蔡继明 熊柴 刘媛 | 增强优势地区高质量发展土地保障能力的制度保障

   蔡继明，清华大学社会科学学院教授、博士生导师，清华大学政治经济学研究中心主任。

    熊柴，中国政法大学商学院副教授。  

    刘媛（通讯作者），首都经济贸易大学讲师。 

    2024年是实现“十四五”规划目标任务的关键一年，是全面深化改革又一个重要年份，进一步全面深化改革既是中共十八届三中全会以来全面深化改革的实践续篇，也是新征程推进中国式现代化的时代新篇。土地是生产的关键要素和经济发展的空间载体，土地管理制度作为国家的基础性制度，关系到资源配置、社会稳定和百姓福祉。新时代中国实现高质量发展离不开土地制度的支持与保障。2024年2月19日，中央深改委第四次会议审议通过了《关于改革土地管理制度增强对优势地区高质量发展保障能力的意见》，对新一轮土地管理制度改革进行了部署。习近平在主持会议时强调，要建立健全同宏观政策、区域发展更加高效衔接的土地管理制度，提高土地要素配置精准性和利用效率，推动形成主体功能约束有效、国土开发协调有序的空间发展格局，增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力。站在中国式现代化新征程上，深刻理解“增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力”这一重要指示，进一步完善土地管理制度具有十分重要的意义。

一、优势地区高质量发展的现状与挑战

（一）关于优势地区的界定

      关于优势地区的范围，学术界对此讨论尚为缺乏，目前还没有形成一致的界定。在少量对此有所讨论的文献中，优势地区一般被等同于经济发达地区，如中心城市、城市群等城市化地区。但这种对优势地区的界定忽略了以农产品生产为比较优势的地区的发展问题，显然并不全面。2010年，国务院公布《全国主体功能区规划》，根据区域分工原则对国土空间进行了功能性分区，针对不同定位的区域实施不同发展战略的政策。因此，根据区域定位的不同，所谓优势地区，如果就工业化和城市化而言，就是《全国主体功能区规划》确定的优化开发区和重点开发区。具体来说，包括坐落在两横（陆桥通道、沿长江通道）和三纵（沿海、京哈京广、包昆通道）轴上的7个超大城市、14个特大城市、14个I型大城市、70个II型大城市，其定位是以提供工业品和服务品为主体功能的城市化地区。而就农业发展而言，优势地区恰恰是《全国主体功能区规划》限制开发的东北平原、黄淮海平原、长江流域、汾渭平原、河套灌区、华南和甘肃新疆等农产品主产区，因这部分地区具备较好的农业生产条件，其定位是以提供农产品为主体功能，需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，以保持并提高农产品生产能力的区域。

      发展质量的高低，最终是以经济发展能否满足人民日益增长的美好生活需要为判断准则。土地要素能否有效保障优势地区高质量发展，关键在于土地管理制度能否支持各地区充分发挥比较优势，促进区域协调和城乡融合发展，满足全体人民对美好生活的向往。尽管中国现行土地管理制度在促进中国经济快速增长方面曾发挥重要作用，但随着中国发展进入新常态，现行土地管理制度造成的土地资源错配等问题给中国经济高质量发展带来的挑战日益凸显。因此，需要进一步完善与各地区资源禀赋相适应的、有利于优势地区高质量发展的土地管理制度，通过构建有序的空间组织分工模式和合理的政策支持体系以充分发挥土地要素对优势地区的保障作用。

（二）土地供给错配阻碍城市化地区有效发挥集聚效应

      人口聚集是城市发展的前提，在工业化和城市化进程中，人口向大城市（尤其是特大超大城市）集聚是世界性普遍规律。中国人口迁移也基本符合世界一般规律，表现为由乡村向城镇、从中小城市向大城市，由中西部地区向东部地区、由经济相对落后地区向经济相对发达地区集中的趋势。按照《全国主体功能区规划》确定的优化开发区和重点开发区中的城市化优势地区，往往也是人口聚集程度最高、经济发展实力最强的地区。这些中心城市及其辐射带动的城市群不仅是中国先进生产力的重要承载空间和经济发展的关键引擎，还承担着参与国际竞争与合作的重要使命。

      据全国人口普查数据，城市化优势地区全域人口占全国总人口的比重在2000年、2010年、2020年分别为46.41%、48.27%、52.22%，人口分布呈现不断向城市化优势地区集中的趋势。分区域看，人口仍主要流入东部地区，但速度有所放缓（见图1）。东部地区2010—2020年常住人口增长4921.0万人，但相比于2000—2010年的5931.8万人大幅下降1010.8万人。中部地区2010—2020年常住人口增长953.9万人，相比于2000—2010年的1006.4万人略有下降。西部地区2010—2020年常住人口增长2249.7万人，相比于2000—2010年的10834万人大幅提高。东北地区近十年则呈人口减少趋势，2010—2020年常住人口减少268.3万人。

      中国大城市工业门类齐全、产业结构完整、城市基础设施完善、基本公共服务健全、城市管理水平较高，能提供较多的就业岗位，有能力吸纳较多的农业转移人口落户。但根据全国政协经济委员会所作专项调研显示，2023年，中国常住人口城镇化率66.16%，高于户籍人口城镇化率19个百分点，按2023年末全国人口140967亿人计算，城镇常住人口中超过2.6亿的非户籍人口有待落户。在世界范围内来看，相比于中国的经济发展水平来说，中国目前的城市化水平也并不高。2022年中国人均国民收入为12604美元，位列中高收入经济体行列，接近高收入经济体门槛，但常住人口城镇化率仍低于同年世界中高收入经济体平均67.97%的城市化率。不论从中国常住人口城镇化水平，还是以常住人口真实获得的公共服务水平衡量的真实城镇化率来看，中国的城市化水平仍有很大提升空间。尽管未来仍将有大量农业人口向城市转移并实现市民化，但近年来，中国城市化增速却出现了明显的放缓，刘易斯拐点提前到来。　

      城市化集聚效应不足的一个重要原因就在于，土地要素并未按照人口流动方向进行合理配置，土地资源错配问题凸出，优势地区土地资源不足与欠发达地区城市空间低效益蔓延的现象并存。分区域来看，从2003年后，中西部地区审批建设用地占比持续超过东部地区，占总审批建设用地面积约60%（见图2）。东部地区建设用地供给紧张，房价出现泡沫，中西部地区则大量建造新城，住房库存增加，超出了本地人口与产业的需求，导致建设效率低下、新城发展缓慢、债务本息沉重等问题。

      分城市规模看，2010—2020年，大城市、中小城市常住人口增量分别占全部人口增量的66.78%、3322%，但城镇用地增量分别占全部城镇用地增量的61.46%、38.54%，大城市、中小城市城镇用地增量占比与城镇常住人口增量占比的比值分别为0.92、1.16，可见尽管人口持续向大城市聚集，但城镇用地却更多地被配置到了中小城市（见表1）。向中小城市倾斜的土地供给，对房价造成了扭曲，导致了大城市的高房价。城市高房价和高定居成本，限制了农业转移人口及其家属向城市迁移，抑制了农业转移人口的长期居留意愿，形成了“迁而不落”的候鸟式迁移模式。

（三）土地经营规模狭小是农业农村高质量发展的技术障碍

      农业强国是社会主义现代化强国的根基，推进农业农村现代化是实现高质量发展的必然要求。土地是农业生产最重要的生产资料，从城乡融合发展的角度看，全国主体功能区规划所确定的限制开发区，也就是农地资源相对丰富、具有发展农业比较优势的地区。然而，中国的农业比较优势并未得到充分发挥，改革开放以来，农业劳动生产率尽管实现了较大程度的提高，但长期以来仍远远落后于第二、三产业（见图3、图4），在跨国比较中也处于相对落后的位置（见表2），农业竞争力不强。

      2022年，中国第一、二产业和第三产业劳动生产率分别为4.99万元/人、22.45万元/人和18.59万元/人，第一产业的劳动生产率只有第二、三产业劳动生产率的22.2%和26.9%。尽管第一产业增加值占GDP比重已经降至7.3%，但全国从业人员中仍有24.1%是农业就业人口，比较劳动生产率仅为0.30，远低于同年中国第二、三产业1.63和1.85的比较劳动生产率水平。

      根据世界银行的数据，2022年，中国农业劳动生产率（现价美元）为7821美元/人，略高于中高收入国家平均水平，但与美国、日本、加拿大等世界农业强国相比仍有很大差距（见表2）。例如，与中国地理位置相近的日本相比，中国的农业劳动生产率仅为日本的37.7%，与世界农业大国美国、加拿大相比，中国的农业劳动生产率仅为美国的9.1%、加拿大的7.4%。

      相比于中国的经济发展水平来说，中国的农业发展水平也相对滞后（见图5）。2022年，中国人均GDP（现价美元）是美国的16.66%，中国的劳均农业增加值为美国的9.14%。若以农业劳动生产率比率与人均GDP比率之比作为中国农业发展相对滞后程度的衡量指标，可以看到，与中高收入国家平均水平以及美国、加拿大、澳大利亚等世界农业强国相比，中国的农业发展水平都远远滞后于其经济发展水平，农业生产仍是发育相对不足的经济部门。

      中国农村居民收入水平长期低于城市居民的主要原因之一，是第一产业（主要是农业）劳动生产率远远低于第二、第三产业。全国主体功能区划定以来，中国城乡之间的收入差距不减反增，这也反映了中国农业生产比较优势并未得到充分发挥，农业劳动生产力水平仍有待进一步提升的现实。然而，由于中国的土地生产率事实上已经达到世界先进水平，在现有生产力水平下农业劳动生产率的提高很大程度上需要建立在增加劳均耕地面积的基础上。根据农业农村部2021年的数据，全国农村经营耕地10亩以下的约2.1亿农户，农户户均经营规模只有7.46亩，不论是与以大规模经营为特征的美国、加拿大等国家相比，还是与土地—劳动比率相对较低、以土地集约型为特征的日本等国家相比，中国农村户均土地经营规模都非常小。世界银行将户均耕地低于30亩的定义为小农。中国农村户均土地不足这一定义的1/4，可谓是超小农、小小农。户均土地经营规模过于狭小成为限制中国农业劳动生产力提高的技术成因。

      可以看到，相比于世界其他国家和地区，中国农业部门仍然滞留了过高比例的劳动力（见表2）。中国现有耕地20亿亩，农户有2.2亿户，若要达到户均100亩土地规模，只需2000万农户；若达到户均50亩土地规模，只需4000万农户；即使仅达到户均30亩小农规模，也只需要6600万农户。无论要达到上述哪种规模都意味着必须将农村大量剩余劳动力转移到非农产业就业，舍此难以大幅度提高农业劳动生产力，难以从根本上缩小城乡居民收入差距从而避免农村出现规模性返贫。

二、增加城市化优势地区建设

用地的“计划性”供给

      若要实现高质量发展，土地的配置方向必须要与经济发展对土地的需求相一致，与人口集聚和生产力分布相匹配。对于城市化优势地区而言，要能够支撑中心城市和城市群等经济发展优势区域进一步增强经济和人口承载能力；对于农业优势地区而言，则要能够支撑农业优势地区发挥农业生产优势，提高农业竞争力，进而形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。

      但中国土地要素并未按照人口流动方向进行合理配置，形成了对城市化优势地区高质量发展的“计划性”供给约束。在耕地面积大幅减少的背景下，中国提出实行世界上最严格的土地管理制度，至20世纪末，初步形成了以土地利用总体规划为基本依据和约束、土地利用年度计划为主要内容的土地资源配置制度体系。其主要运行模式为国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，对计划年度内新增建设用地量作出具体安排，并自上而下地进行“层层分解”与“层层落实”，新增建设用地计划指标实行指令性管理，不得突破。长期以来，中国通过中央行政部门制定的指令性用地指标（即配额）来配置各类用地的规模和布局。

      尽管经过40多年的改革，社会主义市场经济体制已经取代计划经济体制并成为社会主义基本经济制度的组成部分，但土地资源的计划配置方式始终没有改变。2013年，中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定》指出，经济体制改革的“核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用”。然而，农业和土地管理部门却仍强调土地资源配置是个例外，不能由市场决定，而应该由规划和用途管制决定。对中国现行的《土地管理法》（2019年修正）进行检索会发现，“规划”被提到了98处，“行政”17处，“计划”17处，“管理”25处，但没有一处提到“市场”。由于指标不是来自竞争性土地市场产生的价格信号，无法对实际用地需求作出准确估计，规划的制定也不可能考虑到未来各类用地需求的变化，因而无法科学预测。

      在这种计划配置方式下，市场无法发挥对土地资源配置的决定性作用，造成了土地资源配置和人口流动方向与生产力布局并不一致，甚至南辕北辙。在区域之间，要求东部三大城市群发展要以盘活土地存量为主，逐步调减东部地区新增建设用地供应。在大城市和中小城市之间，严格限制大城市的城市开发边界，甚至要求进行减量发展。新增建设用地指标向中小城市倾斜，除生活用地外，原则上不再安排人口500万以上特大城市新增建设用地。土地作为重要的生产要素不能顺应市场经济的客观要求进行有效配置，势必会影响经济社会的发展。大城市土地供给约束导致大城市综合发展成本不断提高，直接影响了城市的创新力和经济活力。而欠发达地区拥有充足土地但缺乏优质项目，或利用土地大兴建设，大量“新城”变“鬼城”。大城市的高住房、生活成本也造成了农业剩余劳动供给提前进入下降区间，土地要素的配置扭曲降低了稳态的城市化水平，使得大城市提早达到饱和，城市集聚效应的发挥受到阻碍。

      应缓解对城市化优势地区的土地要素供给约束，在取消对特大超大城市人口总量限制的同时，遵循人口与产业集聚方向，增加城市化优势地区的“计划性”土地供给。为此，建议抛弃早已过时的城镇用地扩张速度与城镇人口增长速度之比为1.12的所谓“城镇用地扩展系数”，根据特大超大城市常住人口增长的速度和占比，适度增加年度新增建设用地指标，使土地供给与优势地区工业化和城市化发展的客观需要相适应。

三、推进城市化优势地区与

农业优势地区土地资源的市场化配置

      中国目前农村常住人口已不足36%，城镇常住人口为农村常住人口近2倍，但村庄建设用地却达到城镇建设用地的2.12倍，中国城乡建设用地配置严重失衡，而且这一失衡问题随着农村常住人口的持续减少和乡村用地的持续增长逐年加剧。这一方面造成大城市建设用地短缺，房价高企阻碍农民工进城定居；另一方面农村建设用地大量闲置低效利用。因此，亟需建立城乡统一的建设用地市场，促进土地资源在城乡之间的合理流动配置。

      中共十八届三中全会以来，党和国家推行了一系列改革措施和试点方案，以促进土地资源实现更加合理化的配置。2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中首次提出“城乡建设用地增减挂钩政策”，在保持建设用地、耕地数量和质量动态平衡的前提下，优化土地资源配置。至2013年底，增减挂钩试点在除西藏、新疆以外的29个省区市全面展开。2018年，国务院办公厅印发《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，允许“三区三州”和其他深度贫困县开展城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂。城乡建设用地增减挂钩政策的实施不仅推动了土地资源的节约集约利用，还为贫困地区脱贫攻坚拓展了资金来源，推动了农村人居环境的改善和城乡公共服务均等化水平的提升，有力地促进了城乡之间的协调发展。

      但目前城乡建设用地增减挂钩政策增减挂钩指标以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充。还主要限于在县市区范围内实施（个别地方如成都和重庆将实施范围扩大到了全域），只有少数省市之间在脱贫攻坚期间按照中央政府确定的对口扶贫计划实施了跨全域增减挂钩。跨省域调剂节余指标价格标准也由国家统一制定：“节余指标调出价格根据复垦土地的类型和质量确定，复垦为一般耕地或其他农用地的每亩30万元，复垦为高标准农田的每亩40万元。节余指标调入价格根据地区差异相应确定，北京、上海每亩70万元，天津、江苏、浙江、广东每亩50万元，福建、山东等其他省份每亩30万元；附加规划建设用地规模的，每亩再增加50万元”。城乡建设用地增减挂钩范围的限制，使城乡建设用地不能在全国范围内实现优化配置，特别是北方大量低效利用和闲置的宅基地不能通过与南方优势地区低效使用的农地增减挂钩而实现土地的更大幅度增值。增减挂钩指标的确定仍是通过行政手段配置，层层分解逐级下达周转指标。

      增减挂钩指标根据优势地区发展需求在更大范围内进行更加合理的配置，对于城市化优势地区和农业优势地区来说都意义重大。一方面，对于城市化优势地区，适度增加增减挂钩指标，有利于缓解发展空间不足问题，降低城市的综合发展成本，促进人口和产业聚集效应进一步发挥；另一方面，对于农业优势地区，伴随着大量农业人口向城市转移，在严守耕地红线和保护生态环境的前提下合理安排增减挂钩结余指标跨省向经济发达的城市化优势地区调剂，有利于为农业地区拓展发展资金来源，降低土地资源错配造成的效率损失和资源浪费。因此，应扩大城乡建设用地增减挂钩范围，建议允许城乡建设用地增减挂钩对口扶贫指标跨省市区交易，逐步形成城乡建设用地增减挂钩指标市场化跨省交易的全国统一市场，推进城市化优势地区与农业优势地区土地资源的市场化配置。

四、深化农村宅基地制度改革，

促进城乡融合发展

      根据第三次全国国土调查数据，村庄用地中居住用地面积达1273万公顷，占村庄用地近60%。在城镇化进程不断推进、乡村人口逐年减少的背景下，各地村庄的农房空置率普遍在20%以上，部分地区甚至超过40%，已经出现了一批不折不扣的“空心村”。

      在城乡人均可支配收入差距中，财产性收益是城乡居民相对收入差距最大的部分。2023年城镇居民人均可支配收入是农村居民的2.39倍，其中城乡居民工资性收入、经营净收入、财产净收入和转移性收入之比分别为3.4、0.9、10.0、2.0，城市居民财产净收入10倍于农村居民（见图6）。对于农民来说，宅基地等土地财产是其最重要的资产，但由于农村土地与城市土地权利的不平等，农村土地资产难以为农民带来合理的财产收益。对于大量闲置的农村宅基地，现行土地管理制度只允许其使用权在集体经济组织内部转让，这就把农村巨量宅基地排除在城乡统一的建设用地市场之外，使农村宅基地的收益及议价、增值的功能难以发挥，土地价值无法得到充分体现。这不仅堵塞了农民获得财产性收入的渠道，而且导致抵押物不能在城乡开放的竞争性市场上流通变现，堵塞了农民通过抵押宅基地使用权融资的渠道，难以获得更多的资金发展农业生产。对于已经实现一定程度的城市化、有待进一步完成市民化过程的农业转移人口来说，农村宅基地流转也影响了这部分群体的市民化能力。

      因此，应探索将农村土地资源资产化和市场化的手段，通过试点和相关涉地法律法规与政策的修改，允许农村宅基地使用权在城乡之间流转，将农村土地的资产价值显性化，保障农村和农民的土地财产权利，从而一方面拓宽农民的财产收入渠道和融资渠道，提高农民工自身对于市民化成本的承担能力，进一步缩小城乡居民收入差距；另一方面增加优势地区“市场化”土地供给，使建设用地在全国范围内优化配置，促进城乡土地要素自由流动和城乡融合发展。扩大农村宅基地使用权流转，从而在农业转移人口和建设用地向城镇化优势地区集中的同时，才能伴随着农村常住人口的减少，使农村户均土地面积逐步达到规模经济所要求的水平，从而使限制开发地区的农业比较优势充分发挥出来，加快农业转移人口市民化进程，扩大农村户均土地经营规模，为农业生产优势地区乡村振兴和国家粮食安全提供土地保障。

五、结  语

      如何通过深化土地管理制度改革增强土地要素在优势地区高质量发展中的保障能力，是关系到中国式现代化目标能否顺利实现的战略命题。《关于改革土地管理制度增强对优势地区高质量发展保障能力的意见》明确了新时代土地管理目标应从单一的保护耕地向“增强对优势地区高质量发展的保障能力”转变，促进土地要素遵循客观经济规律实现合理流动，增强区域创新发展动力，构建高质量发展动力系统。

      现行土地管理制度造成的土地资源错配等问题形成了对优势地区高质量发展的制约。如前所述，从城市的一端看，城镇化优势地区土地资源配置不足，带来了城市高房价，抬高了城市进入门槛，阻碍了人口集聚效应的进一步发挥；从农村一端来看，大量农业转移人口难以真正实现向城市的稳定转移，阻碍了农地流转和经营规模水平的提高。过小的土地经营规模限制了农业劳动生产率的提高和农业现代化的发展，成为农业优势地区高质量发展的技术障碍。同时，城乡土地权利的不平等阻塞了农民的财产收益和融资渠道，削弱了农业人口城市化、市民化的经济能力，抑制了中国城市化进程的发展。

      因此，在取消对特大超大城市人口总量限制的同时，通过增加城市化优势地区“计划性”土地供给，推进城市化优势地区与农业优势地区土地资源的市场化配置，深化农村宅基地制度改革，促进各类要素合理流动和高效集聚，一方面为提高城市化优势地区高质量发展和城市化水平提供土地保障能力，另一方面可以加快农业转移人口市民化进程，扩大农村户均土地经营规模，增强农业优势地区的土地保障能力。