朱晓飞：系统论视角下我国妇女权益保障公益诉讼制度的完善

刊物简介

《法治现代化研究》是原国家新闻出版广电总局批准创办并公开发行的学术期刊，国内统一出版刊物号CN32-1869/D，是国内首家专注法治现代化研究的学术期刊，著名法学家公丕祥教授主编，入选CSSCI（2023-2024）来源期刊扩展版。期刊前身为《法制现代化研究》集刊，现由南京师范大学和江苏省法学会主办，双月刊，逢双月15日出版。

我国的妇女权益保障公益诉讼制度，是一项在顶层设计指导下形成的保护妇女的中国方案，兼具“国家治理工具”和“妇女赋权手段”的复合属性。从社会系统论视角来看，它是一套在复杂社会环境中以司法途径保障妇女广泛权益的制度系统，在立法设计和司法实践的基础上已初具规模。该系统具有规范和价值层面的内部结构，有着自己的特点和运作规律；并与外界环境互动，进行自足的运作和保持认知的开放。同时，这一制度系统也存在自创生性有所不足、自足运转不够顺畅、化简能力有待提升和系统间结构耦合有待优化等缺憾。遵循统筹推进全面依法治国系统工程的系统思维，应进一步完善妇女权益保障公益诉讼制度的内部结构，优化其与法治环境要素的互动关系，推动形成政府与社会合作共治的格局，从而实现对妇女的充分保障，更好地展现人权治理的中国优势。

妇女权益保障；公益诉讼制度；社会系统理论；结构耦合；国家治理；妇女赋权

一、引言

人们对性别问题的期待与规范因时、因地制宜地体现在一国的法律、政策及其运作过程中。法律和政治既可以构建起基于性别而产生的合理差别或歧视对待，也可以不断对其进行改变和调整，从而保护人们，使其免受歧视。正如政治可以决定和影响法律的价值取向和内容设计那样，法律也可以借助种种手段，通过作用于政策及其背后的政治结构来推动政治的改善，从而对社会各层面产生一定的影响。妇女权益保障公益诉讼制度，正是这样的手段之一。

一般认为，现代意义上的公益诉讼制度发轫于20世纪中期美国的民权运动，进而扩散至世界多国，成为保护共同体利益、推动公共政策变革和保护包括妇女在内的弱势群体利益的重要制度。实际上，现代公益诉讼所面对和处理的，往往是复杂社会在各个层面对社会不利者带来的“多中心”问题。由于立法和行政等公权力的应对失灵，法律系统试图通过创设新的诉讼的方式来找到突破口，使特定人群能发出被长久忽视的声音，这成为激发制度变革的契机。伴随着妇女及其组织采用公益诉讼捍卫宪法中的男女平等原则，克服法律和政策中性别偏见的实践，公益诉讼也被视为谋求“法律中的政治”目标的进步主义运动的一部分。尽管各国妇女权益类公益诉讼模式各有千秋，但总的说来，公益诉讼制度被视作将性别政治问题法律化的有益尝试，其通过维护性别平等的客观法律秩序来达到推动一国法律变革的诉讼目的。因此，我们在认识妇女权益保障公益诉讼的概念时，不宜脱离其产生的背景和追求的目标来理解，而要考虑到，只要在具体案件中存在对妇女群体的结构性和扩散性的不法侵害，就可以运用公益诉讼策略，来维护妇女群体的利益和性别平等的社会公共利益。就此而言，妇女权益保障公益诉讼的确立和发展，一方面必须根据当下的社会需求，突破违背性别平等的现有法律和政策框架，另一方面又必须得到政治系统的承认和支撑，如此才能有效地改善和巩固公平正义的性别政治。另外，公益诉讼制度的运作和效果，还离不开经济、文化、道德等不同领域的合力推动。正如学者们普遍认为的那样，公益诉讼案件是法律问题与政治问题相互杂糅的纠纷。妇女权益保障公益诉讼不仅旨在解决妇女权益纠纷，还夹杂着有关性别平等的制度性变革的诉求。此外，妇女权益保障公益诉讼还被置于整个社会大背景下，反映社会的需求、反映社会的呼声、接受社会的观察，从而与“公共利益”相关联。

当代中国呈现出超大规模复杂社会的发展趋势，这对于妇女群体而言既意味着更多的发展机遇，又可能意味着更加复杂广泛的系统性伤害。目前，我国的妇女权益保障公益诉讼制度和实践初具规模、颇有成效，但人们对一些基本问题还缺乏足够的研究，亟待进一步探讨。

根据社会系统理论，现代社会系统分化成独立自治但在结构上相互联系的功能子系统。尽管我国法律系统的自治尚未达到充分成熟的水平，但当前中国社会系统的功能分化趋势不断增强，法律系统的程序、规则与话语也开始表现出自我生产性，逐渐难以被政治权力任意伸缩。因此社会系统理论既可以解释中国法律实践中的某些现象，又能为增强我国法律系统的自创生性提供一定的理论借鉴。本文尝试从社会系统论视角出发，将妇女权益保障公益诉讼作为妇女权益保障法律制度下的次级子系统加以观察和分析，并对其发展提出部分建议。

二、 全盘规划下的我国妇女权益保障公益诉讼制度

我国的妇女权益保障公益诉讼制度始于地方立法试点，直至2022年在国家层面入法，至今在司法实践的基础上初具规模。在制度设计和实践层面上，该制度作为运用法治方式推动妇女人权政策落实的重要手段，始终被嵌入国家治理现代化框架之中，呈现出全盘规划式的权力监督和社会治理的特征。

三、我国妇女权益保障公益诉讼制度的系统论分析

当代中国处于一种极其复杂的、具有超大规模的全社会系统的发展过程中，不同类型的社会纠纷层出不穷，呈现出错综复杂、牵涉广泛的结构化特征，作为社会弱者的妇女群体在整个社会系统中的不利处境也愈加复杂化。在此背景下，运用社会系统论观点来分析复杂环境中的妇女权益保障公益诉讼制度及其运作，能够为我们的观察和分析提供一个富有启发意义的视角。

系统论实质是一种方法论，其基本的思想方法是把所研究和处理的对象当作一个系统，分析系统的结构和功能，研究系统、要素、环境三者的相互关系和变动规律，并用优化系统的观点看问题。虽然系统论有其自身局限，比如重视社会系统的作用，忽视了人的主体性；偏重于对法律事实性的观察，而缺乏对法律正当性基础的追问等， 但不可否认，系统论为人们观察和描述法律系统及其运作提供了独特的视角。卢曼是最早从系统论角度研究法律的学者，他认为社会由不同的功能子系统构成，政治、法律、经济、宗教、科学、文化等子系统从社会中分化出来，各自发挥着不同的功能，通过特定的二元符码展开运作，以化简社会的复杂性。 例如，政治系统的符码是以权力为媒介的有权/无权，承担着吸收全社会剩余复杂性的功能；法律系统的符码是以法律为媒介的合法/非法，在全社会中承担着稳定规范性预期的功能，而无须考虑法律之外的因素。不同的系统之间发生影响与耦合，遵循着运作封闭自足和认知开放的逻辑。由于系统具有多层次性，因此不仅法律是社会的独立子系统，法律系统的不同部门法也是独立于社会的功能子系统，而部门法中具有一定目标和程序运行的制度亦是独立的功能次子系统，妇女权益保障公益诉讼制度即可被视为独立的次子系统。

（一） 作为制度系统的妇女权益保障公益诉讼

卢曼的社会系统论是在社会的复杂性和社会功能高度分化的背景下提出的，妇女权益保障公益诉讼也是持续增长的社会复杂性的必然产物。妇女权益保障涉及的方面相当广泛，面临着社会各个系统中存在的性别不公难题。为此，《中国妇女发展纲要（2021—2030年）》列出长长的目标和措施清单，宪法、妇女权益保障法则将上述内容抽象化为不同领域的女性权益来加以保护。对于那些因制度和行为模式所致的广泛侵害妇女权益的现象，仅仅通过妇女提起的私人诉讼很难有效地根除。考虑到妇女等特定群体的权益具有社会性、公共性、秩序性等客观法特征，引入公益诉讼制度（涉执法监督与权益救济）既可以推动客观法秩序与自我需求之间冲突的化解，又可以弥补立法、执法等方面的制度不足。一旦公益诉讼以法律化的形式确立，它就势必进入规则之治的领域，必须在法律框架内遵照合法/非法的符码运作，这不仅区别于各级政府保障妇女权益的行政举措，也与妇女政治参与、妇女社会运动等非司法活动区别开来。

首先，看妇女权益保障公益诉讼的系统内部结构。按照系统论的观点，系统具有整体性，是系统中多种要素和关系的统一和协调。妇女权益保障公益诉讼制度作为一个独立的系统，体现在形式上是一种具有内在逻辑结构的规范体系，在实质上是一种具有明确价值指导的目的与原则体系。规范体系包括诉前程序、诉讼程序与执行程序诸环节，构成元素有原告资格、起诉条件、诉讼请求、法律责任、证据规则、诉讼处分、胜诉利益支配、诉讼费用承担、判决执行等内容。我国妇女权益保障公益诉讼虽由妇女权益保障法所明文确立，但该法的有关规定比较简单。这些规定与民事诉讼法、行政诉讼法、《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《人民检察院公益诉讼办案规则》等法律和司法解释相组合，构成了有关妇女权益保障公益诉讼的规则集合体。实践中，我国公益诉讼检察逐步形成层层递进的办案模式、协同保护的工作格局和配套的宣传教育等系统框架。价值体系则由有关妇女权益保障公益诉讼的目的、基本原则原理组成，比如新修改的妇女权益保障法的制度目标“保障妇女的合法权益，促进男女平等和妇女全面发展，充分发挥妇女在全面建设社会主义现代化国家中的作用，弘扬社会主义核心价值观”，以及相应的公益诉讼原理学说等。上述规范和价值体系均按照一定的规律和原理进行组织，如妇女权益保障检察公益诉讼的价值定位、检察权和行政权的配合，诉前程序和诉讼活动的衔接等内容，遵循着妇女权益保障公益诉讼的一般规律和原理展开。例如，妇女权益保障公益诉讼的根本目的是建立男女平等的性别结构关系，检察机关的关注点应当超越个案，致力于推动建立保障性别平等的长效机制，诉讼的各程序环节均应围绕此目的展开。又如，检察机关在行使公益诉讼职能的同时，也需坚持行政权优先原则。

其次，看妇女权益保障公益诉讼的系统外部环境。作为社会系统中的法律次子系统，妇女权益保障公益诉讼制度的外部环境既包括该次子系统以外的其他法律子系统，也包括非法律性的社会其他子系统。本文主要探讨后者和妇女权益保障公益诉讼制度的相互作用。根据系统/环境的区分，社会诸多其他功能子系统构成了妇女权益保障公益诉讼的外部环境，构成该制度系统存在和发展的条件，并在一定程度上影响或牵制其运作。举例来说，政治、经济、科学和文化观念的变化，使一项公共政策（如包含性别歧视的就业政策措施）或行为模式（如借助互联网手段对妇女人格的贬损）对广大妇女利益的影响越来越广泛，而同时妇女地位的上升、国家政策的正向回应及司法角色的日益积极都会影响和激扰法律系统。这些因素组成合力，在一定程度上促成了该领域公益诉讼制度系统的确立和成长。但受制于司法资源、配套制度和社会观念等外部因素，妇女权益保障公益诉讼制度依然有不断发展的空间。这样，外部环境的变化为妇女权益保障公益诉讼制度设置了一定的限制，同时也提供了发展契机。

（二） 妇女权益保障公益诉讼系统的自足与开放

在现代社会中，法律系统基于“合法/非法”二值代码及与其匹配的纲要，遵循着“运作封闭”且“认知开放”的运作逻辑。所谓“运作封闭”是指系统的运作是自足的，以维持自身动态稳定的系统同一性。妇女权益保障法第77条创设了针对侵害妇女权益的行为起诉以维护社会公益的法律规则，并在规则范围内保持自我运行，避免与复杂多变的环境相混淆和替代。比如该条所涉“侵害妇女合法权益，导致社会公共利益受损”的案件，往往和政府的违法行为或不作为或有关，其中国家利益或社会公共利益已经遭受或极有可能遭受严重侵害，备受人民群众关注。一项合理的公益诉讼制度能防止公权力或者舆论的不当干涉和操纵，从而理性化解社会压力，稳定人们的法治预期。与此同时，妇女权益保障公益诉讼制度又必须对环境保持认知上的开放，与外部环境实现结构耦合和共振，才能推动其功能优化及其自我生产，以化解社会外部环境的复杂性。所谓的结构耦合是指两种事物共享一个结构，从而有助于系统与环境之间的互动，使系统面对环境的激扰易于作出选择；所谓系统的认知开放是系统与外部环境进行的信息、物质交流，即系统选择、吸收和自己的构成要素以适应环境，维持自身的生存与发展。借此，外部环境可以影响、激扰妇女权益保障公益诉讼制度系统，而后者也会对前者的激扰进行一定的回应。比如在我国，妇女权益保障公益诉讼制度不仅响应了世界各国借助司法途径维护妇女人权的趋势，也是对党和国家“积极探索公益诉讼范围”政策的激扰积极反馈的结果。另外，该制度亦可以揭示制度及其运行中存在的性别偏见，及时反映妇女群体较为迫切的利益和需求，从而向政治系统进行价值辐射和激扰，为立法的进一步完善作准备。人民群众有关妇女权益公益诉讼的实践、诉求与主张， 检察机关在不同领域的公益诉讼成功经验，都成为助推公益诉讼制度进入妇女权益保障领域的外部环境因素。这样，通过公益诉讼提供的渠道，有关妇女权益保障的政治、法律系统可以继续在保证系统自主性和功能分化的同时，实现与外部环境的信息交换和联结。同理，法律系统与心理系统、法律与科技系统也会产生结构耦合，比如民众的文化心理和法律观念会影响公益诉讼的实践效果，公益诉讼判决又可反过来塑造和强化通过司法维护妇女权益的社会观念，此为法律系统与心理系统的结构耦合；又如通过网络贬损妇女人格、利用公共场所监控设备侵害妇女隐私权的案件逐渐被纳入公益诉讼范围，检察机关亦积极利用数字化技术等搜集案件线索，此为法律系统与科技系统之间的相互激扰和回应。

（三） 妇女权益保障公益诉讼的“自创生”演化

系统论法学认为，法律系统从全社会系统中分出，承担起“稳定规范性预期”的功能，在功能和结构层面维持着自足运作、认知开放的“自创生”特征，但是它并不是自给自足的。受达尔文生物演化论的启发，系统论法学认为法律系统也存在着“变异/选择/再稳定”的演化机制。法律系统在运作中的变异起始于当下的规范缺失，使期望者产生“失落”，于是，偏离现有法律的法律适用疑难问题出现了。这些难题不断积累，促使新的法律规则确立，经由法律系统接纳成为新的实证法，同时为下一次变异奠定了基础。 实际上，妇女权益保障公益诉讼就是不断对现有法律提出疑难问题的过程——或者针对涉及妇女权益的执法中的不法或保障机制缺失，或者针对立法中对妇女保护的规范错位或缺漏。系统必须适应新的形势、吸收新的元素，完成自我进化和发展。不过，系统论法学视角下的法律演化并非线性进化，而是具有非目的性、非决定性和非必然性的特征。由此，妇女权益保障公益诉讼系统是自我创生的，是非人为地、“没有计划地进行的”。外部环境子系统中的要素为系统的发展提供了可吸收的变量，而即使系统在与环境互动过程中能感受到环境的激扰，但是否真能吸收这些要素却是不确定的，需要依赖系统的行动。同时，这些外部环境子系统是否会选择妇女权益保障公益诉讼系统也是不确定的，也需要依赖于这些子系统的行动。 举例来说，立法机关选择有代表性的重点领域开展妇女权益保障公益诉讼，逐渐统筹推进相关的立法。在是否将反家暴引入公益诉讼领域的问题上，虽然理论和实务界早就有了建议的呼声，但是该领域是否纳入、何时纳入、以什么方式纳入公益诉讼，是受妇女权益保障公益诉讼系统与外部环境的互动关系制约的，而不是可以精准预测的结果。再如法律对被告行为“侵害社会公益”的认定，也不能直接根据社会对公共利益的一般认知作出判决，而只能通过一定的程序根据法律作出决定。

四、我国妇女权益保障公益诉讼的运行现状检视

系统论法学认为，理想型的法律是一个自我指涉、自我描述、自我观察和自我再制即自创生的系统，其专门功能就是实现人们行为规范性预期的普遍一致性，尽管在现实中，法律系统往往会受到政治等因素的干预或控制而处于半自创生的状态。由于系统具有整体性和关联性，所以法律内部各要素之间也是有机联系的系统，保持协调和动态发展。通过对我国妇女权益保障公益诉讼制度的系统论分析，可以看出，该制度在一定程度上具备了系统自足运作和认知开放的特征，并与外部环境在结构耦合中渐进发展。不过，在制度设计和运作实践中，该制度系统又可能存在自创生性有所不足、自足运作不够顺畅、复杂性化简能力不充分及结构耦合机制有待优化等隐忧，不利于其独立成熟的发展。

（一） 系统的自创生性有所不足

一是系统的规范体系与价值体系不一致。我国修订后的妇女权益保障法第77条将公益诉讼的起诉主体仅限定为检察机关，将法律规定的机关、有关组织（如妇联、工会等社会组织）和公民等主体排除在外。然而，党的二十大要求“保障人民群众参与司法”“引导全体人民做社会主义法治的坚定捍卫者”，《中国妇女发展纲要（2021—2030年）》也“鼓励企事业单位、社会组织、慈善机构和公益人士参与保障妇女合法权益”。按照妇女权益保障法第1条的规定，本法的目的为“保障妇女的合法权益……充分发挥妇女在全面建设社会主义现代化国家中的作用”，这些权益也应包括妇女的自我决定和参加公共事务的权利。该法第4条第2款还规定，国家采取有效措施，为妇女依法行使权利提供必要的条件。以上规定，为妇女权益保障公益诉讼制度提供了价值体系。然而第77条对公益诉权主体的狭隘规定，使得该制度系统的规范体系与价值体系产生了一定的偏离。各级妇联理应有资格为无力或不敢起诉的妇女群体提起公益诉讼；同样，公民在理论上也应可以提起妇女权益保障公益诉讼。如果检察机关“包揽”提起妇女权益保障公益诉讼的资格，企事业组织、社会组织和公民等仅处于监督、参与协作的地位，长期而言将削弱社会力量自主性，弱化公益诉讼“妇女自我赋权”的特性，与参与式治理及社会共治的政治理念不尽相符。

二是相关法律子系统之间存在衔接失灵。妇女权益保障法第77条没有明确规定妇女权益保障检察公益诉讼的诉讼类型，导致相关规定与民事、行政两大诉讼法产生了衔接失灵的情况。根据该条将起诉资格排他性地赋予检察机关来看，妇女权益保障公益诉讼似应归类为行政公益诉讼。因为，按照行政诉讼法第25条第4款的规定，只有人民检察院才有资格提起行政公益诉讼，而民事诉讼法第55条则明确 “法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。然而，我国司法实践中又存着由检察机关提起妇女权益保障民事公益诉讼的情形。最高人民检察院也于2023年3月下发《关于贯彻实施新修订<中华人民共和国妇女权益保障法>切实保障妇女权益的通知》，要求各级检察机关在必要时可以对民事违法主体依法提起民事公益诉讼。因此，第77条的规定不利于维持人们稳定的规范性预期。

三是相关法律子系统之间存在矛盾抵牾。妇女权益保障法第77条存在规定含糊不清的缺陷，导致相关规范性文件与立法法的规定不尽一致。比如，该条对于公益案件中“社会公共利益受损”的含义，并没有给出具体的解释。由于男女享有平等的宪法基本权利，那么在广大妇女群体受到严重侵害的其他场合，比如被拐卖性侵、受教育权受侵害而法律未能根本解决的情形中，检察机关是否可依据第77条的兜底条款进行监督和起诉，法律并未提供明确指引。在现实中，部分国家政策、地方性法规、司法解释及其他规范性文件和司法实践正不断地丰富着第77条的兜底条款，各地检察机关创新性地推出了诸多拓展妇女权益保障公益诉讼案件范围的举措。但是根据立法法第11条，“诉讼制度”作为法律保留事项只能通过法律进行规定。由于牵涉广泛的公共利益，对于妇女权益保障领域的哪些事务向公益诉讼开放，需要立法者结合该领域实际情况，综合公益类型、受害状况、专业程度、问题普遍性、保护迫切性等现实因素考量、抉择，通过体现全民意志的法律进行明确规定。 考虑到我国的检察公益诉讼有着实践先行探索的特点，上述创新式做法对法律系统的整体性和维持规范性预期的稳定性构成挑战。

（二） 系统的自足运作不够顺畅

我国的公益诉讼制度从建立之初就体现出明显的国家主导型特点。从国家治理的视角来看，本质上反映出国家治理模式转型中的路径依赖性与结构互嵌性的特点。 能动型政府下的政策实施型司法，往往会导致公益诉讼的“国家化”及系统运作的自足性运作不畅的特征。根据社会系统理论，社会子系统的 “认知开放”建立在“运作封闭”即自足运作的基础之上，同系统之间应该通过结构耦合机制进行互相交融，彼此恪守边界，否则就会对各自的运作带来损害。这里的“封闭”运作或曰“自足”运作，并不是指法律是封闭静止、完全排除外界影响的规范体系，而是一个必须保持自身逻辑完整运作的系统，不能被其他社会子系统的运作逻辑干预或替代。比如在当前的妇女权益保障公益诉讼中，一些地方的检察机关创造性地运用圆桌会议、案件示范庭观摩等方式，有效地扩大了公民对公益诉讼活动的参与。但这不等于以舆论民意来代替公益诉讼的审理，否则就会变成社会环境对法律系统自足运作的侵涉。再如，目前检察机关对妇女权益保障公益诉讼的“包揽”，就政策意图而言，体现了中央希望借助公益诉讼，通过法律监督和司法治理提升特定领域妇女权益保障工作的效果，形成与行政治理既分立又相互配合的保障格局。但从其他领域的数据资料看，检察机关办案存在着较为明显的行政化倾向，几乎将办理公益诉讼案件视为一项政治任务来完成， 这固然有利于提高目标实现的效率，但适用于司法领域则未必妥当。这样的模式在妇女权益保障公益诉讼中也有所体现，以浙江省杭州市钱塘区检察院办理的“某涉及就业性别歧视的妇女权益保护行政公益诉讼案”为例。为保证办案顺利开展，区检察院积极主动向上级部门汇报，让地方党委和政府感觉到该案办理是为了维护公共利益，之后的行动都获得地方党委和政府的大力支持，这也是该案顺利开展的重要推手。但是，由于公益诉讼调查核实程序的缺乏，该案的调查取证都建立在党委、政府和相关部门支持配合的基础之上，案件处理处于相对被动的境地。笔者不是否定党委和政府的积极作用，相反这些主体都是公益协作机制中的重要力量。但是，如果在妇女权益保障公益诉讼中复制类似的模式，则不仅使法律系统的运作依附政治系统的运作逻辑，损害了其自足性和权威性，偏离了妇女权益保障公益诉讼的客观规律，而且也会有损政治系统的功能，导致党政机关疲于应对、效率低下，因而不具有可持续性。又如，在一些案件的诉前程序具体环节中，检察机关在调查取证和作出决定上都是单向性的，缺乏行政机关的参与。加之检察机关在诉前程序中实行严格审批，这种行政化色彩会削弱诉前程序的效率价值。这也暴露出司法实践中行政化逻辑对法律规则之治的侵蚀。

（三） 系统的化简能力有待提升

系统的复杂性化简能力是指，法律系统若要化简不断增长的社会复杂性，就必须不断发展出化约复杂性的机制，构建起设计严谨合理的内部结构，才能有效应对外部环境的变化和挑战。考察我国妇女权益保障公益诉讼系统，可以发现存在着制度供给相对匮乏、已有内容流于粗略等问题，不足以化简外部环境的复杂多变性。一是妇女权益保障公益诉讼的制度框架有待完善。当前在提起妇女权益保障检察公益诉讼的场合，对司法机关的权力职责及行使规范、诉讼的受案范围判定基准、法律责任等主要参照现行民事诉讼法、行政诉讼法对相应内容的规定予以细化，而两大诉讼法主要是为了私益诉讼而制定的，不大适合妇女权益保障公益诉讼的特点和办案规律。另外，新修订的妇女权益保障法第77条规定的具体适用情形还需进一步规范，比如何为“社会公共利益受损”，如何判断预防和制止性骚扰的措施已达到“合理要求”等。 二是妇女权益保障公益诉讼的线索匮乏且滞后，导致实践中成案率偏低。在最高人民检察院发布的典型案例中，大部分是通过检察院履职或开展专项活动的方式发现案件线索的（八个），只有两个案件才是通过志愿者移送和被侵权妇女主动寻求帮助的方式获得线索的，几乎主要依赖检察院主动发现这一非常有限的方式。虽然在地方司法实践中，一些检察机关通过公益平台、招募公益诉讼观察员、与妇联建立协作机制获得公益诉讼线索，但总体而言，还存在案件线索发现困难、线索移送机制的操作性不足，公益损害线索发现、管理研判系统或平台仍然局限于本系统内部，与法院、公安以及行政机关之间尚未建立一体化平台等问题。三是行政公益诉讼诉前程序封闭化、无序化，民事公益诉讼诉前程序虚置空转，且诉前建议的刚性不够。近年来，检察机关以加强监督、协助依法行政为办案理念，更加注重诉前程序的作用，乃至进入诉讼程序的案件数量明显下降。 但是，当前公益诉讼诉前程序普遍存在一定的缺陷，如诉前程序封闭化，公开度和透明度不足；检察建议规范度和刚性效力不够；诉前协商程序规范混乱、衔接不畅，民事公益诉讼诉前程序成为摆设；等等，在很大程度上影响了案件的处理，需要进行更完备的设计。四是配套保障机制有待进一步完善。其主要表现为调查核实中存在较大困难，常常依赖部门协调；行政机关、社会组织、自治团体、司法机关之间职责不清或交叉重叠，协同合力尚未形成；等等。此外，由于该制度起步未久，在办案领域较为广泛的情况下，办理妇女权益保障公益诉讼案件的力量还比较有限，办案人员专业能力不足，尤其是地区发展差异较大，同等条件和规模的单位工作开展存在不小的差别，部分地区业务水平较低等，而相关考核激励、人才培养机制还有待进一步完善。

（四） 系统间的结构耦合有待优化

法律系统和环境的关系不仅体现为其与全社会及其他社会子系统之间的关系，也体现为法律系统和心理系统、有机系统之间的关系。从微观层次上看，妇女权益保障公益诉讼是法律系统的一个次级子系统，它牵涉妇女权益方方面面的保障，与社会各子系统都可能存在着结构耦合。如前文所言，《中国妇女发展纲要（2021—2030年）》为各级政府列出全面具体的妇女发展目标和任务清单，妇女权益保障法则在法律层面对政治系统作出了必要的回应，这也是系统之间结构耦合运作良好的体现。但是，与妇女权益保障公益诉讼系统衔接的具体结构耦合机制仍需进一步优化，比如与科技系统、心理系统的耦合等。

就科技系统而言，科技在当代中国国家治理现代化进程中意义重大，也在公益诉讼案件办理中发挥着独特优势。但是科技特别是网络技术的发展，可能对本就处于相对社会弱势地位的妇女带来更广泛的伤害。举例说，在“浙江省嘉善县人民检察院督促保护妇女隐私权益行政公益诉讼案”中，检察院针对利用摄像头偷拍女员工更衣过程、侵犯众多妇女隐私权的行为开展了公益监督，推动了公共场所的妇女隐私权益保护机制的建立。然而在科技发展带来的其他侵害妇女案件中，相关的公益诉讼实践又是相对缺乏的。比如在当前存在着大量偷拍妇女私密照上传到色情网站、利用即时通讯工具传播涉妇女的淫秽物品等行为，虽然可认定为妇女权益保障法第77条的“贬低损害妇女人格”情形，但是目前还缺乏相应的司法实践，而仅靠传统的诉讼方式显然不能解决根本问题。

就心理系统而言，妇女权益保障公益诉讼与心理系统的结构耦合体现为主观权利。虽然在公益诉讼过程中检察机关通过各种吸纳公民参与的方式提升了其积极性，但是案件线索来源依然匮乏。有学者指出，自我国2012年确立公益诉讼制度但又排除公民个人的公益诉权以来，民众对公益诉讼多表现为漠不关心的态度。 如果赋予公民及社会组织以起诉资格，或者激活妇女权益保障领域的公益告发制度，使人们切实感受到自身的权利得到保障，会更加充分地激发其权利意识，切实体验到法律的正义。这些还能够对法律与心理系统耦合的另一层面产生积极作用，即推动形成有关男女平等和维护公益的法治意识以及法律职业伦理。此外，从妇女权益保障公益诉讼与心理系统的结构耦合角度看，也需要关注司法人员的心理对公益诉讼运作的影响。检察官及法官个人的性别意识、策略选择、认知偏差、思维模式等法外要素，都会对案件的办理产生一定的影响。前文有述，不同地区检察公益诉讼发展差异较大，部分地区业务水平较低、积极主动性发挥不够，还存在选择性提起公益诉讼、滥用调查权的问题， 需要在法律系统和心理系统结构耦合的框架下加以审视和完善。

五、我国妇女权益保障公益诉讼制度的完善建议

（一） 加强妇女权益保障公益诉讼的内外互动

作为社会中的一个法律次子系统，妇女权益保障公益诉讼制度的设计和运作应具备系统思维。妇女群体的权益内容广泛，涉及政治、经济、文化、科技等方方面面的复杂问题且彼此牵缠，而简单抽象的法律规则常常无法面对外部环境的复杂性和变化性。只有通过建立一种具有复杂性视角的妇女权益保障公益诉讼制度体系，才可以减少和降低复杂环境带来的压力和风险。这就要求我们，既要看到要素以及诸要素之间连接可能性的丰富性与偶然性，又必须实现诸要素之间关系的统一性与完整性，即形成稳定的诸要素之间的连接。因此，妇女权益保障公益诉讼系统需要完善内部的价值体系和规范体系，维持系统内部元素的良性互动，而非简单无序地交流运作。具体而言，应以妇女权益保障法第77条为基础进一步完善，既要做到更加细致深入，又要注意系统中不同权力的配置和程序的衔接，同时也要符合妇女权益保障法的制度目标。系统思维要求聚焦诸方主体合力进行宏观制度设计、微观解决问题，从而促进有利于性别公正的制度完善，维护社会正义。再者，妇女权益保障公益诉讼系统的自足运作也离不开对外部环境的依赖，需要与其他法律子系统、政治系统、经济系统、文化系统等社会子系统进行结构耦合，对环境中的激扰保持敏感和理性选择，引入与外界沟通和衔接的机制，从而应对社会环境的复杂性。

（二） 完善妇女权益保障公益诉讼的系统构造

在加强内外互动的基础上，从内部视角完善妇女权益保障公益诉讼的系统构造，主要包括明确价值体系和完善制度框架两方面。

从明确妇女权益保障公益诉讼的价值体系的角度看，鉴于我国妇女权益保障法已经为公益诉讼制度提供了价值引领，具有法理上的正当性，但是，目前妇女权益保障公益诉讼还缺乏完整的制度体系，不同地方的立法、司法解释、其他规范性文件及司法机关实践理念存在着一定的差异，可能为价值体系内部的矛盾乃至不当的价值转移埋下隐患，因此，妇女权益保障公益诉讼系统应当以妇女的宪法基本权利条款作为价值根基，确保妇女作为个体的尊严和权利，充实和完善相关的原则、理论和制度体系。需注意的是，妇女权益保障公益诉讼应兼顾国家治理目标和妇女赋权目标并以后者为价值依归。由于法律系统在内部自足运作的同时，又要面临作为环境的信息激扰，就会时常遭遇法律运作中的系统性风险。换言之，法律系统往往更倾向于强化国家的建制化权力去解决结构性性别偏见。为此，法律必须坚守其作为“自由”最终保障的功能，引入以“共识/合意”为导向的法律沟通过程，确保公益诉讼的运作不致背离法治价值。具体而言，应当坚持法律制度设计的初衷，即立足宪法的男女平等原则和基本人权条款，以妇女群体的权利和自由为导向，注意结合妇女群体的特点设计办案方式和机制；强调妇女自我赋权的重要价值，扩大充分有序的公民参与，因为包含全体公民平等自由发展的国家治理现代化才是可欲的。国家治理和妇女赋权应当在统筹推进依法治国的系统工程中有机结合起来，即将对妇女在政治、经济、文化各方面的权利保障和实质能力发展视为依法治国的必要内容，及时吸收社会各个子系统的信息激扰，通过法律的运作发挥司法在男女平等保护方面的治理效能。

从完善妇女权益保障公益诉讼的制度框架角度看，一是应适当放宽妇女权益保障公益诉讼的起诉资格。法律应当赋予检察机关、有关社会团体和公民个人以民事公益起诉权，国家还应采取措施对相关社会组织大力进行培育、支持，此不赘述。虽然我国的两大诉讼法还不允许公民提起公益诉讼，但将公民逐步纳入妇女权益保障公益诉讼的起诉主体范围应是未来的发展方向。目前可行的做法是，基于宪法中有关检举控告的制度建立妇女权益保障公益“吹哨人”制度，确保公民有权向社会披露有关机构和组织侵犯妇女权益、有害社会公共利益的行为，这也是拓宽案件线索来源的重要举措之一。另外，实践中采取的激励公民提供举报线索、参与听证座谈、担任公益诉讼观察员和志愿者等措施亦值得大力推广。

二是适当拓宽妇女权益保障公益诉讼的受案范围。基于我国宪法对男女在各领域的权利平等规定，实际上所有妇女权益保障领域都有提起公益诉讼的可能。只要某领域侵害妇女权益的案件体现出“国家利益或者社会公共利益遭受严重侵害或者存在重大侵害危险”特点且难以通过现有法律途径有效解决的，就可以根据妇女权益保障法第77条列举的兜底条款，结合实际情况逐步拓宽受案范围，从而使法律系统通过适度汲取处于环境中的正义价值而自我完善。对于如何根据兜底条款拓宽受案范围，可以分两方面进行。首先，对于法规、司法解释及其他规范性文件，如扩大妇女权益保障公益诉讼受案范围的，因其不符合我国法律保留原则和法律解释制度，应进行合法性审查。其次，全国人大及其常委会应通过修改妇女权益保障法或出台立法解释，明确妇女权益保障公益诉讼的受案范围。

三是细化公益诉讼的程序框架和配套机制。（1）检察机关应从法治建设与检察权运行基本规律出发，认识到妇女权益保护问题的复杂性、长期性，充分尊重国家机关特别是行政机关在各自权限范围内的权力运作，在践行法律监督职能时遵循有限监督、合乎比例、行政处理先行原则，防止对行政权的僭越，增强不同权力的良性互动。 （2）完善妇女权益保障公益诉讼的特殊规则及与相关制度的衔接。由于妇女权益保护的复杂性，民事诉讼法、行政诉讼法中相关条文的规定难以适应该领域司法实践的现实需求。除了妇女权益保障法规定的内容之外，有关公益诉讼的诉前规则、公益诉讼检察建议的内容和程序、检察机关调查核实权的落实、民事公益诉讼诉前公告和督促起诉的规则、民事公益诉讼的胜诉资金支配等都值得研究。目前，学者们已经提出了丰富可行的研究建议，比如强化检察机关的调查取证权；加强诉前程序的适度司法化，引入规范的听证程序和磋商程序；强化检察建议书的规范性和刚性效力；优化诉前案件外部环境，加强公益案件的公开程度，推广各地司法实践中积累的成功经验并适当制度化；等等。 另外，可以考虑将妇女权益保障民事公益诉讼的胜诉资金划入妇女权益保障公益诉讼基金，由检察院委托给第三方的公益基金会管理，作为未来与妇女权益公益诉讼有关的必要费用，由检察院、妇联和社会民众对基金的使用加以监督。（3）增强妇女权益保障专业化建设，构建强化妇女权益保障公益诉讼救济的示范效应和长效机制。其包括：强化检察机关和社会组织的心理素质和业务能力培训，完善相关考核评价机制，加强技术支持和制度保障；发展一批权威性的指导性案例，稳定法律系统的规范性预期，适当强化系统对环境的激扰机制，从而发挥出公益诉讼对系统性性别歧视的纠偏改造功能。

（三） 优化制度系统与外部环境的结构耦合

基于系统耦合互动的原理，我们应注重优化妇女权益保障公益诉讼机制与其他法律机制的关联耦合，注重不同领域的公益保护的关联耦合，从整体上推进公益诉讼的发展，促进系统性的社会治理。其一，妇女权益保障公益诉讼既要重视与其他法律子系统的衔接，比如与妇女保障法中的其他制度（如妇女联合会协助救助制度、约谈制度等）的衔接， 又要重视与其他领域的公益诉讼制度系统（如涉医疗美容行业的消费者权益保护公益诉讼）的衔接，做到逻辑一致与配合联动，最大程度地保护妇女的权益。其二，妇女权益保障公益诉讼还要关注与社会其他子系统之间的关联互动。比如，我国政府逐步贯彻落实《中国妇女发展纲要（2021—2030年）》中有关生态环境和资源保护、安全生产、食品药品安全、国有财产保护、个人信息等领域（涉及生态系统、经济系统、科技系统、文化系统等）对妇女保护的措施要求，营造有利于法律系统自主运行所依托的社会、经济及文化环境，多维度为妇女赋能提供支持。检察机关应协调督促相关的行政执法，促进系统治理，从而达到不同系统之间的耦合运作。司法实践应关注处于更不利地位的妇女成员，比如农村妇女、残疾妇女、流动妇女、中老年妇女、未成年女性等，保证其对公益诉讼的参与和监督，使她们能有资源和能力进入系统的运作进程。 此外，要充分认识到文化系统和心理系统等子系统对妇女群体和公益诉讼效果的影响。考虑到妇女特殊的身心特点等相关因素，公益诉讼的开展要配套诉讼程序外的妇女权利保障工作，如根据情况引入心理评估与咨询、创伤后心理干预、案件信息保密等诸多配套措施，健全回访机制；增加有关妇女权益和公益诉讼的公共宣传和教育，推动实现“妇女赋权”。考虑到科学系统对法律系统的影响，有必要运用人工智能、大数据等最新技术，优化公益诉讼的线索发现机制和办案效率等，针对因科学技术的发展导致的妇女群体权益受损情形进行公益诉讼探索。其三，发展妇女权益保障公益诉讼还需要加强执法、司法协同合作，完善案件线索移送、信息共享、联合调查、专业支持等工作机制，在“党政领导、部门联动、社会参与”的格局下推进妇女权益保障事业；组合应用公益诉讼之外的各种策略，在维持现代司法模式核心地位的同时将实现非正式的纠纷解决机制不同程度的“司法化”，整合一个多层次的“大司法”格局。按照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第287条的要求，可以考虑将和解、调解等多元化纠纷解决机制与公益诉讼结合应用，为涉妇女公益案件提供多种灵活解决的途径。此外，还要充分发挥专家学者、企业、媒体、普通民众等社会力量的作用，构建起强有力的社会支撑系统推进男女平等发展。

六、结语

妇女是一个被长期以来的制度和文化建构的社会弱势群体。作为妇女权益保障领域的新型制度性实践和全面依法治国系统工程的一个子系统，公益诉讼制度既要根植于当下的社会背景并吸收来自政治和其他子系统的信息，自觉保持与全社会系统的一致性，同时又应保持自身运作的独立性，避免受到环境的侵扰和沦为其他社会子系统的附庸。这提醒我们，不宜对妇女权益保障公益诉讼系统改革社会、推进国家治理现代化的作用抱有过高过急的期待，而是将之视为全面依法治国总系统的一个次级子系统——它的最基本功能就是按照自身的法律符码进行运作，维持规范性预期的稳定性，建立一套符合宪法男女平等原则的客观法秩序。同时，也要重视妇女权益保障公益诉讼系统的自治和独立性，防止人为进行违背该系统原理的安排或运作。在此基础上，适度完善目前的公益诉讼制度设计，优化其与法治环境要素的互动关系，打造国家与社会“共建共治共享”的治理格局，才能使妇女权益保障公益诉讼健康发展，通过对妇女权益的充分保障体现我国妇女人权事业保护的特色，展现人权治理系统工程的中国优势。