万江、张少杰：民营经济高质量发展背景下逐利执法的因应之道——基于行政裁量基准的检验

刊物简介

《法治现代化研究》是原国家新闻出版广电总局批准创办并公开发行的学术期刊，国内统一出版刊物号CN32-1869/D，是国内首家专注法治现代化研究的学术期刊，著名法学家公丕祥教授主编，入选CSSCI（2023-2024）来源期刊扩展版。期刊前身为《法制现代化研究》集刊，现由南京师范大学和江苏省法学会主办，双月刊，逢双月15日出版。

公正透明的行政执法是民营经济高质量发展法治化保障中的重要一环。以罚代管、以罚增收的逐利执法因损害人民群众和企业的正当合法权益，近年来逐渐成为优化营商环境和保障民营经济高质量发展所要解决的一项重要任务。基于2007—2021年省级面板数据的实证研究发现，税收增长速度放缓以及不完善的罚没收入管理制度会导致罚没收入增长，行政处罚裁量基准则可以规范行政处罚权行使，在一定程度上能够抑制罚没收入的快速增长。进一步的异质性分析表明，行政处罚裁量基准对罚没收入的抑制效应主要显著体现在东部地区，在中部和西部地区并不明显。要抑制逐利执法现象、优化营商环境、推进民营经济高质量发展：一方面仍需继续建立健全行政裁量基准制度，不断增强行政裁量基准制度的有效性；另一方面也需要完善罚没收入管理制度，切断罚没收入与执法经费之间的联系。

逐利执法；行政裁量基准；罚没收入；民营经济高质量发展；营商环境 

一、问题引出与文献回顾 

（一）问题之引出：法治能抑制逐利执法吗？

行政执法是确保相关法律和行政法规得到落实、威慑违法行为的重要手段，是政府管理经济社会事务的主要方式之一。公平透明、可预期的行政执法要求行政机关能够依法平等保护各类市场主体合法权益，规范行使行政权力，防止滥用行政权力。从公共利益理论角度看，以社会利益最大化为出发点的行政执法可以通过提高行为主体的违法成本，迫使行为主体不敢或者减少从事违法行为，进而引导其在法律准许的范围内行事。执法者会通过调整处罚额度与查处力度来威慑违法者。在行政执法足以威慑违法者时，就应当减少执法活动，防止执法资源的过度投入，防止对市场活动的过度威慑。由此，优良行政执法时的处罚额度并不会线性增加。但是，从公共选择理论来看，行政执法部门并不会以社会公共利益最大化作为出发点，而是追求自身利益最大化，亦即追求罚没收入最大化。一旦执法部门过度追求罚没收入最大化，擅自提高罚款标准、对轻微违法处以不合理的高额罚款，或者超权限、超范围、超数额、超时限查封、扣押、冻结当事人的资金账户，或者以罚代管、以罚增收、为罚而罚，罚没收入就会超出最优执法标准而过度增加。

近几年来，由于经济增速放缓、地方财力紧张，部分地方政府在财政压力下通过增加罚没收入补充税收收入不足，罚没收入呈现逆势上升趋势，媒体将这一现象称之为罚款式创收，相关文件称之为“逐利执法”。例如，河北某市政府违规提出将非税收入与征收单位支出挂钩，并将非税收入完成情况纳入乡科级领导班子和领导干部绩效考核，仅67天获得罚没收入6700多万元。从国家统计局公布的数据来看（如图1所示），自2007年至2021年，税收增速与罚没收入占比大致呈现反向变动的关系，在税收增速较快时罚没收入占比可能减少，在税收增速放缓时，罚没收入占比呈现上升趋势。无论是国务院通报的个案抑或国家统计局公布的数据，都表明对逐利执法的关注并非无中生有。

行政执法与群众生活和企业经营息息相关。逐利执法不仅涉及对公民私人财产权利的侵害，也会直接影响执法机关的社会满意度，还会影响地方营商环境，进而会对民营经济高质量发展产生负面的影响。为优化营商环境，保护投资者的正当合法权益，2019年公布的《优化营商环境条例》第59条要求行政执法部门依法慎重实施行政强制、减少对市场主体正常生产经营活动的影响，并明确禁止将罚没收入与行政执法机关利益挂钩。中共中央在2021年初印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》直接提出绝不允许“逐利执法”。在《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》中，中共中央和国务院进一步详阐述道：“严禁下达或者变相下达罚没指标，严禁将罚没收入同作出行政处罚的行政机关及其工作人员的考核、考评直接或者变相挂钩。”不久，国务院再次就规范行政处罚专门发文，要求行政机关不得逐利执法，不得为了处罚而处罚，严禁下达罚没指标，并要求财政部门要加强对罚缴分离、收支两条线等制度实施情况的监督。基于此，交通运输部、市场监管总局、公安部、应急管理部都发文要求规范行政执法，加大对逐利执法等行为的整治。公安部出台了《公安机关禁止逐利执法“七项规定”》。2022年，国务院办公厅在有关优化营商环境、降低制度性交易成本的意见中同样指出，要严格规范行政处罚行为、清理调整不合理罚款事项，坚决防止以罚增收、以罚代管、逐利执法等行为。不久后，国务院办公厅进一步指出，要通过明确行政处罚裁量权基准解决逐利执法等不规范行政执法，以打造市场化法治化国际化营商环境。基于此，国务院办公厅还专门出台文件规范行政裁量权基准的制定和管理，并明确提出，建立健全行政裁量权基准制度的目的是“更好保护市场主体和人民群众合法权益，切实维护公平竞争市场秩序，稳定市场预期”。国务院在2024年有关规范罚款设定与实施的意见中同样指出，规范和监督罚款设定与实施，是切实保护企业和群众合法权益、优化营商环境的重要抓手。

由此看来，建立健全行政裁量基准的目的是要规范行政裁量权，杜绝选择性执法、以罚代管、逐利执法等不规范行为，进而保护人民群众和市场主体的正当合法利益，优化营商环境。与此同时，自2004年浙江省金华市公安局首创行政处罚自由裁量基准以来，我国已有多个省和直辖市制定了行政处罚裁量基准，其中湖南省、重庆市等更是以地方政府规章形式对行政裁量基准进行了规范。那么，既有的行政处罚裁量基准是否抑制了地方政府的逐利执法?对行政处罚裁量基准是否发挥预期效用这一问题的回答，不只是事实判断，也是理解逐利执法产生动因的关键，进而能够为规范行政执法、优化营商环境、促进民营经济高质量发展提出一些有针对性的建议。

（二）相关文献回顾 

早期的文献通常是以公共利益为分析出发点，认为执法者会基于违法损害来设计适当的处罚额度与查处力度。不过后来的文献认为执法者会最大化其罚没收入，在违法者更富有但违法行为较少时执法者却可能频繁执法，而在违法行为较多但违法者较为贫穷时执法者却会执法不足。学者基于交通罚款的实证研究同样证实，执法者通常会超出公共利益的需要而偏离最优执法，行政执法与违法活动的相关度较小，与财政情况、选举周期却紧密相关。在经济增长放缓的情况下，我国地方政府的罚没收入却逆势增长，逐利执法开始受到我国学术界的关注。比如黄锫就研究了以罚代管问题，发现执法者将罚没收入作为执法经费的主要来源。郭栋在研究货运执法时同样发现，月票罚款是执法者的寻租行为。不过，既有的研究较少描述逐利执法的规模、增长情况等，更多的是探究逐利执法产生的原因。

一种理论认为，财政压力会导致逐利执法。李炜光认为，地方政府罚没收入快速地增长与分税制改革密切相关。分税制改革过后，地方财政入不敷出，面对巨大的财政收支缺口，基层政府只好依靠收费和罚款来维持财政支出。周飞舟等学者虽然没有直接对罚没收入进行研究，但是从他们对“非税收入”的研究可以发现，财力不足是“非税收入”快速增长的一个重要原因。除以上规范研究外，赵海益、游宇等人通过实证研究发现地方财政压力大小与罚没收入增长之间存在正向关系。Garrett等人发现，北卡罗莱纳州各县在收入下降后的一年中开出了更多的交通罚单。Makowsky和Stratmann分析了马萨诸塞州的超速罚单，他们发现，在财政紧张的城镇，司机更有可能收到罚单。SuMin也发现美国加州各县在前一年税收减少后立即增加了交通罚款收入。可以发现，以上学者都不约而同地认为地方政府财政充足状况会影响罚没收入的高低。

另一种理论认为，行政执法经费与罚没收入的变相挂钩刺激了罚没收入增长。张晏等人的实证研究表明中国的财政分权以及基于政绩考核下的政府竞争造就了地方政府公共支出结构“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的明显扭曲。周黎安也指出，在晋升压力下地方官员将财政支出更多聚焦于经济建设领域，而可能会忽视许多短期之内无法导致经济增长的领域。由于作为公共服务的执法活动并不能给地方政府带来直接的经济收益，因此政府在编制财政预算时，往往对这些机关不给予足够的预算，但另一方面又通过将罚没收入全额或者部分返还的方式，允许其通过罚款来弥补执法经费的不足。这种隐性的罚没分成机制，变相激励了执法机关通过罚没收入“自筹”经费，诱导了罚没收入的快速增长。无独有偶，聚焦于毒品犯罪领域，Eric Blumenson和Eva Nilsen研究发现，由于地方执法机构可以保留大量与毒品相关的罚没收入，使得行政执法部门为利益而执法，偏离了控制犯罪的工作目标。Baicker和Jacobson的后续实证研究也为此提供了证据。聚焦于交通执法领域，Su Min对两组执法人员开出的罚单进行了分析，研究发现，相较于无法从县政府获得经济利益的交通执法组，能够分享罚没收入的执法部门会开出更多的罚单。Harvey的实证研究也表明，财政激励会扭曲执法活动，罚没收入分享制度会激励执法工作偏向于获得罚没收入份额较大的区域，使其偏离最优行动方案。

无论是“财政压力说”还是“执法经费说”，都表明执法者的执法活动并不是以社会公共利益作为出发点，而是将行政执法作为获取私益的来源。到底是财政压力导致了逐利执法，还是执法经费诱导了逐利执法，这个问题当然重要，因为只有在理清逐利执法产生原因的基础上，才能够对逐利执法进行有效的治理。不过，下至地方、上至中央，早就采取了一系列措施来治理逐利执法。“财政压力论”和“执法经费论”显然忽视了对逐利执法治理的关注。从法学的研究角度来看，逐利执法的本质是滥用行政裁量权。杜绝逐利执法当然需要规范、限制行政裁量权使用。那么，作为约束行政处罚自由裁量权工具之一的行政裁量基准是否能够承担起这一重任呢?不同学者对此持有不同态度，“积极论”认为行政裁量基准作为行政规则的一个缩影，是公共行政领域的科学化、民主化、公正化的重要制度创新。“通过对基层行政执法经验的提炼、细化与量化等控制技术的运用，能够为行政机关具体的裁量活动提供相对统一的行动标准，对行政裁量权的膨胀与滥用具有积极的遏制功效。”“消极论”认为，行政裁量基准制度所提供的细化规则手段无法达到控制行政裁量的目的，可能存在合法性危机甚至导致裁量僵化，产生适得其反的结果。由此可见，行政裁量基准是否能够抑制逐利执法也并非一个不证自明的命题。就此问题在规范层面进行论证当然重要，但实证研究多少能够为此争议提供一些材料。

基于此，在借鉴已有研究的基础上，本文主要从行政裁量基准制度对逐利执法的影响这一视角出发，试图为有效治理逐利执法提供一些经验证据。这既提供了新的视角，又对现有文献进行了补充和完善。

本文接下来的结构安排如下：文章第二部分首先揭示逐利执法的本质是滥用行政裁量权，然后梳理了中央和地方通过制定行政裁量基准规范逐利执法的努力。第三部分首先介绍数据来源、变量选取根据、模型建构等情况，然后在此基础上进行描述性分析和回归分析。第四部分结合实证结果对逐利执法治理提出相应的建议。第五部分是本文的结语。

二、通过行政裁量基准抑制逐利执法的制度生成

（一）逐利执法的本质：行政处罚裁量权的滥用

执法理论指出，为惩戒违法违规行为、威慑潜在效仿者，行政执法机关会在查处概率和处罚力度高低之间进行权衡。亦即，执法主体在是否给予行政处罚、采取罚款还是其他行政处罚方式、罚款金额的高低之间具有一定的自主裁量权。在Becker等人的执法理论中，假定公共执法者是以社会福利最大化为执法目标，通过恰当地行使行政处罚裁量权，不仅能够有效惩戒违法违规行为，还能降低行政执法成本、节约执法资源。但是，依据公共选择理论，行政执法机关仍然是由具有利己倾向的经济人组成的，亦即，行政执法机关并不总是基于社会福利最大化进行执法。如果不对行政处罚裁量权进行规范和约束，行政执法机关有时会滥用行政处罚裁量权为其自身利益服务。从本质而言，逐利执法行为便是行政执法机关为获得更多财政收入，滥用行政处罚自由裁量权的一种体现。具体而言，主要表现为以下几个方面：一是当行政相对人的行为本不该受到处罚时，为获得更多的财政收入，行政执法机关会更偏向于对其进行处罚。二是当行政相对人的违法行为本应该受到轻微处罚时，为完成“创收”指标，对行政相对人处以较重的处罚。例如，在“卖芹菜被罚10万”一案中，行政相对人卖芹菜仅获利14元，且具有立功等减轻或不予处罚情形，市场监管局在未对上述因素加以考量的情况下，对其作出“处以罚款10万元”的行政处罚决定。三是行政执法机关在作出处罚决定时，更可能会采取罚款的处罚方式，或者直接以罚款代替管理。典型的如“罚款月票”现象，行政执法机关与被执法对象建立“合作”关系，被执法对象通过预缴当月罚款，可免除执法部门的监督和管理。

总之，不难看出，逐利执法是行政执法机关在利益的驱动下，滥用行政处罚裁量权的结果。不但侵害了行政相对人的合法权益，而且也对政府社会公信力、市场经济发展产生了负面影响。要抑制逐利执法行为，必然要求对行政处罚自由裁量权施加约束和规范。

（二）基于行政处罚裁量基准的行政自制 

规范行政裁量权的方式多种多样。基于控制主体的不同，可以将行政裁量权的规制模式划分为行政内部规制模式和行政外部规制模式。外部的立法控制、司法审查通常被认为是契合现代法治理念的控制方式。为规范行政裁量权，行政裁量基准作为一种内部控制手段在近年来同样开始得到重视。首先，行政裁量基准作为一种内部规范手段，较之于立法控制、司法审查等外部规制手段，具有主动性、专业性等优势。主动性是指行政裁量基准作为一种行政自制规范，是从行政机关及行政人员自身生发出来的，它能更好地了解到行政手段、方式、人员配备、资源利用等方面的不足和缺点，进而能够对行政处罚自由裁量权的控制提供更为现实有效的解决路径；专业性是指在行政裁量基准设定的主体是拥有专业知识的行政执法机关，他们往往对该地区、该领域存在的问题有着更为深刻的认识，进而能够采取更为科学合理的解决方式。其次，行政裁量基准作为一种“规则之治”，相较于行政伦理等其他内部规制手段，具有更强的拘束力、可操作性。具体而言，行政裁量基准通过对基层行政执法经验的提炼、细化与量化等控制技术的运用，能够为行政机关具体的裁量活动提供更为具体、统一的行为准则，而法律规则越明确、具体，主权者对执法人员的监督就越容易，也就越有利于行政执法人员公正执法。

实践中对行政处罚裁量基准的关注其实更早于理论（如表1所示）。2004年浙江省金华市公安局首次推出了行政处罚裁量基准。由于该制度在规范行政裁量权、体现公平正义上具有较好的功效，很快获得了基层执法部门的认可和青睐，并且引起了党中央、国务院的高度重视。2008年国务院印发《关于加强县市政府依法行政的决定》，首次从国家层面明确要求对行政裁量权予以细化。在国务院的推动下，不少省市政府都制定了行政裁量基准。个别省、直辖市甚至以政府规章的形式出台了本省的“行政处罚裁量权办法”，确立了行政裁量基准的制定主体、制定程序、考量因素等内容。在政府的要求和示范下，地方执法机关更是以规范性文件的形式制定了更为具体的行政裁量基准内容，对相应的不确定法律概念、处罚情形、罚款幅度进行了细化。

地方政府和行政部门制定行政裁量基准的目的之一就在于抑制逐利执法。比如，金华市公安局首推的行政处罚裁量基准创立的初衷便是为了应对实践中出现的执法随意、裁量不公、逐利执法等问题。2023年7月，河北省政府以政府令的形式印发了《河北省行政裁量权基准制定和管理办法》，相关负责人明确指出，出台裁量基准的目的是希望解决任性执法、逐利执法等问题。2024年1月，四川省人民政府印发了《四川省行政裁量权基准管理规定》，起草部门同样坦诚地指出，规范行政裁量基准的目的之一是解决以罚代管、逐利执法等突出问题。近年来，中央同样开始重视行政裁量基准对逐利执法的抑制作用。2022年，国务院在规范行政裁量基准的意见中明确提出，“要依法合理细化具体情节、量化罚款幅度，坚决避免乱罚款，严格禁止以罚款进行创收”。随后，国务院在关于优化营商环境的文件再次指出，要抓紧制定规范罚款设定和实施的政策文件，防治逐利执法等行为。在深化“放管服”改革任务分工的文件中，国务院办公厅提出，要通过推动各地区各部门分别制定本地区本领域行政裁量权基准、建立行政裁量权基准动态调整机制、将行政裁量权基准工作纳入法治政府建设考评指标体系，来解决逐利执法等行为。

纵观行政裁量基准制度的产生与兴起，我们足以得出结论，治理逐利执法是建立健全行政裁量基准制度的重要目的之一。行政裁量基准的制定为行政执法活动提供了相对明确、具体的行为标准，部分压缩行政裁量空间，进而应当能够减少“以罚代管”、逐利执法等现象。如此，我们自然可以期待，在其他条件一定的情况下，行政裁量基准制度更完善的省份应当更少地发生逐利执法。

三、就行政裁量基准抑制逐利执法效应的研究设计与实证发现 

（一）模型设定

其中，Yit为被解释变量，代表各个省份特定年份的罚没收入变化情况，Xit为解释变量，代表各个省份特定年份行政裁量基准制度建设情况，Zit为控制变量，α代表截距项常数，β0以及β1分别代表核心解释变量和控制变量前的系数。μi代表控制个体效应，λt表示控制时间效应，两者用于消除个体和时间的不可观测差异对研究结果的影响，εit表示随机残差项。

（二）变量设定及其数据来源 

1.被解释变量

罚没收入是指执法、司法机关依照法律法规、规章的规定，对违法、违章的自然人、法人和非法人组织作出罚款、罚金等处罚措施而取得的收入，是财政收入的重要来源之一。对于地方政府罚没收入变化，有学者以罚没收入总数来进行衡量，有学者采取人均罚没收入、人均罚没收入占人均一般公共预算总收入的比值等相对指标进行衡量。鉴于中国省与省之间经济发展水平以及人口规模差距较大，从总量层面衡量罚没收入的变化可能并不合适。因此借鉴已有研究，本文以罚没收入占税收收入的比重作为衡量罚没收入变化的代理变量，此相对指标能够减少省级差异对观测结果造成的影响。有关罚没收入的数据均来自《中国统计年鉴》。

2.解释变量

基于对实践中地方政府行政处罚裁量基准文本的观察，大致可以将行政裁量基准制度划分为两种类型：第一类是指导行政执法机关如何制定具体行政裁量基准的制度，主要以省政府出台的“行政处罚裁量权办法”为表现形式，确立了行政执法机关在制定行政裁量基准时应当参考的因素、适用原则、职能分工等内容，效力层级包含地方政府规章和规范性文件；第二类是作为行政执法直接依据的具体行政裁量权基准，是针对不同领域对不同处罚内容的细化，效力层级为规范性文件、地方工作文件。虽然学界大多所关注的是第二类行政裁量基准制度，但考虑到第一类行政裁量基准制度因更高的制定主体和效力层级，也可能会对行政裁量权产生直接或间接的约束效应。因此，本文对这两类行政裁量基准制度分别设置代理变量进行研究。具体而言，针对第一类行政裁量基准制度，我们选取省级政府是否出台“行政处罚裁量权办法”来设置虚拟变量，如若该省在该年份存在“行政处罚裁量权办法”，则取值为1，反之取值为0。通过在北大法宝、威科先行等数据库的检索，2007—2021年，共搜集到28份该类文本，分别对应28个省份，其中15个省份该类文本的效力层级为地方政府性规章，约占总数的54%，13个省份该类文本的效力层级为地方规范性文件，约占总数的46%。针对第二类具体的行政裁量基准，基于数据的可比性和可得性，本文以省级职能部门出台的行政处罚裁量基准有效存量文件数作为代理变量，用以刻画不同省份在具体行政裁量基准制度建设方面的差异。之所以选取省级职能部门出台的行政处罚裁量基准文件为观察样本，除基于数据的可比性和可得性外，是因为在不少省政府出台的“行政处罚裁量权办法”中，明确授权主要由省级职能部门负责制定本行业、本领域更为具体的行政处罚裁量基准。在实践中，此类文件命名较为混乱，有“裁量基准”“裁量标准”“裁量细则”“行政自由裁量权处罚基准”“行政处罚裁量指导标准”等多种命名方式，但是，不难发现以上文件命名中都含有“裁量”词眼，因此我们以“裁量”为关键词在北大法宝、威科先行等数据库进行检索，在去除掉重复以及与行政处罚裁量基准不相关的文件后，共收集到31个省1490份观察样本。

3.其他变量

财政压力论是解释逐利执法的主流观点。Daniel等人以财政赤字占总收入的比重来衡量财政压力大小，赵海益以财政自理能力（即地区财政支出减去地区税收收入）作为地方财政压力大小的代理变量。此外，也有学者采取税收增速来衡量不同地区面临的财政压力，若税收增长率为正，则赋值为1，若税收增速为负，则赋值为0。借鉴已有研究，我们认为地方政府财政压力主要来自两方面：一方面，分税制改革一定程度上削弱了地方政府财政自理能力，地方政府面临着财政赤字压力。另一方面，在“晋升锦标赛”下，税收收入增长的快慢对地方官员晋升有着重要的影响。此时，财政压力主要体现为税收增长压力。因此本文以税收增速以及财政赤字占一般公共预算本年总收入的比重这两个指标分别来衡量地方政府面临的财政增长压力和财政赤字压力。一般公共预算本年总收入、税收收入、一般公共预算本年总支出等数据均来自《中国统计年鉴》。

执法经费论也是对逐利执法的一种重要解释。为验证该理论，我们需要测算行政执法经费。鉴于数据可得性，本文以一般公共预算支出中公共安全支出占总支出的比重来衡量行政执法机关的经费多少，从而进一步探究行政执法机关经费与罚没收入增长两者之间的关系。一般公共预算总支出、公共安全支出等数据均来自《中国统计年鉴》。

此外，考虑到罚没收入受各地区经济发展水平的影响，本文将人均GDP、城镇化水平也作为控制变量之一。GDP数值、人口数量、城镇人口数量均来自《中国统计年鉴》。

为了保持结果的稳健可靠，防止异方差性等问题，本文对非零数据均进行了对数化处理。由于部分法律文件是在后半年出台，考虑到法律政策、文件的滞后性，我们对行政裁量基准制度代理变量滞后一期进行了处理。最终我们利用stata16.0采用双固定效应模型进行了回归。

（三）描述性分析

图1显示，自2008年以来，罚没收入呈现先降后升的趋势。各地行政裁量基准的出台似乎没有对逐利执法有抑制效应。从全体数据样本来看（如表3所示），自2007年至2021年，各省罚没收入占比平均值为4%左右，最小值为0.6%左右，而最大值达到11.4%。分地区来看（如图2所示），罚没收入占比的分布并不均匀，地区之间存在较大差异。中部地区罚没收入占比最高，东部地区罚没收入占比最低。各地区罚没收入占比都呈现先下降后上升的变化趋势，但西部地区和中部地区罚没收入占比在2014年后增长更加迅猛，远高于东部地区。

（四）回归结果及其分析

1.行政处罚裁量基准对罚没收入的影响

表4第一列汇报了在不加入其他控制变量下行政处罚裁量基准对罚没收入占比的影响。结果显示行政处罚裁量基准与罚没收入占比之间存在显著的负向相关关系。行政处罚裁量基准文件数每增加1个单位，罚没收入占比下降0.4%。在加入其他变量进行回归后，结果依旧显著负向相关，但行政处罚裁量基准对罚没收入占比的影响有所下降且显著性有所减弱，行政处罚裁量基准文件数每增加1个单位，罚没收入占比下降0.2%。以上结果恰好验证了前述的理论分析，表明行政裁量基准通过规范行政处罚自由裁量权的行使，能够抑制逐利执法冲动，减缓罚没收入的快速增长。不过，从回归系数的大小可以初步判断，行政处罚裁量基准的制定对罚没收入的影响还很微弱。

2.行政处罚裁量办法对罚没收入的影响 

行政处罚裁量办法对逐利执法的影响并不稳定。单独回归显示，行政处罚裁量办法甚至会强化逐利执法。在加入其他变量后，行政处罚裁量办法对罚没收入的影响并不显著。这意味着，尚无证据支持“行政处罚裁量权办法”能够对逐利执法产生直接或间接的显著影响。事实上，这一结果并不与我们的预期相反。一方面，基于“标准”与“规则”的视角，我们之所以认为行政裁量基准制度能够规范行政处罚自由裁量权，起到减缓罚没收入快速增长的效果，原因在于行政裁量基准制度通过处罚的格化和情形的细化等技术手段的运用，体现的是一种“规则之治”。“规则”相比于“标准”，能够为行政执法人员提供相对统一、明确的行为准则，减少行政执法机关自由裁量的空间，避免权力的腐败。但从文本内容来看，“行政处罚裁量权办法”是有关行政处罚自由裁量权行使的一般规定，仍是一种“标准”和“原则”，而非“规则”，这也就导致了“行政处罚裁量权办法”无法直接对行政处罚自由裁量权形成有力的约束。另一方面，“行政处罚裁量权办法”虽对具体的行政处罚裁量基准制定工作进行了指导，但是否制定以及制定多少行政处罚裁量基准仍主要取决于行政执法机关。在实践中，部分省份虽未出台“行政处罚裁量权办法”，但仍有较多的行政处罚裁量基准，亦有部分省份较早地出台了“行政处罚裁量权办法”，但并未见大量行政处罚裁量基准文件的制定。因此，并没有充分的证据表明，“行政处罚裁量权办法”的出台会导致行政执法机关制定更多的行政处罚裁量基准，进而间接抑制逐利执法。

3.财政压力对罚没收入的影响

回归结果显示，税收增长压力对罚没收入占比具有显著的正向影响。从表4第四列税收增速前的回归系数大小来看，税收增长速度每下降1个单位，罚没收入占比增加87.3%。这恰好验证了前述相关的理论研究，税收增速放缓会刺激地方政府将罚没收入作为弥补税收不足的工具之一；与我们预期相反的是，财政赤字压力与罚没收入变化之间并不显著相关。对此，一种可能的解释是，一方面，分税制改革虽然在一定程度上降低了地方财政自理能力，但是，另一方面，中央政府通过财政转移支付制度缓解了这一局面。中央转移支付弥补了地方财政收支缺口，进而导致地方财政赤字对罚没收入的影响并未体现出统计学意义上的显著关系。总体来看，财政压力对罚没收入的影响更多地体现在税收增长放缓带来的压力。

4.罚没收入管理制度对罚没收入的影响 

执法经费变量前的回归系数显著为正，这表明随着行政执法经费支出的增加，罚没收入占比增加。由于对两者均进行了对数化处理，变量前的系数反映的是两者之间的弹性关系。从表4第四列行政执法经费前的回归系数大小来看，执法经费每增加1%，罚没收入占比变化0.186%。在正常情况下，假若行政执法机关经费充足，加大执法经费的支出不应该对罚没收入占比产生影响。两者之间的正向弹性关系正好验证了前面相关的学说理论，说明罚没收入与执法经费并未实现彻底的脱钩，在实践中仍存在将罚没收入返还给行政执法机关当作执法经费的现象。不过，我们的回归尚不能构成有效的因果关系论证。

（五）异质性分析

我国地域辽阔，各个地区发展存在较大差异。人均GDP的提高会显著抑制逐利执法（如表4所示）。为进一步探究行政处罚裁量基准对罚没收入的影响，本文将31个省份划分为东、中、西部三组，对其进行异质性分析。分组回归结果大致如前一致，但仍有部分变量显著性发生了变化（如表5所示）。首先，行政处罚裁量基准的回归系数在东部显著为负，而在中部和西部地区并未通过显著性检验，这表明行政处罚裁量基准对逐利执法的抑制效应更多显著体现在东部地区。就此现象，一种可能解释是罚没收入涉及各个领域，行政处罚裁量基准文件的制定只有在达到一定程度时方能明显观察到对逐利执法的抑制作用。在实践中，相比于东部地区，中部和西部地区制定了较少的行政处罚裁量基准文件，行政处罚裁量基准尚未遍及各个行政处罚领域；另一种可能解释是，行政裁量基准文本本身制定的科学性、合理性也需要我们同等关注，行政裁量基准文件数的增长并不就理所应当地意味着行政裁量基准制度的建立健全，文本本身的合理性会影响行政裁量基准制度的实效。其次，税收增长压力对罚没收入的影响并未在不同地区发生改变，回归系数仍旧显著为负，这表明财政增长压力是各个地区共同面对的问题，在税收增速放缓下，各个地区都有进行逐利执法的冲动。最后，执法经费对罚没收入的影响在西部体现为显著的弹性正向关系，执法经费每增加1%，罚没收入占比将增加0.248%，但此种关系在中部和东部地区并不显著。一种可能的解释是较之于东部和中部地区，西部地区行政执法机关经费保障存在不足，更需要依靠执法去进行创收。另一方面也说明“收支两条线”制度在西部地区并未得到彻底地贯彻落实，一定程度上仍存在着罚没收入与执法经费挂钩现象。总的来说，我国罚没收入管理制度仍有待进一步完善。

四、以逐利执法治理促民营经济高质量发展 

党的二十大报告明确提出要优化民营企业发展环境，依法保护民营企业产权和企业家权益，促进民营经济发展壮大。2023年7月，中共中央、国务院发布《关于促进民营经济发展壮大的意见》，在充分肯定民营经济重要地位和作用的基础上，明确提出要“强化民营经济发展法治保障”，并通过31条具体措施促进民营经济发展壮大。“欲筑室者，先治其基”。法治是最好的营商环境，坚实的法治保障是促进民营经济高质量发展最有效、最根本的保障。其中，公正透明的行政执法更是不容忽视的重要一环。以罚代管、以罚增收的逐利执法增加了企业的经营成本，恶化了营商环境，无疑与民营经济高质量发展的目标背道而驰。推进民营经济高质量发展亟待通过下述途径对逐利执法进行治理。

（一）建立健全行政裁量基准制度 

回归结果表明，行政处罚裁量基准对逐利执法的抑制效应还很微弱且不稳定，这一发现虽然不合乎预期但不意外，国务院近年来多次发文要求通过裁量基准来防止逐利执法亦佐证了实证结果的可信度。在作用范围方面，异质性分析表明，行政裁量基准对逐利执法的抑制效果主要显著体现在东部地区，在中部、西部地区并不明显。在作用强度方面，行政处罚裁量基准文件数每增加1个标准差，罚没收入占比下降3.8%；而税收增速每降低一个标准差，罚没收入占比将增加10.9%。相比之下，行政处罚裁量基准对罚没收入的影响力远不及税收增长压力对罚没收入的影响。而且，行政处罚裁量基准的影响并不稳定。以上表明，抑制“逐利执法”仍需进一步建立健全行政裁量基准制度，不断增强行政处罚裁量基准的有效性。就行政处罚裁量基准的有效性而言，其大致受到三个方面的影响：行政处罚裁量基准覆盖的范围、文本内容的设计、实施的程度。因此，建立健全行政裁量基准制度需要从以上三个方面展开。

首先，要加快制定不同罚没领域的行政处罚裁量基准。目前，各个省份在行政裁量基准制度建设方面存在着较大差异。相较于东部地区，中部、西部地区行政裁量基准覆盖程度还远远不够。罚没收入遍及行政处罚各个领域，每一个领域都需要对行政处罚自由裁量权进行约束。唯有加快制定不同罚没领域的行政处罚裁量基准、扩大行政裁量基准的作用范围，方能避免“制度死角”，使行政处罚自由裁量权受到全面的约束，从而最终抑制逐利执法。

其次，要合理制定行政裁量基准内容。行政裁量基准的规制技术主要依赖于情节的细化和处罚的格化，不同的技术构造会导致对行政处罚自由裁量权不同的约束效果。在制定行政裁量基准的过程中，要充分掌握羁束与裁量的平衡，合理设计裁量基准内容。一方面要求情节细化和罚款金额计算要足够明晰，只有将行政处罚自由裁量权压缩到一定空间，行政裁量基准方能起作用；另一方面也要避免“定额标准”，行政裁量基准是约束行政自由裁量权，而不是压缩行政自由裁量权，过于细化的裁量基准内容从根本上违背了行政自由裁量权存在的意义和目的，破坏行政灵活性。此外，基于人的“有限理性”，永远无法在事前设计出完美的行政裁量基准内容。此时可以通过事后的备案审查、行政复议、跟踪反馈修改等机制，对行政裁量基准存在的疏漏和问题予以纠正，确保行政裁量基准文本的合理性和合法性。

最后，要保障行政裁量基准的实施。行政裁量基准的实施是将纸面上的“法”转换成行动中的“法”。行政裁量基准只有得到良好的实施方能发挥其应有的制度功能，抑制逐利执法。具体而言，行政裁量基准的有效实施要求加强行政裁量基准的公开适用。行政裁量基准不仅对内具有约束力，而且通过拘束行政机关的裁量，具有了对外的法律效果。唯有行政裁量基准被公开地在行政决定书等法律文本中引用，方能保证裁量基准的法律效力，使行政机关在公众监督之下自觉遵行既定的裁量基准；也唯有行政裁量基准被公开适用，法院在后续的司法审查过程中才可以援用和参考，以此作为判断行政裁量是否妥当、合理地进一步考量标准。另一方面，裁量基准的有效实施也离不开健全的责任追究机制。“行政裁量权基准实施后责任机制的完善，关乎行政裁量权基准对内和对外的拘束力，行政执法责任制的落实有助于推动行政裁量基准的外部化。”因此，要合理地确立执法评估指标，充分地发挥评估指标的反映与激励功能，并在此基础上明确责任承担主体和责任形式，严格地落实责任的承担。

（二）完善罚没收入管理制度

罚没收入占比变化趋势在2014年前后发生了较大反转（如图1所示）。一个可能猜测是，2014年新修改的《预算法》在准许地方政府发行政府债券之同时却关闭了其他形式的债务，一旦地方政府面临着财政收入压力却难以举债时，就不得不转向逐利执法。实证结果显示，执法经费大小与罚没收入变化之间存在正向弹性关系，这表明行政执法经费与罚没收入并未实现彻底脱钩，两者之间仍存在着藕断丝连的关系。近年来，在罚没收入方面的改革乏善可陈是对这一问题的注解。由此意味着，治理逐利执法需要进一步完善罚没收入管理制度，切实贯彻“收支两条线”制度。具体来讲，需要从以下几个方面展开。

首先，要渐进式地将罚没收入全部纳入中央国库。我国罚没收入一直以来大量进入到地方国库，中央所占比例极少（如图3所示）。罚没收入进入地方国库，地方政府由此便有较大的“剩余控制权”。在没有明确划定罚没收入使用方向的情况下，地方政府可以自行支配罚没收入，包括弥补税收不足以及补偿执法机关执法经费。从现有法律规定来看，2020年颁布的《罚没财物管理办法》相较于1982年颁布的《罚没财物和追回赃款赃物管理办法》，进一步扩大了罚没收入进入中央国库的项目，将公安等部门的罚没收入纳入中央国库，但是至今仍有一些罚没收入会进入地方国库。下一步仍需扩大罚没收入进入中央国库的项目，通过剥夺地方政府“剩余控制权”的方式将罚没收入的管理纳入法治化轨道。

其次，加强罚没收入使用的制度设计。仅仅将罚没收入纳入中央国库并不能杜绝逐利执法现象的发生。即使是中央政府，也不一定不会将罚没收入返还执法机关或者地方政府。进一步讲，完善罚没收入管理制度除了要对罚没收入的初始归属进行重新分配外，罚没收入使用内容的完善也是不可缺少的一个环节。就罚没收入的性质而言，其是因社会管理的需要而产生的副产品，它只能适用于任何可能产生违法或者已受到违法行为侵害的地方。因此，罚没收入的使用应当从以往的“充实财政”向“治理违法”转变，引导其回归公益本质。在制度设计上，一方面，各级政府应当建立罚没收入专门管理基金，对这笔款项专款专用，单独核算、单独接受审计。另一方面，各个执法部门以及财政部应当进一步收集、汇总、公开罚没收入的来源和使用情况，提高财务透明度，以便接受社会公众监督。

最后，不完善的罚没收入管理制度虽为行政执法机关积极“创收”提供了制度条件，但“创收”的内在动力源于行政执法经费保障的不足。在社会治理难度不断增大与执法经费保障滞后的矛盾困境下，依赖罚没收入来补充执法经费成为行政执法机关不得已而为之的选择。进而，抑制逐利执法也需要地方政府根据行政执法机关的办案人员、办案数量等因素，对其实行全额预算、全额拨款，以保障执法部门的必要支出。

五、余论

行政执法是政府履行政府职能、管理经济社会事务的重要方式，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。本文利用2007—2021年中国的省级面板数据对逐利执法的影响因素进行了实证分析。研究发现：第一，税收增速放缓和不完善的罚没收入管理制度会刺激罚没收入增长。第二，省政府出台的“行政处罚裁量权办法”并不显著影响罚没收入高低。第三，针对特定领域的行政处罚裁量基准，通过规范行政处罚权的行使，能够部分抑制罚没收入的快速增长但并不稳定。基于逐利执法未能杜绝的现状，国务院在近年来多次对行政罚没的设定与实施予以关注，通过规范裁量基准来解决以罚增收、以罚代管、逐利罚款等问题。建立健全行政处罚裁量基准或许可以部分抑制逐利执法，但也不能对此过分乐观，王锡锌对自由裁量权易被误用的担忧言犹在及。行政处罚裁量基准未能有效抑制逐利执法的实证结果并不支持建立健全行政处罚裁量基准就是必然选项。一如公共选择理论的观点，执法部门的逐利或许生来就不可根除。除非，我们能够从根本上减少行政部门罚款的法律依据，或者取消行政部门直接处以罚款的权力。基于我国政府对经济社会活动的过度干预，以及过度依赖于行政部门而非法院来调整不法行为的传统，庞大的法律、行政法规条款赋予了行政执法部门过多受到较少约束而直接实施的罚没权力，行政处罚裁量基准本身会不会反过来强化以罚代管的惯性、加剧逐利执法同样是需要研究的话题。有学者以专利执法为例发现，推行自由裁量基准增加了地区专利行政案件数，进而显著增加了技术创新。增加创新是大家喜闻乐见的，但增加行政案件数却会引发行政裁量基准无法抑制逐利执法的可能理解。到底是减少对经济社会的过多干预，还是建立健全密不可透的裁量基准，或者是优化政府对经济社会活动干预的方式方法，或许是更值得探讨的话题。国务院《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》提出，要严守罚款设定权限，尤其是在法律法规已经作出行政处罚规定但未设定罚款时，规章不得增设罚款。类似规定或许能对逐利执法釜底抽薪，但要寄希望其能普遍落实难如登天。

基于以上研究，本文从一个侧面回应了理论界对行政裁量基准制度有效性的担忧。此外，本文研究也在一定程度上加深了对执法经济学理论的理解，即公共执法者并非总是以社会福利最大化为执法目标。值得一提的是，基于数据的可比性和可得性，本文以在全省范围内起作用的行政裁量基准规范性文件、工作文件作为统计样本，在一定程度上忽视了个别市、县一级发布的行政裁量基准文件，从而可能影响了结论的可信度。在数据可获取的情况下，更细致的研究必然能够提高知识供给量和结论可信度。但是，从另外角度讲，见一叶而知深秋，窥一斑而见全豹。省级政府以及职能部门出台的裁量基准文件因其更高的制定主体和适用范围，能部分体现行政裁量基准制度对行政处罚权的影响，同样有助于我们观察不同省份因行政裁量基准制度差异所导致的不同社会效果。