黄信灶 踪家峰 | 中国超引力城市的概念、形成条件与效率评价

   黄信灶，江西师范大学区域发展研究院副教授。

 

作者简介

                                 

   踪家峰（通讯作者），南京大学长江产业经济研究院教授、博士生导师。

     改革开放以来，中国的城市化进程加速，城市化率从1978年的17.9%提高至2022年的65.2%，实现了人类文明史上最大规模的人口迁移。这一进程毫无疑问带来了大量村庄的消亡，但并未促进城市的普遍增长，有的城市成为大规模吸收人口的“抽水机”，城市人口翻了十几倍到几十倍，典型代表是深圳市。1979年，深圳（保安）人口为31万；2022年，深圳常住人口为1766万，是1979年的57倍。与此同时，有的城市出现了收缩，比如黑龙江省的鹤岗市，其第七次全国人口普查（以下简称“七普”）的人口比第六次全国人口普查（以下简称“六普”）减少了15.8%。在“六普”至“七普”期间，全部地级市中有近150个城市的人口出现下降。我们笼统地将前者称为“超引力城市”，将后者称为“收缩城市”。由于学者对收缩城市的特征、形成机制、影响等已作了深入研究，本文不再赘述，而仅关注超引力城市。

一、超引力城市及其类型

（一）超引力城市的概念

     本文将城市人口占该省总人口比重大于10%，且城市GDP占该省GDP比重大于10%（即人口与经济总量占比均超10%）的城市定义为超引力城市。为了弄清楚哪些城市是超引力城市，需要对中国城市进行分类。我们利用2010—2020年各城市人口和GDP数据来进行测算，数据来自中国统计年鉴、各省区统计年鉴、“六普”和“七普”。城市数据是指整个地级市层面的数据，不仅包括地级市所辖区，还包括地级市所辖的县（市）。对于GDP数据，我们没有进行价格调整。由于香港、澳门、台湾、西藏自治区的数据缺失，本文未关注这些地区的城市，最后收集到的地级市总数量为328个。在328个城市中，2010—2020年间GDP增长率小于0的城市为11个，人口增长率小于0的城市为147个，两者都小于0的城市为10个：大庆、七台河、吉林、松原、通化、四平、鞍山、抚顺、本溪和铁岭，这些城市均属于东北地区（见图1）。图1的横轴为人口增长率，纵轴为GDP增长率。

     在328个城市中，GDP和人口都为正增长的城市为180个；在这180个城市中，人口增长率大于本省人口增长率的为94个。在这94个城市中，城市人口占该省总人口比重大于10%且城市GDP占该省GDP比重大于10%的仅为29个，分别是沈阳、大连、石家庄、南京、苏州、杭州、宁波、福州、厦门、广州、深圳、海口、三亚、太原、郑州、合肥、武汉、长沙、南昌、乌鲁木齐、呼和浩特、银川、西宁、兰州、西安、成都、贵阳、昆明、南宁。这29个城市不仅对人口具有较强的吸引力，而且具有较大的产业集聚力，我们将其命名为“超引力城市”（见图2）。图2的横轴为人口增长率，纵轴为GDP增长率。

     在超引力城市中，城市人口占该省总人口比重超过20%的有沈阳、海口、武汉、西宁、银川、西安、成都等7个城市，城市GDP占该省GDP比重超过20%的有沈阳、大连、杭州、福州、广州、深圳、海口、太原、郑州、合肥、武汉、长沙、南昌、乌鲁木齐、银川、西宁、兰州、西安、成都、贵阳、昆明、南宁等22个城市，两类城市的交集是沈阳、海口、武汉、西宁、银川、西安、成都。

（二）超引力城市的两种类型

     前述29个超引力城市，要么是省会城市，要么是双子座城市。东部地区除河北之外皆为双子座城市，分别为辽宁的沈阳与大连、江苏的南京与苏州、浙江的杭州与宁波、福建的福州与厦门、广东的深圳与广州、海南的三亚与海口。这些双子座城市缺失了山东的济南与青岛。中西部地区皆为省会城市，包括乌鲁木齐、武汉、成都等城市（见表1）。

     改革开放以来，中国人口流动方向主要是东南的江苏、上海、浙江、福建、广东等省市，这些地区成为吸引人口的汇集地，但这些地区并非每个城市都是超引力城市，甚至还存在收缩城市，比如江苏的盐城、徐州、淮安等城市均是人口净流出的城市。而人口增长幅度最快的广东，其粤东地区的潮州、梅州等城市也存在着严重的收缩趋势。研究发现，东北地区的黑龙江、吉林没有超引力城市，不仅一般城市存在人口减少的现象，而且省会人口也在减少。

     撤县设区是超引力城市扩大吸引力的方式之一。1990—2010年进行撤县改区的超引力城市有4座，而2010—2020年撤县改区的超引力城市有18座，像南京、苏州、厦门等均属未设辖县的城市，因为所辖县已全部改为区了。撤县设区也是中国城市发展特别是空间扩展的重要方式，非超引力城市也采取同样的策略。据有关学者统计，2010—2021年市辖区的数量由853个增至977个，增加了124个区，而县（包括县、自治县和县级市）的数量则由2048个减至1812个，减少了236个。

二、超引力城市何以形成

（一）超引力城市形成的总体逻辑

    1949—1978年，中国城市增长缓慢。从中国城市化水平来看，1949年为10.6%，1978年为17.9%，仅增加了7.3%；而中国人口1949年为5.4亿，1978年为9.6亿，增加了78%。1978年以来，中国迎来了人类历史上最大规模的城市化进程，截至2022年，中国城市化水平已达到65.2%。这两个阶段城市化进程的巨大差异来自于两个阶段的经济体制的差异，即由计划经济向市场经济转变。在计划经济下，为赶英超美发展重化工业而采取了户籍制度、国际形势的变化导致重大生产力向三线城市迁移、城市就业职位的不足采取“上山下乡”举措等。1978年后，中国实行改革开放，由内部低循环或不循环变成内外大循环并以外循环为主导的市场经济机制，工业化进程加快，城市人工短缺，人口流动限制逐步放开，城市化进程加快，40多年时间完成了中国的工业化进程，也基本完成了城市化进程。在这个历史时期，沿海地区的改革开放傲立潮头从而导致“孔雀东南飞”，并使东南沿海成为人口等资源的吸引地。图3简要阐述了中国两个时期城市化进程差异逻辑，在对外开放和市场机制下，为什么城市不是均匀地增长，而是出现了收缩城市和超引力城市，而且同属东部地区也不是全部城市皆成为吸引力强大的城市，而有可能是几个因素循环累积的结果，包括历史、地理、行政级别等。

（二）超引力城市形成的地理因素

    《管子·乘马》谈到建立城镇的标准：“凡立国都，非于大山之下，必于广川之上，高勿近阜而水用足，低勿近水而沟防省。”这说明，地理因素是城市形成的前提条件。与收缩城市相似，地理因素也是超引力城市形成的一个重要影响因素。这里的地理因素包括两类：一是自然地理因素；二是经济地理因素。自然地理条件影响城市发展的一个典型例证，是胡焕庸线南北的经济与城市发展泾渭分明。在29个超引力城市中，有23个位于胡焕庸线下，占比达79.31%。是否处于沿海地区，也是一个关键性影响因素。在29个超引力城市中，有13个位于沿海省市，占比达44.83%。经济地理位置对城市发展影响的一个典型例证是石家庄。石家庄是因正太铁路（现称石太铁路）的修建而逐渐从华北一个普通的小村庄成长为河北的重镇。“七普”时石家庄的常住人口数量为1123万人，占全省总人口的比重为15.05%，比“六普”“五普”分别增加了0.9个百分点、2.04个百分点，比1982年增加了2.16个百分点。当然，深圳、厦门等城市被列为经济特区，这一经济制度对诸类超引力城市的形成也产生了至关重要的影响。

（三）超引力城市形成的历史因素

     超引力城市发展的另一个原因是历史因素，即历史上该城市就很繁荣，发展有历史的路径依赖，这方面的例子很多。比如，南京作为“六朝古都”，其自古以来就是中国南方的政治、经济和文化中心；在清雍正三年（1725年），江苏巡抚、江苏布政使、苏州府治和长、元、吴三县县治曾同驻苏州；杭州是吴越和南宋“两朝古都”；宁波是古时海上丝绸之路三大海港之一。又如，清康熙二十二年（1683年），福建水师提督移驻厦门，厦门开始登上历史舞台；清康熙二十五年（1686年），泉州府海防同知移驻厦门；清道光二十二年（1842年），《南京条约》签订，厦门成为五个通商口岸之一；清道光二十三年（1843年），厦门正式开埠，其在福建省的地位逐渐提高。再如，沈阳作为清朝发祥地，是东北地区经济、文化、商业贸易中心和交通枢纽；大连是中国北方沿海重要的中心城市和港口，“陆上丝绸之路”及“海上丝绸之路”的海陆重要交汇点；郑州古称商都，历史上五次为都，是华夏文明的重要发祥地之一；武汉作为历史上“九省通衢”，其水路交通辐射中西部大部分省份；西安古称长安，周秦汉唐等十五个王朝先后在此建都，是东亚文明发祥地；成都作为蜀汉文明发祥地，自古以来是中国西南地区重要的政治、经济、文化中心及内陆开放枢纽。

（四）超引力城市形成的行政因素

     超引力城市形成的另一原因是行政等级因素。马克斯·韦伯认为，中国城市区别于西方城市的最重要特征之一是中国的每个城市皆有行政等级，行政等级越高，资源控制能力越强。有些省会城市虽然行政等级不高，但作为省政府驻地，省政府更乐见省会城市做大做强。在一些辖有副省级城市的省份，其省会城市与副省级城市则明争暗斗，竞争大于合作。城市的行政级别功能来自于官员在经济社会发展中的关键作用；更为极端的是，已有大量研究表明，中国城市政府驻地的市内迁移对该城市的发展有多重效用。可以发现，内陆地区的超引力城市皆为该省区的省会（自治区首府），而东部地区的超引力城市除了苏州外，不是省会城市，就是副省级城市。在全国的15个副省级城市中，除哈尔滨、长春、济南与青岛外，其余11个均为超引力城市。

     一个城市如果地理位置优越、历史上曾经繁荣、行政等级高，那么这三个因素则形成循环累积效应，该城市更容易成为超引力城市（如图4所示）。在市场机制下，与城市的历史、地理、行政等因素相向而行的政策会进一步促进大城市与超引力城市的增长，而与此相背而行的政策可能起不到预期的效果。

三、如何评价超引力城市

（一）超引力城市是中国最有效率的城市

     超引力城市是中国最有效率的城市，这种效率来自于超引力城市的规模经济、范围经济和集聚经济，来自于超引力城市拥有更好的匹配、共享和学习机制。这方面的实证研究基本上围绕城市规模溢价而展开，如城市规模越大，城市生产率越高；城市规模越大，城市工资越高。同时还发现，城市规模越大，环境标准也越高，从而会驱使污染企业迁移至其他区域或改善其环境效率。

      以人均GDP、居民人均可支配收入这两项指标将超引力城市与其所在省份相比较，可以清楚地看出这种效率优势。表2显示，无论是人均GDP还是人均可支配收入，超引力城市均大于所在省份的平均水平，人均GDP最高可达1.8倍，而人均可支配收入也可达到1.8倍的水平。

     既然超引力城市是中国最有效率的城市，那么盲目限制这些城市发展有碍于中国经济的长期持续增长，尤其是在当前百年未有之大变局和实现中国式现代化的情况下，更应该发挥这些城市的效率优势。

（二）超引力城市是大城市化的重要体现

     大城市越来越多，大城市的规模越来越大，这种大城市化趋势也是世界城市体系发展的一个特征。以欧洲城市为例，1300年，人口数量大于2000的城市，其人口平均规模为6600人，而1970年达到30800人；1300年，人口数量大于20000的城市，其人口平均规模为36500人，而1970年为113200人。1900年，全世界超过100万人口的城市有13座，而2000年达到375座。1900年，世界上尚无超过1000万人口的城市；1970年，超过1000万人口的城市只有东京和纽约，城市人口分别达到2300多万和1600多万；到1990年，千万级别人口规模的城市达到10个，东京的人口更是高达3200多万；2011年，千万级别人口规模的城市达到23个，2018年又升至30个。

     中国超引力城市中人口最少的是银川和西宁，分别为288万人和250万人，其他城市人口均超过300万，属于大城市、特大城市或超大城市。这些城市的发展符合世界大城市化的趋势，其具有“大国大城”的中国特色，不仅不能阻断这种发展趋势，而且需要利用这种趋势并创造更好的条件促其再上一个台阶；不仅要坦然面对2000多万人口的超大城市，更需要坦然面对更大规模的超级大城市的到来。

     大城市特别是超大城市的发展会导致大量中小城市消失吗？回答是否定的。其一，从统计数据上看，2002年中国地级市加县级市数量为656个，2021年为687个，增加了31个，并不存在城市数量降低的现象；其二，中国城市均有行政级别，最高的是正部级，其次是副省级、地级，最低的是县（市）级，县以下不设市，大部分县城和具有城市特征的市镇没有设市。设想中国近2万个市镇中有1/5能够满足设市条件，则会增加中小城市4000个；其三，相比于发达国家，中国设市的标准是人口数量的较高标准，如果降低设市的人口标准，则中国城市的数量会大幅度增加；其四，由于中国的设市特点，即很多城市本身都是一个城市体系（城市圈），比如四个直辖市，每个都类似于国外的大都市区结构。

（三）超引力城市不一定带来城乡差距的扩大

     超引力城市凭借资源禀赋、区位条件等优势加快了城市的经济发展，为创造就业机会及提高劳动力工资水平打下基础。由于超引力城市的经济发展程度、就业机会以及工资水平高于周边地区，加大了对周边区域劳动力及农村优势资源的吸纳，对改善劳动力尤其是农村低收入群体的工资收入具有促进作用。随着人口向超引力城市流入，还会进一步积累人力资本，提高劳动力的工资水平。可见，超引力城市有助于促进就业以及改善低收入群体的工资收入，并不一定带来城乡收入差距的扩大，那种认为超引力城市发展会加大城乡差距的说法是没有根据的。超引力城市不一定带来一省之内的居民收入差距，那么发挥超引力城市的效率优势继续做大蛋糕，比追求绝对的城市均衡、分配蛋糕更有意义。

（四）正确认识一城独大现象

     通过上述可发现，东部沿海地区的超引力城市是双子座城市，一个是行政中心、一个是经济贸易中心。有些省份千方百计想将省会城市壮大为首位城市，但往往效果不佳，依然保持着双子座状态；而内陆省区与东部沿海城市不同，呈现出省会城市的一城独大现象，这是由内陆省会城市的历史和行政特征等多重作用而成，目前一城独大既带来了效率，又不会造成收入差距的扩大，从这个意义上说这种现象又促进了公平。而且，研究发现，在沿海地区发展建设第三个省域中心城市、在内陆地区建设第二个省域中心城市没有成功的先例，这一点对于面向现代化的未来城市化发展具有十分重要的启示。

四、如何促进超引力城市进一步发展

（一）进一步发挥市场机制配置资源的作用

     市场通过价格机制使资源从低效率地区（部门）流向高效率地区（部门）。正如前文所述，超引力城市是中国最有效率的城市。在市场机制的作用下，超引力城市将进一步虹吸周边城市的人口、资金等要素，引领中国城市经济的发展。

     1.降低要素流动的人为限制。中央政府已出台多份关于“完善要素市场化配置体制机制的意见”的政策性文件，要素流动的人为限制问题已经得到有效缓解。但是，人口流动的内核性问题还未真正触及。如不少超引力城市出台了限制人口落户的政策，绝大部分流入超引力城市的人口只有工作的机会，而不能公平享受城市发展所带来的红利，存在着付出与收益不对等的问题。以深圳为例，2022年常住人口为1766万人，而户籍人口仅有657万人，占比仅为37.02%，将有6成多的人口有可能会返回家乡，对于深圳这类超引力城市的长期发展是不利的，尤其是在总人口下降的背景下。超引力城市需要进一步放开人口流动的人为限制条件，推动公共服务向非户籍人口延伸，让更多的人愿意来，并能长期安居乐业，城市才能充满活力。

     2.进一步消除隐性的市场分割。建立统一的国内大市场是国家构建“双循环”的重要内容，但市场分割阻碍了这一进程。当前，显性的市场分割已经较少，更多的是隐性的市场分割。隐性市场分割阻碍超引力城市内优质企业通过更大的市场来获得规模经济，降低企业效率。进一步消除市场分割，需要进一步完善市场进入的法律制度，推动更加公平竞争的市场机制的建设，加强监管和执法力度，严厉打击各种隐性的地方保护主义，最终形成市场分割无法阻挡的、有力的公平竞争的市场力量，促进要素与产品在城市间的有效流动，提升全国资源的配置效率。

（二）进一步完善超引力城市与其他城市的协作网络

     中央全面深化改革委员会第四次会议强调，推动资源向优势区域倾斜。未来超引力城市将会继续发挥虹吸效应，但也会对周边城市产生源源不断的溢出效应，如何利用两类效应构建出有效的协作网络是推动中国城市经济发展的重要问题。

     1.完善超引力城市与周边城市的网络协作机制。一是省级政府应通过相关政策引导，突破省内合作局限，超引力城市带领城市群构建出内部合作机制，形成由超引力城市带动周边城市发展的长效合作机制。二是国家以超引力城市为中心构建多中心发展格局。多中心城市空间结构有助于缓解超引力城市的“大城市病”。在超引力城市周边培育一群次一级城市，提升次一级城市的承接能力，在区域内构建多中心城市发展格局。在多中心城市打造上，长三角已经走在全国前列，上海为超核心城市，南京、苏州、宁波、杭州等为一级核心城市，区域间已经形成良好的协作机制，包括产业园区合作共建、公共服务合作共享、交通基础设施共建、生态环境共保联治等。

     2.推动超引力城市与周边城市的产业协同发展。超引力城市须加快产业结构的转型升级，占据战略新兴产业的至高点，提升自身的产业竞争能力，也可为其他城市发展让出空间。这就需要超引力城市释放一般性的制造业，大力发展现代服务业和先进制造业。非超引力城市要依托本地资源禀赋、产业基础、科研条件等优势，大力承接符合自身功能定位、因地制宜选择培育适合自身发展方向的特色优势产业，积极利用新技术、新业态、新模式等改造传统产业，形成与超引力城市有效协作的城市群产业体系，既有竞争，更要有合作。

（三）将超引力城市打造为新质生产力的引领者

     作为中国最有效率的城市，超引力城市责无旁贷地承担起新质生产力引领者的责任，理应打造为全球最有创新活力的城市。

     1.推动超引力城市增长模式的转变。在过去40多年里，大部分超引力城市通过吸收大量的劳动力、扩大城市规模等实现高速增长。显然，这种粗放式的增长方式，无论是从外部发展环境还是从内在发展困境来看，都难以为继。在全球化竞争加剧、国内统一大市场建设的大背景下，如果超引力城市不能转变其增长方式，也会有转变为收缩城市的可能性。转变增长方式的关键在于，须培育一流创新主体，促进各类创新要素向企业集聚，大力提升企业技术创新能力，鼓励和支持企业加强基础性技术研发，紧抓新兴产业革命的契机，依托城市优势，快速切入细分赛道。鼓励和支持企业加大数字化、智能化、绿色化改造，加大对中小微企业创新的支持力度，打造大、中、小、微企业链群式协同发展格局。

     2.完善超引力城市的基础设施建设。未来城市的竞争是综合能力的竞争，涉及生产、生活的方方面面。一是加强传统基础设施建设。规划、整合好城市间的公共基础设施，提升城市的承载能力，加强道路、能源、水电、物流、医疗卫生等传统基础设施的建设力度，满足更大规模城市下人们对生产、生活的需求。二是加强新型基础设施的建设。包括加强信息、科技、物流等产业基础设施建设，适度超前布局建设新一代超算、云计算、人工智能平台、宽带基础网络等设施，推进重大科技基础设施布局建设，为新兴产业的落地提供基础条件。

     3. 加强超引力城市的营商环境建设。营商环境是城市软实力的重要体现，是构建与新质生产力相适应的生产关系的重要组成部分。为此，超引力城市须树立打造全球一流营商环境的目标、国内城市营商环境建设的标杆。加强法治建设是超引力城市优化营商环境的首要任务，不断完善市场准入、公平竞争、社会信用、产权保护等市场经济基础制度，加快建设高标准市场体系，不断优化国企敢干、民企敢闯、外企敢投的制度环境，对于各种有损营商环境的行为必须做到“零容忍”。