梅扬：突发事件下行政处罚程序的调适及其限度
文摘
社会
2024-10-28 12:36
山东
【内容摘要】《行政处罚法》第49条为我国突发事件下行政处罚程序的调适提供了法律依据，以提升行政机关应对突发事件的效率和能力。社会公众亦有义务容忍和服从这一特殊安排，以配合行政机关尽快将社会秩序恢复至常规状态。突发事件下行政处罚程序调适的场域涵盖内部和外部两个环节，手段则包括省略步骤、变通形式、调整顺序、压缩时限、优化方式等多种。基于人权保障的根本要求，突发事件下行政处罚程序的调适仍须遵循一定限度。行政机关应以比例原则为衡量尺度，能够通过常规行政处罚程序实现目的，就尽量不要行使行政处罚程序调适这一“特权”；确需行使的，也应根据紧急形势的需要选择恰当的调适种类和幅度。行政机关应以正当程序为调适底线，不得简化表明身份、说明理由、听取陈述与申辩、告知权利等制度，确保行政处罚程序的核心要素和价值不受减损。
【关键词】突发事件 行政处罚 程序调适 比例原则 正当程序
文章来源：《政法论丛》2024年第5期
因篇幅所限，省略原文注释及参考文献。
2021年我国《行政处罚法》时隔多年迎来了一次大修，其新增第49条明确规定：“发生重大传染病疫情等突发事件，为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政机关对违反突发事件应对措施的行为，依法快速、从重处罚。”这一新增条款被普遍认为是对我国新冠肺炎疫情期间行政机关从快从重处置违反防控措施行为的立法回应，为我国最终战胜新冠肺炎疫情提供了有力法治保障。这其中，“快速”主要强调行政处罚在时间上的迅速性，实际上就是赋予行政机关在突发事件下调适行政处罚程序的权力，以提升行政机关处置违反突发事件应对措施行为的效率和能力，继而实现及时、有效维护公共利益的目的。但是，从突发事件实践来看，行政机关可以针对行政处罚程序的哪些环节进行调适？调适的具体手段有哪些？行政机关调适行政处罚程序是否也应当存在一定限度？调适的具体边界何在？在新修订的《行政处罚法》生效实施后，由于缺乏进一步的配套规定，这些问题都尚不明确，继而在行政执法中引发一些混乱。尽管近些年我国部分学者已经围绕突发事件下行政处罚程序的调适问题展开了专门研究，但大都是聚焦于该项制度的法律性质、价值功能以及适用要件和法律救济等内容，并没有形成一套系统化、体系化的操作标准和规则。本文则尝试首先从理论层面阐释突发事件下行政处罚程序调适的法理基础和内在逻辑，然后在此指导下明晰其调适的具体场域、手段和边界等细则，借此为我国突发事件下国家权力与公民权利之间的平衡以及突发事件应对法治体系的完善贡献智慧。新修订的《行政处罚法》第49条虽然为我国行政机关在突发事件下调适行政处罚程序提供了法律依据，但这只是一个概括性授权，是对前期行政法治实践的一种立法确认，更为充分的论证还需要回缚于理论层面，探寻其生成的法理基础，具体可以从“紧急状态理论”和“容忍义务理论”中获得阐释和证成。前者主要是从国家机关的角度来论证的，后者则主要是从相对人的角度予以论证。从语义上分析, 紧急状态有着特定的意涵，其是与常规状态相对应的一个概念, 是指在相当程度危险下一国国内的特殊社会状态，大都是由各种重大自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件所触发。作为一种非常状态, 紧急状态在多数时候都处于休眠之中, 备而不用, 很少进入社会公众的视野。只不过，这些年随着科学技术的迅猛发展以及全球化进程的加速推进，人类活动的频率逐渐增多，活动的范围也日益扩大，人类进入到了一个以风险为本质特征的风险社会，各种重大自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件不断发生，紧急状态开始在世界范围内活跃起来。土耳其、美国等部分国家甚至在短时间内频繁宣布全国或部分地区进入紧急状态。相较于常规状态，紧急状态由于所处理的都是一些发生突然、变化迅速、破坏性强且展现出明显叠加和链状效应的突发事件，将要严重危及或者已经严重损害社会安宁，对人们赖以生活的日常秩序造成破坏，秩序稳定与恢复就成为政府的首要目标和第一任务。这对紧急状态下国家治理体系和治理能力提出了很高要求，往往需要脱离明确细致的法律规范，以改变常规体制、悬置法律执行、中止部分公民权利的保护等灵活方式才能有效应对。这可以说是一种不得已却十分明智的选择，放在任何文化之下都能够获得理解。对此，中世纪的教会法学家格拉提安在其《教令集》中首次提出了“必要之事无需法律”的著名格言，可谓“紧急状态理论”之萌芽，在世界范围内产生重要影响。中世纪的神学大师阿奎那则在《神学大全》中进一步重申了“必要理论”：“当危险迫近，来不及把问题向当局提出时，需要本身可以允许权宜行事，因为需要临头无法律。”到了17世纪中后期，作为古典自由主义奠基者的洛克提出了“特权理论”，进一步充实和发展了“紧急状态理论”。其核心观点是，人的理性是有限的，立法者不是上帝，难以事实上也不可能预见所有事情，尤其是对于那些突发性的紧急事项。在此情况下，为维护公共利益和福祉，政府享有一定特权是必需的，具有“道德权威性”。并且，这种特权是一种真正的特权，是免责的，很少会在细节上被斤斤较量。洛克的这种“特权理论”对美国早期的统治者产生了较大影响。由于美国联邦宪法缺乏关于总统紧急权力的明确规定，当面对战争等紧急事项时，一些总统不得不采取特权行动。英国宪法学家戴西是“特权理论”的另一支持者，只不过在洛克的基础上作了一定修正。他认为，只要存在迫切需要的大义，国家就可以悬置法律，行使超越法律的特权。但行使此特权的人如果意图免于实施违法行为的责任，就必须得到议会的事后批准和赦免。根据上述紧急状态理论，为应对突发事件，行政机关当然可以享有调适行政处罚程序的权力。这属于行政机关程序“特权”的典型表现，以便于其在突发事件下权宜行事。具体而言，在常规状态下，为规范行政处罚权的行使，排除行政处罚权行使中的个人恣意，继而确保公共利益和个人利益的平衡，法律为其设定了一套功能有序、衔接紧密的程序装置。比如，我国现行《行政处罚法》第五章专章规定了行政处罚的决定程序，包括简易程序、普通程序、听证程序三种情形，并且还在“一般规定”部分明确设定了行政处罚公示制度、行政处罚全过程记录制度以及重大行政处罚决定法制审核制度等行政执法三项制度。对此，行政机关必须严格贯彻落实，不能有丝毫“减损”。即便行政机关在行使行政处罚权时只是出现了期限、通知、送达等程序上的轻微瑕疵且没有对公民权利产生实际影响，该行政处罚也有可能在后续的司法审查中被人民法院确认违法。这是现代法治社会中“程序独立价值”的一种体现。但是，在突发事件下，鉴于事态之严重、形势之危急，公共利益面临重大、紧迫威胁。此时，如果仍然墨守成规地要求行政机关严格遵守行政处罚权行使的那套常规程序，那么极有可能会潜藏巨大的风险，甚至会因为行政机关的应对不及时而演变成为一场综合性的社会危机，得不偿失。相反，为了提升行政机关应对突发事件的能力和效率，继而及时、有效维护公共利益，突发事件下行政处罚权行使的常规程序通常应当被允许予以一定的调适，以使行政机关能够在违反突发事件应对措施行为的处置上做到即时判断和决策，尽快控制或延缓紧急形势的蔓延与恶化。比如，在重大传染病疫情防控期间，往往越是到了疫情防控的紧要关口，越是需要行政机关快速处置野生动物及其制品非法交易、医疗防护用品制假售假、基本民生商品价格哄抬等各种违法行为。从字面上来看，容忍的意思是指宽容和忍耐，在日常生活中主要表示为一种为人处世的品质或者美德。容忍义务则是一种理论，最初形成于德国的私法领域，是指公民在现代人际交往中所应承担的一种义务和责任，其“是社会得以形成的基本前提，也是社会得以延续的必要保证”。对此，德国民法学家冯·图尔提出：“容忍义务是某人有义务不提反对或异议，而这种反对或异议是他本来有权提出的；如果一个行为本来就不能或不可阻止，就无所谓容忍。”卡尔·拉伦茨也指出：“权利人必须容忍他人的某些行为，而他本来作为权利人是不需要这样做的。如果权利人设定了一个质权，那么在特定情况下就要容忍质权人对质物进行拍卖，并因此失去他对物的权利。”容忍义务理论对德国私法尤其民法领域的立法产生了重要影响，已经在多个民事立法中具有明文规定，出现在形成权、限制物权、相邻权、债权等众多民事法律关系之中，典型的如《德国民法典》第906-924条规定的相邻关系中所有权的限制与所有权人的义务。容忍义务理论后来也传播至其他国家，得到这些国家私法的广泛认可。比如，我国《民法典》第288-296条规定了不动产权利人的容忍义务，即只要损害行为尚在一般人能够忍受的范围内，不动产权利人就应当予以容忍；只有在超过忍受限度时，加害方才需要承担相应的民事责任。对此，王利明解释道：“限制不动产所有人或使用人的权利行使，使其权利行使负有一定的作为或不作为义务。”容忍义务理论的影响力还逐渐拓展至公法领域，具体表现在如下两个方面：一是国家机关对私主体的容忍义务，也就是指国家机关在一定情况下对私主体实施的违反法律规定的行为适当容忍的义务。有限政府、适度政府理念即是容忍义务理论的一种体现，其认为政府是由人民让渡权利而组成的，政府在行使国家权力时应当保持一定谦抑，只能以增进公共利益和公众福祉为目的，最大限度地为个人权利的实现提供便利，并在必要时对个人违反法律规定但未造成严重后果或者可予以理解的行为宽容对待，而不能过度苛责追究。根据《德国联邦行政程序法》第35条的相关规定，行政主体在行政裁量权限度内对相对人的违法行为表示允许，从而阻却相对人行为的违法性。在我国，《行政处罚法》第33条所规定的“不予行政处罚情形”以及第36条所设置的“行政处罚时效制度”，本质上都是容忍义务理论的体现。二是私主体对国家机关的容忍，也就是指私主体对国家机关的规制乃至侵犯承担一定消极和克制的义务。这一点可以说在公法领域更为重要，因为其是政府得以成立以及顺利有效运行的前提和基础。一方面，公民权利的自由行使不得侵犯公共利益；另一方面，国家机关基于公共利益的需要可以对公民权利施加限制。对此，日本宪法（1946年）第12条规定，国民不得滥用此种自由与权利，而应经常负起用以增进公共福利的责任。我国现行《宪法》第51条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”第13条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”此外，在授权模式层面，由于公民在让渡权利时并没有事实上也不可能就让渡的具体内容达成一致意见，权力的内容和性质会存在裁量空间，因此公民在权力合理运行的过程中也要承担一定的容忍义务。如前所述，在突发事件下，公共利益面临重大、紧迫威胁。基于维护公共利益的需要，政府通常都会被允许享有和行使一定“特权”，以提升其应对突发事件的效率和能力，这其中当然也包括调适行政处罚程序的权力。并且，考虑到突发事件下的社会形势非常复杂，发展变化也极为迅速，立法机关一般难以在事先作出准确评估和预测。此时，作为一线的亲历者和执法者，行政机关及其工作人员的主观能动性就显得十分重要。在此情况下，面对突发事件，行政机关通常还会被赋予有别于一般国家权力的高度自由裁量权，以使其在面对紧急形势时能够具体问题具体分析，继而作出精准判断和处置，提升应对突发事件的科学性和有效性。根据上述的容忍义务理论，社会公众有义务容忍和服从突发事件下公共利益的这一特殊需要和安排。对于行政机关调适行政处罚程序的权力以及在此范围内所享有的高度自由裁量权，社会公众应当保持一定克制和尊让，以配合行政机关尽快消除危机，将社会秩序恢复至常规状态。这对于确保整个国家和社会的正常运转至关重要，最终亦有利于社会公众自身利益的保障。“在重大突发事件处置期间，公民负有一种特殊的容忍义务。公民容忍义务是公共利益与个人利益之间、社会公共秩序与个人自由之间、公民生命健康权与其他权利自由之间、公民权利与公权力之间平衡的必然要求。”事实上，从长期的实践来看，社会公众基于对突发事件的恐惧以及对常规状态的极度渴望，也愿意让渡出更多的个人权利，允许乃至盼望政府在必要时行使一定的程序“特权”。“如果特权是在相当程度上为了它的本来的目的，即为了人民的福利而被运用，而不是明显与这一目的相抵触时，人民很少会或绝不会在细节上苛求或斤斤较量。”在现代社会，突发事件的应对构成一种特殊的法治状态，具有特殊性和法治性两个看似二律背反实则并行不悖的要求。作为行政机关应对突发事件的一种重要措施，行政处罚程序的调适也应当严格遵循这一内在逻辑。一方面，为最大程度提升行政机关应对突发事件的效率和能力，行政处罚程序的调适在场域、对象等诸多方面皆展现出一定的特殊性；另一方面，为防止行政机关在应对突发事件的过程中滥用此种权力，导致公共利益与个人利益出现严重失衡，行政处罚程序的调适仍必须在法治轨道内有序运行，遵循基本法治精神、原理和准则。根据紧急状态理论，“权利克减乃是紧急状态的制度核心”。所谓“克减”，主要是指削减某种事物或行为的数量、规模和幅度，其本身就代表着一种程度上的加深。具体到突发事件下行政处罚程序的调适而言，这就意味着其并非一般意义上的“调整”，而是具有一种“克减”之意，行政机关所享有的行政处罚程序调适权力的规模和幅度都是非常宽泛的。这即构成突发事件下行政处罚程序调适的特殊性所在，具体可以从调适场域和对象两个方面进行描述。首先是突发事件下行政处罚程序调适的场域。行政机关既可以在行政处罚程序的内部环节展开调适，也可以在行政处罚程序的外部环节展开调适。众所周知，行政行为的程序一般是由立案受理、检查调查、听取意见、咨询论证、法制审核、请示批复、审查批准、讨论决定、通知送达等一系列过程所组成的集合，这些过程构成行政行为理性化和正当化的重要基础。何海波以当事人的参与程度为标准，将行政行为程序划分为两个相互区别又有所联系的子系统，亦即外部程序和内部程序。这其中，外部程序是指调整和规范行政机关和相对人之间关系的程序，其主要特征是相对人的参与较多，有时候还必须听取相对人的陈述和申辩；内部程序是指调整和规范行政机关与行政机关之间关系或者行政机关内部机构之间关系的程序，其主要特征是发生在行政机关内部，相对人的参与甚少，有时候甚至完全不需要相对人的参与。具体到行政处罚程序而言，其外部程序主要是指行政机关与相对人进行必要的、反复的交涉与对接，由相对人直接参与其中的程序，如预先告知行政处罚相关事实、听取相对人关于行政处罚事实的陈述与申辩、说明行政处罚决定的理由、送达行政处罚决定书等；内部程序主要是指涉及行政机关处罚权力和职责分配、行政系统内部关系和运作，相对人甚少参与的程序，如立案受理、指派处理机构和经办人员、检查调查、开展咨询论证活动、法制审核、集体讨论决定、内部审批等。上述两类行政处罚程序都可以成为突发事件下行政机关调适的场域，只不过在先后次序上存在差异而已。行政处罚的内部程序由于大都与相对人的权益没有直接关系，即便发生了一定改变，也主要影响的是行政机关及其工作人员，不会对公民权利造成实质性影响，因此应当成为突发事件下行政处罚程序调适的优先场域。行政处罚的外部程序则由于大都直接关系相对人的权益，因此更多只是突发事件下行政处罚程序调适的备选场域。其次是突发事件下行政处罚程序调适的对象。行政机关几乎可以针对行政行为程序的全部要素展开调适。行政行为的程序是指行政机关在行使行政权力，实施行政活动过程中所要遵循的步骤、形式、时限、顺序和方式的总和，是一个由步骤、形式、时限、顺序和方式等多个要素所组成的复合体。这些要素在行政行为程序中分别扮演着不同角色，发挥着不同功能。它们呈现形式以及具体内容上的差异，如步骤的多少、形式的繁简、顺序的先后、时限的长短、方式的优劣等，都会直接影响到行政行为效率的高低。因此，对于行政处罚程序而言，其步骤、形式、顺序、时限和方式等多个要素都可以成为突发事件下行政机关调适的对象，只不过基于各要素特征的差异采取不同的调适手段而已。实际上，在《行政处罚法》修改讨论的过程中，学者们还在此问题上产生过一定争议。在《行政处罚法（修订草案）》一审稿中，最初采取的表述为“依法从重处罚，并可以简化程序”。在该草案公开征求意见期间，就有一些学者对其中“简化程序”的规定提出了意见。他们认为，在现代汉语中“简化”多是指“省略”，其至多可以用来形容行政行为程序的“步骤”这一要素。而行政行为程序的其他要素如形式、时限、顺序和方式等，用“简化”一词来形容并不妥当。也正因此，最终出台的《行政处罚法》直接舍弃了“简化”一词，而是将“依法从重处罚，并可以简化程序”调整为“依法快速、从重处罚”。“因为行政程序包含不同的构成要素，有些程序要素用‘简化’来形容并不妥当。”作为我国第一部地方层面的行政程序统一立法，《湖南省行政程序规定》（2008年）在这方面也作了非常明确的规定，其第124条第一款规定：“突发事件发生后，行政机关为应对突发事件依法作出行政决策，制定发布决定、命令，采取行政征用、行政强制、行政指导等应急处置措施，根据应对突发事件的需要，可以灵活确定上述行政应急行为的步骤、方式、形式、顺序和时限，变通或者部分省略有关行政程序。”作为一种非常状态，紧急状态下政府被赋予了诸多“特权”。这是及时、有效维护公共利益的必然要求，具有内在的正当性与合理性。然而，这是否就意味着紧急状态脱离法治，构成现代法治之例外了？答案显然是否定的。因为各国民主政治发展的过程和经验表明，如果政府认为情况特殊就可以为所欲为，这会为其肆意入侵法治国秩序提供合法性外衣，公民权利亦会面临被过度限制乃至剥夺的风险，甚至还有可能会演变成为引发社会动乱的新因素。“紧急行政权是一种必要的权力，但又是一种最为危险的权力。”尤其是在现代社会，人权保障、权力限制等法治精神早已经深入人心。越来越多的人士意识到“必要之事无需法律”的信条并不可取，其虽然在短期内维护和保障了公共利益，长远来看却会使公民权利处于危险境地。正确的做法应当是，越是在危急险峻的时候，越是要重视法治的价值和功能，越是要对紧急权力保持必要的戒心。紧急状态虽然具有诸多特殊性面相，但并非脱离法治，构成现代法治之例外，而是与常规状态共同组成了现代法治的二元结构。只不过，紧急状态更多处于备而不用的状态，是一种特殊的法治状态。在法治之下实施紧急状态，可以在公共利益和个人利益之间实现“双赢”：既能够充分发挥紧急状态的特殊性，为维护和保障公共利益提供服务，又能够有效约束紧急状态的特殊性，防止公民权利遭到肆意过度侵犯。就此而言，在突发事件下，行政机关在行政处罚程序上享有诸多调适“特权”的同时，也必须在法治轨道内严格有序行使这些“特权”，仍然需要恪守和遵循现代法治社会的基本精神、原理和准则，以确保行政处罚程序的调适既能够有效应对突发事件，又不过分限缩公民权利，继而在公共利益和个人利益之间实现基本均衡。这也是一些西方国家的惯常做法。比如，在美国，“9·11”事件发生后布什政府采取的一系列举措，点燃了社会各界对民主法治国家应当如何防止突发事件下政府非常权力滥用、如何保障突发事件下公民基本人权等议题的广泛关注。在这场讨论中，美国著名宪法学家阿克曼提出了以“控制非常权力滥用、保障基本人权”为核心的新方案，其内容主要包括绝对多数、赔偿、尊严三项基本原则。它们分别是从政治、经济、司法三个领域中概括出来的，形成了一套制约和平衡紧急权力运行的框架体系。这其中，“赔偿原则”主要是指因应对紧急状态而受到紧急权力侵犯的无辜者，政府机关应当给予其一定的经济、物质等方面的赔偿；“尊严原则”主要是指在突发事件下，政府机关在行使其“特权”以维护和保障公共利益时，也应当注重对个人尊严的尊重，恪守一定限度，在事后还要接受司法机关的监督与审查。阿克曼这一理论在世界范围内产生了重要影响，有力推动了各国突发事件应对工作的法治化进程。当前，世界上许多国家亦都已经形成了较为完善的突发事件应对法律体系，在赋予国家机关广泛的、强有力的“特权”的同时，也为其行使确立了一些基本法治精神、原理和准则。在我国，突发事件应对领域的立法工作始终是同现代法治建设进程相伴而行的。尤其是在2003年SARS危机等事项的影响下，我国突发事件应对领域的立法迎来了快速发展的机遇，以《突发事件应对法》《传染病防治法》等为核心构成的突发事件应对法律体系日臻完善。在内容上，这些突发事件应对法律均赋予了国家机关广泛的、强有力的紧急权力，但同时也要求国家机关在行使这些紧急权力时必须尊重和保障公民基本权利与人格尊严。比如，《突发事件应对法》（2007年）第49条和第50条赋予了政府机关在突发事件下中止人员密集的活动，实行交通管制，禁止或者限制使用有关设备、设施，对特定区域内的建筑物、交通工具、设备、设施以及燃料、燃气、电力、水的供应进行控制，封锁有关场所、道路，查验现场人员的身份证件等权力。但同时其第11条又规定：“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”此外，《传染病防治法》（2013年）第12条规定：“在中华人民共和国领域内的一切单位和个人，必须接受疾病预防控制机构、医疗机构有关传染病的调查、检验、采集样本、隔离治疗等预防、控制措施，如实提供有关情况。疾病预防控制机构、医疗机构不得泄露涉及个人隐私的有关信息、资料……”这其中，“必须接受”“如实提供”等体现了紧急权力的特殊性面相，“不得泄露”“个人隐私”等则彰显了紧急权力的法治性面相。在2020年2月5日召开的中央全面依法治国委员会第三次会议上，面对正在发生的新冠肺炎疫情，习近平总书记强调：“当前，疫情防控正处于关键时期，依法科学有序防控至关重要。疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。”根据我国《行政处罚法》第49条的规定，突发事件下行政处罚程序调适的主要表现是“快速处罚”。这一规则较为简略和抽象，可操作性并不强。对此，有学者认为相关行政处罚法条文释义应为：“快速处罚意味着行政机关可以简化处罚程序。”参与修法工作的黄海华也指出：“应急处罚程序核心内容是依法快速，‘快’字当头。”这些解释虽然相对细化了突发事件下行政处罚程序调适的规则，但诸多内容仍存在语意不明之嫌。结合上述关于行政处罚程序过程和要素的分析，在突发事件下，为提升违法行为的处置效率和能力，行政机关可以采取的调适手段主要包括省略步骤、变通形式、调整顺序、压缩时限、优化方式等五个。步骤是行政行为程序最主要的要素，任何行政行为程序都是由若干个不同的步骤所组成的。省略步骤是指将常规状态下的行政处罚程序的各步骤迁移至重大传染病疫情、自然灾害、社会事故等突发事件的情境中进行衡量和判断，从而免除其中必要性相对较弱的程序步骤。由此可以看出，省略步骤往往构成最直接、最简便的行政处罚程序调适手段。也正因此，如前所述，在《行政处罚法》修改讨论的过程中，《行政处罚法（修订草案）》一审稿最初采用的是“依法从重处罚，并可以简化程序”。此处中的“简化程序”即是指将行政处罚程序的某些步骤直接予以省略，省略步骤体现了行政处罚程序调适在立法阶段的原初意涵。这也是《行政处罚法（修订草案）》一审稿审议过程中代表委员的普遍观点。需要指出的是，突发事件下行政处罚程序调适中的“省略步骤”不宜作狭义理解，实践中包括但不限于如下三种具体形式：一是直接省略行政处罚程序中的一些次要步骤；二是同步开展或者合并开展行政处罚程序中的某些内部步骤；三是提高行政处罚程序某些复杂步骤的适用门槛，借此降低该步骤的适用频次。比如，在新冠肺炎疫情防控期间，我国许多地方先后制定并出台了一些规范性文件，其中鼓励以省略步骤调适行政处罚程序进而提升行政执法效能的不在少数。以市场监管执法领域为例，江西省市场监管部门发布的规范性文件规定，在疫情防控期间，为了集中力量处置影响疫情防控的各类违法行为，市场监管部门在不违反法律、行政法规规定的情况下，可以简化影响疫情防控行政处罚案件的办理程序，具体措施主要包括省略案源登记环节，将其归并至立案调查程序；根据实际情况调整需要经部门负责人集体讨论决定的行政处罚案件范围，减少集体讨论决定程序的适用频次等。可以看出，为了及时、有效应对新冠肺炎疫情，江西省市场监管部门主要采取了上述中的第二种形式和第三种形式来达致省略步骤的效果。形式是事物的外形和表现，任何行政行为程序都是以一定的形式所呈现。变通形式是指改变行政处罚程序中某些步骤的具体呈现形式，借此提升行政处罚的效率。不同于省略步骤这一调适手段，变通形式一般在涉及无法直接舍弃的程序步骤时发挥重要作用，可以说是一种比较灵活的行政处罚程序调适手段，蕴含着精简、便宜之理念。因为有些行政处罚程序步骤构成行政处罚决定理性化和正当化的重要机制，与相对人的利益息息相关，不能仅仅为了达到“从快”的要求而一律以省略步骤的手段处理，否则可能会引发更严重的后果，影响政府的公信力和权威性，这样得不偿失。正确的做法应当是，在考虑尽可能不妨碍消除突发危机、恢复社会秩序的前提下，以变通步骤形式的手段达到调适之效果。以“听取当事人的陈述与申辩”这一程序步骤为例，其是自然正义法则和正当程序原则的核心内容，体现了国家机关对个人尊严的承认、尊重和保障，可以说构成了行政处罚程序过程中最基本、最核心的要素，是绝不能因突发事件应对的需要而直接省略的。然而，这并不意味着“听取当事人的陈述与申辩”这一程序步骤就没有任何调适的余地，行政机关可以通过灵活变通“听取当事人的陈述与申辩”这一程序步骤的具体形式来提升行政处罚的效能。比如，在新冠肺炎疫情防控期间，我国一些地方政府就纷纷采取措施变通一些行政处罚程序步骤的具体形式，达致加快办案进度的目的。以上海市为例，其市场监督管理局发布的规范性文件规定，为了严厉处置有关疫情防控的违法行为，切实维护市场经营秩序，助力打赢疫情防控阻击战，各办案单位可以在充分保证当事人陈述权和申辩权的基础上，积极采用网络视频会议等线上方式举行听证、及时撰写书面材料代替听证报告等方式来加快办案进度，但是应当做好全过程录像、听证笔录线上确认等工作。此外，行政处罚程序的调查环节也是变通形式这一调适手段可以发挥重要作用的一大场域。行政机关可以通过制定格式化询问笔录、灵活运用抽样取证、建立多元化的证明标准等变通方式来提高行政处罚程序调查环节的效率。顺序是事物在空间上或者时间上排列的先后，任何行政行为程序都可以描述为一种先后次序的排列。并且，这种排列是一种符合客观规律的科学排列，前面的程序步骤往往构成后面的程序步骤的前提和基础。只有在行政行为前面的程序步骤完成后，方可进入后面的程序步骤。调整顺序则是指通过调换行政处罚程序步骤的先后次序来达到加快办案进度的目的。可以看出，调整顺序在某种意义上构成了对行政处罚程序步骤的一种超常规处置，因为其相当于在特定的行政处罚程序步骤还未完成时，行政机关便根据现实需要进入下一阶段的执法工作。在突发事件下，行政处罚程序调适中的“调整顺序”一般可以按照如下三种模式呈现：一是先行介入。行政机关在评估行政处罚程序所需要的步骤后，为了避免因程序步骤的履行顺序导致突发事件应对工作的延误，以提高案件办理速度为由先行介入行政处罚程序的某一步骤，如行政处罚法制审核关口的前置；二是优先审核。行政机关优先审核与突发事件应对工作关联性比较强的一些行政处罚案件，以即时处置此类违法行为，如囤积居奇、哄抬物价、制假售假、哄抢财物等严重扰乱市场秩序的行为；三是事后补办。在形势严峻的情况下，行政机关在缺乏授予资质或相应许可时先采取一定的行政措施，但必须在形势得到缓解以后及时予以补正。目前，在我国行政处罚领域的法律以及行政规范性文件中暂时还没有“调整顺序”这一调适手段的相关规定，只是在突发事件应对实践中，有些行政执法部门为了快速处置违法行为，在未经县级以上人民政府公安机关开具检查证明的情况下即先行开展检查，事后又在合理期限内补正了检查所需的材料和手续。但是，在我国行政强制和行政征收征用领域的一些法律中已经出现了类似的规定。比如，根据《行政强制法》第18条和第19条的规定，行政机关在实施行政强制措施前须向负责人报告并经批准。但情况紧急，也可以在当场实施后二十四小时内补办批准手续。这实际上是赋予了行政机关在突发事件下调整行政强制措施程序步骤的“特权”。此外，《突发事件应对法》（2007年）第12条实际上也改变了“先补偿、后征收征用”的常规程序，行政机关出于情况紧急的考虑可以先对当事人财产进行征收征用，但在结束后需要在合理期限内给予当事人补偿。时限是完成某项事务所限定的时间，任何行政行为程序都会设定有时限方面的要求，其目的主要是为了督促行政机关严格积极主动履行职责，防止行政法律关系长期处于一种不稳定的状态。“行政时效是行政效率原则所衍生出的一项基本制度。它的理论基础是，现代社会行政管理事务繁杂多变，层出不穷，法律要求行政主体及时、迅速地完成行政管理事务。”以行政处罚决定时限为例，我国《行政处罚法》第60条明确规定：“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”从时限的特征来看，压缩时限应当是突发事件下行政处罚程序调适最为便宜的一个手段，也是提升行政处罚效能效果最为直观的一个手段，其具体方式主要包括缩短行政处罚整体办案时限和缩短行政处罚单个步骤时限两种。在新冠肺炎疫情防控期间，我国国家市场监管总局发布的规范性文件规定，在市场监管行政执法过程中，对于那些与疫情防控有关的违法案件要优先加快办理，要增强政治责任感，加快工作节奏，尽力缩短案件办理时间，切实提高行政执法效率。各省级市场监管部门在不违反法律、行政法规的情况下，可以根据当地疫情防控需要，压缩办案时限。可以看出，国家市场监管总局明确把压缩时限作为突发事件下行政机关调适行政处罚程序的主要手段，体现出压缩时限的独特优势和重要功效。在具体方式上，结合我国各地方的实践，行政机关往往倾向于采取缩短单个步骤时限的方式，即压缩核查线索环节和法制审核环节的时限来达到提高行政执法效率的目的。以甘肃省为例，其市场监督管理局发布的规范性文件规定，从快办理应当压缩核查时限，各级市场监管部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的相关违法行为线索，应当即时响应，原则上在24小时内要予以核查；从快办理应当压缩审核时限，审核机构应当优先、快速审核与疫情防控相关的违法案件，审核应当于送审当日或者次日内予以完成。并且，经办案机构申请，审核机构还可以在案件调查阶段提前介入。优化方式主要是指通过利用各种网络信息技术手段改进行政程序各环节的具体运作。这是现代行政程序的必然要求，符合社会发展的基本潮流。优化方式既有利于解决实际行政执法的障碍，又有利于节省行政程序的成本，还能够减少行政执法过程中执法人员与相对人之间的无效沟通。尤其是进入信息化时代以来，电子政务打破了传统的时空界限，实现了更加网络化、快速化和个性化的政务服务。利用网络信息技术的资源禀赋可以设计出一种更加简化、灵活、快捷、符合行政目标的政务流程。这实际上也为突发事件下行政处罚程序的调适提供了便利。在突发事件下，行政机关借助各种网络信息技术手段调适行政处罚程序已成为主流共识，尤其是借助网络信息技术手段开展的一些非必要接触，具有较强的灵活变通性，更加吻合和适应重大自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件的场景。比如，在新冠肺炎疫情防控期间，我国积极要求地方各级市场监管部门充分利用各种网络信息技术手段优化行政处罚程序，涵盖调查取证、听取当事人陈述与申辩、集体讨论决定、通知送达等多个环节。比如，在调查取证和集体讨论决定上，贵州省市场监督管理局发布的规范性文件规定，地方各级市场监管部门在合法的前提下，探索通过短信、电话、视频、电子邮件等非接触方式调查取证，加快工作进度，同时注意做好相关记录。对于需要经部门负责人集体讨论决定的案件，可以采取视频、微信、电话等便捷方式来讨论研究，但是要留存相关记录。在听取当事人陈述与申辩上，河南省市场监督管理局发布的规范性文件规定，地方各级市场监管部门可以引导当事人采取书面、电子通讯、即时视频等非接触方式进行陈述与申辩。在通知送达上，山东省市场监督管理局发布的规范性文件规定，地方各级市场监管部门应当灵活掌握送达方式。除行政处罚决定书外，经送达人的同意，可以采用电子方式送达执法文书。行政处罚程序的调适充分彰显了突发事件应对的特殊性面相，其法律价值在于提升行政执法的效率和能力，及时、有效维护公共利益。但是，作为一种法治状态，突发事件应对也必须恪守和遵循现代法治社会的基本精神、原理和准则，行政机关调适行政处罚程序仍需要在法治轨道内有序运行，在范围和边界上接受一定限制，具体可以从人权保障、比例原则、正当程序三个角度予以界定。人权是所有人与生俱来的权利，充分享有人权是人类社会的共同奋斗目标。1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》在序言中明确指出，一个人人享有言论和信仰自由并免于恐惧和匮乏的世界的来临，已经被宣布为普通社会公民的最高愿望。当前，世界绝大部分国家都已经将人权保障融入本国宪法之中，赋予其宪法地位，为其贯彻落实提供宪法保障。这既是对历史教训进行深刻总结和反思的结果，也是现代宪制国家的基本表征。比如，美国联邦宪法制定于1787年，是人类历史上第一部成文宪法，意义重大。华盛顿、麦迪逊、汉密尔顿等制宪者早在当时起草宪法文本时所讨论的焦点就是如何约束国家权力、保障公民权利，最终在美国确立了人民主权、联邦制、权力分立、基本权利保障等宪法精神和原则。在法国，1791年法国宪法将《人权宣言》作为序言予以记载下来以后，公民基本权利与自由应当得到法律保护、反对政府特权和权力滥用等成为统领法国宪法的基本精神。在我国，1982年第五届全国人大五次会议审议通过《宪法》，其中单列“公民基本权利和义务”一章；2004年第十届全国人大二次会议审议通过宪法修正案，首次将“人权”概念引入我国宪法，并在第33条明确规定“国家尊重和保障人权”。人权保障在我国具有了宪法价值位阶，成为国家和社会的基本法治精神。这就意味着，不仅常规状态下的一切政府活动均需要恪守人权保障之精神，紧急状态下的一切政府活动也必须以人权保障为根本要求。对此，韩大元指出：“21世纪国家紧急权应充分体现人的基本尊严与价值，突出人权保障的基本要求，保持国家紧急权的合法性与权威性。”实际上，一些国际人权公约以及国家的宪法在有关紧急状态的规定中也已经明确了人权保障之要求。比如，《公民权利和政治权利国际公约》第4条在赋予各国政府在紧急状态下克减公民权利之“特权”的同时，也要求此等措施“不得与根据国际法所负有的其他义务相矛盾”（不相矛盾）、“不得包含纯粹基于种族、肤色、性别、语言、宗教或社会出身的理由的歧视”（不得歧视）、“不得根据本规定克减第6条、第7条、第8条（第一项和第二项）、第11条、第15条、第16条和第18条”（不可克减）；国际法协会还于1984年通过了《紧急状态下人权准则巴黎最低标准》，其核心目的是为各国制定紧急状态法律提出指导性原则，主要内容则是防止政府滥用紧急权力，最低限度地保障公民权利。在德国，第二次世界大战后，德国政府在设计联邦基本法时，明确宣示了部分公民基本权利不可克减之特性。尤其是德国联邦基本法第19条第二款“基本权利的实质内容绝不能受到侵害”之规定，事实上是确立了“人性尊严”在宪法上的最高价值地位，即便是在紧急状态下也不能使人性尊严遭到侵犯和减损。具体到突发事件应对而言，就意味着突发事件下行政机关的一切活动包括行政处罚程序调适这一“特权”的行使必须以人权保障为根本要求，接受人权保障目的之检验。其具体要义有三：（1）突发事件下行政处罚程序调适的前提必须是重大自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件正在发生。在实践中，有些地方行政机关在突发事件已经明显减轻乃至消除的情况下，仍然对行政处罚程序予以调适，将其直接沿用到常规状态之中。如果这种现象持续存在，那么公民权利将时刻处于被侵犯的危险之中，社会秩序也将失去恢复常规状态的弹性，这是对社会法治和正义的严重破坏。“在权利克减的历史发展中，最为危险的就是不存在突发事件而滥用权利克减。”（2）突发事件下行政处罚程序的调适必须是基于公共利益的需要，是为了提升行政机关应对突发事件的能力和效率，以尽快控制或延缓形势的蔓延与恶化。在实践中，有些地方行政机关以地震、洪水、山体滑坡等重大自然灾害的紧迫威胁为由将相对人的房屋快速、强行拆除。这虽然从表面上看是为了及时、有效维护公共利益，但实际上是为了规避房屋征收补偿程序，从而达致快速拆迁的目的，属于“以权谋私”之举；（3）突发事件下行政处罚程序的调适必须坚持以人为终极目标，不能简单将公民作工具化、手段化处理，更不能演变成为对公民权利的彻底排除和掏空。“人应成为终极目的，国家存在的正当性在于尊重人的主体性……国家的一切行为不得损害基本人权与人的尊严。”在实践中，有些地方行政机关在未履行任何行政审批和执法手续的前提下即将疫情地区人员的诸多个人信息对外公布，并采取一些污名化、歧视性的措施。这些都是与人权保障等基本法治精神相悖的。比例原则滥觞于19世纪的德国警察法学，由适当性、必要性、均衡性三项子原则所构成，被称为“公民权利限制的限制”。比例原则主要是从实体方面为限制公民权利的国家权力设定要求，具体针对的是国家权力行使中的手段裁量权。其核心要义在于国家机关在可能达致目的之诸多手段中应当尽可能选择一个对相对人利益侵害最小的手段，以防止公民权利遭到国家权力的过度限制，继而在公共利益与个人利益之间实现基本均衡。也正因此，比例原则被视为公法之“皇冠原则”和“帝王条款”，呈现地域普遍化、领域普遍化，甚至是“席卷全球”的发展态势。这就意味着，不仅常规状态下的一切政府活动均需要遵循比例原则，紧急状态下的一切政府活动也必须以比例原则为衡量尺度。在一些国际人权公约以及国家的紧急状态法律中，有些条款也已经清晰地表露出比例原则的意涵和要求。比如，《公民权利和政治权利国际公约》第4条第一项规定，在社会紧急状态威胁到国家的生命并经正式宣布时，本公约缔约国可以采取措施克减其在本公约下所承担的义务，但克减的程度应以紧急情势所严格需要者为限。此项规定实际上就是从实体方面对克减公民权利的紧急权力所设定的合理性要求，虽然没有明确提及比例原则，却表露出比例原则的核心要义，即紧急权力不能过度克减公民权利，应以紧急情势的需要程度为限。在我国，《突发事件应对法》（2007年）第11条规定：“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”此处“最大保护”实际上与比例原则中的“最小侵害”具有目标上的一致性，即在公共利益得到有效维护的前提下最大限度地保护弱势一方公民、法人和其他组织的合法权益，两者只是观察和思考的角度不同而已。就此而言，突发事件下行政机关的一切活动包括行政处罚程序调适这一“特权”的行使也必须遵循比例原则，确保其与重大自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件的紧迫和危害程度相适应。其具体要义有三：（1）决定裁量。根据《行政处罚法》第49条的规定，行政机关在是否调适行政处罚程序上享有决定裁量权，需要立基于“控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害”这一目的进行衡量和判断，而并非只要发生了重大自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件，行政机关就必须调适行政处罚程序。这就意味着行政机关能够通过常规行政处罚程序实现目的的，就尽量不要行使行政处罚程序调适这一“特权”，后者是一种迫不得已的选择。对此，联合国人权事务委员会在1981年对外发布的关于《公民权利和政治权利国际公约》的“第5号一般性意见”也指出，《公民权利和政治权利国际公约》第4条第一项规定的紧急措施主要属于一种特殊的临时性质……如果根据公约特定限制条款采取普通措施便足以应付对国家生命安全的威胁，则国家机关不应采取紧急情况所严格需要的措施。（2）种类裁量。如前所述，突发事件下行政机关调适行政处罚程序的手段有很多，大致包括省略步骤、变通形式、调整顺序、压缩时限、优化方式等。这些手段对常规行政处罚程序的调适程度不一，对公民权利的影响程度亦各有差异。对此，行政机关能够通过较轻微的调适手段如优化方式、压缩时限、调整顺序等实现“控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害”之目的的，就尽量不要采取变通形式、省略步骤等影响较大的调适手段。参与修法工作的黄海华也指出：“依法快速，至于是仅仅加快处罚速度，缩短处罚的时间，还是省略一些程序环节，视处置突发事件的实际需要而定。”（3）幅度裁量。这主要是指行政机关在确定行政处罚程序调适手段的具体内容时，其幅度应以公共利益的需要为限，不能小题大做，用大炮打小鸟。比如，在新冠肺炎疫情防控期间，上海市市场监管局执法总队对上海联家超市有限公司涉嫌哄抬多种蔬菜价格一案进行立案查处并作出二百万元的处罚，从立案到作出处罚决定前后历时不足四十八小时。江苏省启东市公安局发现并查处一起棋牌室违抗防疫通告案，当天晚上便对当事人科以行政拘留七日并处罚款五百元的处罚。这些都属于过分压缩行政处罚时限之举，与当时的疫情形势不相称，违反了比例原则。需要强调的是，基于所维护的公共利益的紧迫程度之不同以及所限制的公民权利的类型之差异，比例原则存在着阶层式的审查强度，以提高适用的理性化程度，即“宽松审查”“中度审查”“严格审查”。其中，“宽松审查”主要是指，只要手段与目的存在合理关联而不是明显无助于目的实现、只要明显不存在损害更小或没有损害的手段、只要手段所造成的后果与所追求的目的不是明显不成比例，就应推定手段符合比例原则。考虑到突发事件下作为一线执法者的行政机关及其工作人员的主观能动性十分重要，在对行政处罚程序调适这一“特权”进行比例原则审查时，应保持一定克制，采取较为宽松的审查标准。试想，在重大传染病疫情防控期间，如果还要求行政机关对选择的行政处罚程序调适手段进行反复权衡，以判断其是否为对相对人利益侵害最小的调适手段或者绝对不存在其他侵害更小的调适手段，那么将会极大削弱行政机关的防控能力和效率。而一旦因此造成该疫情的大规模传播和感染，其代价之高昂更是难以计量。对此，日本学者小林直树指出，在紧急状态下适用比例原则应和正常状态下的适用有所区别。如果在紧急状态下过分精确地强调比例原则的度，那么会容易导致政府因担心超过必要的界限而放弃应当履行的职责，从而造成更大危害后果的出现。正当程序原则最早源自于英国的自然正义法则，即任何人不得做自己案件的法官，任何人在遭受不利决定时均应当享有陈述和申辩的机会；正当程序原则在近代的蓬勃发展则得益于美国联邦宪法第五修正案中“不经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产”之规定以及美国联邦行政程序法中“行政机关作出行政行为之前应当向当事人和利害关系人告知事实，说明理由，并听取他们的意见”之规定。可以看出，正当程序原则主要是从程序方面为限制公民权利的国家权力设定要求，其核心要义在于保障公民的知情权和参与权，包括但不限于中立裁决制度、表明身份制度、说明理由制度、听取当事人陈述与申辩制度、告知权利制度以及信息公开制度等，其中又以听取当事人陈述与申辩制度最为重要。在现代社会，正当程序原则被广泛视为公法程序之基础性要求和底线正义，其具有高于实在法的品格。即便没有法律的规定和要求，任何公权力的行使也必须遵守正当程序原则，其不仅可以发挥审查和判定法定程序是否正当的“高级法”功能，而且拥有填补程序法漏洞、冲突或模糊的“补充法”和“解释法”功能。这就意味着，不仅常规状态下的一切政府活动均需要遵循正当程序原则，紧急状态下的一切政府活动也必须以正当程序原则为底线要求。在一些国家的紧急状态法律中，虽然没有明确提及正当程序原则，但实际上也表露出正当程序原则的核心要义与制度。比如，《澳大利亚北部地区反恐（紧急权力）法》第39条规定，政府在实施紧急措施之前或之中，应当尽量在短时间内向当事人说明实施紧急措施的事实和理由以及行政执法人员的姓名、单位等信息。此规定为政府紧急权力的行使设定了表明身份和说明理由两项程序制度的要求。我国《戒严法》第20条规定：“戒严实施机关依照本法采取的实施戒严令的措施和办法，需要公众遵守的，应当公布；在实施过程中，根据情况，对于不需要继续实施的措施和办法，应当及时公布停止实施。”第21条规定：“执行戒严任务的人民警察、人民武装警察和人民解放军是戒严执勤人员。戒严执勤人员执行戒严任务时，应当佩戴由戒严实施机关统一规定的标志。”这两项规定分别为政府紧急权力的行使设定了说明理由和表明身份两项程序制度的要求。由此可见，在重大自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件下，为了提升突发事件应对的效率和能力，行政机关可以对行政处罚的程序予以调适。但是，行政机关的这种调适并非毫无边界和限度，而是必须坚持以正当程序原则为底线要求，确保行政程序的核心价值和要素不受减损，否则行政程序就失去了其存在的价值和意义。具体而言，在突发事件应对中，以效能为导向的快速处罚固然有助于行政机关高效处置违法行为，及时、有效维护公共利益。但是，若为了追求效率而不加区分地将中立裁决制度、表明身份制度、说明理由制度、听取当事人陈述与申辩制度、告知权利制度等这些体现正当程序原则核心要义的制度予以省略，尽管在形式上可能符合法律法规的规定，但行政程序的价值内核事实上也因此被彻底“抽空”了，由此产生的风险或后果是个案中相对人的正当权利被减损，程序效率与程序公正之间的价值张力被进一步拉大。“某些程序要素对于一个法律过程来说是最基本的、不可缺少的、不可放弃的。”更何况，突发事件下行政处罚程序的调适接受正当程序原则的约束和评价，还有助于消除社会公众不必要的恐慌情绪，调动他们对政府活动的配合度和支持度，这也合乎突发事件应对的内在逻辑。“越是事处紧急，越需要正当程序……一旦程序缺席，只能是乱上加乱，急上加急。”在“翟滨、天津市红桥区人民政府芥园街道办事处紧急处置措施纠纷案”中，天津市红桥区人民政府芥园街道办事处为提升应对突发事件的效率，在采取紧急处置措施的过程中没有给予翟滨陈述和申辩的机会，遭到人民法院的负面评价。法院经审理认为，在当时的情况下，紧急措施的实施确实具有正当性和紧迫性，天津市红桥区人民政府芥园街道办事处的被诉行政行为应当首先符合行政效率原则，但也不得因此违反行政正当程序原则，尤其是听取当事人陈述和申辩，在任何情形下都是不能予以减损的。需要指出的是，在突发事件下，有时候形势非常危急和严重，急需行政机关采取断然措施。为此，行政机关在行使行政处罚权时对其中一些必要的程序制度，例如说明理由制度、信息公开制度予以简化或省略，待形势得到有效缓解后应当再进行补正。这种程序变通虽然在形式上可能减损了正当程序原则的要义和价值，但鉴于当时的情况仍然可以纳入正当程序原则的包容评价范围，只不过其前提必须是在事后及时进行了补正。“事后面向的行政应急性原则允许背离正当程序实施应急，但要求事后追认或追责。”一些国家的紧急状态法律也吸收和确认了这一做法。比如，根据《英国国内紧急状态法案草案（2003年）》的规定，在紧急情况下实行事后审查主义，政府机关可以根据需要先行采取紧急措施，然后再补充相关手续，以避免因程序问题而导致紧急事项处置工作的延误或恶化。法治是国家治理体系和治理能力现代化的重要依托。确保突发事件应对工作在法治轨道上有序展开，是不断提高突发事件治理体系和治理能力现代化水平的内在要求和重要内容。依法治理是最可靠、最稳定的治理，突发事件下行政处罚程序的调适只有严格依法有序展开，才能增强其整体效能，实现创设该项“特权”的初衷和目的。面对新形势新要求，我国应当借助由应对此次新冠肺炎疫情所产生的立法、修法之契机，加快完善突发事件应对领域的法律体系，为行政机关在突发事件下调适行政处罚程序提供法律依据和保障。首先，应当修改《突发事件应对法》（2007年）这一突发事件领域的基本法，明确行政处罚程序调适的基本原则和准则，确保其行使符合立法精神和目的，不偏离预定轨道；其次，应当修改《防震减灾法》（2008年）《防洪法》（2016年）《传染病防治法》（2013年）《安全生产法》（2021年）等各细分领域的法律法规，进一步明确重大自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等这些突发事件领域行政处罚程序调适的场域、手段和边界等，为其具体行使提供规则指引；此外，各级行政机关也应当总结和提炼相关执法实践经验，制定突发事件下行政处罚程序调适的裁量基准，不断提高该项工作的制度化、规范化和科学化水平，以确保行政机关所采取的行政处罚程序调适措施既能够及时、有效应对突发事件，又不过分限缩和侵犯公民权利，继而在公共利益与个人利益之间实现基本均衡。梅扬（1990-），男，河南信阳人，法学博士，武汉大学法学院、武汉大学中华民族共同体法治研究院副教授，研究方向为行政法基础理论、行政执法体制改革、应急行政等。
本文原载《政法论丛》2024年第5期。转载时请注明“转载自《政法论丛》公众号”字样。
