黄茂钦 l 政府投资法治化：学理阐释、现实考察与完善路径

刊物简介

《法治现代化研究》是原国家新闻出版广电总局批准创办并公开发行的学术期刊，国内统一出版刊物号CN32-1869/D，是国内首家专注法治现代化研究的学术期刊，著名法学家公丕祥教授主编，入选CSSCI（2023-2024）来源期刊扩展版。期刊前身为《法制现代化研究》集刊，现由南京师范大学和江苏省法学会主办，双月刊，逢双月15日出版。

借助市场失灵、有效需求不足以及国家干预成本与效益等法经济学理论可以实现政府投资的法理证成。梳理政府投资法治化的发展路径、考察政府投资法治化的发展现状，可以发现其现实适用依然反映出诸多问题，尤其表现在立法碎片化与片面化的矛盾、执法决策“脱法”与追责机制匮乏、存在监管空白且监管模式单一、以及守法认知偏差、法治意识不足等方面。为有效落实政府投资法治化，应推动“数量扩张”到“质量提升”，“粗放式”向“集约式”的投资理念转型；同时，明确以科学立法、规范执法、强化监督以及细化责任为核心的制度设计；最后，完善政府投资法治建设的制度评估。

政府投资；法治；质量提升；集约化；法治评估

党的二十大报告在强调坚持全面依法治国的同时，明确提出了“全面推进国家各方面工作法治化”。在国家各方面工作步入法治轨道和投资需求快速增长的背景下，如何运用法治方式和法治思维促进政府投资法治化，以顺应我国经济新常态发展趋势，是检验政府治理水平和执政能力的重要维度。在政府投资的法治实践层面，各地实践者积极出台了相关的规范性文件，为政府投资的具体实施提供了制度指引。与此同时，学术界关于政府投资法治化的讨论也日益丰富。现有研究多集中在经济学和管理学领域，为从法学视角研究该问题奠定了理论基础，并提供了学术指引。在法学领域，学者们在阐释政府投资的内涵、界定政府投资的范围和制度保障等方面形成了一系列的研究成果。但在研究力度和系统性方面尚有不足，尤其是伴随着《政府投资条例》（以下简称《条例》）的实施，更需要及时回应实践中的重难点问题。具言之，阐释政府投资法治化的法理基础和内涵，考察政府投资法治化的发展进程及现实困境，探寻政府投资法治化在理念、制度等维度的完善，就是一个值得研究的问题。

一、政府投资法治化的学理阐释

政府投资是指使用预算安排的资金进行固定资产投资建设的活动。法经济学视角下，政府投资注重经济效益，寻求国家干预与市场运行、投资供给与社会需求、地区之间利益分配的博弈与均衡。因此，其具有进一步落实的法理逻辑。事实上，政府投资不仅是政府职能，而且是实施宏观调控、引导和带动社会资本，扩大有效投资的有力抓手。

（一）政府投资的经济学理据

作为我国政府投资领域立法位阶最高的法律文件，《条例》明确界定了政府投资的概念，指明政府投资是在中国境内使用预算安排的资金所进行的固定资产投资建设活动，具体涉及新建、扩建、改建、技术改造等方面。进言之，所谓政府投资，首先区别于市场经济条件下的企业、事业单位或个人的投资；同时， 根据政府职能和投资领域的不同，准公共物品的提供大多选择政府与社会资本合作的模式（即PPP模式），纯公共物品的提供才是由政府承担。由此，政府投资的主体应限定为中央政府和地方政府。其次，政府投资作为政府公共财政支出的重要部分，只有在市场经济运行中出现负效应、无效率或不公平等市场失灵问题时，才以此方式调控经济。为保障财政活动的公共性和有效性，《条例》规定投资资金须为经预算安排的资金，同时，也对政府及其有关部门投资资金来源的合法性作出了要求。最后，政府投资所涉的固定资产投资，具有资金回笼周期长、以形成新的生产能力或改造现有的生产能力为结果、过程固定性等特点，其是国家宏观调控的重要组成部分。

基于经济学视角，政府投资可以实现国家干预与市场、投资供给与社会需求以及地区利益分配的合理平衡。具言之包括以下三个方面。

其一，借助微观经济学的市场失灵理论可明确政府投资的理论基础。学界认为，政府投资的必要性以及正当性，源于对市场失灵与市场缺陷的纠正。市场并非完全理性，尤其是公共产品的供给，仅依靠市场无法达到有效分配资源的目的，而市场失灵与市场缺陷之处即国家干预之处。以公共基础设施为例，其需要大量资金投入，私人投资者缺乏供应能力；再有，因公共基础设施的非排他性，私人投资者无法阻止他人“搭便车”，由政府投资可确保公众共享公共基础设施带来的福祉。

其二，借助凯恩斯的有效需求不足理论可明晰政府投资的功能。该理论认为，投资量的多少取决于对投资的诱导大小，即资本边际效率和利息率。由于边际消费倾向递减、资本边际效率递减和流动性偏好定律的交互影响，导致社会有效需求不足。而全社会有效需求的不足会造成过剩性生产危机与严重的失业状况，此时，仅凭市场自身是无法解决的，需要运用积极的财政和货币政策。即：以扩大公共投资量、税收优惠政策等方式引导社会资本投资，以扩大消费需求的方式提升社会有效需求。

其三，借助国家干预中的成本与效益理论可为投资结构优化、投资决策理性化提供参考。一方面，在政府投资过程中，其介入市场的深度应取决于政府投资收益成本与民间投资收益成本的比较，尤其是取决于二者边际成本的比较。例如，有学者利用中国省（区、市）面板数据，检验了在资源优化配置中市场机制与政府干预的制衡关系。研究表明，若持续加大地方政府投资，会导致干预成本大于收益，这显然是无法达到提高资源使用效率的干预目的。因此，只有把握好政府投资的度，才能更为充分地发挥政府在公共物品或服务供给中的作用和优化资源配置的功能。另一方面，通过考量国家干预的成本与收益、分析政府介入市场的手段与目的之间的关系，可督促政府做出更为理性的投资决策。比如，有学者主张政府投资决策应“充分评估和考量投资可能产生的经济效应和社会效应”，以寻求投资效应的整体优化。

（二）政府投资法治化的内涵解析

政府投资在本质上是一种经济行为，而任何经济行为在没有完善的制度制约情况下，都会产生外部性问题。为解决外部性问题，经济学提出了两种解决途径：一是通过市场交易，使当事人自愿减少外部性；二是完善制度，通过法律保护权利和威慑违法行为，减少负的外部性。政府投资本身就是克服市场失灵的产物，无法通过市场纠正政府投资行为。只有通过法律制度对其权力进行分配并实现权力制衡，才能有效防止政府的无序和任意。所以，完善政府投资行为的法律规制，加快推进政府投资法治化是十分必要的。

关于何为法治化，进而何为政府投资法治化，是首先需要回答的问题。具体而言，所谓法治，即“按照法律治理国家的政治主张”。亚里士多德在《政治学》一书中论述了“法治”胜于“人治”，认为“法治应包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该本身是制定良好的法律”。法治化是实现法治目标的实践路径。作为以法治愿景为目标的行进状态，政府投资法治化包含两层含义：一是推进政府投资法律制度建设。换言之，从政府投资范围的法律控制到实施投资行为的法治化，必然要求健全和完善的法律体系。二是有关制度得以普遍遵守，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。

实践中，政府投资领域的法治建设需要软法与硬法协同发展。在社会主义法治国家语境之下，国家事务的治理并不意味着仅能依靠硬法，在政府投资领域亦是如此。值得注意的是，“今天的法治在很大程度上应该是软法之治”。在当下的政府投资体制改革探索阶段，相关法律主要以软法的方式展现，这弥补了硬法的“时滞”缺陷，并作为试验性立法为硬法创制积累了经验。以2016年国务院公布实施的《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》为例，作为一项与政府投资相关且意义十分重大的软法规范，意见既“包含了投资活动的内容，也包含了融资方面的一些内容，是目前和今后一个时期投融资领域推进供给侧结构性改革的纲领性”制度规范。在《政府投资条例》这一全国性政府投资领域硬法出台后，各地方政府基于发展目标和政策规划的不同，因地制宜地制定了适合本地发展的软法规范，缓解了硬法适应性不足的问题。例如，重庆市制定了《重庆市政府投资管理办法》。办法“充分吸纳我市在推进简政放权、放开市场准入条件、财政事权和支出责任划分改革等方面的做法”，使其内容更具科学性和可操作性。据此可见，在法治化发展进程中，必须考虑政府投资政策与法律的各自功能、定位和相互协调， 而如何实现有效的“软硬兼济”，是未来政府投资法治推进的重要方向。

综上而言，政府投资法治化既是一个目标，更是一个过程，一个持续的制度变迁和创新的过程。政府投资法治进程的推进，离不开国家投资政策、财政政策的完善，离不开相关公共政策的法治化，更离不开国家对社会主义市场经济规律认知的深化。因而，有必要对政府投资的法治实践进行回顾和检视，以期能够明晰政府投资法治化的完善路径。

二、政府投资法治化探索的现实考察

（一）政府投资法治化探索的进程回顾

自中华人民共和国成立以来，政府投资实现了从“指令性计划管理”到“市场主导性投资”的转型，其制度建设也在不断完善。但总体而言，政府投资领域的法治观念并未完全确立，相关法律制度建设尚处于滞后状态，与政府投资实践对制度需求的迫切性形成较大反差。在全面依法治国的时代背景下，亟须对政府投资制度进行慎重考量并推进法治化进程。下文拟对我国政府投资及其法律和政策发展历程进行分析，力求对加快政府投资法治化发展有所启示。

1.计划经济体制运行阶段（1949年至1978年）

中华人民共和国成立伊始，为恢复国民经济，我国将财政投资纳入国家国民经济和社会发展计划。

1952年颁布的《基本建设工作暂行办法》规定，由中央财经委员会自上而下颁布投资指标。“一五”计划时期，高度集权的政府投资模式得到了较好的运用，中央政府集宏观投资决策权和微观层面的项目决策管理权于一身。在法律制度建设方面，该时期“国家主要靠计划手段管理经济，直接的政策手段、行政命令变得更为重要”。其间，政府投资也是以计划经济体制的方式运行，所以没有额外颁行制度。正如相关统计所表明，“在1980年之前既没有针对政府投资的专门立法，在其他法律文件中也不曾出现政府投资的字样”。

2.向市场主导转型及法治建设初探阶段（1978年至2003年）

1978年，十一届三中全会的召开正式拉开了政府投资体制改革的序幕，开启了引进市场机制的尝试工作。其间，中央政府作为单一投资主体的禁锢被打破，地方政府逐步成为相对独立的利益主体；推行“拨改贷”，开始尝试多渠道筹措资金；政府的投资范围逐步限缩和明确，社会资本力量得到不断引入；简化项目审批程序，进一步扩大企业的投资决策权；建立重大建设项目稽查制度，监督重大项目的决策、建设和实施情况。随着“依法治国”方略的提出，各类法律法规的出台替代了原来的政策，开启了法治化的探索。一方面，中央层面主要以规范性文件、部门规章的形式规制政府投资行为；另一方面，地方层级也开始了政府投资项目管理的法治探索。

3. 投资体制改革步入正轨及法治建设推进阶段（2004年至2018年）

该阶段是“政府投资体制改革具有标志性意义的里程碑时期”。2004年《国务院关于投资体制改革的决定》的出台进一步厘清了政府和市场的关系，注重从供给侧考虑投资的作用。其间的探索实践具体表现为：鼓励和引导民间资本进入基础设施、公用事业等领域；将政府投资资金统一到全口径的财政资金进行统筹安排；改革项目审批程序，引进投资项目评估论证机制；建立网上审批监督平台，创新投资管理办法。同时，各地出现了政府投资项目管理办法立法的高潮。但地方立法实践并不统一，甚至对政府投资范围的规定都处于各地各办的状态。

4. 政府投资体制及其法治建设深化阶段（2019年至今）

这一阶段颁布的《条例》是政府投资领域的第一部行政法规，“标志着全面规范政府投资管理迈出了具有重要意义的一步”。作为推动政府投资法治建设的重大举措，具体表现为：明确政府主要投向非经营性公共领域，并建立科学的投资范围定期评估机制；加强对投资概算的刚性约束，有效控制政府债务和资金来源；强化事后事中监管，细化违约责任。可以看出，随着投资体制改革以及法治建设的深化，我国对政府投资行为的法律规制更为全面系统。同时，此项立法活动也引发了各地区对政府投资规范性文件的匹配式调整和对《条例》深入贯彻的探索，由此促进了政府投资职能、权限、程序、责任的法定化以及各地法治实践的统一。

（二）政府投资法治化的困局检视

自中华人民共和国成立以来，政府投资实现了从“指令性计划管理”到“市场主导性投资”的转型，其制度建设也在不断完善。但总体而言，政府投资领域的法治观念并未完全确立，相关法律制度建设尚处于滞后状态，与政府投资实践对制度需求的迫切性形成较大反差。在全面依法治国的时代背景下，亟须对政府投资制度进行慎重考量并推进法治化进程。下文拟对我国政府投资及其法律和政策发展历程进行分析，力求对加快政府投资法治化发展有所启示。

1. 立法维度：片面化与碎片化的矛盾突出

政府投资领域的立法困局体现在以下四个方面。（1）目前政府投资立法的重心在项目管理上，并未涉及所有的政府投资问题。然而，整体意义上的政府投资制度远比项目管理丰富。（2）政府投资的本质是公共财政支出，必须经权力机构的审批，即地方政府投资行为所依据的法律应当是由地方人民代表大会颁布，但实践中制定相关规范的权力则是在政府一方，其科学性有待商榷。（3）区域经济发展及其投资需求的差异决定了地方政府建设投资法治化的路径不同，但地方各级政府在政府投资相关规章和规范性文件制定时的确定性与灵活性协调存在不足。（4）地方层面政府投资立法呈“碎片化”状态，导致中央与地方政府之间或各地政府之间政策、法律规范冲突或失效。

2. 执法维度：决策“脱法”与追责机制匮乏

习近平总书记强调，“全面推进依法治国 的重点应该是保证法律严格实施”。在政府投资法治化进程中，其执法困局体现在以下四个方面。（1）由于《条例》的制定和实施处于我国全面深化改革的重要时期，因此，《条例》对符合改革方向又难以统一的问题仅作了原则性规定，难免造成政府投资的操作和执行 “脱法”。（2）政府投资决策的民众参与不足。基于政府投资权行使的不透明，民众难以知悉政府执法的具体情况，从而影响到政府投资的实施效果。（3）虽然现行政府投资立法规定了重大投资项目的批准流程，但因责任制度的缺失造成投资决策主体疏于履行职责，投资决策效率低，审查评估制度流于形式。（4）投资主体决策权限边界不清。《条例》仅原则性地将决策权行使的范围限定在农业、高新技术产业等领域，大多地方立法并未根据本地区发展规划进行细化，致使政府投资出现错位、缺位和越位现象。

3. 监管维度：存在监管空白且监管模式单一

“传统司法难以满足经济法的实施需要，为此必须进行实施模式的创新。具有准司法性质的监管机构执法是经济法在司法体制外实施模式的创新形式。”我国政府投资领域的监管尚存在以下值得注意的问题。（1）虽然地方政府对投资主管部门和对政府投资项目负有监督管理职责的其他部门进行了细化，并要求建立信息共享机制。但各监管力量之间职权的划分尚不明确，极易造成重复监管和监管盲区。譬如，投资基金除接受财政部、发改委、商务部监管外，还要符合证监会、中基协有关国有资本及地方政府债务的相关规定。这些规定散见于不同规范性文件且存在一定重复性和不周延性，缺乏统筹协调机制。（2）政府投资领域立法大多仅规定了内部监管，致使社会中介机构、民众等外部监管力度薄弱，由此影响到政府投资监管的科学性和民主性。（3）作为政府投资领域事中监管与事后监管的连接渠道，项目后评价机制的相关规定较为简略，评价范围及标准尚处于空白状态，进而使得机制的操作性不强。

4.守法维度：认知偏差且法治意识不足

守法即法的遵守，是指国家机关、社会组织和公民个人依照法律规定，正确行使权力（利），切实履行义务的活动。我国政府投资领域的守法实践尚存在若干问题。（1）虽然《条例》以及各地的政府投资项目管理办法均涉及法律责任内容，但因规定较为笼统且可操作性不强，致使投资主体守法意识淡薄，例如，在政府投资项目审批或者监管过程中存在滥权渎职等行为频出的现象。（2）基于政府投资“官商共治”的经营和管理模式，极易发生经营和管理身份的错位，致使项目偏离促进经济发展和造福人民的价值取向，而成为管理者“保位子”的手段。（3）政府投资的公开性有待提高。政府部门大多对投资规划目标、项目概况等进行公开，但较少公布项目实施的具体情况、资金调度情况。 信息公开度无法满足公众全面了解政府投资的需求，更无法发挥社会力量对政府投资的制约作用。（4）民众对政府投资的关注度有待提高，当前仍停留在消极守法阶段。

三、政府投资法治化的完善路径

（一）政府投资法治建设的理念革新

政府投资及其法治发展规律表明，政府投资法治化是法治发展的必然选择，更是市场经济的内在要求。与此同时，深化投资体制改革本身就与实现法治化的过程同步。在这一法治探索过程中的种种困境提醒我们，要实现政府投资法治化的理想愿景，仅完善制度建设尚不能从根本上解决问题，还需要从深层次上经历发展理念的更迭。并且，符合新时代中国经济发展要求的政府投资发展理念能够为其制度建设指明前进方向。具体来说，政府投资法治建设的理念革新体现在以下几个方面。

1.“数量扩张”到“质量提升”的投资需求转型

习近平总书记指出，新时代中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。在新发展阶段，我国更为强调提升经济发展质量，追求高质量的投入和产出，实现市场经济资源配置的良性循环。为实现经济转型的战略目标和经济社会的可持续发展，对政府投资需求也从“数量扩张”转向“质量提升”。一方面，聚焦并引导短板投资。从成渝双城经济圈到北京城市副中心，在“十四五”规划的引领下，国家重大工程和补短板项目建设稳步推进，投资结构持续优化。另一方面，淘汰或转变高污染高耗能投资，树立绿色投资理念。值得注意的是，2023年公布实施的《固定资产投资项目节能审查实施办法》对投资项目的能源利用效率及节能措施进行审查，并将审查意见作为项目开工建设、竣工验收的重要依据，反映出投资需求呈现出“质量提升”的发展趋势。

2.“粗放式”向“集约化”的投资模式变更

“粗放式”投资实际是以实现经济增长为主要目标的投资模式，该模式极易造成需求不足、产能过剩等系列问题，同时，盲目扩大投资和重复建设还会导致资源错配，不利于技术创新。而“集约化”是政府投资模式的创新，在政府投资的方向和力度决策中聚焦于项目本身的作用和效益，正如党的二十大报告所强调的，“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”。在社会主义市场经济条件下， 靠投资拉动经济发展的理念以及“大建特建”的粗放式投资模式已然过时，当下《条例》对政府投资资金适用范围的规定即为明证。这种投资模式的转变关键在于厘清政府和市场的界限划分和关系定位，将绝大部分资源配置权交给市场或者社会，将政府的职能限定在保持宏观经济稳定、提供公共服务以及保障公平竞争方面，确保政府干预的适度。

（二）政府投资法治建设的制度优化

政府投资法治化建设中所展现出来的“质量提升”投资需求和“集约化”投资模式理念是一种内在的理想和信念，同时，这也是人们在总结政府投资法律实践和历史经验的基础上对政府投资法治化的一种期盼。但理念的革新毕竟仅是一种主观愿望，只有将理念内化于具体的制度和行动，才能成为推动政府投资法治化的动力和源泉。为实现这一目的，就需要将政府投资法治化理念贯彻于立法活动之中，并通过执法、司法和守法等一系列活动践行政府投资法治化理念。

1.促进政府投资立法的科学与民主

为促进经济社会能够持续有效发展，完善政府投资体制建设，政府投资的立法应坚持科学性和民主性原则。所谓科学性，即强调在创制政府投资规则时，应当充分考量国家整体与局部区域、社会需求与经济发展、产业创新与领域竞争等多层面的规划或需求，确保政府投资行为合法且聚焦于重点领域。其中，为更好地实现政府投资法律制度的体系完备性，要对涉及政府投资的各种政策和规范“去繁就简”。同时，还应以法定程序确保听取社会公众、相关领域专家等各方面的意见，实现政府投资的民主化立法，助力法治政府、法治国家目标的实现。

2.确保政府投资执法的规范与高效

规范政府投资执法需兼顾政府行为的合法性与合理性。面对现实中的执法“脱法”现象，一方面，需要各地地方政府不断细化投资行为准则，实现有法可依，避免因不理性决策导致市场公平竞争秩序受到损害；另一方面，需要建构系统性的信息公开程序，确保民众在投资范围评估、投资方向选择、投资计划制定、投资决策实施等多环节的参与。面对分散管理投资模式的低效和跨区域投资的发展趋向，推进跨区域、跨部门综合执法、联合执法，构建部门之间的有效联动机制有助于政府掌握整体运行情况，进而实现依法行政目标。

3.加强监督体系的完善与落实

英国思想史学家阿克顿勋爵指出，“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”。基于政府投资的公共性和政府部门人员可能存在的有限理性和逐利趋向，加强监管体系的制度建设是必不可少的。为消除监管主体多元带来的弊端、厘清监管职责，应当构建分块内部监管模式。由投资主管部门监管项目具体执行情况；审计部门监管资金使用情况；监察部门监管政府投资项目概况。并引入外部监管，明确人大、政协、社会机构以及公民等主体对政府投资监督的权利，畅通外部监督的渠道。完善项目后评价制度，明确外部评价不仅包含投资预期效果评估，还包含投资程序的合法性审查；建立定期自我评价制度，并将评价结果及时反馈给相关部门，落实整改责任。

4.增强法治意识并细化责任制度

增强法治意识是依法治国的长期基础工作和基本保障，因此，应开展政府投资相关规范的普法宣传工作，营造良好的法治投资环境。此外，从根本上解决政府投资中个人偏好和价值偏离的关键就在于法治化，让政府投资主体的行为受制于“法律”，而非“个人”。政府投资行为规范的最大动力来源于法律责任制度，细化政府机构及其领导人员、项目实施单位、间接参与方等不同主体的责任，提高责任惩罚的力度，促进与民事、行政、刑事等责任制度的衔接。在追究责任的同时，还应当及时采取措施减少投资损失。

（三）政府投资法治建设的运行评估

法治评估的功能表现为“对法治的管理或治理”。法治评估是推进法治建设的重要措施，也是检验政府履职情况的重要手段。凭借法治指数来衡量法治的水平，“是实证方法在社会科学领域的进一步发展”。我国政府投资的法治化建设应当引入法治评估机制，由此，可以找出现行政府投资治理机制的不足并提供发展完善的依据，以实现更高水平的法治。概括而言，我国政府投资领域的法治评估机制应包括细化评估指标、形塑多元主体评估制度以及完善评估落实机制。

1.细化评估指标

“法治评估的关键在于法治评估指标的设计，它关系到法治评估的科学与否、有无意义”。政府投资领域法治评估指标的设置理当注重主客观因素相结合、普遍与特殊指标并存。主客观因素相结合是指两个方面。一方面，增加客观性因素在评估指标中的权重，以确保评估指标的科学性。例如，将政府投资规范性文件的合法性审查审核率、投资决策风险评估等观测因素纳入评估指标。另一方面，也不能缺少适当的主观指标，确保投资决策时能广泛听取公众意见、考量公众对投资政策和投资效果的满意度。普遍与特殊指标并存是由于我国目前政府投资领域法治化程度偏低，一步到位制定并实施全国统一的政府投资法治评估指标体系和考核标准是不现实的。如果在法治评估时过于追求普遍和标准统一，则无法彰显各区域的发展个性，不利于地方法治建设工作的展开。因此，现阶段在坚持法治的基本原则和普遍规律的基础上，法治评估指标和体系的设置应当与地方法治发展现状相匹配。

2.形塑多元主体评估制度

我国政府投资的法治建设是政府履行社会管理和公共服务职能的体现，也是检验法治政府建设的重要途径。形成良好的投资治理成果是政府的职责，而非单纯体现政府权力。在我国的法治政府评估活动中，内部考核是一种占据主导地位的考评方式，即各级政府的法制机构承担着政府投资法治绩效考核工作。但此种方式具有行政主导、可信度低的特性。因而除了内部考核，不仅应引入第三方评估机构，例如科研机构、专家组等，从相对客观中立和专业的视角对我国政府投资的法治建设进行评估；而且要公众参与评估，因为法治政府的关键和宗旨是“以民为本”，要始终站在人民群众的立场上进行政府投资法治建设，人民才是政府法治化程度的最终评判者，同时，其往往能够以“内部人”不曾有的视角评估政府投资的法治化效果。形塑多元主体评估制度既是科学性与民主性的要求，也是确保评估公正性的表现。

3.完善评估落实机制

法治评估的根本目的是将评估结果运用到法治建设中。评判政府投资的法治运作状况，对有违法治精神的做法加以纠正，以此实现良法善治。其关键在于“构建一种动态的督促和回应机制”，对政府投资的法治建设施以常规性、制度性监督和必要的责任追究。实施评估落实机制具体表现为：注重对政府权力的限制，发挥投资对优化供给结构的关键作用，证成政府投资职权行使的公共性；客观反映各级政府依法行政的实际情况，受多元评估主体的监督并向其汇报、解释投资项目发展规划近况，明确投资资金流向；对政府不当行为课以行政责任，监督整改工作的落实，并将相关领导人员的法治水平纳入干部考核机制。

四、结语

无论是政府投资法治化的学理阐释，还是政府投资的实践进程回顾，均表明政府投资法治化具有必要性和可行性。其不仅是政府实施宏观调控、发挥激发市场增长效能的重要方式，而且是提高政府治理能力和水平、降低政府投资风险的重要渠道。同时，还是顺应全面推进国家各方面工作法治化发展趋势的重要举措。通过借助理念革新、制度优化以及法治评估等完善路径，我国政府投资将以法治方式，更好地规范政府投资行为，激发民间投资活力，发挥政府与市场各自在优化供给结构中的作用，进而实现政府投资领域的“良法善治”。