【职教治理】麦日坚|职业教育高质量发展背景下市域产教联合体运行机制研究

现代职业教育体系建设是职业教育高质量发展的重要环节。2022年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》提出了“一体、两翼、五重点”的改革框架，市域产教联合体作为“两翼”之一被重点列出，文件要求市域产教联合体建设应以产业园区为基础，政府、企业、学校、科研机构等多方参与，兼具人才培养、创新创业、促进产业经济发展功能。2023年4月，《教育部办公厅关于开展市域产教联合体建设的通知》提出，要“坚持以教促产、以产助教，深化产教融合、产学合作，充分发挥政府统筹、产业聚合、企业牵引、学校主体作用”，进一步明确多元主体协同推进市域产教联合体建设，将职业教育与行业进步、产业转型、区域发展深度捆绑。市域产教联合体作为推动产教融合的重要载体，承载着培育高素质技术技能型人才的重要使命。推进市域产教联合体高效运行，不仅是深化现代职教体系建设的战略任务，更是促进职业教育高质量发展的必然选择和有力支撑。

一、职业教育高质量发展对市域产教联合体运行的要求 

随着经济社会的快速发展和产业结构的调整，职业教育作为培养高素质技能人才的重要途径，正迎来新的历史机遇。在职业教育高质量发展过程中，市域产教联合体的高效运行显得尤为重要，同时，职业教育高质量发展也对市域产教联合体的运行提出了更高要求。

（一）职业教育高质量发展要求市域产教联合体运行更稳定

稳定性是产教联合体能否发挥长效作用的基础。职业教育高质量发展要求市域产教联合体运行更加稳定，一方面体现在组织结构上的稳固，另一方面体现在合作机制的成熟与可靠。具体而言，在组织结构层面上，产教联合体要求合作各方应基于共同目标，明确各自在合作中的角色与职责，无论是教育机构专注于人才的培养，还是企业负责提供实习实训平台与行业视角，每一方都需要在合作框架内有清晰界定的职责范围，确保合作有序而稳定进行。另外，从高层的战略对话到执行层面的日常协调，联合体都应有稳定且高效的沟通渠道，确保信息的准确传递与问题的迅速解决，减少合作中的误解与冲突，从而巩固组织结构的稳定性。在合作机制层面上，产教联合体应构建一套稳定的合作框架，以确保企业参与合作的稳定利益来源，同时需平衡好校企双方的责任与权利，建立高效的沟通协调机制，从而确保各方信息汇聚的稳定，减少合作中的摩擦。

（二）职业教育高质量发展要求市域产教联合体运行更持久

职业教育的高质量发展，不仅要提升教育质量本身，更要确保教育成果能够持续适应并引领社会经济的长远需求。这就要求市域产教联合体的运行由超越短期合作模式，转向长期的、持续性的伙伴关系。市域产教联合体运行的持续性是指在职业教育与地方产业深度合作的框架下，产教联合体能够长期地、不间断地维持其功能运转，并且随着时间的推移持续发展。市域产教联合体的持久运行，意味着市域产教联合体的合作不仅仅停留在短期项目合作的层面，而是向着更持久的方向迈进。这里的“更持久”，强调的是合作时间的延伸和合作连续性的强化。也就是说，校企合作不仅是一次性的项目合作，而是形成持续融合机制，合作各方需超越单次项目或短期利益的考虑，基于长远发展目标，建立超越单一项目周期的长期承诺，通过签订长期合作协议、设立共同愿景，确保合作不因短期市场波动或项目结束而中断。

（三）职业教育高质量发展要求市域产教联合体运行更深入

通过市域产教联合体的深入运行，产教之间不仅实现了基本的对接与合作，而且通过深度整合资源、强化互动与创新，形成了一种更为紧密、全面且多层次的合作关系。职业教育高质量发展要求教育内容与产业实际需求紧密结合，市域产教联合体深入运行，强调的是教育与产业之间的全方位、多层次融合，意味着合作不再停留于浅层的资源交换，而是深入到各个环节。具体而言，各方主体需要打破传统合作的界限，深化合作模式，让学校与企业的合作不再是简单的供求关系，而是要共谋发展蓝图，从课程设计到教学实施，再到科研项目的合作，每一环都要有企业的深度参与，甚至共同构建一个能够自我更新、适应产业变迁的教育体系。教育内容应紧贴产业前沿，实时融入最新科技与市场需求。另外，教师与企业专家在互访交流、共同研发项目、技术转移等方面上也要进行深度合作，丰富教学资源，促进科研成果的快速转化，为学生提供接触前沿技术的平台，培养其解决问题和创新的能力，从而提升教育质量和学生的就业竞争力。

二、职业教育高质量发展背景下市域产教联合体运行面临的挑战

在职业教育高质量发展的宏大叙事中，市域产教联合体作为推动产教深度融合的创新实践，其运行成效被视为促进区域经济转型升级、构建现代职业教育体系的关键一环。然而，政策法规的滞后性如同一道无形的屏障，成为制约其高效运行的深层根源之一，其主要体现在以下四个方面。

（一）法规体系不完善

法规体系，通常指的是一套涵盖国家、地方以及行业层面的法律、法规、政策和指导性文件的综合框架，其主要目的是为产教融合、校企合作、技能人才培养等核心活动提供规范化的指导和保障。市域产教联合体作为推动产教深度融合的关键平台，其运行机制的构建与完善，离不开健全的法规体系支撑。目前，市域产教联合体的法规体系仍不够完善，其制约着联合体效能的提升。第一，现行的政策法规体系在支持产教融合方面存在部分空白地带。职业教育与产业的深度融合需要法律的明确界定与保护，尤其是在产权界定、合作模式、利益分配及风险管理等方面。然而，当前的法律法规往往侧重于宏观指导，对产教联合体具体合作中的细节规定不够充分，缺乏可操作性的实施细则。比如，关于校企合作中的知识产权归属、技术成果转化的权益分配等关键问题，法律条款往往模糊不清，导致合作过程中容易产生争议，合作双方的合法权益难以得到充分保障。第二，政策灵活性与适应性的缺失。职业教育与产业的发展日新月异，新技术、新业态、新模式不断涌现，但相关政策更新速度往往滞后，不能及时响应这些变化。例如，对于新兴行业的技能人才培养、远程在线教育的合作模式、跨界融合的新业态等，政府缺乏前瞻性的政策引导，导致产教联合体在探索这些新兴领域时缺乏明确的政策支持和法律依据，增加了合作的不确定性和风险。第三，执行力与监管机制的薄弱。即使某些领域已有相应的政策出台，但由于缺乏有效的监管机制和执行力度，政策往往停留在纸面上，难以转化为实际行动。例如，对于校企合作的税收减免、财政补贴等优惠政策，由于申请程序繁琐、审核周期长、落地难等问题，企业往往望而却步，无法充分激发其参与产教融合的积极性。同时，对于违规行为的惩处机制不健全，导致部分合作项目存在质量参差不齐、资源浪费等问题，亦影响了产教联合体的整体效能。显然，从法律框架的不完善到政策执行的无力，从市场适应性不足到政策导向的不明确，每一环都制约着市域产教联合体的健康发展。

（二）组织架构松散

在市域产教联合体中，所谓组织架构是指在特定城市区域内，为促进职业教育与产业深度融合而构建的一种合作框架体系，其旨在通过整合政府、职业院校、企业、行业组织、研究机构等多元主体，形成一个协同合作网络，以实现教育资源与产业需求的高效对接。在职业教育高质量发展的大潮中，市域产教联合体作为连接教育与产业的桥梁，不够完善的组织架构影响着其运行的效率与效果。

首先，市域产教联合体往往涉及政府、学校、企业等多方面主体，但常缺乏一个权威、高效的统一协调机构来统筹全局。在当前的治理合作中，各方主体的信息交流渠道不畅，缺乏定期会议、工作报告、信息通报等正式与非正式的沟通协调机制，致使合作意图、进展状况、问题反馈等关键信息不能及时共享。这种情况下，各方主体各自为政，合作氛围也趋于冷漠，资源分散、信息闭塞，各主体难以形成合力，合作效率自然低下。其次，从各主体权责利角度上看，当前各方主体在合作中权责利的界限依然不明。多元主体在合作过程中，对投入、产出、风险承担、利益分配等方面缺乏清晰而明确的治理，合作各方在遇到问题时容易互相推诿，责任归属不清，容易引发争议，影响解决问题的效率。再者，在市域产教联合体的运行实践中，合作治理结构的不清晰成为制约其效能发挥的关键因素，这一问题尤其突出地体现在决策机制的不健全以及合作模式的模糊上。具体来说，合作中的决策机制缺乏明确的框架和流程，导致决策权责分配模糊，决策过程既不透明也不高效。当面临重要决策节点时，合作主体往往难以迅速达成共识，延误决策时机，影响合作项目的顺利推进和响应市场的敏捷性。另外，现阶段市域产教联合体各方主体合作的启动、实施、评估等程序规则不明确，没有一套标准化、流程化的合作模式，使得各主体在进行合作时常需要“摸着石头过河”，这也大大增加了合作的成本和风险。在这种状况下，市域产教联合体难以自我优化去适应快速变化的市场和教育改革需求，制约了其自身的持续进步，同时也阻碍了当前职业教育的高质量发展。

（三）利益驱动不足

利益驱动是指在市域产教联合体运行中，通过明确的激励措施和利益分配机制来促进合作各方积极参与和持续投入的动力源。然而，当前合作各方在利益驱动上的欠缺，构成了限制产教融合深度和广度的显著瓶颈。一是缺乏长期利益共享机制。在市域产教联合体合作中，学校与企业间缺乏长期稳定的利益共享安排，各方主体合作动力不足。在合作过程中企业参与产教融合的直接经济效益不明显，缺乏即时回报感，而教育机构则更侧重于长期的人才培养和社会效益，双方利益诉求的时序错位导致合作难以深入。二是成果转化收益分配不明确。在产教合作过程中，技术创新与成果产出的转化是重要一环，但其收益分配机制往往不明确，难以平衡各方期待。无论是在知识产权归属、技术转移上还是在产品市场化带来的收益上，合作各方都缺乏清晰的分配规则，容易引发合作双方的矛盾与猜疑，从而影响合作的信任基础。三是风险共担机制不健全。在职业教育与产业合作中，项目实施往往伴随一定的风险，包括市场风险、技术风险等。然而，在现有合作框架下风险共担机制却不够健全，使得任何一方单独承担过多风险时，都会影响合作的稳定性和持续性。

（四）评估监控缺位

评估监控是指在市域产教联合体运行过程中，为确保目标达成、质量控制、效率优化和持续改进而建立的一系列评价与监督活动。在职业教育高质量发展的推动下，市域产教联合体作为教育与产业深度融合的创新实践，评估监控的缺失是其效能持续释放面临的诸多挑战之一。一是标准化评估框架的缺位。在市域产教联合体中，因合作项目多样化，没有形成统一、量化的评估标准，导致合作成效难以科学衡量，项目质量评价主观性强，合作双方对于教育质量、技能对接度、学生就业表现等关键指标缺乏共识，难以准确衡量合作是否达到预期目标，这些都影响了持续改进方向的准确性与合作优化。二是过程管理松散。各方主体在合作过程中没有定期的进度检查和效果反馈，项目执行过程中的偏差和问题不能及时被发现和修正，合作效率低下，有时甚至偏离初衷，合作成果难以保证。三是在市域产教联合体运行的过程中，由于缺乏定期的质量评估和市场反馈，职业院校难以根据行业需求及时调整教学内容和方法，教育与产业需求的匹配度不高。此外，由于没有客观的评估结果作为依据，合作双方难以对彼此的表现进行公正评价，既无法有效激励先进，也无法对落后者进行合理调整或问责，长期以往，会削弱合作动力，影响整个联合体的运行活力和发展潜力，从而制约职业教育的高质量发展。

三、职业教育高质量发展背景下市域产教联合体运行机制的构建

市域产教联合体的高效运行不仅是职业教育与产业融合的加速器，更是实现职业教育高质量发展的核心驱动力。市域产教联合体需要立足于中国式现代化的战略导向和行业需求，谋求市域产教联合体的高质量发展之路，以促进政府、职业院校、行业协会及企业等多元主体的深度融合，强化其在技术技能人才培养、驱动技术创新、优化社会服务供给及加速产业经济转型升级等方面的效能提升与质量升级作用。具体而言，职业教育高质量发展背景下市域产教联合体运行机制构建主要包括以下四个方面。

（一）健全政策法规机制

为了促进市域产教联合体的高效运行，健全政策机制显得尤为重要。一要填补法律法规空白，为产教融合提供清晰的法律框架。教育管理部门应制定或修订相关法律法规，明确界定市域产教联合体的法律地位、权利义务、合作模式、产权归属及利益分配原则等，以确保合作的合法性和稳定性。相关部门还应特别关注新兴领域的法律支持，如数字技能教育、远程教育合作、跨界融合项目等，以确保政策与时俱进，从而适应快速变化的技术和市场环境。二要建立动态调整机制，确保政策能够快速响应产业与教育领域的新变化。教育管理部门应定期评估现有政策的适用性，及时根据市场和技术趋势进行调整；同时，引入专家咨询，集教育、产业、法律等多领域专家意见，为政策制定提供科学依据，确保政策的前瞻性和创新性。三要优化政策执行流程，简化申请程序，缩短审批周期，确保优惠政策能够迅速落地见效。相关管理部门应建立由政府、行业协会、第三方机构共同参与的监管体系，加强对产教联合体合作项目的过程监督。对于违规行为，相关管理部门应明确惩处标准，加大执法力度，维护良好的合作秩序，保护合作双方的合法权益。四要进一步完善“金融+财政+土地+信用”四位一体的组合式激励机制，鼓励各地制定出切合本地实际的落地政策，不断完善各种激励方式具体操作方法的明确规定，提升成功合作的示范效应，激发更多主体的参与热情。也就是说，政府应从立法、监管、激励等多角度入手，既要完善法律法规体系，又要提升政策的灵活性与适应性，同时强化政策的执行力度和监管效能，构建一个既能保障合作双方权益又能激发合作活力的政策环境，为职业教育高质量发展提供坚实的制度保障。

（二）完善组织架构机制

“组织结构可通过防范机会主义和建立社会合法性两种机制，为组织提升内部协调行为的能力与水平奠定基础、提供支撑”[1]，因此，构建和完善组织架构机制是提升职业教育高质量发展的一项重要策略。一要设立高层次协调平台。市域产教联合体指导委员会作为跨部门、跨领域的高层协调机构，囊括了政府、教育机构、行业领袖及企业代表等。委员会负责宏观战略规划，确保政策与区域产业需求紧密对接，通过定期会议高效决策，解决合作中关键问题，保障顶层协调的连贯性与执行力。“建立顺畅、高效的沟通协调机制，形成协同治理格局，以确保市域产教联合体实体化运作过程中的各项工作得到妥善的安排和处理”[2]。具体而言，市域产教联合体要建立综合性的信息交流平台，定期举行线上或线下会议，制定规范的信息通报机制，确保合作意图、进展报告、问题与解决方案等关键信息能够定期、准确地向所有合作方通报，从而增加合作各方的透明度和信任感。二要明晰权责利架构。市域产教联合体应细化合作框架，明确各参与方角色、职责、权利与利益分配；制定详尽的指导文件，清晰界定教育机构与企业在教学、实习实训、资源共享、成果转化等环节的权责利关系，实现权责对等。三要设计清晰的合作治理结构。市域产教联合体应设计一套清晰、高效的合作治理结构，包括确立决策流程、合作模式等，确保合作中的每一步都有章可循。一方面，“市域产教联合体按照政府与市场相结合的方式聚集和配置资源，需要采用政府与市场双中心的多元治理模式”[3]，成立政府、企业、学校、科研机构等多方参与的理事会（董事会），让关键利益相关方参与决策，确保决策的代表性和有效性。另一方面，市域产教联合体应建立一套清晰、可操作的标准化合作流程手册，涵盖合作启动、实施、监控、评估等关键阶段的详细步骤、责任分配、时间表和评价标准，确保合作有章可循。市域产教联合体还应为合作各方提供必要的合作模式培训，包括项目管理、沟通技巧、合作流程等，提升团队的专业能力和合作效率，减少摸索成本。

（三）加强利益驱动机制

加强利益驱动机制是推动职业教育高质量发展背景下市域产教联合体高效运行的关键策略，旨在构建互利共赢的合作模式，确保各参与方能够从中获得直接或间接的收益，激发合作的主动性和持续性。一要设立利益共享基金与激励计划。市域产教联合体应创建专项利益共享基金，用于奖励在产教合作中做出显著贡献的学校、企业和个人。基金来源可多元化，包括政府资助、企业捐赠、项目盈利提成等，以确保基金的可持续性。同时，市域产教联合体应设计多层次激励计划，除经济奖励外，还可以提供荣誉证书、优先合作机会、政策倾斜等非物质激励，从而提升参与者的成就感和社会认可度。二要明确成果所有权与收益分配机制。市域产教联合体应建立清晰的知识产权归属与收益分配规则，确保合作成果的公正分配；制定详细的协议，明确创新成果的所有权、使用权、转让权以及收益分配比例，减少合作中的法律纠纷。对技术转化产生的收益，市域产教联合体可以采取按贡献比例分成的方式，确保企业和学校的合理收益，增强合作动力。三要构建风险共担与补偿机制。市域产教联合体应建立风险评估与共担机制，明确合作中可能遇到的风险类型与应对策略；通过保险、风险基金、政府补贴等方式，减轻单方承担风险的压力，增强合作的稳定性。对因不可抗力导致的合作损失，市域产教联合体可设立补偿机制，减轻参与方的损失，保障合作的连续性与信任基础。通过这一系列的举措，我们有望构建一个更加稳固、高效、互利的合作生态系统，促进职业教育与产业的深度融合发展，为区域经济转型升级提供强有力的人才支撑，从而实现职业教育高质量发展的长远目标。

（四）优化评估监控机制

“评估是指在某一时期内对当前事物的发展水平和目标达成度进行事实判断，具有导向、诊断、鉴定、激励、改进以及监控等多种功能，能够促进市域产教联合体建设持续有效地进行”[4]。优化评估监控机制对保障职业教育高质量发展背景下市域产教联合体的高效运行至关重要。

一要设立多维度评估标准体系。市域产教联合体应建立一套涵盖教育质量、产业对接度、学生就业表现、创新能力等多维度的评估标准体系。这套标准需结合产业发展趋势和企业实际需求，定期更新，确保评估的前瞻性和适应性。同时，量化与质化相结合，既要有硬性的数据指标如就业率、技能达标率，也要有软性的评价如企业满意度、学生满意度等，以全面反映合作成效。二要实施过程监控与定期评估。市域产教联合体应构建动态的过程监控机制，确保合作项目从启动到执行的每一个阶段都能得到及时的跟踪和反馈；设立关键节点的评估会议，邀请合作双方及第三方专家参与，评估项目进展、识别问题并提出解决方案；同时，实施年度或项目周期结束后的综合评估，全面回顾合作成果，总结经验教训，为后续合作提供参考。三要建立反馈与持续改进机制。基于评估结果，市域产教联合体应建立快速反馈与持续改进机制。对评估中发现的问题，市域产教联合体应立即制定行动计划，明确责任人和整改期限，确保问题得到有效解决；同时，将评估结果作为优化合作模式、调整教学内容、改善管理流程的重要依据，形成“评估—反馈—改进—再评估”的良性循环，持续提升产教融合的深度和广度。四要引入第三方独立评估。为了保证评估的客观性和公正性，引入第三方独立评估机构参与评估过程极为必要。“作为社会参评教育的一种重要形式，第三方评估以其特有的独立性、专业性与客观性在实现‘管办评’分离、推进教育治理现代化的进程中发挥着独特的价值和功能”[5]。第三方机构凭借其专业性和中立性，能更客观地评价合作成效，提出建设性意见，避免内部评估可能存在的主观偏见。同时，第三方评估报告可作为政府政策支持、企业信誉评估、学校质量认证的重要参考，增强合作的公信力。五要基于评估结果，建立激励与问责机制，形成正向驱动。对于表现优异的单位或个人，市域产教联合体应给予物质奖励、政策优惠、荣誉表彰等激励，以激发其持续参与的热情与创新动力；对于评估中发现的严重问题，市域产教联合体则应实施问责制度，明确责任追究，促使所有参与方重视合作质量，保障产教融合的严肃性和有效性。

综上所述，市域产教联合体作为推动职业教育高质量发展的关键载体，其运行机制的完善对于构建现代职业教育体系至关重要。面对政策法规滞后、组织架构松散、利益驱动不足和评估监控机制缺失等挑战，构建健全的政策法规、完善组织架构、强化利益驱动以及建立评估监控机制成为破解困境的有效路径。通过这些机制的建立健全，不仅能促进教育与产业的深度融合，还能提高人才培养的针对性与实效性，进而加速产业经济的转型升级，实现职业教育与区域经济发展的良性互动。未来，市域产教联合体应继续深化合作内涵，拓展合作领域，创新合作模式，为职业教育高质量发展持续注入动能，为我国经济社会发展培养更多高素质技术技能人才，助力中国式现代化进程加速发展。