王福华：公益诉讼程序保障论
文摘
社会
2024-08-13 20:28
山东
【内容摘要】公益诉讼制度中的程序保障具有优位性和指导原理性地位，并因公益相关主体不同而呈现差序性。首先，面向公益原告及被告（公益加害人）的程序保障在公益诉讼中应居于最核心地位，原告的程序保障程度与公益类型及代表模式相关；被告的程序保障应以“妨诉抗辩”和“重复法律评价抗辩”为重点；公益诉讼中居于被告地位的行政机关应得到实质性程序保障，其诉讼权利不应被“非讼化”程序削弱。其次，“公益相关人”受公益诉讼的过程和结果影响，其程序参与权和选择权应得到合理且适当的保护。再次，公益诉讼的过程及其结果借助社会公众的参与而获得正当性，社会公众的诉讼知情权和参与权是公益诉讼结果向社会归责的必要条件。最后，在公益诉讼“国家化”及程序类型多元化的背景下，司法机关的程序保障责任各不相同，检察公益诉讼诉前程序属职权调查程序，检察机关应恪守客观中立原则并承担公益论证义务；公益诉讼审理程序采对抗制结构，法院应充分保障当事人的辩论权、异议权及公正审理请求权；检察机关与法院在公益诉讼协商程序中应加强司法监督，防止公共利益被不当处分。
【关键词】公益诉讼 程序保障 公益相关人 诉前程序 公益诉讼立法
文章来源：《政法论丛》2024年第4期
因篇幅所限，省略原文注释及参考文献。
2023年9月，我国立法机关启动了公益诉讼专门立法。一如所有程序法立法，正当程序或程序保障条款的设计当属核心问题。从应然角度而言，公益诉讼应体现正当程序之精神，确保与公益诉讼过程和结果有利害关系或者可能因该结果而蒙受不利影响之人，都能够参加诉讼程序，并得到提出有利于自己的主张和证据以及反驳对方提出之主张和证据的机会。这是公益诉讼过程与结果正当化的必要条件。从实然角度而言，公益诉讼也必须在程序保障方面回应一系列挑战。公益诉讼程序构造复杂、诉讼主体多元、判决效力具有扩张性，在程序保障的设计与操作上有别于传统诉讼程序，因而在公益诉讼专门立法和司法领域亟待创新。我国公益诉讼程序的当事人，包括原告（公益起诉人）、被告（公益加害人）以及被督促依法履职的行政机关，其与诉讼结果存在不同程度的利害关系，程序保障的需要不一而足，呈现宽泛化、复合化和非讼化特点。宽泛化特点表现为公益诉讼程序保障主体范围广泛，程序保障不仅要面向程序当事人，也必须兼顾“公益相关人”（案外人）乃至社会公众的程序参与需要，覆盖“全体公益关系人”；复合化特点表现为公益诉讼虽以保护和救济公共利益为取向，但不可避免地与私益保护任务相交织，程序保障须满足两种权益保护的个别性需要；非讼化特点则表现为公益诉讼并不以解决私人纠纷为目的，对话协商在程序运作中发挥重要作用，但也弱化了当事人的辩论权利，减少了辩论机会。凡此种种，均凸显了创新当事人程序保障机制的客观需要。公益诉讼原告是公益的代表，为保护公益可行使诉讼实施权，享有通常诉讼当事人的辩论权、听证（庭审）权、异议权和证明权。与此同时，公益代表必须忠实维护公共利益，代表的必要性和复杂性集于一身。一方面，其与公益诉讼结果并无直接关联，仅为诉讼担当下的“形式原告”；另一方面，被原告代表的公益群体或社会公众才与诉讼结果有真正的利害关系，是真正的、实体意义上的“权利主体”。这是因为，后者无法形成意志的统一体，不能亲自参加诉讼并行使诉讼权利，其不得不诉诸代表机制寻求公益救济和程序保障。由此，产生了公益代表与被代表者（公益群体或社会公众）两类主体的程序保障需要，并因公共利益类型不同而有所差异。首先，纯粹性公益诉讼原告的诉讼自主权应予保障，但以原告接受监督为前提条件。纯粹性公益诉讼以保护不特定多数人的利益为目标，发生争议的公共利益具有纯粹性、不可分性。作为诉讼标的之公共利益没有特别指向，其以未成年人保护、安全生产、妇女权益保护、文物文化遗产类公益案件为典型。这类案件原告的诉讼资格并非基于实体权利，实际上也不存在自动成为公益诉讼原告的诉讼权利，公共利益只能借助代表机制让有关机关或社会组织（甚至公民）行使公益诉权。而且，只有代表采取了恰当的向社会公众或公益群体负责的行为，才能合理地推定其具有代表公益的合理性，使得公益原告适格。按照代表理论，纯粹性公益的代表模式有二。一是指令模式，即有关机关或社会组织代表公益群体作为“代理人”提起、进行公益诉讼，严格遵从公益群体的“指令”。社会组织提起公益诉讼及群体诉讼推举代表人属于这一模式。二是独立模式，即公益代表基于代议制产生，基于公益“受托人”（trustee）之角色作为被选民选举出的代表，代表社会公众对公益事务作出独立的判断。相较而言，独立模式是我国检察机关代表公益的制度基础。一方面，这一模式可让检察机关独立判断，无需对一定地域或群体的公益保护要求亦步亦趋，可谋求整体性的公益保护；另一方面，采行独立代表模式在为我国检察机关代表公益群体或社会公众提供正当性依据的同时，也强化了其代表公益的责任。毕竟，如果公益代表可任意提起公益诉讼而不需向社会公众负责，那么也就失去了代表的本意，代表机制本身就包含着通过惩罚或支持机制确保对公益代表进行最终控制的必要性。因此，以独立模式为标准审视我国的检察公益诉讼可知，检察机关完全有权自主决定是否提起特定公益诉讼，但应以接受社会公众或公益群体监督为前提条件。其次，聚合型公益诉讼原告程序保障与公益判断过程相伴随。聚合型公益是特定群体的利益，公益与私益交织其中，对公益代表的资格有着特殊要求。除了得到传统标准的程序保障之外，公益原告（有关机关、组织）是否适格，必须根据程序的民主协商与聚合功能予以决定，形成公益保护的“法的空间”。生态环境、消费者权益和个人信息保护等公益诉讼案件原告适格的判断都与公益识别过程同步进行，公益聚合的过程也是筛选和证明原告资格的过程。客观地看，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《检察公益诉讼解释》）第13条规定检察院拟提起公益诉讼须发布公告，其中包含向社会公示检察机关代表公益的意图，即通过诉讼将公共利益聚合起来，宣示提起公益诉讼或支持起诉的正当性是该条款的首要目的，至于检察机关与其他主体的诉权行使顺序则在其次。聚合型公益诉讼中的对话协商机制对于确定有关机关和组织代表公共利益资格，以及公共利益的界定、识别和归入都会产生决定性影响。特别是在公共利益与其他利益相冲突的情况下，借助对话协商充分考虑专业意见，通盘考虑社会伦理与道德，增强有关机关或社会组织代表公共利益的正当性，体现公益群体和社会公众的真实意思。无疑，这些事项的判断很难仍像传统的诉讼那样从严格按照既存的法律作出判决来寻找正当化根据，而不得不向程序本身寻求正当性依据，由此凸显程序保障对于公益诉讼运作结果的重要性。公益诉讼中的被告通常仅以私益对抗公益，其在公益诉讼中处于被追诉的地位。一方面，公益诉讼的程序启动仅假定公共利益受到侵害，至于公益是否存在、是否被侵害以及是否需要司法保护，均需经过程序加以判断。因此，公益诉讼立法中程序保障机制的设计，须兼顾被告行使诉讼权利的需要，使其私益免受公益诉讼的侵蚀。例如，在生态环境和资源保护、食品药品安全、消费者权益保护案件中的公益保护与被告的正当经营权之间，以及英烈军人的人格权公益保护与被告享有的言论自由之间，时常出现矛盾冲突的情况。从依法裁判角度来看，公益要得到保护，被告的权利也应得到保护。另一方面，对公益诉讼原告而言，其无论在诉讼地位上还是在道德伦理上都具有一定的先天优势，而公益诉讼程序的启动、运作和裁判对被告而言都构成极大威慑。其可能面临被重复法律评价、被加重法律责任乃至诉讼权利被限制的可能。因此，基于诉讼平等的要求，必须让被告获得必要、适当的程序保障，以维护公益诉讼双方当事人的实质平等，而且要使被告得到与程序威慑和法律责任成比例的程序保障。首先，被告有权主张阻断公益诉讼的程序抗辩。被告对已启动的公益诉讼享有妨诉抗辩权利，可主张因欠缺公益诉讼进行的诉讼要件或者存在诉讼障碍而阻断或驳回公益诉讼。被告主张妨诉抗辩权是武器平等原则的延伸，其主要有两个方面的法理依据。一是，针对公益保护必要性提出程序抗辩。提起公益诉讼应以公益受到侵害为前提条件，但是，对侵害社会公益达到何种程度才有必要提起诉讼，法律并未明确规定，也不可能作出规定。有鉴于此，被告可围绕涉案标的、公益损害程度和社会影响展开程序抗辩，排除案件的公益因素，阻断公益诉讼。二是，针对诉讼经济的程序抗辩。与传统诉讼一样，公益诉讼存在被滥用而损害被告权益的情况。针对涉案标的小、公益损害不大、社会影响不足的公益案件，被告应当有权从“公益损害严重程度”角度提出程序抗辩，否定案件的诉讼经济性以及公益诉讼保护的必要性，阻却公益诉讼程序的进行。其次，被告有权主张“重复法律评价”的实体抗辩。公益诉讼被告实施公益侵害行为，固然应受到法律惩罚，赔偿公益损失并有义务防止公益损害重复发生，但公益诉讼时常与其他法律责任发生竞合，导致对同一被告的同一侵害行为进行重复性法律评价，使被告给付义务叠加或发生“一事多罚”情形而被不当地加重责任。例如，一些公益诉讼被告的公益侵害行为已经被刑事诉讼程序或行政执法制止，又被提起公益诉讼请求停止侵害、消除危险。再如，被告经刑事诉讼判决处以罚金刑之后，又被检察机关提起公益诉讼，被请求惩罚性赔偿，这无疑属于重复性法律评价。从保护被告的视角，应充分保障其相关程序抗辩权，这在刑事附带民事公益诉讼领域最具现实意义。因为刑事案件证明标准较高，后续进行的刑事附带民事诉讼直接采纳刑事诉讼证据会降低错案风险，其直接成本和错误成本都较低。这使得刑事附带民事公益诉讼具有相当高的效率和成本优势，错案几率较低，因此深受检察机关青睐。毕竟从整体上看，刑法和社会法领域中的纯粹公共利益更易于证明，其他部门法中公共利益的证明难度较大，可诉性判断更为复杂，司法成本也相对较高。但在客观上，公益诉讼在审理对象、要件事实、证明对象上皆不同于刑事诉讼，刑事附带民事公益诉讼并不利于被告行使辩论权、异议权和证明权。而且，公益被告在已被追究刑事责任之后又被提起公益诉讼，其诉讼防御的意志与能力都会被削弱，在诉讼地位上无法与公益原告相抗衡，这也是易于招致重复法律评价的原因。为了平衡公益诉讼原告与被告的诉讼权利保护，就应允许被告以受到相应刑罚为前提提出重复诉讼抗辩，在情节轻微的情况下则可主张已履行公益赔偿责任而请求司法机关免除刑罚，以免自己陷入“再次争议之不利益”境地。在现行公益诉讼体制下，行政机关诉讼角色的复杂程度甚至已经超出程序保障的容纳限度。例如，在环境民事公益诉讼中，行政机关、检察机关与社会组织可以成为原告（赔偿权利人），但在行政公益诉讼中行政机关又成为被监督的对象或被告。而且现行法并未明确行政机关的诉讼权利与义务，程序保障“非讼化”倾向明显。在行政公益诉讼中，在诉前阶段，检察机关督促行政机关履职多局限于诉前磋商、公开听证、检察建议、圆桌会议等途径；在诉讼阶段，法院则通常以积极协调、释法说理的方式，劝说行政机关依法履职。上述两个诉讼阶段都具有“非讼化”特点，诉讼对抗性趋弱，行使辩论权利的机会趋少，由此提出程序保障机制的创新问题。首先，行政机关因受检察建议拘束而应获得程序保障。检察建议是检察机关对行政违法行为监督或督促依法履职的具体形式。尽管检察建议的性质仅为“弱拘束”，但其在性质上已完全不同于“一般综合治理检察建议”，而属于法律评价和司法判断。其拘束力具体表现为对于无正当理由拒绝协助调查或接受监督的单位和个人，检察机关可以建议监察机关或该单位的上级主管机关依法依规处理。既然行政机关受检察建议拘束，就应得到以下两个方面的程序保障。其一，不应让检察机关和行政机关的“常态化沟通和联系”取代对正式程序的保障。作为公益诉讼中的被告或被调查对象，行政机关的程序参与权、辩论权、异议权、听证请求权、抗辩权和证明权应得到保障。其二，行政机关应享有听证权。如果检察机关或法院认定行政机关未有效保护公益，则应为其提供调查结论或认定理由，以及提供公开听证的机会，保障行政机关的程序参与。其次，行政机关应获得实质化的程序保障。行政机关程序保障的实质化需要源于两个方面。其一，行政机关应在诉讼场景中获得程序保障。诉讼法调整的是诉讼法律关系，是调整法院、原告和被告之间诉讼权利和义务关系的部门法，而非“权力配置法”。对于起诉人来说，其藉以起诉维权的“公益代表”身份之“代表”限于诉讼层面，并不及于实体。换言之，诉讼法不能代替宪法与组织法对国家机关之间的分工进行调整。因此，诉前程序仅应为公益诉讼的准备阶段，各方诉讼行为应符合要件，法律监督不能取代诉讼行为，程序保障的核心是保障诉讼权利。其二，对于何为公益以及有无保护必要，不同主体可能有不同认知，而判断行政机关是否未依法履职造成公益损害，取决于各方的隐性知识和管理者所持有的价值观。鉴于行政机关是最优位的公益保护者，因此在检察机关存在判断分歧的情况下，行政权上下级一元统属的完整性，以及行政裁量羁束原则和首位判断权应得到充分尊重和维护。最后，行政机关获得程序保障的前提是诉讼地位明确。在公益诉讼中，行政机关的诉讼角色涵盖行政程序当事人、监管义务人、赔偿权利人，是诉前程序中被监督的主体。以生态环境行政公益诉讼为例，行政机关既是行政监管者，又是公益诉讼被告；既是公益保护的负责人，又是公益损害的被追责人。多重角色使得行政机关在不同诉讼情境下行使诉讼权利的标准多元化，不利于程序保障。相形之下，将行政机关纯化为诉前程序的“公益相对人”或公益诉讼被告，更有利于其行使抗辩权。一方面，主张因客观因素限制致使国家利益和社会公共利益不能得到及时有效保护的，属于“行政不能”，是行政机关的正当抗辩事由。另一方面，行政机关可对检察建议提出异议，对行政公益诉讼判决提起上诉乃至申请再审。公益诉讼多为私益的聚合，通常包含人数众多的“公益相关人”，公益诉讼的过程和结果也会影响这些主体。然而，这些“公益相关人”无法直接参加诉讼，彼此之间缺乏沟通渠道。即便由有关机关或社会组织代表，也不能形成固定的组织形态。作为“隐性当事人”，其程序保障需求极易被忽视，应引起公益诉讼立法的充分重视。造成公益损害的行为通常也会造成私益损害，受损害的私益主体通常被称为“公益相关人”。在我国公益诉讼实践中，侵犯隐私权、生态环境侵权、消费公益诉讼中私益受侵害的主体，以及英烈保护公益诉讼中的英烈近亲属，都是“公益相关人”。由其私益聚集而成的公益是公益诉讼的审理对象，由有关机关或组织代表提起诉讼。其中，“公益相关人”不参与诉讼，但公益诉讼结果和诉讼过程与其存在一定程度的利害关系，需要得到程序保障。然而，客观上公益诉讼制度并不具备权衡“公益相关人”复杂关系的能力，公益保护与私益保护两者难以在公益诉讼中被兼顾。典型者如反不正当竞争公益诉讼，其中“公益相关人”种类繁多且利益关系错综复杂，在经营者扰乱市场竞争秩序被提起公益诉讼之后，相关人至少包括其他经营者、直接消费者、间接消费者、保护伞消费者、无谓损失客户等，甚至债权人、股东、雇员和供应商也可列入其中，其实体权利和诉讼权利都有保护的必要。然而，公益诉讼却以公共利益为审理对象，若将“公益相关人”权利保护纳入，则会因公益与私益的保护要件和程序的差异，加大审理难度，拖延诉讼效率。即使如此，这也不是忽视“公益相关人”程序保障的理由。为防止私益被公益侵蚀，必须为“公益相关人”提供程序保障措施。首先，公益诉讼应为“公益相关人”提供诉求表达机会。如果社会正常运转，公益与私益通常能够保持一致，公益诉讼的结果与“公益相关人”的私益保护请求趋同，公益诉讼请求包含私益请求。然而，即使在趋同情况下两者的冲突也在所难免。可以预见，公益与私益的冲突会置“公益相关人”于不利的诉讼状态。其虽并非公益诉讼形式当事人，不能亲自参加到程序之中，但公益诉讼判决却可能对其产生影响，对针对同一侵权行为的潜在的数量众多的私益诉讼可能产生扩散性效力。这种扩散性效力大多表现为反射、波及的效力。私益聚合起来的公益使得公益与私益两者在实体上相互牵连，公益诉讼判决效力可能反射至“公益相关人”，因此产生程序保障的需要。具体而言，如果公益诉讼认定存在被告侵害公益的行为及侵权因果关系，便会对私益主体形成有利反射，其可在私益诉讼中加以援引；但如果公益诉讼判决认定侵权行为不存在或否定因果关系，则对私益主体形成不利反射，其就应容忍公益诉讼判决认定的事实。因此从反向角度，公益诉讼应成为开放式的诉讼过程，尽量容纳或吸收“公益相关人”参与其中，强化公益代表、“公益相关人”和被告的交涉机制，以有利于“公益相关人”的程序参与。其次，“公益相关人”应被充分、典型地代表。“公益相关人”通常表现为一定范围的公益群体或私益个体，将最能代表聚合型公共利益的机关或社会组织作为公益原告，既有利于保护公益，又可尊重“公益相关人”的个体意志，防止公益诉讼不当地处分“公益相关人”的实体与程序权利。因此，一定范围内消费者或环境侵权受害人获得程序保障的程度取决于其是否被充分、典型地代表。在代表充分性方面，原告代表“公益相关人”的权益越充分，后者的程序保障也就越完善；反之，对公益代表的充分性越低，则对相关群体及其成员的程序保障越需要加强。在代表的典型性方面，公益诉讼原告提起的保护公益的诉讼请求与“公益相关人”的权利保护请求之间应有“相同或相似的损害事实”，即都是被“相同的行为或行为过程”所侵害。如果公益原告的代表性与典型性不足，则应保障“公益相关人”另行诉讼的诉权，并先行审理单独诉讼。对应于我国公益诉讼立法，公益代表的充分性与典型性对“公益相关人”的程序保障无疑是重要的。纯粹性公益系由不特定多数主体所共同享有的超越个体属性的利益，无法被量化和分解，由检察机关代表这种公益的充分性较强；聚合型公益则属多数人的私益聚合起来的“中间利益”或“共同利益”，“公益相关人”无法直接参与公益诉讼，而有必要被代表，由社会组织提起公益诉讼，或采取群体诉讼途径解决纠纷，或由“公益相关人”另行起诉，这样才能满足“公益相关人”的程序保障需要。公益诉讼中的“公益相关人”在规模上大小不一，程序保障途径各不相同。如果群体规模较小，公益诉讼属“小系统”，“公益相关人”尚可进行一定程度的程序参与（例如参与磋商），其享有的程序保障程度类似群体诉讼。但如果“公益相关人”群体规模较大，此时的公益诉讼则属“大系统”，一般公益诉讼模式更有利于保护公民和社会的重大法律权益，但“大系统”中的“公益相关人”在程序保障上存在缺失，参与和影响决策的机会大为缩减。因此，“公益相关人”的程序保障在公益诉讼的运作中面临一系列需要解决的问题。首先，“公益相关人”私益保护具有优先性与独立性。侵害公共利益的行为通常会导致对私益的侵害，公益保护请求权与私益保护请求权构成不同的诉讼标的，由此出现公益诉讼与私益诉讼的关系问题。相形之下，私权保护具有绝对性。因此，“公益相关人”私益诉权应当具有优先性。只要私益救济途径畅通，公益诉讼便没有提起的必要。即使私益纠纷当事人不存在或不愿提起诉讼，也不应轻易启动公益诉讼。因为，私益救济居于最优先顺位，而公益诉讼不应替代和阻碍私益救济。与此同时，“公益相关人”的私益诉权还具有独立性。私益损害赔偿诉讼与民事公益诉讼在诉之属性上呈独立状态，民事公益诉讼程序的提起，对遭受财产或人身损害的其他民事主体就同一公益侵权行为另行向法院提起私益损害赔偿诉讼不构成障碍。“公益相关人”私益诉权行使具有优先性和独立性，其正当性基础在于私益属于内部法律秩序，个人权利具有绝对性，而公共利益仅为外部秩序，其应服务于内部秩序的保护。如果通过私益诉权无法实现私权，公共利益的保护便具有了价值，公益诉讼就有必要启动和进行。在这方面，我国相关司法解释较好地体现了公益诉讼谦抑原则，例如生态损害赔偿优先于民事公益诉讼之原则，再如网络隐私权保护中的私益诉讼优先、侵犯隐私权公益诉讼中的个人诉权优先等。其次，“公益相关人”享有诉讼合并请求权。尽管公益诉讼与私益诉讼在诉讼标的与程序功能上具有较大差别——实践中倾向于将公益诉讼与私益诉讼分别审理，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第10条第3款即规定“公民、法人和其他组织以人身、财产受到损害为由申请参加诉讼的，告知其另行起诉”——但两类诉讼在诉讼请求、事实认定、证据证明等方面也具有一定的共通性，公益与私益的要件事实具有高度重合性。因此，在公益诉讼诉前程序中兼顾私益处理可避免矛盾裁判，提高诉讼效率，实现攻防平衡。故在公益诉讼中公益与私益普遍相互交织的情况下，不应因循传统诉讼理念，而应允许“公益相关人”行使合并审理的请求权。其有权主张诉的变更与追加等程序请求权，请求在公益诉讼中保护自己的私权。法院的同一审判组织应将这些私权保护请求作为争点加以审理，但可分别判决，以便统筹公益与私益保护两个目标，避免公益与私益判决的矛盾冲突。同时，法院作为程序保障的责任者，也可依职权将与被诉行为有利害关系的公民、法人或者其他组织列为第三人，并且审判机关可以根据具体案情判决第三人承担义务或者减损第三人权益。最后，“公益相关人”享有信息获得权。“公益相关人”的信息获得权应是公益诉讼过程与结果正当化的前提条件。以检察公益诉讼为例，目前案件多以诉前程序结案，重点是职权调查和事实认定，办案过程层层递进、环环相扣，但“公益相关人”参与不足的现象也较为突出。从程序正当角度而言，公益诉讼应强化检察机关和法院履行诉讼告知义务，其有责任向已知的公益诉讼相关人告知程序的启动和进展，便于其程序参与和程序选择。而且，鉴于公共利益的影响范围广泛，潜在的“公益相关人”可能类型繁多，人数难以确定，检察机关与法院应通过公告向潜在的“公益相关人”再进行诉讼告知，使更多相关人了解公益诉讼进展，评估公益保护将对自己产生何种影响。信息获得权的范围应涵盖以下两个方面。一是，公益诉讼信息公开请求权的主体是公益原告（诉前程序阶段的检察机关除外）、被告、“公益相关人”及社会公众等。二是，公益诉讼公开的内容应包括何种公益受到侵害、受侵害程度、侵害行为与公益受害之间的因果关系，以及提起公益诉讼的法律依据等。如前所述，公益诉讼中的“公益相关人”不能亲自参与诉讼活动并影响公益诉讼结果。在这种情况下，如果“公益相关人”没有被充分地代表，公益诉讼结果势必仅停留在纯粹的、抽象的公益保护层面，仅能实现形式上的、有限的正义。典型者如《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第30条，根据该条规定，公益诉讼所认定的事实会对私益诉讼产生扩张或反射的效力。因此，即便是公益代表具有充分性和典型性，也并不能完全取代“公益相关人”的程序参与。公益诉讼立法宜在以下两个方面增加程序保障措施。首先，“公益相关人”应得到事前程序保障。“公益相关人”的事前程序保障重点包括以下两个方面。一是，“公益相关人”自身的直接诉权需要得到保障，其通过私益诉讼实现公益保护而行使直接诉权，应优先于有关机关和组织的公益诉权。对此，我国《产品质量法》《消费者权益保护法》《民事诉讼法》都加以肯定，包括消费者对生产者、销售者的直接诉权，以及生态环境公益诉讼和英烈权益保护诉讼的直接诉权。二是，保障群体性“公益相关人”的程序保障，人数众多的“公益相关人”在整体上应得到程序保障。当然，这需要借助代表机制得以间接实现。在这方面，美国堕胎母亲隐私权公益诉讼堪称程序保障样板。法院一旦认定胎儿利益与原告代表的利益一样属于“不特定多数人”的利益，但胎儿无法推举代表，法院遂借助“法庭之友”机制弥补胎儿群体的程序保障缺失。这其实是对“公益相关人”整体程序保障机制的一个探索。其次，“公益相关人”应得到事后程序保障。向“公益相关人”提供事后救济的必要性在于以下两个方面。一方面，公益诉讼判决与一般的民事、行政判决不同，它会超出判决既判力主观范围，效力可扩张至没有参加诉讼的“公益相关人”。而且，公益诉讼判决兼有行为调整和公共政策形成功能，作为“塑造性判决”具有对世效力而约束一般法律主体，自然也会约束“公益相关人”。另一方面，对“公益相关人”而言，如果公益诉讼判决损害“公益相关人”的利益，则其对公益诉讼判决就应有事后救济途径。从制度完善角度而言，公益诉讼立法应注重“公益相关人”的事后程序救济。例如，如果“公益相关人”与公益诉讼结果存在法律上的利害关系，生效公益诉讼判决损害了其合法权益，则其应有权提起第三人撤销之诉，请求法院撤销公益诉讼判决。公益诉讼裁判不仅解决原告与被告之间有关公益的纠纷，还要使公益诉讼的保护结果向社会归责，判决效力扩张至一般社会成员，满足社会全体需要，由此会引发社会公众的程序保障问题。客观上，我国检察公益诉讼具有相当的程序保障优势，作为代表公益群体或社会公众的公益起诉人，检察机关会认真对待社会声音，在履职中通过职权调查或接受投诉获得公益受损的信息，对公益加害行为采取行动。即使如此，也仍有理由相信，任何职权保护机制都不足以包办公共利益保护事务，也没有任何理由让社会公众从公益诉讼中退场。因为如果没有社会参与，公益诉讼的过程与结果就无法获得社会认同，公益诉讼制度的价值与效果也会极其有限。既然社会公众并非公益诉讼的被动接受者，就要为其提供程序参与的机会和条件，鼓励其表达意见和诉求，使公益诉讼成为公益保护的“社会训练场”，实现“参与式正义”目标。国家机关或社会组织乃至公民个人代表公益群体或社会公众行使公益诉权，可被理解为权力让渡的结果。这同时表明公益诉讼的原告无论是在诉讼能力还是诉讼结果方面都应回应社会公众期待，社会公众的诉讼知情权构成社会公众程序保障的基本手段。尤其在检察公益诉讼占据我国公益诉讼主流的背景下，社会公众对诉前程序的诉讼知情权更具有重要意义。一方面，检察公益诉讼属于国家化的公共利益保护方法，检察机关有披露信息的职责，代表国家最大限度地披露公共利益及受损情况、诉讼进展和诉讼结果。加重检察机关信息披露义务的必要性还在于，我国公益诉讼的国家化倾向在一定程度上表明，社会组织尚无力成为连接国家与个人之间的中介，不能有效地将公民之间、公民与国家之间、不同国家的公民之间串联起来，难以凝聚人们的共同关怀，因此无法形成崭新的公民组织状态。这种情况下就必须防止检察机关垄断公益诉讼，防止进一步压制社会组织的公益诉权。另一方面，社会公众获得公益诉讼信息也可被理解为公民的基本权利，其有权获得公益诉讼信息，司法机关则负有信息公开义务。这意味着除非基于资源和能力的合理限制，司法机关不能拒绝全面披露公益诉讼信息。首先，社会公众知情权决定公益诉讼结果的正当性。公众利益意味着对全体人民真正有益，在一个民主社会中尤其意味着对全体人民真正有益。为此，公益诉讼就要遵从诉讼公开原则，诉前程序和审判程序乃至执行程序都要向社会公开。司法机关要履行公共利益的最大披露义务，这是程序正义的要求。社会公众监督公益诉讼之所以重要，原因还在于在法律技术上，通常难以借助文义解释厘清公共利益的含义。作为公益判断者的司法机关负有公共利益论证义务，按照权责相适应原则向社会公众全面披露相关信息，接受社会监督。可以说社会公众对公益诉讼结果的知情权，事关公益诉讼结果的正当性。对此，公益诉讼立法应在以下三个方面努力。一是，公益诉讼的必要性与合法性有赖于公众有机会表达自己的意见，以便社会公众能潜在地影响公益诉讼的结果。二是，公共利益是一个不确定的、具有模糊性的概念，判断“公共利益存否”以及界定、识别、论证、归入公共利益都需要借助于程序完成。三是，公益的合法性来源应借助沟通机制及其平衡机制，通过对话协商机制将公共利益交付社会公众或公益群体作出决策，通过正当程序平等地反映各方的实质性价值观和利益，最终能使结果对所有人都具有约束力。其次，社会知情权是公益诉讼社会监督的前提条件。社会公众知情权是保证司法机关的公益保护行为不偏离其职责的必要手段，即使司法行为存在某种程度的功能扩散，也能够通过程序保障而获得正当性。这种正当性源自实体与程序两个方面。一是社会公众对实体问题的知情权，包括司法机关如何定义讼争公共利益以及谁可以代表这种公益。具体应涵盖公益诉讼原告适格、公益诉讼审判对象，最终对被代表的群体可能形成何种影响等，以便被代表的公益群体或社会公众能够获得程序保障，针对上述事项发表意见，影响公益诉讼的结果。二是社会公众对程序问题的知情权，包括通过何种程序认定公共利益，谁拥有程序上的信息披露权力、权限等。这些信息的公开可具体化为两个阶段。一是检察公益诉讼诉前程序。检察机关是程序保障责任者，应主动接受社会公众监督。鉴于诉前程序结案方式占据公益诉讼的绝大多数，因此诉前程序的公开对社会公众具有重要意义，诉前程序结案决定和法律依据以及公益已经得到保护或实现的事实依据都应纳入公开范围。二是公益诉讼审理程序。法院作为程序保障的责任主体，应公布和解、调解、撤诉等处分行为及其批准依据，以接受社会监督。对此我国司法机关已有高度重视，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第25条规定，环境民事公益诉讼当事人达成调解协议或者自行达成和解协议后，人民法院应当将协议内容公告，公告期间不少于三十日。公告期满后经法院审查和解或者调解协议不违反社会公共利益的，应当出具调解书；和解或者调解协议违反社会公共利益的，不予出具调解书，继续对案件进行审理并依法作出裁判。我国的检察公益诉讼获得了迅速发展，在保护公共利益方面取得了巨大成就。但检察公益诉讼实际上是国家机构向国家机构提出公益保护请求，大多数人的真正利益或意见如何表达仍存在掣肘因素。尽管公益保护并不是根据多数意见作出决定，但公益诉讼的正当性仍须借助社会公众的参与而获得，公众表达利益能使公益诉讼的结果向社会归责。理论上，只有人民即国家的所有公民才可以决定何为公共利益，故公益诉讼的公众参与就极为重要。然而当下一些公益诉讼的社会参与严重不足，社会公众基本上是旁观者，其普遍对公益诉讼的过程和结果持漠然态度。相较于聚合型公益，纯粹型公益保护的公众参与难度最高，但公众参与的必要性也最大。一方面，这类公益建立在全体公民意愿的基础上，属“无持有人的权利”，不涉及私益，名义上它属于每一个人，但又不属于任何人。总之，作为诉讼标的之公共利益具有高度抽象的特性，这是导致社会公众对公益诉讼的关注度和参与度不足的原因。另一方面，公共利益固然可通过司法机关和行政机关间接地表达，公共利益的主张、证明乃至归入都要由检察机关或社会组织承担。但在根本上，只有共同体每个成员对公共事项作出慎重判断，公共利益才具有正当性。这就说明了公益诉讼社会公众程序参与的必要性。具体而言，其一，在对公共利益的判断上，立法上必须提供程序机制使这种经过深思熟虑的判断成为可能，社会公众必须能有效参与公共利益的判断，通过程序参与塑造公众利益。其二，公共利益代表者应具有正当性，即便社会成员无法亲自参与诉讼，其利益也必须被充分、典型地代表，以期让整个社会接受公益诉讼判决约束，实现公共利益归责。首先，拓宽社会公众参与的渠道。西方国家在公益诉讼的社会参与方面曾有经验教训，公益诉讼缺乏社会公众参与，检察官在履行其作为“集体利益”维护者的新职责时过于松懈和消极。相形之下，我国的检察公益诉讼重视公众参与，已探索出检察公益诉讼将人大督办的重点建议和政协督办的重点提案转化为检察公益诉讼案件线索，以及检察机关助力同级人大、政协机关开展执法检查、视察调研等，协同开展公益保护等方式，为社会公众提供了有效参与途径。尽管如此，公益诉讼社会参与机制仍存在完善空间。例如，检察机关提起公益诉讼的公告程序仅限于征询社会组织提起公益诉讼，而非为社会公众提供听证机会。社会公众参与公益诉讼应得到适当激励，社会公众参与公益诉讼的形式有待创新。为此，公益诉讼立法有必要开展以下三个方面的制度创新。一是构建“非裁判主义”公益诉讼机制，发挥公益诉讼的社会治理功能，通过强化对话协商机制弱化公益诉讼的对抗性，保证公众参与实现社会正义。二是社会参与的重点应放在保障劳动者、未成年人、妇女等群体的权益上，秉持合作与解决精神，防止对峙性参与，促进社会和谐。三是逐步探索“私人执法”机制，逐渐将公民诉讼纳入公益诉讼体系，弥补法定机构行动迟缓、僵化和低效等缺陷，完善社会的自我救治功能。其次，克服公益代表的地域性和部门性局限。公共利益的利益主体范围具有漂移性，有时指国家的社会公众全体，有时则指特定区域内的群体，这就对公益诉讼中的公益代表主体的正当性造成影响。以检察公益诉讼为例，检察机关不会仅仅因为自己属于国家公权力机关而超出本级辖区代表公益。在根本上，公益代表的正当性基础源自选举和代议制，各级检察长受本级人大代表选举和监督，仅有权代表本地方的公益。例如，中部某省会城市某市辖区的基层检察院代表全省乃至全国十余个省份的消费者，针对制售假冒奶粉提起消费公益诉讼，请求法院判决被告赔礼道歉和十倍惩罚性赔偿，获得该区法院胜诉判决。类似案件提出公益代表的合理范围问题。根据代议制，特定区域的检察机关有权代表该辖区居民的公益，但代表其他省区的公共利益尚需立法和理论依据的支持。有学者指出，如果B区域的检察机关可以代表A区域的公共利益，向B区域的法院起诉，则属于B区域的检察机关跨区域行使职权，因而缺乏法律依据。除了地域性之外，检察公益诉讼部门的局限性也有待破解。西方国家公益诉讼的实践已表明检察机关通常更倾向于捍卫被监督部门的利益，而不是捍卫严格意义上的公共利益。同样，政府部门或公用事业部门所遵循的政策往往是由部门领导人根据自己的理解作出，未必符合最大限度保护公共利益的目的。这些经验对我国公益诉讼立法的启示是，公益诉讼制度应与人民代表大会制度结合，这是克服检察公益诉讼局限的有效途径。应通过人大代表联系群众制度增强检察机关代表公益的充分性，具体保障公益诉讼的社会参与。最后，重视公益诉讼的对话协商功能。对话协商是面向社会公众提供程序保障的途径，尤其对纯粹性公共利益而言，整个社会能否接受诉讼结果取决于诉讼中对话协商的程度。对话协商的具体功能还体现在以下三个方面。其一，对话协商是公益诉讼社会参与的途径。公共利益意味着对全体人民真正有益。什么是真正对全体人民有益的，其在根本上需要由人民解释并进行民主决策。然而，公共利益缺乏直接的民主机制，其必须借助代表机制和对话协商机制识别、确认和保护。其二，对话协商可促进公益诉讼结果正当化，使民众有机会参与行政问责，展示自己的社会价值，实现社会正义。通过贯彻对话协商与社会参与，也有助于培育理性、协商、平等、说理的新型官民关系，维护社会稳定。目前，江苏省、浙江省、湖北省制定了人大代表建议与公益诉讼检察建议衔接转化工作办法，形成“代表建议+检察建议=民声变现”的公益诉讼模式，通过人大代表联系群众制度与公益诉讼制度之间的衔接联动，将人民群众关注的实际问题通过法治渠道解决，做到“民有所呼，我有所应”。其三，以对话协商增强公共利益裁判的可执行性。与一般诉讼结果或判决不同，公共利益的司法保护应具有灵活性，通过协商对话可软化被代表群体的诉讼预期，缓和对抗性，并通过协商变通执行措施，增进公益诉讼的社会信任。综上所述，公共利益是社会条件下或特定范围内不特定多数主体的利益，公益诉讼在结构上必须能够吸收和容纳规模庞大、无固定形态的当事人的诉求，为社会参与提供机会。尤其在不同的公益之间发生冲突时，宜以社会公众的意见对需要保护的公共利益进行客观评估，确定相互竞争的各公益何为优先保护的公益。总之，公益诉讼立法有必要规定社会参与的具体途径和方式。毋庸置疑，公共利益的正当性须借助程序以获得证明与保护。就我国目前的实践而言，公益诉讼程序作为公益确认、保护的程序几乎囊括了除选举程序之外的所有程序类型。审理程序、职权调查程序和协商程序被组合在一起，形成较为复杂的程序组合，也提出了公益诉讼程序保障类型化的需要。公益诉讼专门立法应体现张力，为不同程序类型设置具有差异性的程序保障机制。在个人和社会组织无力保护公共利益时，国家的干预就具有合理性，我国检察公益诉讼的诉前程序就体现了这种国家干预。作为公益诉讼程序的主流类型，诉前程序是我国检察公益诉讼的重点，职权调查或调查核实权则是诉前程序的重中之重。尽管立法尚未赋予检察机关以公益案件调查核实权，但检察机关已普遍通过前置程序调查核实公益受侵害之事实。实践表明，调查核实权一直是我国公益诉讼诉前程序最核心的内容，检察公益诉讼诉前程序因此可被定位于职权调查程序，形成有别于审判程序的程序保障机制。目前，检察机关的调查核实手段主要包括：（1）查询、调取、复制相关证据材料；（2）询问或向当事人、有关知情人员或者其他相关人员了解情况；（3）听取被建议单位及其办案人员的意见；（4）咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见；（5）委托鉴定、评估、审计；（6）勘验物证、现场；（7）现场走访、查验；（8）进行伤情、病情检查或者鉴定。检察公益诉讼专门立法一方面要进一步赋予检察机关的调查核实权，另一方面也要进一步强化检察机关履行调查核实权时的程序保障责任，此为一事之两面。首先，检察机关在诉前程序中有责任提供程序保障。目前，我国检察公益诉讼已更多地转向了督促性、协同性。检察机关在诉前阶段既是程序指挥者，也是事实判断者；既承担公益评价、法定监督和督促行政机关履职等责任，同时也是程序保障的提供者和责任者。检察公益诉讼中的诉前程序实际上是国家调查程序，其以职权调查为核心。检察机关行使公益保护的“警察权力”乃国际通行做法，我国检察公益诉讼职权调查的最大优势更是在于能够使国家对公共利益的认识与社会公众保持最大程度的一致。尽管如此，检察机关仍要承担“公益论证义务”和程序参与保障义务。其一，作为调查审批活动的诉前程序最适合于存在精确适用客观标准的问题之判断，但并不适合公共利益这样的主观性强、模糊事项的判断。因此，检察机关在启动职权调查前就须履行“公益论证义务”，论证何者符合公共利益，哪些公共利益应获得最优先保护，并向调查对象公开这些信息。其二，诉前程序的职权调查具有封闭性特点，社会公众或公益群体难以参与其中。因此，公益诉讼中检察机关在确定何者构成公共秩序或公共利益时，应充分保障公益被告、“公益相关人”及公益群体的参与，设置听证程序，允许各方表达意见，为社会提供表达不同意见的机会，并避免因单方接触而发生偏私。其次，检察公益诉讼的诉前程序应体现职权主义程序特点。检察机关在公益诉讼中监督行政机关和法院，实际上也承担监督管理职能，各国法律对此具有共性。我国的检察公益诉讼诉前程序督促行政机关依法履职，将法律监督和公益代表两种角色相结合，通过行政公益诉讼体现检察法律监督的作用，以督促履职、提起诉讼等程序机制助力依法行政和法治政府建设。在诉前监督管理模式之下，检察公益诉讼实际上是国家管理活动，美国的达玛什卡教授归纳了这一程序类型的三个特点。一是，公民不能到法院起诉行政机关或者其他国家机构。二是，受侵害的或有利害关系的公民只能设法寻求有权检察机关的帮助。三是，检察机关通过行使其一般性的监督权，可对其他国家机构展开调查，拥有广泛的“事实揭示”权并且可以要求政府官员交出文件或者以其他方式提供必要的信息。为与上述程序特点相适应，公益诉讼立法应明确检察机关在这类程序中有责任向当事人、“公益相关人”和社会公众提供程序保障。具言之，其一，检察机关应保持其中立性，以便对被告和相关人不偏不倚，在判断公共利益这一专业问题上，其角色类似法官而非律师。同时，检察机关还必须避免在公益判断上的部门利益冲突，在实质上和外观上都须保持公正。其二，应重视当事人和社会公众在公益诉讼中的救济和问责机制，进行职权调查的司法机关必须对公益的司法判断负责，针对公共利益及其保护必需给出充分理由，使公共利益的司法保护效果与社会公众的价值观保持一致。与我国检察公益诉讼的强势发展态势相适应，公益诉讼审判程序趋于“非中心化”（decentralized）。法院虽将公益纠纷纳入诉讼程序，并在对抗制框架下解决，但实际上这类程序迥异于传统对抗制诉讼。检察机关绝非单纯的公益起诉人或原告，审判程序的主要功能是满足检察机关“诉的确认”的需要，因而使得法检之间的协作关系、合作交流关系几乎完全取代传统的诉讼法律关系。这具体表现在两个方面。一是，公益诉讼中的公权力协作关系打破了民事诉讼与行政诉讼中的诉讼分工，法检协同合作形成“法检定向对接机制”，公益诉讼中的被告在诉讼能力上趋弱。检察机关的诉讼权利由诉权向司法权转变，与其说检察机关是公益起诉人，毋宁说是法院的辅助者，其履行的仍是司法机关职责。二是，诉前程序中检察机关的职权调查，使得其在公益诉讼起诉后占据绝对优势地位，公益加害人则处于明显的劣势地位，打破了诉讼平等原则。此外，检察机关的考核指标体系对公益诉讼起诉量和胜诉率的推动，也是导致公益诉讼审判“非中心化”的重要因素。相形之下，公益诉讼中的社会组织就没有自行判断以及如何保护的权力。其仅为公益诉讼原告，公益的判断权仍归属于法院。尽管如此，社会组织相对于检察机关在公益保护方面仍具有优势。一方面，社会组织比个人更具有专业和资源优势，诉讼效率更高。另一方面，相比国家机关，社会组织相对独立且数量广泛，其行为更加灵活，不像检察机关那样存在公益诉讼角色冲突的情形。公益诉讼程序“非中心化”的弊端主要是不利于权力分工和相互制约，因此在特定公益案件中坚持“以审判为中心”原则也是必要的。在目标意义上，检察机关和社会组织当然是理性、无私的公益判断者。但在现实世界中，我们只能希望接近这个理想，通过健康且公开的审理程序确认公共利益，这是防止公益保护中主观擅断的需要。借助对立争执的诉讼构造，在公开审理的司法场景下让双方当事人针对公益纠纷事实提出事实主张或反驳事实主张，提出本证或反证，展开攻击与防御，最终作出确认和救济公共利益的司法判断。换言之，在公益诉讼中仍有必要坚持“以审判为中心”理念，在诉讼结构上应当以对抗为原则，以协商为例外。对抗型程序的程序保障应着重于两个方面。一是，在对抗式模式下，检察机关仅为一方当事人，须向社会和相关人证明公益保护和程序启动的必要性，并提出证据支持这一必要性。目前一些检察机关仅以发布公告征求社会组织提起公益诉讼的意愿，用以代替对公益保护必要性的证明。显然，没有社会组织提起公益诉讼并不等于检察机关就有提起公益诉讼的正当性。因此，检察机关在立案之际应完成公益论证。这方面的证明对象包括：存在公共利益、公共利益受损且有救济的必要，以及有明确的公益侵权人等。证明标准则应清楚并令人信服，且等于或高于民事诉讼证明标准，以满足优势证据标准。换言之，在对抗式公益诉讼程序中，检察机关与公益诉讼被告的诉讼地位和诉讼权利都应得到实质性的平等保障。具体而言，这一程序阶段中的检察机关是公益诉讼原告，在审判程序中也就不宜再对被告行使调查核实权。这是消除检察机关角色冲突、保持单一的原告角色、尊重法院的诉讼指挥权和裁判权的客观需要。二是，在存在权利冲突的情形中，例如公益与公益之间相互竞争、公益与私益之间存在冲突，法院应将其作为争点加以审理，通过对抗式程序让当事人充分行使诉讼权利。其必要性在于，公益与私益的判断界限模糊，且司法机关通常抱有“公益优先于私益”的假定，使得一些公益诉讼判决结果引发社会热议。例如，某县检察机关在提起的附带民事公益诉讼案中主张，刘某和段某使用活饵（泥鳅）钓鱼，共计钓获鳜鱼等41.69千克，破坏了渔业资源，造成国家渔业资源损失，损害了国家利益和社会公共利益，应当承担生态修复赔偿的民事责任。法院判决支持了检察机关的诉请。但实际上保护渔业资源这一公共利益与公民垂钓自由这一私益之间究竟存在何种关联，尚需通过审理程序加以审理，论证的理由也应向社会公布。诉讼规律表明，如果判断一种公益胜过私益或者其他公益，那么该公益保护必须具有相当高的强度。而这样的价值判断最适宜通过对抗式程序完成，让权利冲突的主体充分行使诉讼权利，排除掉与需要保护不相关的因素，最终由法院作出终局、权威的公益保护判决。在程序保障上，公益诉讼的诉前程序与审理程序各有局限性，无论是诉前程序的职权调查，还是审理中的对抗式程序，“公益相关人”和社会公众都无法真正参与程序。而且在主观感受上，人们可能更关注与自己相关的公共利益是否得到了真正的保护，而获得对其有利的决定的人们对任何一个程序的满意度都是一样的。这意味着如果其他类型的公益诉讼程序（例如诉前程序）同样能确认并保护公共利益，那么，这种替代型程序与职权调查程序和对抗型程序将在功能上不相上下。这也在一定程度上表明，公益诉讼的目的在于解决特定公共问题，不以胜败论结果。诉讼结果通常是谈出来的，并非诉讼对抗的结果。因此，诉前与审理程序中的协商或磋商机制在公益诉讼中发挥了重要作用。公益诉讼协商型替代程序有别于对抗式程序，具有自身特点。一是，传统的程序正义所要求的诸如法官中立、诉讼参与、平等武装、程序理性等价值，在协商性程序中的作用变得有限。建立于控辩双方平等对抗基础上的程序正义理念很大程度上在这些协商性程序中不再有用武之地了。二是，诉前协商模式的适用范围具有限定性。在程序适应性上，协商模式尤其适用于争议事项缺乏客观标准但双方当事人又自愿妥协的情形，这与公共利益判断标准模糊及公益诉讼程序协商对话的特点相契合。因此公益诉讼案件比私益诉讼案件更适合通过协商方式解决。协商型替代程序也具有自身缺陷。例如，缺乏客观标准，即第三方无法作出适当的决定，而所有其他模式都涉及第三方决定人。再如，与职权调查程序和对抗型审理程序相比，其错误成本可能更高，公平性也可能更低。因此，在程序保障上充实对当事人、“公益相关人”和社会公众的保护就显得尤为重要，具体应包括如下三个方面的措施。一是，在诉前和解的过程中引入听证程序与和解协议公告程序，通过有关专家、社会公众代表的参与，监督诉前和解协议的内容，使其不违反法律规定、不损害社会公益。二是，建立民事公益诉讼中的企业合规审查制度，邀请第三方机构和专业人员对被告企业是否履行诉前和解协议、运行情况是否规范进行监督评估，以判断公益是否得到修复以及是否需要起诉。三是，对公益保护结果而言，整个社会能否接受完全取决于诉讼中对话协商的程度，因此诉前协商应有公益代表参加，反映全体社会成员的“公意”，使公益诉讼的保护结果为社会整体所接纳。公共利益是一种“模糊、难以察觉但控制一切的考虑因素”，其合法性是被强制性地证成的，这使得公益诉讼制度深陷政治结构之中。从国际经验看，公共利益是社会普遍接受的价值观，公益诉讼解决的是有关价值观的争议，而非单纯的法律事实争议。无论是社会与政治领域的人权保障、扩大公众参与、改善经济条件、鼓励基层赋权，还是以法律改革及促进政府问责等为目标的公益诉讼，无不是法律问题与政治问题相互杂糅的纠纷。即便我国公益诉讼仅以保护纯粹公益为己任，这种公共利益也并非同质的、不可分割的概念，往往是多种利益纠缠在一起。由此无形中给公益诉讼司法机关施加了程序保障责任，即要充分考虑和评估公共利益与其他利益的相对权重，借助于对不同诉讼主体（包括实质的纠纷当事人）程序保障类型的分析，为保障当事人、“公益相关人”和社会公众充分行使诉讼权利提供基准，提升结果公正的机会。在这一意义上，程序保障应是制定、解释和运作公益诉讼程序的指导性理念，公益诉讼立法应致力于在诉讼原则、受案范围、原告适格、诉的合并、诉讼参加、审理对象、公益识别、公益侵害证明、公益裁判（包括检察建议）、调查权配置、执行程序等各程序环节落实“最低限度”的程序正义标准。在公益诉讼司法实践中，则应在诉前程序与审理程序两个阶段有针对性地强化检法两机关的程序保障责任。此外，还应通过体系化的公益诉讼程序保障机制的构建，推动公益诉讼立法与司法的科学化和现代化。王福华（1966-），男，山东宁津人，法学博士，上海交通大学凯原法学院教授、博士生导师，研究方向为民事诉讼法、多元纠纷解决。
本文原载《政法论丛》2024年第4期。转载时请注明“转载自《政法论丛》公众号”字样。
