黄东东：中国式现代化背景下公共法律服务的理念、特色与体系结构——以二十届三中全会的《决定》为出发点
文摘
社会
2024-12-04 21:51
山东
【内容摘要】十八大以来，公共领域结构性变迁孕育着一种新的公共法律服务理念，凝练成“服务性”“公共性”“系统性”等丰富而独特的意涵。将制度优势转化为治理效能是公共法律服务的中国特色，体现为党委领导下的国家主导性、范围的广泛覆盖性和资源的法定保障性。公共法律服务制度体系既包括纵向的层级体系，也包括横向的内容体系。制度体系建设与供给侧结构性改革一体推行，为实现公共法律服务的可及性与均衡性提供了可能，并逐渐形成市场型与科层型相互混合与嵌入的供给结构特色。中国共产党的执政理念作为宏观机制决定了制度安排的方向与原则，合理处理政府与市场的关系作为中观机制形塑了供给结构的基本形态，进而为体系化的公共法律服务国家治理打下了基础。
【关键词】公共法律服务 以人民为中心 国家主导 制度体系 供给结构
文章来源：《政法论丛》2024年第6期
因篇幅所限，省略原文注释及参考文献。
2019年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》（以下简称《意见》）指出，“公共法律服务是政府公共职能的重要组成部分，是保障和改善民生的重要举措，是全面依法治国的基础性、服务性和保障性工作”。新中国公共法律服务萌芽于1951年9月《人民法院暂行组织条例》关于办理公证事务的规定和1954年3月《人民调解委员会暂行组织通则》的颁布，大规模推进源起于改革开放后人民调解的恢复、乡镇基层法律服务所的建立和全民普法的展开。从二十世纪九十年代开始，伴随着律师职业市场化改革，公证、司法鉴定和法律援助等公共法律服务具体制度相继确立。十八大以后，顶层设计的强化推进了公共法律服务制度体系建设的步伐。2013年11月，十八届三中全会要求普遍建立法律顾问制度和健全普法教育机制；2014年10月，十八届四中全会明确提出“推进公共法律服务体系建设”；2019年10月，十九届四中全会进一步强调“完善公共法律服务体系、夯实依法治国群众基础”。2022年10月，二十大报告再次提出“建设覆盖城乡的现代公共法律服务体系”。2024年7月，二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出，“健全覆盖城乡的公共法律服务体系，深化律师制度、公证体制、仲裁制度、调解制度、司法鉴定管理体制改革”。公共政策对公共法律服务学术研究产生明显影响。在知网以“公共法律服务”为关键词进行搜索，2014年和2019年是两个显著的学术史时间节点。2014年以前没有专门研究公共法律服务的学术成果，但针对基层法律服务、法律服务职业以及法治宣传教育、人民调解、法律援助、公证、仲裁和司法鉴定等公共法律服务具体领域的研究一直延续至今。2014年党中央提出“推进公共法律服务体系建设”的要求后，就如何完善公共法律服务体系，学术界从服务型政府的视角对公共法律服务的概念、政府的公共法律服务角色和公共法律服务基本功能等进行了探讨。2019年《意见》的出台为公共法律服务体系建设明确了指导思想、基本原则和建设思路，将与公共法律服务有关的学术研究推向深入。学术界不仅关注现代公共法律服务体系构建的基本逻辑、与诉讼服务体系的协同等宏观话题，而且研究乡村和市域等具体场景中公共法律服务的建设，以及数字技术对公共法律服务的支撑作用等等。《意见》要求，“到2035年，基本形成与法治国家、法治政府、法治社会基本建成目标相适应的公共法律服务体系”。本文围绕二十届三中全会关于“健全覆盖城乡的公共法律服务体系”的要求，从宏观和中观视角研究公共法律服务的理念创新、制度特色、制度体系与供给结构，以期在准确理解二十届三中全会精神的前提下，为进一步完善中国特色的现代公共法律服务体系有所裨益。改革开放以来，中国共产党把政府服务水平和服务能力的提高，以及政府应当提供哪些公共服务等问题，列入党的建设和政府改革的全局，逐渐形成和发展了“公共服务”的理念，明确了服务型政府建设的任务。《决定》强调，进一步全面深化改革必须“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”。公共法律服务作为一套规范体系既是一个实践概念也是一个价值概念，并作为一种逻辑结构的理念存在着。所谓理念，是面对现实复杂性进行简单化处理的过滤机制所构成的意义体系。国家治理理念处于法治生态系统的顶端，根据政治意志的“理智规划”将公共政策转化为法律规范已成为中国社会法律权威性的根源，只有把握理念才能明确“什么样的制度安排是可能的”。因此，准确理解公共法律服务理念至关重要。十八大以来，公共领域的结构性变迁孕育着一种新的公共法律服务理念，突出体现在中国共产党提出的“以人民为中心”“促进共同富裕”和“坚持系统观念”三个方面，凝练出“服务性”“公共性”和“系统性”丰富而独特的意涵。（一）服务性：将“以人民为中心”贯彻于公共法律服务全过程公共服务思想缘于西方福利经济学关于福利国家的思考，其在法治领域的证成促进了具有慈善性质的法律援助的制度化，被誉为二战后西方最重要的法律变革之一。脱胎于资产阶级革命的资本主义政治体系的重点在于保护人身自由、私有产权等消极权利，运用公共资源帮助民众的公共服务被视为保护私有产权所支付的代价。西方公共法律服务另一理论来源是自由主义意识形态的人权观，虽然经历了功利主义、罗尔斯正义论以及以森为代表的“能力路径”理论的三次扩展与修正，自由主义人权观的理论内核仍未改变。不仅个人主义的自由权具有优先性，而且只有自由权利和民主权利才是真正意义上的人权。所以，公共法律服务在西方国家主要是围绕维护个人诉讼权利的法律援助展开的，特别是保护个人自由权的刑事法律援助，即使民事法律援助的范围也相对有限，遑论将公共法律服务的范围延伸至经济、文化和社会等更为广泛的领域。在中国式现代化建设进程中，一直存在着两个基本诉求所支撑着的国家与社会建设运动：一是以中国共产党的执政稳定性和国家自主性为目标的总体性诉求，一是以中华民族伟大复兴为目标的现代性诉求。建立在公有制基础上的社会主义中国将二者统一于“以人民为中心”的伟大社会实践之中，“江山就是人民，人民就是江山”是中国共产党革命的初心与执政的使命。坚持“以人民为中心”的发展思想成为中国共产党领导下的人民政府的一项政治承诺与责任担当，也是构建现代公共法律服务体系的指导思想。2021年1月，中共中央印发的《法治中国建设规划（2020－2025年）》（以下简称《规划》）要求“紧紧围绕人民日益增长的美好生活需要加强公共法律服务”。《决定》再次强调，“完善基本公共服务制度体系，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，不断满足人民对美好生活的向往”。进入新时代，“人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”，“满足人民对美好生活的向往”必然要求公共法律服务对权利的保障扩大至社会权和发展权等领域。质言之，“以人民为中心”的公共法律服务是以满足人民对美好生活向往的需求为中心的。所以，与西方自由主义意识形态下的公共法律服务不同，中国的公共法律服务既彰显了社会主义的人权保护，也体现了发展中国家的现实语境，更是以增进人民福祉为目标的。《决定》指出，“坚持以人民为中心，尊重人民主体地位和首创精神，人民有所呼、改革有所应，做到改革为了人民、改革依靠人民、改革成果由人民共享”。为贯彻“以人民为中心”的服务理念，中国政府在公共法律服务的服务内容、监管保障和实施路径等方面实施了一系列改革。一是服务内容方面，公共法律服务的范围不断扩大。不仅强调对自由权利和民主权利的保障，而且对经济、社会和文化等方面的权利同样重视。既包括服务民众的法律咨询、法律援助、非诉讼调解、公证、司法鉴定和仲裁等，也包括为企事业单位和党政机关提供的专项公共法律服务。二是监管保障方面，通过创新机制不断提高公共法律服务的可及性。包括建立统筹协调与评价机制、推进制度体系建设和公共法律服务平台建设，以及强化经费、人员和科技保障等。三是实施路径方面，以建设覆盖城乡的现代公共法律服务体系为重点。通过覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系建设，将权利保护、依法行政和法治化营商环境建设结合起来，逐步形成与法治国家、法治政府、法治社会基本建成目标相适应的公共法律服务，实现群众满意度和社会公信力的显著提升。（二）公共性：以“促进共同富裕”彰显公共法律服务的价值取向对公共价值的追求是国家治理的核心，实现公共利益和满足公共需求是现代政府产生的根源并决定着政府行为的范围，现代各国宪法大都认可政府是一个提供公共产品的公共服务组织。但“公共性”的内涵十分丰富，既具有历史性又具有多领域适用性。西方自由主义语境下的“公共性”经历了从“Common Good”到“Public Intrerest”的过程，体现了资本逻辑主导下的优绩主义价值观，表现为从强调共同体的公共利益到强调从个体出发建构的公共利益的转变。所以，唯有直接满足个体需求且具有公益性的法律服务才可能具有“公共性”。在财政缺口和科层制管理危机双重压力下，西方国家的公共法律服务不断借鉴企业化的管理方式，因过分强调结果考核、绩效测量和成本管理，所引发的不平等、政府碎片化和公共价值缺失等问题广受批评，导致生活世界的公共性与话语体系的公共性产生巨大裂痕。“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”。所以，中国式现代化既是人口规模巨大的现代化，也是全体人民共同富裕的现代化。促进共同富裕是坚持“以人民为中心”的公共法律服务理念的必然要求，并以促进社会公平正义和增进人民福祉为中心。“共同富裕”作为社会主义“公共性”的本质性规定，既是抽象的普遍价值目标的体现，也是具体的中国发展目标的描述。中国社会进入新时代以后，公共法律服务的可获得性和有效性已经成为影响社会公平与促进共同富裕越来越重要的因素。这一公共领域的结构性变迁，促使公共法律服务从“个体生存照顾”的社会保障型逐渐向“促进个人和社会全面发展”的共同富裕型转变，以保障每一个人都能公平地共享社会与法治发展的成果。为此，二十大报告强调“分配制度是促进共同富裕的基础性制度”。《决定》提出，“推动人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”。以公共法律服务促进“共同富裕”，除服务范围不断扩大和服务方式更加便民外，逐步提升基本公共法律服务均等化水平成为建设的重点。《意见》要求，均衡配置城乡基本公共法律服务资源，积极推动欠发达地区公共法律服务建设和保障特殊群体基本公共法律服务权益。主要措施包括：扩大法律援助范围以及提升法律援助质量、推进村（居）法律顾问制度和对口支援制度的实施，强化公共法律服务宣传、实施便民利民设施建设和公共法律服务网络平台建设等。保障基本公共法律服务均等化促进共同富裕，目的是通过供给侧结构性改革破除基本公共法律服务可及性方面的不平等，“解决好人民最关心最直接最现实的利益问题”。由此，基本公共法律服务均等化状况成为可由福利函数表示的“可视性”，彰显了对社会主义“公共性”的价值追求。（三）系统性：以“体系化”为抓手推动公共法律服务不断发展《决定》提出，“坚持系统观念，处理好经济和社会、政府和市场、效率和公平、活力和秩序、发展和安全等重大关系，增强改革系统性、整体性、协同性”。改革开放初期，资源的极端有限性导致并非所有人因社会和法治的发展同等受益。为解决发展不平衡和不充分问题，提供法治保障是公共法律服务的目标之一。但任何制度从来不会也不可能自动实施，只有将资源保障、组织体系及其实施机制整合起来直面生活世界中千差万别的个体，通过不断完善的系统力量凝练成治理体系才可能不断接近制度目标，从而实现制度体系的“帕累托改善”。换言之，影响制度功能发挥的因素既有文本性制度规范的完善与否，也有国家能够掌握并调动的人、财和物等资源约束，以及将二者勾连起来的组织与实施机制。这既是国家治理体系和国家治理能力的不同，也是将二者联系起来进行系统集成和协同共建的根本原因。十八大以来，公共法律服务呈现出制度体系不断完善和治理能力系统性不断增强的趋势。首先，公共法律服务制度体系的“四梁八柱”相继构建。伴随着诉讼制度改革和法治体系的完善，《人民调解法》《律师法》《公证法》《仲裁法》《关于司法鉴定管理问题的决定》《基层法律服务所管理办法》《基层法律服务工作者管理办法》《司法鉴定程序规则》等先后制定。十八届四中全会首次提出“推进公共法律服务体系建设”后，除制定《法律援助法》以及相关法律法规相继修订外，以《公共法律服务事项清单》《国家基本公共法律服务指导标准》《公共法律服务领域基层政务公开标准指引》等为标志的标准化规范化建设不断强化，《公共法律服务法》和《法治宣传教育法》等基本法律也已经列入全国人大的立法规划。其次，公共法律服务四项基本法律关系逐渐理顺。一是政府与与民众之间的关系。政府的公共法律服务义务属于主体责任，核心是明确公共法律服务与法律服务之间或政府与市场之间的界限。二是政府与公共法律服务组织之间的关系。实质是国家与法律职业之间的关系，社会律师、基层法律服务工作者等作为公共法律服务直接提供者，他们与政府之间形成一种事实上的委托代理关系。三是中央政府与地方政府之间的关系。按照国家责任层级理论，公共法律服务作为国家责任和政府义务，中央政府承担公共法律服务供给的担保责任，地方政府承担履行责任。四是公共法律服务组织与民众之间的关系。公共法律服务既具有公益性又具有专业性特点，公共法律服务组织与民众之间形成政府“价格”（补贴）管制下的合同法律关系。最后，如何实现公共法律服务体系与司法服务体系的协同成为下一步建设的重点。融入国家法律体系必须解决与诉讼法律服务体系的衔接问题，通过增强公共法律服务、检察法律服务和诉讼法律服务三种法律服务系统的整体性和协同性，成为构建多元纠纷化解机制的重要路径。以检察法律服务和诉讼法律服务中的公共法律服务职能的重塑为依托，实现三种法律服务体系平台相互联结、事项衔接和规则协同，共同为基层社会纠纷多元化解机制和“诉源治理”制度赋能，对推动现代公共法律服务体系功能的完善和实现司法为民的治理目标具有重要意义。总之，基层社会地基性的意义与法治固根本的功能，决定了勾连基层问题与公平正义、国家治理与依法治国的公共法律服务的重要地位。所以，无论作为保障和改善民生的措施，抑或作为预防与化解纠纷的机制，完善现代公共法律服务体系不仅是完善国家治理体系和治理能力的重要内容，而且是夯实依法治国群众基础的战略举措。无论是“法律与社会”“法律与发展”还是“制度与生活”等研究范式，抑或是针对中国法治运作的实证研究，其均表明，社会结构、制度环境、路径依赖和国家能力等多种维度对法律制度的构建与法律制度的实践具有交互性影响。中国的公共法律服务兴起于二十世纪八十年代国家治理的转型，人权观念的不断强化、依法治国基本国策的渐次推进、抗辩式诉讼制度的确立和法律服务市场化改革等多种因素形塑了中国公共法律服务的形态、功能及其变迁。事实证明，法律与政策等制度性竞争已成为当今国际竞争的重要内容，完善的现代公共法律服务体系对全面推进强国建设和民族复兴伟业具有重要意义。二十大报告指出，“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”。现代公共法律服务体系的建设不仅取决于决策者的认识，也需要落实到具体的制度设计层面，更需要支撑制度实施的资源和机制等保障措施。在推进中国式现代化建设的实践中，中国的公共法律服务逐渐形成并不断强化了在国家主导下的主体激活与协同治理、服务结构改变下服务功能增强的可及性、财政资源和人力资源保障下的执行性等中国特色。公共服务是政府职责已成为现代国家的共识，但政府如何供给公共服务以及如何保障实施则殊有不同。西方理论的主流观点始终将治理置于国家的对立面，主张从“公民社会”的视角改革国家治理体系。二十世纪六十年代以来，过分强调管理理性和“社会中心主义”的西方国家公共法律服务实践逐渐偏离了“服务性”的价值理性轨道。正如亨廷顿所言，“各国之间最重要的政治分野，不在于政权的形式而在于政府的有效程度”。世界各国的实践均表明，治理的核心问题是国家作为组织体如何在自主性的制度调节下有效回应社会需求。无论是传统的国家中心主义，还是片面的社会中心主义，都会造成公共法律服务供给的困境。在中国这样地域辽阔、人口众多且历史悠久的“拥挤社会”中建设均等普惠的现代公共法律服务体系，一直面临着一些“两难困境”式的挑战。譬如中央集中统一领导与地方灵活性之间的张力、均等普惠的价值追求与资源约束的现实困境之间的矛盾、总体支配与技术治理之间的徘徊、社会组织参与公共法律服务的优势与挑战等。如何在统一的国家治理理念下将碎片化的各种治理主体整合为目标一致、实施有力的整体，是所有国家治理必须面对的难题。《决定》强调，“坚持党的全面领导，坚定维护党中央权威和集中统一领导，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，把党的领导贯穿改革各方面全过程，确保改革始终沿着正确政治方向前进”。在不断回应挑战的治理实践中，融入基层社会治理体系的公共法律服务逐渐形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的特色。首先，国家主导并非国家权力的主观意志。国家主导的实质是国家责任，“党委领导、政府负责”是国家主导的核心。中国共产党是国家治理的领导力量，政府作为义务主体承担公共法律服务的供给义务，国家承担的是政府供给义务的担保责任，由此促进了形式主义的公共法律服务向实质主义的公共法律服务的转变。所以，建立在“以人民为中心”和促进“共同富裕”基础上的公共服务的“国家主导”，必然受到以民意为基础的“公共性”的制约。其次，公共法律服务是以国家主导为实践旨趣构建的。面对问题的多种嵌入性与动态演化性，客观上要求政府必须有效回应社会的各种公共法律服务需求。由于“党委领导、政府负责”的党政关系覆盖了从观念到实践的各个层次,有利于将中国共产党的治国理念贯彻于公共法律服务的全过程。不仅如此，勾连了行政机关、司法机构和社会组织等多元治理主体的公共法律服务，可以直面千差万别的生活主体，通过社会组织的自愿协同以及公众的积极参与，形成政府治理与社会调节、居民自治良性互动的内在系统，有利于形成制度化的“国家-社会”之间的有机联结。所以，国家主导既是文化传统、历史传承、社会发展基础上内生演化的结果，也是中国共产党领导下的公共法律服务实践经验的理论总结。最后，国家主导体现了国家治理的价值理性。现代公共法律服务体系建设并非局限于工具理性的国家能力建设，而是始终贯彻着国家治理的价值理性，以实现对人民利益的维护、协调和增进。“以人民为中心”和“共同富裕”的根本宗旨，是中国共产党领导下的政府作出的执政承诺和责任担当，国家主导下的政府承担主体责任是公共法律服务“合目的性”的体现。习近平总书记指出：“70年来，正是因为始终在党的领导下，集中力量办大事，国家统一有效组织各项事业、开展各项工作，才能成功应对一系列重大风险挑战、克服无数艰难险阻，始终沿着正确方向稳步前进。”作为服务型治理的典型，通过公共法律服务的公平性、回应性、有效性和参与性实现社会正义和维护公共利益，有助于实现对传统管制型国家治理的超越。《决定》提出，增强基本公共服务均衡性和可及性。在继承马克思主义公平正义观的基础上，习近平法治思想运用全面法治来统合社会公平正义诉求，保障社会公平正义的具体落实，实现从形式公平正义向实质公平正义的转变。获得感是体现实质公平正义的尺度，也是颇具中国特色的民生福祉概念。作为衡量公共法律服务制度建设成效的一项标准，获得感反映的是民众在社会生活中享受法治改革成效和现代化建设成果的主观感受。通过推进公共法律服务可及性切实提升民众的获得感，是践行“以人民为中心”实现“共同富裕”的重要内容。为增强公共法律服务的现实可及性，现代公共法律服务体系的建设以基本公共法律服务均等化和非基本公共法律服务公平性为中心，以完善服务内容和服务方式为重点，通过供给侧结构性改革，不断扩大公共法律服务覆盖面和提升公共法律服务质量。为此，《全国公共法律服务体系建设规划（2021-2025年）》要求“建成覆盖全业务、全时空的法律服务网络”。所谓“全业务”是实现公共法律服务项目和公共法律服务产品的全覆盖；“全时空”则是指在任何时间和地域都可以为民众提供相应的公共法律服务。可及性的核心是民众对所需公共法律服务的享有机会与准入条件，表现为获得公共法律服务的难易程度。“全业务”“全时空”公共法律服务的提出，促进了供给模式从传统的“供给导向”向“以人民为中心”的“需求导向”的转型。具体而言，通过满足民众现实需求的可获得性、空间便利的可接近性和质量期待的可接受性，为实现公共法律服务的现实可及性提供保障。首先，通过提供丰富的公共法律服务项目和产品提升可获得性。除法治宣传教育、法律咨询、非诉讼调解、法律援助、公证、仲裁和司法鉴定等一般公共法律服务产品外，还包括村（居）法律顾问、企业法律顾问、政府法律顾问、对口支援、法律便利服务、法律法规查询、法律服务机构和人员信息查询等辅助公共法律服务项目，以及为党政机关和企事业单位提供专门公共法律服务项目。其次，通过供给侧结构性改革提升可接近性。可接近性是实现可及性的“最后一公里”，法律服务资源的空间分布与需求的有效匹配则是实现可接近性的关键。通过服务平台网络化和智能化改革推动公共法律服务供给侧结构性改革，促使法律服务资源由“集中式架构”向“分布式架构”转型。通过融合线上和线下服务平台以及整合政法系统资源，公共法律服务可以提供多种方式的便利服务。供给侧结构性改革不仅提升了服务资源空间配置的合理性，而且有利于突破各种物理障碍，极大地提升了边远落后地区民众获得公共法律服务的可接近性。最后，通过提高公共法律服务质量提升可接受性。规范化是保障服务质量的前提和基础，标准化则是创新管理方式和提高服务质量的技术手段。2009年，司法部明确提出逐步健全和完善法律援助等公共法律服务的质量评估体系。十八大以来，各地先后从接待咨询、受理、审查、指派、案件办理和案件监督等方面探索制定规范化的服务标准。在各地实践经验总结的基础上，司法部先后出台《公共法律服务网络平台、实体平台、热线平台融合发展实施方案》和《国家基本公共法律服务指导标准》等。与此同时，中央政府逐渐加大针对西部地区公共法律服务的转移支付力度，各地方政府也陆续提高了公共法律服务投入强度。经费投入的提高和标准化管理的增强提升了公共法律服务质量，不仅可以让民众感受到服务的“可视性”，而且可以通过服务的“可获得性”实现“可接受性”。公共法律服务是政府义务的性质属于宪法意义上的责任，是以服务形式表现的公共产品。政府承担公共法律服务供给义务，但政府并不直接提供公共法律服务。公共法律服务是一项具有知识和技能的专业服务，律师、基层法律服务工作者、公证员、司法鉴定人等各类法律服务工作者才是公共法律服务的直接提供者。因此，政府有义务支持法律职业团体为社会提供有效的公共法律服务，充分的财政资源支持和训练有素的人力资源保障是其中两个重要的方面。财政资源支持可以激励法律服务工作者提供服务的积极性，有助于克服市场失灵导致公共法律服务供给不足的困境。支持和培训高素质的公共法律服务人员参与公共法律服务，有利于通过法律职业团体实现国家与民众之间的沟通，提升基层社会治理的国家能力。但国家性质不同导致基础性社会分配原则不同，不仅影响可供选择和调动的公共财富数量，而且影响国家对职业团体的控制和职业团体的社会参与方式。社会主义中国不仅拥有更多公共财富可以满足公共法律服务需求，而且中国的法律服务工作者亦并非西方自由主义意识形态下的自由职业者，而是“为社会提供法律服务的执业人员”。中国的法律服务工作者不仅应当维护当事人的合法权益，还应当维护法律的正确实施，维护社会的公平正义，并“接受国家、社会和当事人的监督”。首先，财政资源保障具有政策和法律依据。“为保障社会公平正义奠定更加坚实的物质基础”是习近平法治思想中社会公平正义观的重要内容。各级公共财政依据宪法上的原则性规定制定公共法律服务财政预算，政府购买公共法律服务、财政补贴和转移支付则是主要实施措施。《“十四五”公共服务规划》将公共服务划分为基本公共服务和非基本公共服务两大类，明确规定基本公共服务“由政府承担保障供给数量和质量的主要责任，引导市场主体和公益性社会机构补充供给”。《法律援助法》第4条规定，“县级以上人民政府应当健全法律援助保障体系，将法律援助相关经费列入本级政府预算”。其次，法律服务工作者负有法定的公共法律服务义务。虽然布兰代斯曾提出“公众律师”的创新性观点，并促使公益法律运动在西方国家的产生与发展，但律师的公益服务法定义务却很少在西方国家正式立法中出现。我国《律师法》第42条和《法律援助法》第19条规定，律师事务所、基层法律服务所、律师、基层法律服务工作者负有依法提供法律援助的义务。几乎所有地方性立法均要求，律师、公证、司法鉴定、人民调解、基层法律服务等法律服务行业协会，应当组织、引导和监督会员参与公共法律服务。最后，对口支援和村（居）法律顾问以制度化方式促进法律服务人力资源的流动。《决定》指出，“促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展”。对口支援是鼓励法律服务发达地区通过挂职锻炼、交流培训等形式支持边远地区公共法律服务发展的制度，村（居）法律顾问则是城市支持乡村的重要举措，也是畅通公共法律服务“最后一公里”的制度创新。对口支援和村（居）法律顾问打破了法律服务人力资源跨行政区域流动和城乡间流动的瓶颈，缓解了扩大服务范围和提升服务质量所面临的规模化治理与均衡性治理的双重困境，是促进“区域协调发展”和“城乡融合发展”的重要组织措施。总之，只有理解“中国式现代化”才能真正理解中国的国家治理，理解中国特色的公共法律服务。正如“法治体系”是一个描述中国特色社会主义法治运行实践“系统集成”的统合性概念一样，现代公共法律服务体系的中国特色突出体现在如何“把我国的制度优势更好地转化为国家治理效能”上，体现为实施的国家主导性、服务的现实可及性和资源的法定保障性三个主要方面。制度性正义源于制度体系的正当性，法律制度体系是一个国家的法律规范依照一定原则和条件，由不同单行法形成的有机联系的统一体。十八大以来，伴随着党中央、国务院“完善公共法律服务体系”的要求和相关规划的出台，特别是《法律援助法》《律师法》《人民调解法》等重要单行法律的制定与修订，现代公共法律服务体系不断完善。公共法律服务制度体系体现了原则、规则、制度的系统性与逻辑性，是公共法律服务概念的属性、外延、原则与各组成部分、整体之间形成的统一整体。从形式上看，公共法律服务制度体系既包括纵向的层级体系，也包括横向的内容体系，是由各种具体制度塑造出的基于公共法律服务进行国家治理的规范总和。历史不仅是范例集，而且是人们真正认识自身的途径。改革开放以来中国公共法律服务的兴起，正是法治体系面对转型社会挑战的正式回应。公民权利意识的勃兴引发回应型治理的法治变革，国家、市场、社会和法治之间的互动则形塑着公共法律服务的制度形态、功能和变迁，体现为在制度体系适应性不断增强的基础上促进法治价值普遍化的治理过程。虽然法律的确定性是主要的，但嵌入社会系统的法律必然具有开放的结构。公共法律服务制度体系正是伴随着社会变迁导致的分化，经过适应性提高、包容性协同、价值普遍化三个重要内在机制进行整合和集成而形成的。首先，改革开放以来，公共服务与市场服务的分离导致公共法律服务不断从市场化法律服务中分离出来。从二十世纪八十年代开始，公证、人民调解、法律援助、司法鉴定和仲裁等具体制度先后制定，相应的公共法律服务组织（公办、民办与非营利组织等）也陆续成立，制度与组织的创新是国家面对社会需求的分化对法律服务进行的适应性改革。在这一过程中，伴随着审判方式与律师制度改革的不断推进，公共法律服务与市场法律服务的区分越来越明显。其次，分化带来的整合问题通过包容性机制予以解决。十八届四中全会首次提出“推进公共法律服务体系建设”之后，我国先后对相关法律法规进行了修订，《法律援助法》的制定弥补了制度体系明显的结构性缺陷。在《意见》《规划》等公共政策文件指导下，通过规定服务类型、明晰单行法边界、增加制度衔接规范等，促进公共法律服务制度体系内部协调一致和外部结构不断完善。譬如关于律师法律援助义务的制度性规定，社会组织提供公共法律服务的认可与规制，以人民调解、行政调解和司法调解为基础构建大调解工作格局，以及通过司法确认维护人民调解的法律效力等。最后，公共法律服务制度体系的完善有利于促进社会主义法治价值的弘扬。法治知识的社会化是全面依法治国的知识基础，是将外在的法律规范内化为民众内心确信的过程。十九届四中全会强调“完善公共法律服务体系、夯实依法治国群众基础”。通过公共法律服务进行国家治理的过程，类似一种“集体学习”机制。不同的公共法律服务项目与产品必然发生法律服务工作者与民众、企业管理者和政府公务员之间的沟通，这不仅是一种法律信息的获取与交流，也是参与者之间法治思维的碰撞与磨合。换言之，公共法律服务的实施有助于“以法律吸纳社会”的方式推动全面依法治国迈向深入，从而为社会塑造一套全新的法治知识和信念体系。公共法律服务层级体系由基本法、若干单行法以及相应的法规规章三部分组成，层级体系不仅具有规范逻辑的特点，而且构成制度集成的整体系统，形成公共法律服务制度体系的纵向结构。1.公共法律服务基本法。《公共法律服务法》是公共法律服务制度体系的总章程和基本法，是总则性规范的总和。制定《公共法律服务法》是完善公共法律服务制度体系的前提，我国亟需制定《公共法律服务法》。2018年10月，第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议已经将制定《公共法律服务法》列入立法规划。首先，作为总则性的《公共法律服务法》需要体现“管理型和促进型相结合的综合性立法”特点。公共政策目标进入制度体系应当在法教义学概念的基础上，通过立法技术进行转换，并通过法律规范得到体现。公共法律服务制度安排的实质是服务资源的分配正义，必须在公共政策目的理性限制下将平等原则、差别原则和比例原则结合起来进行具体的规范设计。不仅要注重各制度模块之间的关联度、匹配度和嵌入性问题，也要把握不同制度的服务对象、范围和方式的不同，并为各单行法之间的衔接提供制度接口。其次，围绕公共法律服务基本要素构建《公共法律服务法》框架体系。可以将诉源治理、纠纷化解、服务依法行政和营造良好营商环境等原则性规定作为开篇，将指导思想、主要目标、基本原则、责任主体、提供主体、具体范围、供给方式和保障措施等公共法律服务要素作为重点，并规定基本公共法律服务均等化、智能化、人才培养及其与诉讼法律服务体系协同等内容。明确基本公共法律服务和非基本公共法律服务的边界与范围是难点，也是公共法律服务制度正当性的基础，可以选择性地运用条件、标准、确定事项、除外事项和申请审查程序等立法技术予以明确。2.公共法律服务单行法。公共法律服务单行法构成公共法律服务制度体系的主干。2021年制定的《法律援助法》第2条规定，法律援助“是公共法律服务体系的组成部分”，其明确《法律援助法》作为公共法律服务制度体系单行法的地位。首先，制定《法治宣传教育法》和《司法鉴定法》弥补制度体系的结构缺陷。《决定》指出，“改进法治宣传教育”。我国已进入全面推进依法治国的新时代，法治宣传教育不仅要继续普及法律常识和新制定的法律法规，更要围绕立法、执法、司法和法治监督等环节以及全民守法、社会主义法治理念和中国特色法治道路等进行宣传教育。《法治宣传教育法》应当将宣传教育的效果作为重点，通过构建法治宣传教育绩效测评指标体系和推进法治宣传教育清单，推动法治宣传教育国家能力的建设。《司法鉴定法》的制定应当以《意见》和2017年中央全面深化改革领导小组第三十七次会议通过的《关于健全统一司法鉴定管理体制的实施意见》为指导，将完善统一管理体制作为立法重点。《司法鉴定法》应当就司法鉴定管理、司法鉴定机构和司法鉴定人的准入门槛、司法鉴定标准化、司法鉴定登记许可程序和归口管理等问题予以明确，并就鉴定意见的科学性、鉴定费的收取、鉴定人出庭、鉴定人与专家辅助人的关系等方面予以重点规制。其次，通过对《律师法》《公证法》《仲裁法》和《人民调解法》等法律的修改强化单行法之间的匹配与支持。譬如，《法律援助法》规定为符合条件的当事人免费提供或减费提供的公证和司法鉴定服务，需要《公证法》和《司法鉴定法》予以回应。又如，《法治宣传教育法》应明确“法律指引服务”是公共法律服务中心的重要职责，通过公共法律服务中心提供公证、司法鉴定、仲裁和律师服务等方面的指导与引导服务。3.公共法律服务法规规章。普遍适用的全国性公共法律服务法律规范具有一定的原则性与指导性，各地公共法律服务需求的异质性和资源禀赋的差异性，导致无法实现公共法律服务全国统一供给。因此，法规规章是落实公共法律服务基本法和单行法的重要支撑，其功能在于细化职责、明确程序、规定标准和落实保障等，并可以根据各地实际制定具有地方特色的公共法律服务内容与创新举措。目前，已有山东省、湖北省和厦门市出台《公共法律服务条例》等地方性法规或规章，几乎所有省、市和自治区都已出台法律援助方面的地方性法规和规章。公共法律服务的内容体系与公共法律服务在全面依法治国结构体系中的地位以及公共法律服务的定位直接相关。公共法律服务内容体系由公共法律服务类型和公共法律服务项目组成，构成公共法律服务制度体系的横向结构。1.两项公共法律服务类型。公共法律服务可分为基本公共法律服务与非基本公共法律服务两种类型。首先，基本公共法律服务是保障公民“生存权与发展权”等基本人权的公共法律服务。基本公共法律服务为全体公民免费提供公共法律服务或为法定社会弱势群体免费提供法律援助，具有公益性、平等性、兜底性和均等化的特点。基本公共法律服务通常由政府设置的公共法律服务机构提供或通过政府采购等方式免费提供，可进一步划分为普惠型基本公共法律服务与非普惠性基本公共法律服务。法治宣传教育、法律查询、公共法律服务案例库、法律指引、人民调解和村（居）法律顾问等是为全体公民服务的普惠型基本公共法律服务，法律援助是专门为贫困弱势群体服务提供的非普惠性基本公共法律服务。其次，均等化是基本公共法律服务的基本要求。二十届三中全会指出：“必须坚持尽力而为、量力而行，完善基本公共服务制度体系。”但均等化并非简单的平均化，而是“以促进机会均等为核心，推动实现全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务”。为此，需要推动区域间基本公共法律服务缩小差距、加快城乡基本公共法律服务制度统筹和优化基本公共法律服务对象认定制度等。最后，非基本公共法律服务是除基本公共法律服务外的其他公共法律服务。主要包括公证、司法鉴定、仲裁、企业法律顾问、政府法律顾问、公职律师以及涉外公共法律服务等。基本公共法律服务与非基本公共法律服务的区别主要有两点：一是服务对象和范围不同，非基本公共法律服务针对的是部分公民以及企业和有关政府部门；二是基本公共法律服务的供给主体主要是政府，非基本公共法律服务的供给主体主要是市场。但贫困弱势群体的基本公共法律服务范围具有扩展性，《法律援助法》第53条规定：“公证机构、司法鉴定机构应当对受援人减收或者免收公证费、鉴定费。”即使以市场化方式提供非基本公共法律服务，由于公共法律服务具有一定的公益性，非基本公共法律服务同样应当在政府服务价格管制范围内实施。2.四种公共法律服务项目。《决定》指出，“健全法律面前人人平等保障机制，弘扬社会主义法治精神，维护社会公平正义，全面推进国家各方面工作法治化”。公共法律服务制度体系中的不同服务项目的功能不同，可以为社会提供一整套与全面依法治国相匹配的公共法律服务。依据服务目的、服务内容以及提供主体的不同，公共法律服务包含四种主要项目。一是侧重于法治宣传教育功能的公共法律服务。法治宣传教育公共法律服务主要是通过集体灌输和自我学习的方式传播或普及法治观念与法律知识，有助于为民众知识体系的更新和法治知识社会化打下认识论基础。这一项目板块主要包括法治宣传教育、法律咨询、法律查询、公共法律服务案例库、法律指引服务等。二是侧重于纠纷预防和纠纷化解功能的公共法律服务。纠纷化解是公共法律服务制度体系的核心，目的在于保障当事人合法权利以促进司法公正。执法和司法等法律的实施给民众的信息传递可能带来两方面影响，增强或者消解民众对法律的信仰与法治的信心。纠纷的公正化解过程和权利保障的可视收益通过人与人之间的互动，会促进法治知识和法治信仰在人群中传播，有助于夯实依法治国的群众基础。这一项目板块主要包括人民调解等非诉讼调解、法律援助、公证、司法鉴定、仲裁等。三是侧重于促进党政机关依法履行职能的公共法律服务。政府治理体系是国家治理体系的关键环节，也是公共法律服务的重要内容。譬如法律顾问、公职律师为党政机关讨论、决定重大事项前提供法律意见，为党政机关重大执法决定提供合法性审查，参与党政机关法规规章和规范性文件的起草论证工作等。这一项目板块主要包括促进党政机关立法、执法和重大决策合法合规的专项公共法律服务。四是侧重于法治化营商环境建设的专项公共法律服务。二十大报告指出，通过“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境”。作为公共法律服务的法治化营商环境建设主要包括两个方面：一是通过企业法律顾问和公司律师为社会组织参与国家发展战略项目和防范化解国有企业的重大风险提供专项法律服务；二是为全方位对外开放提供公共法律服务，包括对外公证合作、涉外鉴定、国际执法司法合作，以及建立国际商事调解组织、国别法律信息数据库和涉外法律服务机构等。结构功能主义不仅是社会分析的基本方法，也是以社会关系为调整对象的法律制度的实施进行体系化构建的逻辑基础。二十届三中全会指出，进一步全面深化改革的总目标是“继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。之所以对国家治理做出“体系”与“能力”的区分与界定，乃在于静态的制度体系如果没有实施机制和资源保障等构成的供给体系的支撑，则难以得到有效实施。公共法律服务的“真实世界”是以服务供给为中心的，现代公共法律服务体系与传统公共法律服务最大的区别在于服务社会的能力，即将纸面上的制度转化为治理效能的国家治理能力。政府是公共法律服务的供给者，但直接提供者却是法律服务工作者。如果说公共法律服务有重要的治理意义，归根结底是所有的行动者赋予其意义。因此，如何在有限的财政资源和人力资源的制约下实现公共法律服务覆盖面和服务质量的最大化，需要在信息不对称、决策分散化等约束条件下，设计出一套具有激励机制的公共法律服务供给规则体系，实现法律服务工作者的个人利益与公共法律服务目标之间的激励相容。公共法律服务供给结构正是这样一种能力设施，其通过为民众提供“接近正义”的桥梁，为实现公共法律服务的可及性与均衡性提供了可能。供给体系是由各种公共法律服务提供方式组成的有机整体，包括主体、主体间关系以及资源保障等基本要素。参考联合国关于一国有效公共法律服务（刑事法律援助）的观测点及其评价，服务管理者（政府）、服务提供者（法律服务工作者等）及服务接受者（民众、企业和政府等）三方的权利义务关系以及选择权的配置是提供方式的重点。具体而言，公共法律服务的提供实质上是通过三方主体间形成的“委托代理”关系实现的，选择权的配置则体现了提供方式面对复杂情况的适应性。首先，服务提供者与服务接受者之间的关系。因法律咨询或处理相关法律事务，服务提供者与服务接受者之间形成民法意义上的委托代理关系。其次，服务管理者与服务提供者之间关系。由于公共法律服务是政府义务，二者关系的本质其实是公共法律服务外包。所以，法律服务工作者提供公共法律服务可以视为政府的代理人，政府与法律服务工作者之间形成一种管理学意义上的委托代理关系。虽然类似政府采购合同，但与《政府采购法》所规制的货物和工程等有形标的采购合同不同，公共法律服务外包的受益人是合同当事人之外的民众或企业等，其实质是法律服务机构作为政府的代理人向公众提供公共法律服务，是典型的利他合同关系。最后，选择权的配置是另一个类型化公共法律服务提供方式的因素。将选择权配置给服务接受者还是服务管理者，与服务接受者的选择能力和社会资源的多寡直接相关。将上述两种委托代理关系与选择权的配置结合起来构成了四种公共法律服务提供方式类型：根据服务管理者与服务提供者之间法律关系的形成是基于行政权力还是合同约定的不同，划分为管理型与契约型两种类型；根据服务提供者与服务接受者之间选择权配置的不同，划分为服务管理者指定或服务接受者选择两种类型（表1如下）。![]()
一是“管理-指定”型。即由服务管理者指定法律服务机构或法律服务工作者，服务管理者依据规定直接支付服务费用给服务提供者。典型的如法律援助“四统一”提供方式，即对公民的法律援助申请和法院指定的法律援助案件，由法律援助管理机构统一受理、统一审查、统一指派、统一监督，并按照统一标准支付补贴。二是“管理-选择型。”即服务管理者按照事先拟定的条件选聘符合条件的法律服务工作者成立法律顾问团，并由需求单位在法律顾问团中选择法律服务工作者提供专项公共法律服务。譬如政府聘请法律顾问团、村（居）法律顾问等大多采取这种方式。三是“契约-指定”型。服务管理者采取竞争性磋商方式，以合同方式约定符合条件的社会律师或律师事务所承担某类专项公共法律服务，服务接受者可以在指定的法律服务机构或法律服务工作者中进行选择。譬如我国一些地区推行的“法律援助点援制”改革，即服务管理者将所有法律援助律师依类别公示，服务接受者可以在公示范围内选择援助律师。四是“契约-选择”型。即完全依据法律服务市场化方式运作，主要体现在通过招投标方式确定律师事务所或社会律师为国家投资的重大经济发展或涉外法律服务等项目提供专项公共法律服务。总之，“管理-指定”型相当于政府包办为公民提供公共法律服务，属于科层型为主的供给方式；其他三种类型则属于通过市场机制购买公共法律服务。公共法律服务提供方式并非“单一”或“固定”的类型，而是市场型与科层型相互混合与嵌入的供给结构体系。“混合-嵌入”型供给结构具有选择多样化的特点，有助于提高公共法律服务适应性和降低公共法律服务执行成本。首先，“混合-嵌入”型供给体系结构是政府与市场关系的体现。从政府与市场的关系切入，可以将公共法律服务提供方式简化为市场型供给和科层型供给两种基本类型。市场型是由服务接受者选择或在一定范围内选择服务提供者，即将选择权主要配置给服务接受者；科层型是政府指定服务提供者，选择权主要由政府掌握。现实情况其实比分类后的定义要复杂得多，公共法律服务供给结构体系并非单纯的市场型或科层型，而是“市场与科层”相互混合相互嵌入的结构。“管理-选择”型和“契约-指定”型典型体现了“混合-嵌入”的特点，“管理-指定”型的法律援助“四统一”模式也没有完全排除服务接受者的意愿。根据2012年司法部《办理法律援助案件程序规定》第21条，“法律援助机构应当根据本机构、律师事务所、基层法律服务所、其他社会组织的人员数量、资质、专业特长、承办法律援助案件的情况、受援人意愿等因素合理指派或者安排承办机构、人员”。《法律援助法》第15条规定，“司法行政部门可以通过政府采购等方式，择优选择律师事务所等法律服务机构为受援人提供法律援助”。因此，相关政策和立法并未对法律援助提供方式做出“一刀切”的规定。在科层型为主的法律援助“四统一”提供方式中，同样嵌入了政府采购、受援人意愿等市场因素。其次，经济社会发展的差异性是“混合-嵌入”型供给结构产生的主要原因。具体公共法律服务行为都是地方性的，不可避免地呈现出巨大的社会空间与自然空间差异性，注定了整齐划一的公共法律服务供给结构无法适应所有需求。譬如，法律服务人力资源与城乡间和区域间经济社会发展状况密切相关。东部地区特别是一线城市的法律服务市场相对成熟，可以过渡到主要由社会律师提供公共法律服务的市场型为主的方式。中西部地区特别是农村地区，由于社会律师资源不足，依然需要基层法律服务工作者提供大量公共法律服务，显然不宜采取市场化为主的供给方式。至于西藏、新疆、青海等法律服务市场欠发达的西部地区，还需要通过政府发展公职律师和培训基层法律工作者的方式，不断提高公共法律服务供给能力。不仅如此，民众、企业和政府等不同服务接受者的法律知识和社会资源完全不同。就知识和资源匮乏的贫困弱势群体而言，拥有更多自主选择权的市场化提供方式并非是最好的制度安排。最后，“混合-嵌入”型供给结构是实践经验的总结，是体现中国特色的制度安排。改革开放以来，法律职业的市场化改革导致公共法律服务不断从市场化法律服务中分化出来，与法律援助、人民调解、公证、司法鉴定和仲裁相关的公共法律服务组织先后成立，逐渐形成法律援助和人民调解以科层型供给方式为主，公证、司法鉴定和仲裁以市场型供给方式为主的模式。十八大以来，面对公共法律服务供给总量的不足和不同区域间资源禀赋差异等问题，通过实践的不断磨合，最终形成具有包容性的“混合-嵌入”型供给结构。总之，只有在适应性不断增强的基础上，才能提升现代公共法律服务的治理效能。《意见》第18条提出，“以精准公共法律服务支撑技术与装备研究为突破，通过人群精准分类，动态评估不同人群的法律需求”。互联网、大数据和人工智能等数字技术交融发展与实践运用对公共法律服务供给能力产生了实质性影响，随着2018年全国性“中国法律服务网”体系的建成，以及2020年公共法律服务网络平台、实体平台和热线平台融合发展计划的实施，以“数据汇集工程”“网络平台统领工程”等为抓手的数字技术赋能公共法律服务行动陆续展开。首先，以技术赋能提升现代公共法律服务均等普惠水平。单纯的线下服务方式受限于空间与时间的阻碍，导致传统服务呈现“长尾效应”困境，无法充分满足边远落后地区民众的需求。数字技术的运用改变了供应链的物质基础，极大地降低了法律服务资源的不足对服务供给的约束。以网络平台整合多种治理主体提供多样化的远程公共法律服务，有助于聚集“长尾市场”形成规模化的公共法律服务需求。不仅降低了获取法律信息、村（居）顾问和对口支援等的服务成本，而且极大提高了针对边远落后地区的供给能力。其次，以网络平台为中心重构公共法律服务组织体系，提高服务能力。任何技术工具都需要相应的组织机构承载功能，需要具体的个人予以执行。因此，重构组织体系以适应网络化和数字化治理方式，是发挥技术赋能的基础。以网络平台为中心进行服务组织的整合和服务信息的汇聚，按照业务流程推动政府各部门和服务机构之间纵横贯通，可以实现跨层级跨部门跨地域的公共法律服务协同。不仅如此，公共法律服务网络平台可以是一个法律咨询中心，还可以是一个转介服务中心。通过网络平台连接人民调解、法律援助、公证、司法鉴定和仲裁等公共法律服务项目，协调管理者、律师事务所、司法所、法律服务所等管理服务机构，实现服务项目之间和服务机构之间的无缝连接，有助于打造整体性的公共法律服务场景。再次，数字技术有助于提升政府对民众需求的感知能力。在扁平化的网络结构基础上建设的现代公共法律服务体系，拉近了公众、社会组织和政府之间的距离。依靠网络化数字平台，公共法律服务可以直接或间接地深入公众和社会组织的日常生活和工作，极大地提升政府获取相关信息的能力，为运用大数据和人工智能技术创建快速回应的公共法律服务机制提供可能。最后，以技术赋能提升公共法律服务的精准供给能力。针对贫困弱势群体实施的法律援助是公共法律服务的重要内容，但如何确定法律援助服务对象符合法定的“经济困难公民”标准一直是实践中的难题。数字中国建设将税收征收数据库、不动产数据库、社会信用数据库进行对接和实施信息汇聚提供了可能，为落实经济困难标准法律规范提供了技术支撑。公共法律服务实现由“人力驱动”向“数据驱动”甚至“人机交互”的转型，通过“服务群体精准分类”和“服务需求动态评估”，提升政府针对服务对象的“认证”能力和需求“识别”能力。通过服务供给与个体需求之间的精准适配，不仅能为社会提供“适销对路”的公共法律服务，而且有助于及时预防和化解基层社会的纠纷与矛盾。以中国式现代化推动中华民族伟大复兴是新时代新征程中国共产党的使命任务。《决定》指出，“坚持全面依法治国，在法治轨道上深化改革、推进中国式现代化”。改革开放以来，中国法治的变迁是在国家主导下推动法治规模与功能扩张的，现代公共法律服务体系的构建与发展典型地体现了这一特点。首先，中国共产党的执政理念是构建现代公共法律服务体系的宏观机制。“以人民为中心”“促进共同富裕”和“坚持系统观念”等公共政策主张，已经融入公共法律服务的“服务性”“公共性”和“系统性”的界定之中。在“党委领导、政府负责”为核心的国家主导治理框架下，通过服务平台改革、服务范围扩大、服务方式便利、财政资源支持、人力资源保障等供给侧结构性改革，不断提升政府公共法律服务治理能力。其次，合理处理政府与市场的关系是推动现代公共法律服务体系发展的中观机制。实现公共法律服务的功能需要供给体系的保障，实质是政府与市场的关系问题。正是在中观体制上重塑了政府与市场的关系结构，不断为社会提供法律咨询、村（居）法律顾问、政府法律顾问、非诉讼调解、法律援助、公证、司法鉴定和仲裁等公共法律服务，才有力地推动了公共法律服务的发展。在中国式现代化建设的进程中，宏观机制决定了制度安排的方向与原则，中观机制则形塑了供给结构的基本形态，进而为体系化的公共法律服务国家治理打下基础。公共法律服务是一个现代化概念，中国公共法律服务的理论与实践，更是对西方自由主义意识形态下公共服务理论的扬弃与超越。不仅因为国家治理理念不同，而且因为法律职业与国家间的互动关系不同，其根本在于政权性质不同。因此，面对价值的多元追求和问题的多重嵌入所形成的现实复杂性，只有理解深嵌在历史情境中的国家，才能真正理解中国公共法律服务的理念创新与实践特色。完善的现代公共法律服务体系由三个要素构成，即公共法律服务制度体系、公共法律服务供给结构和由法治文化构成的公共法律服务法治环境。现代公共法律服务体系是制度体系、供给结构和法治文化建设的有机体。法治环境作为制度体系和供给结构的支撑是最节省制度执行成本的，但也是需要长期积累和反复迭代才能形成的。二十大报告明确指出，“中国式现代化为人类实现现代化提供了新的选择”。以培育依法治国群众基础为目标的现代公共法律服务体系建设，是“继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的典型代表之一，也为创新自主法治知识体系提供了一个重要的实践样本。黄东东（1969-），男，重庆奉节人，法学博士，重庆邮电大学网络空间安全与信息法学院教授，研究方向为司法制度、数字法学等。
本文原载《政法论丛》2024年第6期。转载时请注明“转载自《政法论丛》公众号”字样。
