指南。我们要认真学习深刻领会全面贯彻落实习近平法治思想,深化高等法学教育改革,深入推进习近平法治思想进教材、进课程、进头脑,增强学生贯彻落实社会主义法治理念的自觉性和坚定性,以此引领我们的法治人才培养和法治理论研究工作,为建设社会主义法治国家提供理论支撑。

强化德法兼修。中国特色社会主义法治道路的一个鲜明特点,就是坚持依法治国和以德治国相结合,强调法治和德治两手抓、两手都要硬。法学教育要坚持立德树人,不仅要提高学生的法学知识水平,而且要培养学生的思想道德素养。法学教育要抓住领导干部这个“关键少数”,要求各级领导干部做尊法学法守法用法的模范,以德修身、以德立威、以德服众,带头践行社会主义核心价值观,以实际行动带动全社会崇德向善、尊法守法。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强社会主义法治文化建设的意见》指出,坚持立德树人、德法兼修,实施法治文化人才教育培养计划,深入开展社会主义核心价值观和社会主义法治理念教育。习近平总书记对青年学生寄予厚望,“希望法学专业广大学生德法兼修、明法笃行,打牢法学知识功底,加强道德养成,培养法治精神,而且一辈子都坚守,努力用一生来追求自己的理想”。

创新法治人才培养机制。2018年8月24日,习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上强调:“要坚持立德树人,德法兼修,创新法治人才培养机制,努力培养造就一大批高素质法治人才及后备力量。”坚持用马克思主义法学思想和习近平法治思想全方位占领高校、科研机构法学教育和法学研究阵地,加强法学基础理论研究,形成完善的中国特色社会主义法学理论体系、学科体系、学术体系、话语体系和课程体系。坚持立德树人、德育为先导向,推动习近平法治思想进教材、进课堂、进头脑,培养造就熟悉和坚持中国特色社会主义法治体系的法治人才及后备力量。“建设通晓国际法律规则、善于处理涉外法律事务的涉外法治人才队伍。”“健全政法部门和法学院校、法学研究机构人员双向交流机制,实施高校和法治工作部门人员互聘计划,重点打造一支政治立场坚定、理论功底深厚、熟悉中国国情的高水平法学家和专家团队,建设高素质学术带头人、骨干教师、专兼职教师队伍。”研究谋划新时代法治人才培养和法治队伍建设长远规划,“为加快建设社会主义法治国家提供有力人才保障”。

强化言为人师、行为世范。从事法学教育和研究工作的队伍是法治工作队伍的重要组成部分,对法学理论创新和法治人才培养至关重要。习近平总书记对法学教育与研究工作队伍提出了一系列要求,要坚定理想信念,成为马克思主义法学思想和中国特色社会主义法治理论的坚定信仰者、积极传播者和模范实践者,在做好理论研究和教学的同时,深入了解法律实际工作,促进理论和实践相结合。要带头践行社会主义核心价值观,追求言为人师、行为世范,用自己的实际行动引导带动学生。法学教师参与法治实践的机会比较多,对社会各个层面的感知比较丰富,要实事求是看待社会,多看主流和光明面,多用正能量鼓舞激励学生。法学教育和研究工作者要努力成为中国特色社会主义法治道路的践行者,自觉坚持从中国国情出发,走中国特色社会主义法治道路,坚定中国特色社会主义法治自信;努力成为社会主义法治国家的建设者,求真务实、经邦济世,积极参与国家立法、执法、司法、法治宣传教育等工作,推动建设中国特色社会主义法治国家;努力成为中国特色社会主义法治理论的发展者,研究阐释好习近平法治思想,做好学理化阐释、学术化表达、体系化构建工作,推动法治理论创新发展;努力成为中国特色法学体系的构建者,“坚持从我国国情和实际出发,正确解读中国现实、回答中国问题,提炼标识性学术概念,打造具有中国特色和国际视野的学术话语体系,尽快把我国法学学科体系和教材体系建立起来”;努力成为德才兼备的社会主义法治人才的培养者,坚持教书和育人相统一,坚持言传和身教相统一,坚持潜心问道和关注社会相统一,坚持学术自由和学术规范相统一,既注意专业上的传道授业解惑,又注意在思想道德上育人化人,努力培养德才兼备的高素质法律人才,争做有理想信念、有道德情操、有扎实学识、有仁爱之心的“四有”好老师。

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五、涉外法学教育:为全球治理变革贡献中国智慧

2019年2月25日,习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上强调“法治专业人才培养要跟上”时指出:“要积极推荐更多优秀涉外法律人才到国际经济贸易组织、国际仲裁机构任职,主动参与并努力引领国际规则制定,推动形成公正合理透明的国际规则体系,提高我国在全球治理体系变革中的话语权和影响力。”《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出:“建设通晓国际法律规则、善于处理涉外法律事务的涉外法治人才队伍。”《法治中国建设规划(2020—2025年)》提出:“完善高等学校涉外法学专业学科设置,加大涉外法治人才培养力度,创新涉外法治人才培养模式。”2020年11月16日,习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出:“要推进法学院校改革发展,提高人才培养质量。要加大涉外法学教育力度,重点做好涉外执法司法和法律服务人才培养、国际组织法律人才培养推送工作,更好服务对外工作大局。”统筹国内法治和涉外法治,完善涉外法治体系,加快形成系统完备的涉外法律法规体系,规范执法司法标准,提升涉外执法司法效能,为推进更高水平对外开放、推进“一带一路”建设保驾护航。

加强全球治理人才队伍建设。2015年10月12日,习近平总书记在中共十八届中央政治局第二十七次集体学习时指出:“全球治理体制变革离不开理念的引领,要推动全球治理理念创新发展,弘扬共商共建共享的全球治理理念。要加强能力建设和战略投入,加强对全球治理的理论研究,高度重视全球治理方面的人才培养。”2016年9月27日,习近平总书记在中共十八届中央政治局第三十五次集体学习时指出:“要提高我国参与全球治理的能力,着力增强规则制定能力、议程设置能力、舆论宣传能力、统筹协调能力。参与全球治理需要一大批熟悉党和国家方针政策、了解我国国情、具有全球视野、熟练运用外语、通晓国家规则、精通国际谈判的专业人才。要加强全球治理人才队伍建设,突破人才瓶颈,做好人才储备,为我国参与全球治理提供有力人才支撑。”

完善涉外法学专业学科设置。《法治中国建设规划(2020—2025年)》要求推进教师队伍法治教育培训,加强法学专业教师队伍建设,完善高等学校涉外法学专业学科设置。我国学科专业设置依据有三:国家技术监督局1993年发布《学科分类与代码表》(GB/T13745-92),国务院学位委员会、教育部2011年印发的《学位授予和人才培养学科目录(2011年)》以及教育部2012年发布了《普通高等高校本科专业目录(2012年)》。我国学科目录分为学科门类、一级学科(本科专业目录中为“专业类”)和二级学科(本科专业目录中为“专业”)三级。《普通高等高校本科专业目录(2012年)》是高等教育工作的基本指导文件,它规定专业划分、名称及所属门类,是设置和调整专业、实施人才培养、安排招生、授予学位、指导就业,进行教育统计和人才需求预测等工作的重要依据。在1998年之前,本科专业除了法学专业外,还有国际法和国际经济法专业,之后统归于一个法学专业,该目录中,法学学科门类(03)下,含法学类(0301)、法学本科专业(030101K)。2021年“两会”期间,有全国人大代表表示,我国国际法学科及其国际法学人才发展现状,远远不能适应中国的国家发展战略和世界大国地位。国际法学长期处于法学一级学科之下,前沿性、独立性、多科性、交叉性的理论创新和规范体系建设都受到明显的影响,使得中国的国际法学学科体系建设和学术理论引领作用没有发挥出来,严重影响了我国的国际法学国际学术贡献以及中国在全球治理和国际事务中的作用。为了加强涉外法治建设,加快涉外法治工作战略布局,他们提交《关于将国际法学设为法学门类下一级学科的建议》,希望进一步完善学科专业设置,设立国际公法、国际私法、国际经济法等硕士、博士学位授权点,以回应涉外法治人才培养的新需求。

创新涉外法治人才培养模式。《法治中国建设规划(2020—2025年)》要求“加大涉外法治人才培养力度,创新涉外法治人才培养模式”。加强法律储备和人才储备,努力培养大批政治立场坚定、专业素质过硬、跨学科跨领域、善于破解实践难题的一流涉外法治人才队伍,需要我们不断探索创新涉外法治人才培养模式。依据涉外法治人才“具有国际视野、通晓国际规则、善于处理国际事务”的核心培养目标,在课程设置、教材建设、教师资源、教学方法、实践实习等方面完善人才培养体系;加强对学生使用外语进行专业学习方面的听说读写训练,强化“外语+法学”协同培养;选用适合我国国情和学生学情的经典原著作为教材,强化夯实理论功底;提高法学教师的双语教学能力,选聘一定数量具有涉外工作,特别是国际组织工作经验的实务人员或外籍专家担任专业教师;建立以实践为导向的涉外法治人才培养机制,重视选派学生赴国际组织或境外机构实习,主动服务国家战略,服务重点领域、新兴领域、涉外领域立法,为提升我国在国际法律事务和全球治理方面的话语权和影响力作出积极贡献。

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六、结语

2021年9月27日至28日中央人才工作会议在北京召开,习近平总书记出席会议并发表重要讲话:“当前,我国进入了全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的新征程,我们比历史上任何时期都更加接近实现中华民族伟大复兴的宏伟目标,也比历史上任何时期都更加渴求人才。”党的二十大报告重申了包括法治工作在内的人才队伍建设的重要性和紧迫性。我们要坚持面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康,深入实施新时代人才强国战略,全方位培养、引进、用好人才,加快建设世界重要人才中心和创新高地,为2035年基本实现社会主义现代化提供法治人才支撑,为2050年全面建成社会主义现代化强国打好法治人才基础。当今世界综合国力竞争说到底是人才竞争、制度竞争,我们要充分认识到国内法治和涉外法治人才在全面依法治国进程中的重要作用,牢牢把握忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的总要求,坚持以习近平法治思想强化政治引领,不断提高业务工作能力和职业道德水准,努力建设一支德才兼备的高素质法治工作队伍。

中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强新时代法学教育和法学理论研究的意见》明确指出,法学教育是法治工作队伍建设的基础,坚持教育者先受教育,突出政治标准,落实立德树人根本任务,推进法学教师队伍建设改革,打造一支政治立场坚定、法学根底深厚、熟悉中国国情、通晓国际规则的高水平专兼职教师队伍。坚持用党的创新理论引领法学理论研究,深入学习把握党领导法治建设的百年光辉历程和历史经验,教育引导广大法学理论工作者努力做先进思想的倡导者、学术研究的开拓者、社会风尚的引领者、党执政的坚定支持者。为此,我们需要在法学教育教学体系、基础理论研究、实践应用研究和评价考核体系方面持续改革,为强国建设培养造就新时代法治工作者队伍作出新的更大的贡献。


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法治现代化研究
《法治现代化研究》是经国家新闻出版广电总局批准创办并公开发行的学术期刊,是国内专注法治现代化研究的学术期刊。期刊由南京师范大学和江苏省法学会主办,为双月刊。刊物的栏目设置主要包括:特稿、主题研讨、专题研究、学术动态、域外法治等。
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