李晨 蔡之兵 | 构建环渤海区域高质量发展新格局：现实挑战、优化思路与政策建议

    李晨，中共中央党校（国家行政学院）经济学教研部讲师。

      中共二十大报告明确提出：“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。”步入新发展阶段，中国各区域在实现经济增长的过程中不仅要追求速度和规模，更要注重发展质量和效益。因此，探索更具活力、更有效率、更可持续的高质量发展路径是新时代区域发展的重要课题。环渤海区域位于中国华北、东北、西北三大区域结合部，包括北京、天津、河北、辽宁、山东、山西和内蒙古7个省（自治区、直辖市），幅员广阔、连接陆海，区位条件优越、自然资源丰富、产业基础雄厚，是中国最具综合优势和发展潜力的经济增长极之一，在对外开放和现代化建设全局中具有重要战略地位。然而，近年来环渤海区域却面临增长速度有所减慢、增长动力结构失衡、产业竞争能力不强、要素集聚和配置效率不高等问题，经济发展遭遇较大压力，不仅严重制约了环渤海区域自身经济实力和综合竞争力的进一步提升，也为中国构建优势互补、高质量发展的区域协调发展格局带来一定的阻力。在此背景下，立足环渤海区域高质量发展的重要性，针对导致其发展受阻困境的多种原因，提出有效促进环渤海区域高质量发展的基本思路和政策建议，意义重大。

一、环渤海区域高质量发展的重要意义

      环渤海区域是支撑中国北方地区经济发展的重要战略支点。构建环渤海区域高质量发展格局，无论是对单个地区，还是对整体区域，亦或是对国家发展大局，都具有重要意义。

（一）有利于遏制南北差距扩大的趋势

      从经济地理格局的变化情况来看，近年来中国南北地区经济发展差距呈现出不断扩大的趋势。2012—2022年，北方地区GDP占全国的比重由42.9%快速下降至35.4%，10年内下降了7.5%。造成南北差距不断扩大的重要原因之一就是环渤海区域经济发展面临较大压力，在全国经济版图中出现下滑态势。一方面，从区域整体发展情况来看，环渤海区域经济总量占全国的比重所有降低。2012年，环渤海区域GDP为13.4万亿元，占全国的25.82%；2022年，环渤海区域GDP为26.6万亿元，占全国的21.98%，10年内下降了3.84%。另一方面，从单个地区的发展情况来看，环渤海区域所包含的7个地区的GDP在全国的排名也总体呈下降趋势。2012年，北京、天津、河北、辽宁、山东、山西、内蒙古的GDP排名分别为13、20、6、7、3、21、15，平均位序为12.1；2022年，这7个地区的GDP排名分别为13、24、12、17、3、20、21，平均位序为15.7。除了山西的排名上升1名、北京和山东的排名保持不变外，其他地区的排名都出现了不同程度的下降。可见，虽然各地区在过去10多年里都实现了或高或低的经济增长，但从整体区域GDP占比和单个地区GDP排名的变化趋势看，环渤海区域并没有及时跟上国家宏观经济增长的步伐，这在一定程度上导致南北差距不断扩大。因此，促进环渤海区域高质量发展，不仅能给区域内各地区带来新的发展机遇和发展动能，促进各地区提升自身经济实力，也有助于加强环渤海和京津冀、东北、华东等周边地区的经济联系与区域合作，增强北方地区整体经济发展的活力和动力，从而降低与南方地区在经济总量和发展速度上的差距。

（二）有利于加快构建新发展格局

      加快构建新发展格局，是立足实现第二个百年奋斗目标、统筹发展和安全作出的重要战略决策，是把握未来发展主动权的战略部署。作为北方地区经济发展的重要增长极，环渤海区域拥有广阔的内需和外需市场，推动环渤海区域高质量发展对加快构建新发展格局也具有重要的积极作用。一方面，环渤海区域覆盖范围广，拥有北京、天津、沈阳、大连、济南、青岛等一批中心城市，集聚了大量的产业和人口，具有较强的消费潜力，是发挥中国超大规模市场优势从而支撑国内大循环的重要载体。2022年，环渤海区域的人口规模与社会消费品零售总额分别为3.12亿人和8.6万亿元，占全国的22.1%和19.5%。另一方面，环渤海区域拥有漫长的海岸线，港口资源丰富，是中国对外开放的前沿。促进高质量发展，推动产业向高端化、智能化转型升级，不断增强自主创新能力，有助于提升环渤海区域出口产品的竞争力和服务质量，推动外贸增长，吸引更多的外国直接投资，促进国际资本流动和经济合作。相比于长三角和珠三角区域，当前环渤海区域的对外开放水平还不够高，沿海港口的对外优势和多个自由贸易试验区的政策优势尚未充分发挥。随着构建新发展格局战略的深入推进，环渤海区域的对外开放水平将进一步提高，参与国际大循环的增长点也会明显增加，这将极大地提升中国参与国际大循环的竞争能力和发展韧性。

（三）有利于更好地统筹发展和安全

      统筹发展和安全，是指引新时代中国经济社会发展的根本原则，环渤海区域高质量发展能够在落实这一原则的过程中发挥巨大作用。首先，从产业基础看，环渤海区域重工业发展基础较好且相对集聚，钢铁、石化、船舶制造等产业在全国保持优势地位，电子信息、金融商务、文化创意等新兴产业发展也很迅猛，各地区间的产业层次具有一定梯度。从支撑国家经济和产业发展安全的角度分析，通过高质量发展推动形成更高水平的优势互补的产业分工体系，能够进一步增强环渤海区域的经济抗风险能力。其次，从能源要素看，环渤海区域对中国能源安全保障也具有无可替代的重要作用。以山西和内蒙古为例，中共十八大以来，山西煤炭总产量近100亿吨，占全国煤炭总产量的25%，外调出的煤炭64亿吨，占全国省际间调出7成以上。2022年，内蒙古全年煤炭产量12.2亿吨、发电量6465亿度，完成煤炭保供任务9.45亿吨、外送电量2640亿度，均居全国第一。最后，从科技支撑看，环渤海区域目前是全国科技创新能力最强的地区之一，尤其是北京，更是全国科技创新的龙头地区。2022年，北京的技术合同成交额达到7948亿元，比第二名广东的3968亿元和第三名上海的3882亿元，都高出1倍以上。此外，山东、河北、天津、辽宁的技术合同成交额也达到了3232亿元、1004亿元、1651亿元、948亿元，均展现出较强的科技创新能力，这是确保国家科技和产业安全的重要前提。

二、环渤海区域发展面临的问题与挑战

      与国内其他主要增长极区域相比，环渤海区域目前经济发展面临一些问题与挑战，主要表现在增长速度有所减慢、增长动力结构失衡、产业竞争能力不强、要素集聚和配置效率较低等四个方面。

（一）增长速度有所减慢

      经济增长速度是衡量区域经济发展水平的重要指标，近年来环渤海区域的经济增速有所减慢。从省域层面看，2022年全国GDP为121万亿元，是2012年的2.33倍，而北京、天津、河北、辽宁、山东、山西、内蒙古的GDP分别是2012年GDP的2.19倍、1.80倍、1.84倍、2.19倍、1.62倍、2.04倍、2.21倍，均低于全国平均水平。从城市层面看，在2012年GDP排全国前50的城市中，环渤海区域占17席，占比达34%；在2022年GDP排全国前50的城市中，环渤海区域只占13席，占比下降至26%。从中心城市发展轨迹看，环渤海区域的经济增长失速特征也较为显著。本文搜集并整理了全国24个万亿元GDP城市由5000亿元GDP突破至万亿元大关的用时，发现24个万亿元GDP城市突破万亿元大关的平均用时约为6.9年，且城市行政等级越高，突破用时越短，如直辖市平均突破用时为5.5年、副省级城市平均突破用时为6.7年、地级市平均突破用时为7.7年。在这24个万亿元GDP城市中，环渤海区域占4个，这4个城市突破万亿元大关的情况分别为北京用时5年（2003—2007年）、天津用时7年（2008—2014年）、青岛用时7年（2010—2016年）、济南用时8年（2013—2020年）。可以发现，除了北京市的表现好于平均值外，其他三个城市都要差于同等级城市的平均值。可见，不论是从省域层面，还是从市域层面，亦或是从中心城市的发展轨迹来看，环渤海区域的经济增长速度整体处于下降趋势，在全国区域经济格局中面临失速风险。

（二）增长动力结构失衡

      经济增长的动力结构是影响区域经济增长的决定性因素，如果区域过于依赖单一增长动力，极易陷入发展困境。从各项指标看，目前环渤海区域增长动力较为单一，存在动力结构失衡的问题。首先，环渤海区域的经济增长过度依赖政府投资。2022年，环渤海区域固定资产投资占GDP的比重为58%，比全国平均水平高10%。具体到各地区，除北京（21%）、山西（35%）和辽宁（26%）的固定资产投资占比低于全国平均水平外，其他地区的固定资产投资占比都明显高于全国平均水平，环渤海区域依赖政府投资来实现经济增长的特征较为明显。其次，环渤海区域的出口动能较弱。从出口规模看，2022年，环渤海区域出口贸易规模占全国的22.6%，与长三角区域35.8%的占比水平有较大差距。从出口贡献看，环渤海区域的出口贡献率处于下降态势。2022年，环渤海区域出口总额占比为16%，比2012年下降了2%，比全国平均水平低4%。除山西外，其他6个地区均有不同程度下降，天津和辽宁的降幅均超10%。最后，环渤海区域的消费需求有待提升。从消费规模看，2022年，环渤海区域社会消费品零售总额占全国的19.6%，比长三角区域占比低5.7%。各地区消费规模在全国排名分别为13、26、14、21、23、18、3，前十位中只占1席。从消费贡献看，2022年，环渤海区域社会消费品零售总额占GDP的比重比2012年下降了11%，比全国平均水平低3%，各地区的比重也存在不同程度的下降，其中天津、辽宁、山东的降幅达21.5%、19.3%和17.5%。

（三）产业竞争能力相对较弱

      产业是经济的核心，当前环渤海区域产业竞争能力相对较弱，这也是制约高质量发展的重要问题所在。一方面，环渤海区域传统工业比重偏高且产能过剩。作为中国化工、能源等重工业最为集中的地区，2022年，该区域内的原油、钢材、焦炭、水泥等工业原材料的产量占全国比重分别达36%、48.9%、52.1%、17.3%，占比都较高。随着供给侧结构性改革深入推进，环渤海区域在优化产业布局和淘汰过剩产能等方面存在较大压力。以钢材产业和平板玻璃产业为例，环渤海区域2013年的钢材产量为5.1亿吨，2022年上升至6.56亿吨；2012年平板玻璃的产量为2.79亿吨，2022年上升至3.48亿吨。而同一时期，长三角地区的钢材产量和平板玻璃产量已分别由2015年峰值时的1.98亿吨、9522万吨下降至1.97亿吨、6439万吨。可见，环渤海区域的产能过剩问题相对较为严重。另一方面，环渤海区域的新型工业产能相对较弱。新型工业是助推区域实现追赶和转型发展的重要产业类型，然而环渤海区域的新兴工业发展基础较弱，生产能力不足。2022年，环渤海区域计算机产量912万台，仅占全国的0.02%，其中94.2%的产量是由北京贡献；集成电路产量为286.5亿块，占全国的7.9%，其中72.5%的产量也是由北京贡献。在新能源汽车产业方面，2022年，中国新能源汽车产量为706万辆，江浙沪皖粤陕湘渝鄂9省的产量就占到90.4%，而环渤海区域内只有山东和辽宁的产量超过10万辆，其他地区的产量都处于较低水平。

（四）要素集聚和配置效率不高

      要素的高效集聚和合理配置是宏观经济增长的重要微观基础，而要素集聚能力和配置效率不高则是阻碍环渤海高质量发展的又一重要因素。一方面，环渤海区域集聚要素的能力持续下降。从人口要素看，环渤海区域目前处于人口外流的状态。2012—2022年，环渤海区域常住人口减少了396万人。其中，辽宁连续10年人口外流，常住人口减少182万人，山西和内蒙古在10年内有9年处于人口外流状态，常住人口分别减少81万人、69万人。从资本要素看，2022年，环渤海区域的资金总量为66.7万亿元，占全国资金总量比重约为25.2%，比2016年27.8%的水平下降了2.6%。从技术要素看，2022年，环渤海区域技术市场成交额10344.6亿元，占全国的33%，比2012年下降了17%；规模以上工业企业研发人员占全国研发人员比重为17.6%，比长三角区域34.6%的水平低了17%。另一方面，环渤海区域要素配置效率有待提升。从人均GDP看，环渤海区域人均GDP已经连续5年低于全国平均水平，2022年为85073元，低于全国平均水平625元。从土地要素的生产效率看，2022年，环渤海区域单位土地GDP产出强度为0.13亿元/平方千米，单位土地产出较低，仅为长三角区域的15.7%。从企业产出看，2013年，环渤海区域的规模以上工业企业利润之和占全国的比重为24.5%，2022年这一比重已下降至21.9%，企业效益呈下降趋势。

三、环渤海区域发展现存

问题的成因分析

      宏观层面经济增长疲软、结构层面增长动力失衡、中观层面产业竞争力不足、微观层面要素集聚与配置效率较低都是制约环渤海区域高质量发展的重要梗阻。为了更加有效地推进环渤海区域高质量发展，需对导致环渤海区域发展陷入困境的主要原因进行分析。

（一）区位条件存在相对劣势

      环渤海区域的区位条件并不算差，但与长三角和珠三角等区域相比，还存在相对劣势。一方面，从自然地理条件来看，长三角和珠三角等区域都位于沿海发展经济带及重要水道交汇处的枢纽位置，由此形成“T字型”的空间结构，这种结构能够深度结合大江大河的强大运力与港口支撑对外经济的巨大优势，有力支撑外向型经济的快速发展。而环渤海区域没有长江或珠江这样的黄金水道作为支撑，无法形成“T字型”结构。此外，环渤海区域呈现“内凹”特征的海岸线意味着船舶在进出港口时的航行距离更长、航行条件更复杂，这在一定程度上会增加航运成本，而渤海仅18米的平均水深也会限制货轮的吃水上限和通航条件，这都不利于环渤海区域发展对外贸易。另一方面，从经济地理格局来看，环渤海区域正在逐渐偏离中国的经济地理重心。新经济地理学指出，一个地区的市场潜力直接决定该地区的发展潜力，而市场潜力的大小和该地区与整个区域经济地理重心的距离密切相关，这种距离越近，地区就越能享受市场的规模优势，发展就越有支撑。当前，中国的经济地理格局正在发生经济重心向东南方向转移的变化，而环渤海区域位于东北方的地理位置，恰恰与经济重心的偏移方向相反，这就意味着环渤海区域可能会难以充分享受国内的市场规模优势。

（二）产业转型升级滞后

      环渤海区域的产业体系目前存在重工业转型难、轻工业发展少、新工业培育慢等问题，产业体系转型升级总体较为滞后。首先，环渤海区域集聚了大量重工业，而大规模的重工业转型升级并非易事。一方面，重工业资源依赖性强，产业效益会直接受资源价格波动影响。近年来受原材料价格波动影响，环渤海区域的石油加工业、化学纤维制造业、化学原料和化学制品制造业等多个产业的利润都出现明显下滑。另一方面，重工业资本密集度高，而且技术复杂，转型升级往往面临较大的技术壁垒。此外，一些传统重工业产品市场当前已接近饱和，需求增长放缓，转型升级需要开拓新的市场或产品线。这些因素都极大地增加了重工业的转型难度。其次，轻工业发展少也严重制约着环渤海产业转型升级。与重工业相比，轻工业具有投资小、见效快、能耗低、利于资本积累等多项优势，对释放经济活力具有明显作用，轻工业发展不足会降低工业体系的灵活性。例如，受俄乌战争影响，近年来中国取暖设备的出口高速增长，浙江和广东的出口量占全国的60%以上，而环渤海区域由于轻工业发展不足，最终只有河北抓住了这一机遇。最后，环渤海区域的新型工业培育速度较慢。新型工业是决定区域可持续发展能力的关键因素。2022年，全国规模以上企业的利润规模超过5000亿元的产业仅有5个，新型工业就占了3个，而在这些新型工业的空间分布上，环渤海区域都不是主要集聚地。以计算机、通信和其他电子设备制造业为例，2022年，广东和江苏的产值分别为43060亿元、18222亿元，远远高于环渤海区域该产业产值最高的山东3798亿元的水平。

（三）市场活力不足

      环渤海区域国有经济比重较高，国有企业和民营企业的竞争力都相对长三角等区域要弱，市场活力不足。一方面，环渤海区域的国有经济比重较高。从结构来看，2022年，北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、山东的规模以上工业企业中国有控股企业的占比分别为21.1%、8.6%、6.1%、18.7%、24.1%、9.3%、5.9%，而江苏、浙江、安徽、广东等地这一比重分别为2.6%、1.7%、5.2%、2.5%，都明显低于环渤海区域。从民营企业的数量和变化趋势来看，环渤海区域的民营企业单位数量偏少且增长较慢。2022年，环渤海区域规模以上私营工业企业数为59590个，而江苏、浙江、安徽3省共112128个，是环渤海区域的1.9倍，与2012年相比，环渤海区域规模以上私营工业企业数增长了16.7%，而长三角3省增长了82.8%。另一方面，环渤海区域的企业竞争力整体偏弱，企业的经济活力和发展潜力尚有较大释放空间。民营企业方面，2022年，长三角区域共有224家企业入围中国民营企业500强，占比达44.8%，而环渤海区域有122家民营企业入围，数量仅为长三角区域的54.5%。国有企业方面，根据2022年国有资产管理情况综合报告，仅广东、福建、浙江、上海、江苏5省（市）的国有企业资产规模就已接近100万亿元，占全国地方国企资产总额的45%左右，远超环渤海区域国有企业资产规模总和。

（四）协同发展格局尚未形成

      协调是高质量发展的必然要求，环渤海区域目前尚未形成一体化的协同发展格局，这也制约了该区域的高质量发展。首先，区域产业分工与合作有待深化。按照细分工业的产值比重排序，统计环渤海各地区前10位的主导产业，可以发现有6个地区都以石油、煤炭及其他燃料加工业、化学原料和化学制品制造业、黑色金属冶炼和压延加工业为主导产业，有5个地区都以医药制造业、专用设备制造业、非金属矿物制品业为主导产业，地区之间产业同构的现象十分明显。其次，产学研融合发展水平有待提高。虽然环渤海区域拥有北京、天津等创新资源丰富的城市，但对提升环渤海区域整体创新能力的助力并不显著。一方面，北京等中心城市的产业体系没有与环渤海其他地区的产业体系深度融合，导致这些地区向长三角甚至珠三角区域的创新溢出效应比对环渤海区域的溢出效应还要高；另一方面，环渤海区域内部其他地区的产业转型升级工作与北京等地的对接合作积极性不够高，相互间的竞争博弈要大于合作，各自为政的发展格局难以突破。最后，区域深度合作机制有待完善。与长三角和珠三角区域相比，环渤海区域面积更大、覆盖地区更多，想要实现一体化发展就需要探索更多的区域深度合作机制。然而，目前环渤海区域深度合作机制欠缺，现有的环渤海区域合作市长联席会也只基于城市层面，难以支撑省级行政区的深度合作，而且这一机制更多的是自愿和协调工作，缺乏足够强的约束力和指导力，效果难以保证。

四、促进环渤海区域高质量

发展的基本思路

      基于环渤海区域自身的发展基础和发展难题，促进环渤海区域形成高质量发展格局并非易事，而是一项需要科学设计、周密部署的系统工程，在具体的战略推进过程中可从以下五个方面考量：

（一）在战略设计上，既要着眼于国内大循环的要求，也要考虑国内国际双循环相互促进的需要

      加快构建新发展格局是新时代中国区域发展战略的根本遵循。未来在制定促进环渤海区域高质量发展的战略举措的过程中，需要充分考虑国内大循环和国内国际双循环相互促进的不同要求，将环渤海区域的发展深度融入加快构建新发展格局的战略部署中。一方面，着眼于国内大循环的安全和稳定性要求，发挥环渤海区域在重工业支撑和能源安全保障等方面的重要作用。系统优化环渤海区域尤其是山东和辽宁两地的产业空间布局，不断提高现有产业体系的研发能力和创新能力，确保地区产业体系的完整性，推动产业结构优化升级。与此同时，依托河北、山西、内蒙古等地的能源优势，加快建设新型能源体系，确保国内经济循环畅通。另一方面，基于当前制约国内国际双循环相互促进的卡点堵点，发挥北京、天津等中心城市的强大科技创新能力，瞄准国内产业体系参与国际竞争的短板弱项，坚持问题导向，加快构建科技创新与实体经济深度融合的发展格局，提高区域整体的科技创新水平和原始创新能力，确保国际经济循环安全可靠。

（二）在发展目标上，既要设定科学、合理的相对指标，也要着力提高绝对指标水平

      设置清晰明确的发展目标，有利于对区域高质量发展产生强有力的引领作用。当前中国五个区域重大战略的发展规划纲要中基本上都同时设置了相对指标和绝对指标，如《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》既明确提出了“到2025年，中心区城乡居民收入差距控制在2.2∶1以内，中心区人均GDP与全域人均GDP差距缩小到1.2∶1”的相对指标，也提出了“常住人口城镇化率达到70%、研发投入强度达到3%以上、科技进步贡献率达到65%、高技术产业产值占规模以上工业总产值比重达到18%、铁路网密度达到507公里/万平方公里、高速公路密度达到5公里/百平方公里、5G网络覆盖率达到80%”的绝对指标。因此，环渤海区域高质量发展也需要充分考虑相对指标和绝对指标的设置问题。例如，在绝对指标上，环渤海7省（自治区、直辖市）的GDP、人口规模、产业结构、研发水平、城镇化率等指标应该各自达到什么水平，在相对指标上，环渤海7省（自治区、直辖市）的区域差距、收入差距、城乡发展差距应该处于什么区间，等等。总之，促进环渤海区域高质量发展，应高度重视发展目标设置问题，只有科学、合理、准确地界定发展目标，才能更有针对性地实施具体发展举措，各项政策的实施才能取得预期的实效。

（三）在发展原则上，既要重视宏观经济环境的改善，也要激发微观生产要素的活力

      区域发展质量既受到宏观经济环境的影响，也与微观生产要素的活力密切相关。促进环渤海区域高质量发展，一方面，要基于环渤海区域经济主体发展效率有待提高的现状，高度重视改善宏观经济环境，切实做到让市场在资源配置中发挥决定性作用，更好地发挥政府作用。深入分析地区国有经济与民营经济的总量规模、行业结构、地区分布与技术能力等具体特征，围绕制约国有经济和民营经济的共性难题和个性难题，采取系统性、持久性、针对性的改革举措，持续改善发展环境，激发市场主体发展活力，为整个区域发展质量的提高奠定基础。另一方面，坚持以人为本的发展理念，持续推动政府治理能力现代化改革，在缩小地区间政府服务能力差距的前提下，不断提高政府服务市场主体的能力，加快统一大市场建设，消除制约各类生产要素在环渤海区域自由流动的各种因素。此外，应率先探索政府财政支出结构改革的系统路径，加快转变发展和考核方式，在提高投资效率的前提下，显著提高社会保障支出比例，不断增强环渤海区域对生产要素的吸引力和集聚力。

（四）在发展抓手上，既要强化各个地区的比较优势，也要形成地区之间的互补优势

      环渤海区域覆盖的地区不仅数量多，而且不同地区所处的发展阶段和发展特征也各不相同，这就意味着环渤海区域高质量发展必须要最大程度提高一体化发展水平。一方面，继续强化环渤海各地区的比较优势。无论是从产业结构比重还是产业发展基础看，环渤海区域的7个省（自治区、直辖市）都存在明显的差异性，需因地制宜地鼓励这些地区根据自身的比较优势和已有发展基础，针对性地制定能强化自身比较优势的发展战略。北京强大的科技创新能力、山东和辽宁的重工业基础、河北较为发达的县域经济、内蒙古和山西的能源经济等，都是可以继续强化和发挥的地区优势。另一方面，应充分发挥区域战略的引领作用。针对环渤海区域产业同构、港口众多的现状，未来可考虑比照其他五大区域重大战略，将环渤海区域发展战略上升至国家层面，通过顶层设计和系统布局，来约束各个地区的无序竞争。在此基础上，结合不同地区的发展基础和产业结构，加快构建多元化的区域合作渠道，充分发挥中心城市的辐射带动作用，加快形成优势互补的环渤海区域经济布局。

（五）在发展载体上，既要重视传统产业的转型升级，又要重视新型产业体系的培育

      除北京外，环渤海区域的工业比重都比较高且规模较大，因此，要促进环渤海区域高质量发展需统筹好传统产业转型升级和新兴产业培育壮大的关系。一方面，传统产业是中国制造业的主体，具有较强的国际竞争力，是建设现代化产业体系的基底，不能简单贴上“低端落后”的标签，当成“低端产业”简单退出，要结合环渤海区域各省市产业结构和产业基础，加强相应的技术研究和基础研究，持续引导和支持量大面广的传统行业企业与时俱进，积极采用先进适用技术加快改造升级，不断提升市场竞争力。对于升级困难但又具备转型条件的，要因地制宜、因势利导地及时推动其转型发展，通过转型与升级共同发力形成新的发展动力，打造竞争新优势。另一方面，考虑环渤海区域新兴产业培育相对缓慢的情况，尤须高度重视环渤海区域新型产业、未来产业的培育工作，坚持稳中求进，在谋划发展战略、集聚高端要素、优化市场环境、培育产业生态等方面持续发力，借助技术突破、模式创新催生新产业新业态，对重大战略产业、未来产业要抓紧谋篇布局，强力推动形成新的增长点。

五、环渤海区域构建高质量

发展格局的政策建议

      构建环渤海区域高质量发展新格局是深入实施区域协调发展战略，进而推动共同富裕的必然要求。根据促进环渤海区域高质量发展的主要思路，从提高战略地位、明确发展方向、推动产业转型升级、促进区域协调发展、深化体制机制改革等五个方面提出具体政策建议。

（一）以提高战略地位为支撑

      从环渤海区域的发展实际看，想要顺利推动环渤海区域实现高质量发展目标，首先要提高环渤海区域在全国发展大局中的战略地位，将环渤海区域发展战略上升为国家战略。当前，环渤海区域的战略地位仍未凸显。一方面，环渤海区域不在现有的五大区域重大战略之中；另一方面，环渤海区域发展缺乏强有力的战略引领，如中央层面尚未设立统筹推动环渤海区域高质量发展的领导小组，国家发改委的相关司局也尚未单独设立专门推动环渤海区域合作发展的处室等，使得环渤海区域难以顺利形成深度合作的发展格局。而且，从战略的空间布局情况来看，当前5个区域重大战略中有2个分布在北方、3个分布在南方，将环渤海区域的发展上升为国家战略有利于促进南北区域协调发展。因此，不论是出于激发环渤海区域自身发展活力的考量，还是为推进区域协调发展提供均衡动力，都应该考虑提高环渤海区域的战略地位，从而形成南北“3+3”的区域重大战略分布格局。

      与此同时，还要将环渤海区域发展与京津冀协同发展、黄河流域生态保护和高质量发展等战略进行深度衔接。对于在空间范围上有重合的不同区域发展战略，要高度重视不同战略目标的衔接和协调，避免出现不同区域战略对同一地区作出不同战略安排的情况。此外，充分调研环渤海区域内部各省（自治区、直辖市）以及各市当前发展规划的定位和战略安排，对于符合整个地区未来发展方向和定位的内容，可以消化吸收；对于不符合整个地区未来发展方向和定位的内容，应及时制定出适宜的调整和修订办法，努力形成区域战略和地方战略的最大合力。

（二）以明确发展定位为基础

       环渤海区域发展既要深度融入国家发展大局，也要为国家发展大局提供坚实支撑。基于国家发展大局的需要和环渤海区域的发展实际，提出以下四个发展定位：第一，建设实体经济与数字经济深度融合的样板区。环渤海区域是中国实体经济比重最高、数字化转型需求最高的区域之一。因此，应将建设实体经济与数字经济深度融合的样板区作为环渤海区域的重要定位，选择相应的城市和地区，出台针对性和系统性的政策，鼓励和引导环渤海区域探索实体经济和数字经济深度融合的发展模式。第二，建设科技、教育、产业深度融合的先行区。中共二十大报告提出：“教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑。”环渤海区域应把握坐拥全国科技和教育资源最丰富的城市这一优势，鼓励区域内各地区加快探索实现科技、教育、产业深度融合的系统路径，为全国形成产学研用深度融合的发展格局提供参考。第三，建设金融服务实体经济转型升级的示范区。中共中央多次提出金融要为实体经济服务。然而，从实际情况看，中国金融行业对实体经济转型升级的积极促进作用尚未充分显现。环渤海区域实体经济比重较高，而北京、天津金融业发达，未来可引导环渤海区域加快探索金融支持实体经济转型升级的系统路径。第四，建设内外贸一体化的试验区。内外贸一体化是中国推动形成全面开放新格局的重要战略之一。与长三角等区域相比，环渤海区域的外向型经济发展水平相对较低，但这也能在一定程度上避免内外贸一体化可能会带来的巨大波动。因此，未来可鼓励环渤海区域率先在税收政策与结算模式、标准认证体系、业务模式、监管标准与执行等方面进行内外贸一体化的系统试验和先行探索。

（三）以产业转型升级为抓手

      产业是经济活动的重要载体，经济高质量发展首先体现于产业高质量发展。因此，应将区域产业转型升级作为重要抓手。

      首先，协调推进传统产业转型升级和新型产业引进培育。一方面，加快推动传统产业转型升级，有序淘汰落后产能。加快推进煤炭、冶金、焦化、电力、建材等上下游关联产业兼并重组，优化调整石化产业布局，鼓励大型石化企业开展战略合作，推进炼化一体化和产品高端化，促进资源型企业跨行业发展，培育形成新的产业链和产业集群，在确保产业升级的前提下，实现减量调整和优化发展。另一方面，加快引进培育新型产业，确立自身竞争优势。为此，应充分利用环渤海区域的特色产业优势以及京津地区特殊的创新优势，围绕集成电路、新能源汽车、船舶、数控机床、轨道交通、重型成套设备等装备制造业，推进重大技术装备国产化。与此同时，可根据各城市已有发展基础，针对性布局建设各类产业基地。

      其次，协调推进生产性服务业和生活性服务业高质量发展。一方面，针对中国实体经济缺品牌、低效益、弱标准的现状，着重提升环渤海区域生产性服务业水平，构建覆盖制造业全链条的生产性服务体系，重点推进研发设计、品牌打造、知识产权、科技成果转化、信息技术、现代金融、现代物流等行业的协同发展，实现生产性服务业和制造业共生共长。另一方面，针对中国服务业发展不充分的问题，面向未来应坚持以人为本的根本原则，坚持审慎监管的发展思路，着力提高生活性服务业规范化、标准化、精细化和品质化水平，满足城乡居民多层次、多类型、多样化的服务消费需求。

（四）以区域协调发展为纽带

     想要成功构建区域高质量发展格局，就要避免区域内部的无序竞争并形成高度一体、优势互补的区域经济格局。

      首先，以都市圈和城市群为载体，加快推进环渤海区域一体化进程。目前，除西安都市圈外，其他6个国家级都市圈都位于南方，北方地区的都市圈数量过少。因此，未来可考虑培育更多环渤海区域中心城市，如沈阳、济南、青岛、太原、石家庄等，在不断提高中心城市内部一体化发展程度和整体发展水平的前提下，规划相应的都市圈战略，培育发展现代化都市圈，助推环渤海区域一体化发展。

       其次，重点理顺环渤海区域的产业关系、交通关系、生态关系、港口关系。京津冀协同发展战略率先在实践过程中探索出了推动区域一体化发展的“交通—产业—生态”区域合作框架，并被其他区域重大战略吸收借鉴。环渤海区域在未来发展中同样可遵循此框架，着重考虑在交通领域加快构建环区域综合性交通网络体系，在产业领域加快构建区域产业转移和深度合作机制，在生态领域加快构建联建联治联防联控的生态环保协同机制。此外，还可借鉴长三角区域的经验与做法，成立环渤海港口集团，统筹协调不同港口的不同定位，避免相互竞争。

      最后，加快推动统一大市场建设，为环渤海区域高质量发展奠定制度基础。超大规模市场优势是支撑高质量发展的重要前提。作为占据中国经济规模和人口规模1/5以上的地区，环渤海区域应率先探索统一大市场建设的有效路径，可从完善统一的产权保护制度、实行统一的市场准入制度、维护统一的公平竞争制度、建立统一的社会信用制度、加快发展统一的要素市场等方面着手，逐步消除地区差距和市场分割，全力推动市场一体化建设。

（五）以体制机制改革为保障

      促进环渤海区域高质量发展不仅需要多方面政策协同发力，更需要通过体制机制改革提供制度保障。

      第一，优化城市营商环境。营商环境是决定区域发展活力的重要因素，营商环境越好，区域集聚要素的能力就越强。与长三角、珠三角等区域相比，环渤海区域的营商环境还有待优化，应组织专门团队和研究力量，全面系统对标对表上海、深圳等城市的营商环境治理体系，按照不同行业、不同项目、不同环节，逐条逐项梳理不同城市的经验和做法，在此基础上进行优化统筹和复制推广，实现环渤海区域营商环境水平的整体提升。

      第二，有序推动公共产品均等化改革。在环渤海区域内部，北京和天津较高的公共产品供给水平在一定程度上成为导致各类生产要素分布不均的重要成因。为此，未来应有序推动环渤海区域公共产品均等化改革，对优质的教育、医疗等公共服务资源进行优化调整和合理共享，如提高北京、天津的高校在环渤海区域的招生名额，鼓励北京、天津与环渤海其他地区探索更加有效的合作办医路径等，通过缩小区域内公共产品供给差距，促进要素有序自由流动。

      第三，加快推动经济区与行政区适度分离改革。经济区与行政区适度分离有助于形成优势互补、高质量发展的区域经济布局，目前多项区域重大战略都已进行了实践探索。环渤海区域也应通过探索更多、更有效的区域合作模式来推动经济区与行政区适度分离改革。如可选择合适的省级或市级交界区域成立一体化合作示范区，并赋予此类合作区域比较灵活的发展权限，在发展逐渐稳定后，可根据合作区的发展水平，对表现突出的区域实施差异化的税收分成制度，激励合作区域持续高质量发展。