王春业 ：从依“法”行政到依“算法”行政的转换
文摘
社会
2024-08-06 22:16
山东
【内容摘要】人类已经进入一切皆可计算的时代，算法是与数字时代相适应的行政依据，依算法行政是时代发展的必然结果。由于算法所具有的高效、精准、自动化、公正等优势，在社会各领域有着较多的应用场景，行政由依法行政进入依算法行政具有现实的必要性。除了算法本身的优势外，法律规范在明确性、简洁性、抽象性、规范性等方面，与算法规则具有相似性，具备了转换成算法的可能性。要从实现法律规范与算法规则的衔接着手，进一步完善法律规范的制定技术，使之适合向算法转换；要完善转换机制，准确地将法律规范转换成算法规则；要赋予依算法行政的合法性，实现从依法行政向依算法行政的顺利转换。
【关键词】算法行政 法律语言 算法规则 行政依据
文章来源：《政法论丛》2024年第4期
因篇幅所限，省略原文注释及参考文献。
人类正在进入“一切皆可计算”的数字时代，算法成为数字时代的语言。就行政领域的治理而言，现实中的自动审批、机器抓拍并形成罚单等，各种本应当由行政人员操作的程序和作出的行为，都被人工智能所取代。这些由人工智能进行操作的情形，由于其依赖于算法的作用，也被称为算法行政，是算法与政府治理深度融合而形成的一种治理架构。当下，不管人们对算法持怎样的态度，算法行政都如期而至，依算法行政也将成为必然趋势。对依算法行政现象有许多争议，大多持怀疑态度，并对算法行政的种种弊端提出质疑。然而，随着数字时代的到来，行政模式将发生革命性的变化，由原来的依法行政必将逐步让位于依算法行政。因此，现在要探讨的不是要与不要的问题，而是如何顺应这个趋势并相应调整管理方式助推这种趋势，妥善解决依算法行政过程中可能出现的各种问题，顺利实现从依法行政向依算法行政的过渡。 一、转换的实质：以转换“行政依据”为基础的行政模式的改变从现在的依法行政转换为依算法行政，首先是行政的模式发生了改变。关于行政模式的变迁，有学者进行了研究。研究表明，行政的发展经历了三次模式转型，并产生了不同的行政模式，而导致行政模式转换的客观基础是建立在解决人与自然矛盾的生产力基础的人的存在状态。据此，将人类从古至今的行政模式分为四种模式。一是依共同意志的民主行政。这是处于原始社会环境下的行政模式，那时人们没有等级观念，社会的存在依赖于群体劳动和群体分配来维系，个人与群体是统一的，族长与族成员是平等的，再加上氏族人数较少、居住范围狭窄，行政依赖于全体的同意，是全体成员意志一致的结果，并充分照顾到每一个成员的利益，“某些原始民主的形式恰好成了最‘自然的’政治制度”。二是依个人意志的专制行政。这是伴随国家产生之后，私有制的出现以及由此而来的阶级分化，经历了征服—利益独占—达成不平等契约关系—合并—形成国家的过程，出现了掌握权力的统治阶级，这些阶级拥有官吏、军队、监狱等统治工具，并获得税收来维系统治的物质基础，由此，形成了依赖于个人意志的专制行政。该行政模式是以统治者个人意志为中心，它的一切活动都是为了压制广大民众、确保民众对统治者个人无条件的服从，从而维护少数人的特殊利益，一切行政行为及其制度安排都是从属于贯彻统治意志的要求，是一种强制性的行政。三是依一群人智慧的精英行政。商品经济发展以及市民社会的兴起，出现了精英阶层，他们是利益集团的代表人，对物的控制能力较强的阶级自然掌握着行政话语权，行政人员是来自于他们中的一分子，成为行政的主导力量。与依专制行政不同的是，精英行政的行政权是来自于一群人而非专制型的一个人，而且精英型行政关注的是对社会秩序的维护以及对公共利益的促进，尽管不一定能实现。四是公共行政。公共行政体现为行为者、利益以及可进入性的公共性，即从事行政人员的公共性、所维护利益的公共性、行政的开放性等。依法行政是公共行政的必然结果，也是现代法治国家普遍遵循的行政原则，“依法行政属于按照相关法律管理国家政治、教育、经济等多方面内容的活动，但是这一活动应该在相关法律规定的范围之中开展，并且要求行政机关及其工作人员要按照相关法律规定来行使权力”。关于依法行政，可能涉及到行政的主体、行政权限、行政依据、行政程序、行政救济等众多因素，但依法行政模式最为重要几个标志应当体现为：在观念上，能自觉在法律之下而不是在法律之上从事行政活动，具有法律至上的行政观念；在行政组织上，实现行政组织设置的法定化与科学化，并保证在法定的职能范围内行政；在行政人员任用上，依法定程序选拔、录用、考核、培训等，无过错者不得受到解聘、降职等不公正待遇；在行政职能上，政府实现了从全能政府到有限政府的转变，并做到行政职能配置的科学化与法定化；在行政程序上，将正当程序作为行政的基本要求，在保障公民合法权利和防止违法行政方面发挥着重大作用，并将行政程序法提高到与行政实体法同等地位；在行政执法上，坚持执法为民、公正执法、文明执法，做到有法必依、执法必严、违法必究；在行政救济上，相对人行政救济渠道畅通，通过行政复议、行政诉讼、行政赔偿等，对行政权进行有效监督和对相对人合法权益进行有效保障。当然，在这些重要标志中，最基本的还是“法”，以“法”作为行政的依据，并由此而衍生出一系列的内容，诸如行使行政权力的主体要符合法律的规定、要以合法手段获得行政权力、按照法定程序行使行政权力等。由此，“法”或法律规范是依法行政中最为核心的内容，是行政的依据，依法行政是以“法”为依据而形成的一种行政模式。因此，当谈到依法行政的转换时，首先要转换的就是以“法”为基础的行政依据，并进而转换由此而形成的行政模式。人类进入数字时代，依算法行政是算法时代的必然结果。随着计算机的发展，算法已超越简单的计算规则，成为通用计算程序，通过标准化方式进行机械化的重复迭代。1936年英国计算机科学家图灵提出将人的计算行为抽象为数学逻辑机器的构想，奠定了现代通用计算机的理论基础。1956年，明斯基、麦卡锡、香农等 13 位科学家在美国达特茅斯学院召开会议，标志着人工智能学科的诞生，算法也由此进入人工智能时代。算法首先是一种技术，但它不仅仅是技术，当算法技术嵌入到政府治理之中时，就促进行政迈向数字化、智能化方向，“技术变化是政府治理变革的最深刻动因”，由此构建数字空间政府的全新形态。此时，政府主导和利用算法技术对行政事务进行自动化处理，“以前由人类来执行的操作、决策和选择，现在越来越多地委托给了算法。算法即使不能决定，也可以提供关于数据应该如何解释以及结果应该采取什么行动的建议”，“通过算法技术对行政规则、行政事务、行政知识等进行转码和解码，继而实现公共性算法决策运算路径和机制的设计”，算法也从辅助工具逐步变为智能主体，取代行政专家而获得分布式信任和信息权力。由此，算法不仅对传统行政的旧模式、旧秩序形成了革命性冲击，也构成行政数字化、智能化发展的建构力量；算法并非仅局限于行政工具层面上的更新迭代，更多的是通过观念改变而折射至治理内容进而引发公共行政的整体性变革。正如学者所言，当新的智能化浪潮开始涌向现代社会，行政管理也必须或主动或被动地接受智能化的洗礼与淬炼，实现智能社会下的“应势而变”。当然，尽管由此形成了新型的行政模式，但最基础的关键的还是算法的作用，是算法的代码规则、数理逻辑和计算模型而引发的一系列变化，引发行政模式的重大变革，离开了算法，其他的都难以发挥作用。尤其是人类社会正在进入“一切皆计算”的时代，算法规则就是算法时代的语言。“正如16世纪的数学，18世纪的物理和化学，19世纪的工业革命一样，计算技术给现代人的生活和工作带来了巨大的影响。计算技术的强大之处，在于它对几乎每一个行业都起到了变革性的作用”。可见，依法行政的“法”，是以法律规则为基础，通过设定惩罚、预防、特定救济和代替救济等措施来保障各种利益；而依算法行政，是以代码规则为行政依据，通过多线程、多属性、多维度的执行结构影响着治理活动和调控各类利益，具有横跨虚拟空间和现实世界的规范能力，代码构成算法决策的行为依据。依法行政向依算法行政的转换，是以行政依据为基础而进行的行政模式的转换，是由以法律规范为行政依据转换为以算法代码为行政依据，是社会发展的必然结果和趋势。二、转换的背景：数字时代行政“依据”变革的现实需求任何时代，行政都必须有依据，只不过不同时代，其行政的依据不同而已，行政模式的不同，往往起关键作用的是“依据”，而到底以何作为行政的依据，则与那个时代的环境密切相关。回顾行政依据演进的历程，“在人们已经经历和正在经历的人类历史上，只存在两种行政方式，一是人治方式，二是法治方式”，可以看出，不同时期行政的依据是不同的，行政的依据有一个发展的过程，呈现一定的趋势。从人治到法治，再到算法治理，是人类社会发展的必然潮流，也体现了行政“依据”变化的过程。在上述四种行政模式中，在公共行政模式之前，总体上看，还属于人治的模式，以一个人或少数人的看法作为行政的依据。在人治时代，由于法制的不健全，行政的依据不是来自于法律规范，而是来自领导层的看法，当然，在不同阶段里，这种“看法”又体现为不同情形。一是在较为专制的专制行政社会中，行政的依据可能是最高决策者的指示，可以称之为“依指示行政”，主要领导人的一个想法就可能成为行政机关的尚方宝剑，成为行政的依据；二是在较为民主的精英行政国度里，可能是领导层的共同决策，因为在这样的社会中，实行一定层次领导集团的内部民主，领导层对某些问题共同商议后，形成一定的政策，成为行政机关行政的依据，可以称之为“依政策行政”。但总的看来，在人治的社会中，以人格化权威为支点，把治理国家的希望寄托于人格化权威的圣明与贤能上，把国家的兴旺发达和长治久安完全寄托于执掌最高权力的人，虽然有时不排斥法律的作用，但法律必须服从最高统治者的权威。人治社会里，行政的“依据”是一个人的指示或某个集团的政策，表现形式可能是领导人的讲话、批示，也可能是对外发布的政策，还可能是上级的相关精神等。人治社会里，依领导人的个人指示而行政，虽具有快捷高效的特点，但也有不稳定、缺乏可预见性等缺陷，因为领导人的想法是经常变化的，不仅具有不稳定性，还常常掺杂着私人情感在其中，更何况一个人的理性总是有限的，难以保障个人看法的正确性，也难以保证行政的稳定性和持续性。而依领导层的政策进行行政，虽有一定的进步，但少数人的理性仍然难以保证决策的正确性和周密性，而且这种体制下的所谓集体决策，往往是主要领导人的意志占据主流，很难有充分的民主，最终是以集体的名义而落实个别领导的意志。因此，人治社会中行政的“依据”是不可靠的，“人类更多是情感的生物”“当个人用他的推理能够去找出达到目的的适合手段时,其实是被情感所支配的”。为此，人治的弊端及其不良后果一直为人诟病，而随着法制的不断健全，依指示或依政策行政自然而然地让位于“依法行政”。在法治时代，行政的主要依据是“法”，将国家的长治久安系于国家完备的良法之中。在我国，依法行政的“法”具有特定内涵，是享有立法权的国家机关按照法定程序制定的规范，包括国家权力机关制定的法律、国务院制定的行政法规、国务院主管部门制定的部门规章，具有地方立法权的人大及其常委会制定的地方性法规以及具有地方立法权的地方政府制定的规章。当然，这里的“法”还包括法律条文背后所体现的法的精神和原则，这些法的精神和原则被称为法律条文的灵魂。这里的“法”，不包括行政规范性文件，即所谓的“红头文件”。作为行政依据的“法”，其最大的特征是具有一定的民主性，虽然法是统治阶级意志的体现，但也是广大民主呼声的体现。法是统治阶层多数人智慧的结晶，从而保证其民主性和客观性；法的制定要经过一定程序，要广泛征集普通民众意见，或通过一定方式交给不同团体征求意见，并对各种意见和建议进行充分吸纳，保证了法的民主性、科学性以及社会的认同性。由于法规范本身的稳定性和科学性，依法而进行的行政所产生的意义就非常明显：一是确保行政依据的科学性。经过民主程序而形成的法，汇集了各领域各阶层人的意见，减少了个人感情因素的影响，是深思熟虑的结果，比一人或少数人的意见更具有正确性，也更为可靠。二是约束行政人员权力的恣意。亚里士多德在阐述法治内容时，有个非常经典的名言，即“法治应当包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订的良好的法律”，不仅强调了良法，更强调得到普遍的服从，特别是公职人员对法的服从，法的作用关键是治官治权，公职人员依法行使权力，抑制了行政权的恣意，确保权力在法治的轨道上行使，并由此确保公民合法权益得到保护。需要说明的是，法治并不排除领导人的权威与作用，而是将之置于法的之下；法治并非不需要领导人的智慧，而是强调其不能超越法治的范围。然而，不能不承认的是，当下的依法行政所赖以建立的法律体系，主要是物理空间的产物。长期以来，人们生活在物理的时空，在此基础上建立了行为规则体系。物理空间的最大特点是有着明显的物理边界、时空范围、距离时限等，是一种“固态社会”，具有一定的时空限制。传统的固态的、静态的法律规范往往难以适应数字时代现实的要求。与人治时代相比，依法行政虽有很大进步，但随着数字时代的到来，建立在物理空间的法以及依法行政模式就显得严重不适应，基于抽象法律而形成的行政管制关系凸显严重缺陷，强调高权与支配服从的行政模式也与行政现实相抵牾，行政的“依据”必然要作出变革。数字时代是与先进的数字技术应用紧密相连的，在人类发展进程中，技术的进步往往对一个社会的发展起到了至关重要的作用，技术被“看成是历史的有力的杠杆，看成是最高意义上的革命力量”，甚至在一定程度上“社会制度的发展是由技术进步决定的”，由此，也推动了行政模式的转变。随着大数据、互联网、物联网、人工智能的运用，数字时代正在全面进入人类社会，我们已经生活在算法社会里，这是一个虚实同构的“液态社会”，是高度被感知、被互联互通、被精准计算、被代码化、透明化、智能化的社会形态。算法渗透到社会的各个领域，包括行政管理领域，算法由开始的辅助到人们对之依赖，呈现出快速发展趋势，特别随着智能算法逐渐融入和影响社会生活的方方面面，甚至可能进入“如果所有算法都突然停止运行，那么就是人类的世界末日”的状态时，依法行政面临着严重困境，难以适应数字时代行政的现实需要。算法是一种有明确有限步骤、计算机可执行的一组指令序列，具有输入、输出、有穷性、确定性、可行性等重要属性，是由计算机直接从事物原始特征出发，自动学习和生成高级的认知结果。它能够快捷处理信息、提高行政效率、提升社会治理能力而逐渐成为行政管理的一种趋势。“由于海量数据所需的算力超出人工计算能力，社会资源的分配权力不得不逐渐让位于算法”。于是，数字时代的行政依据是一些具有很高技术因素的算法，或者说算法是与数字时代相对应的一种行政依据，“现代社会是技术规训化的社会，现代人也是技术规训的产物。一旦人们接受要按照一定的技术规则来使用技术，则必然会产生技术规训”。算法推动着行政，依算法行政应运而生。为此，“在数字强国、智慧社会的时代背景下，我们必须解放思想、守正创新，积极探索优化国家治理格局的新方式、新路径。推动依法治国和以数治国相结合，可能是一种必然的选择”。由此可见，行政的依据都是与其所处的时代相适应的，没有脱离时代的行政依据，否则，就会出现不适应的问题。法治与人治的最大区别就是前者已经有了完善的法律体系和法律实施机制，行政必须依法进行。而在数字时代，与其相适应的便是算法规则，依算法行政是时代的产物，由依指示或依政策行政到依法行政再到依算法行政，并非是一种人为的作用，也不是以人的意志为转移的事情，更多的是时代和现实的使然。当依法行政成为治国理政的武器时，人治的手段就遭到抛弃，而数字时代当算法成为一种潮流时，必然从依法行政向依算法行政转换。从依法行政向依算法行政迈进，不仅是数字时代背景下现实的要求，也是因为依算法行政比当下的依法行政更为优越，更为高效。 功能优势体现为算法对行政的好处和促进作用，依算法行政的功能优势至少体现在以下方面。1.提高行政的效率。效率是行政的第一关注，如何降低治理成本、提高行政效率、以最小的投入获得最大的治理效果，一直是所有行政所追求的重要目标。在处理大量信息时，速度与效率至关重要，传统的依法行政因获取信息资源有限、行政方式落后等因素而普遍存在效率不高、成本过大问题，还出现怠政、懒政、庸政以及选择性行政等问题，违背了依法行政的目的，也损害了政府的公信力。而算法行政在提高效率方面，具有独特的优势。一是运作速度快。借助于数字技术，算法可以在短时间内作出快于人类无数倍的计算过程，各类“秒批”服务，极大地提升行政管理的效率，促进治理效能的提高。二是所需人力少。人员数量以及精力成本是行政必须考虑的问题，尤其一线执法领域，执法机构和人员的投入一直是政府治理最为头疼的事情，而算法的自动化行政，可以在无人干预的情况下实现行政目的，有效地解决人力成本和资源匮乏问题，尤其在行政执法过程中，可以快速识别、研判更多的违法行为，克服了传统行政的种种弊端与困境。三是可以全天候地工作而不知疲劳。算法还具有不知疲倦重复性工作的特点，在做完一件事之后，继续循环往复地做类似的事情，直到某个条件得到满足，且能够全天候地做，避免了人类需要休息而耽误工作的情形。此外，算法行政还可以有效防止行政恣意等问题，为行政机关所青睐，也成为行政机关对算法治理的实用主义功能期待。2.提高行政的精准度。传统依法行政囿于获取信息方式以及对信息加工方式不够先进等原因，难以提升行政的精准性，尤其是传统人类决策者并不具有将大量数据流提炼成信息、知识或者智慧的能力，只能采取原则性治理方案，呈现精准度不高、针对性不强等问题。在此方面，算法行政具有得天独厚的优势，算法基于机器的优势，通过现代技术手段快速获取大数据，收集各类信息数据，掌控调配大数据，并运用技术手段对大数据进行挖掘、分析、建模，运用历史动态、行为轨迹、行为偏好等为行为主体进行精准“画像”，其精准程度远远超出人类的想象，由此实现精准预判和精准行政，实现精准化和个性化的公共服务，正所谓“大数据的简单算法比小数据的复杂算法更有效”。算法在行政中的精准性体现为识别的精准和施策的精准。其中，识别的精准，主要是对治理对象的识别，通过大数据技术，精准识别对象并作出分类，例如，“随机森林算法”就较精准地从繁杂的贫困数据中精准识别出贫困人口；施策的精准，即算法根据差异化的个体，采取个性化、细致化的治理方案，满足不同服务对象和治理对象的需求。3.提高行政的自动化水平。传统行政由于技术的落后，往往需要更多的人员进行人工操作。而随着技术的进步，自动化行政成为一种趋势，自动化行政的核心是算法，“自动化行政，系人工智能在行政领域中的一种具体运用，是指行政程序中特定环节或所有环节由人工智能或者自动化系统代为处理，无需人工的个别介入，从而实现部分或全部无人化的行政活动”。目前，自动化行政有不同的层次，有半自动化、全自动化。其中，半自动化是利用大数据的收集、加工、分析的结果，加上人工的判断识别，作出行政行为；全自动行政则完全由人工智能进行操作，一整套的程序都由计算机操作，只有在出现明显异样情况时，才会有人工的干预。随着算法行政的发展，更多行政管理领域将实行全自动化行政，由此将大大改变行政管理的模式。尤其是算法依赖于海量数据进行自主学习，进行模型修正和自我完善，获得完整逻辑和主体理性，自动化水平将达到很高程度，不仅提高行政效率，也提高行政的精准性和针对性。4.提高行政的公正性。公正性是行政的价值追求之一，而由人作为行为主体的行政，必然会因为行政人员的性格、情感、社会关系等主观原因而使得行政过程出现不公正的一面，“只要由人来担任决策者，总会面临人类大脑存在的各种局限”。虽有包括设置各种程序在内的手段尽力减少上述问题，但始终难以杜绝，这就是现实中经常出现的关系案、人情案、金钱案的重要原因。而秉承“技术中立”是算法行政的最大优势，它对给定的数据集进行要素抽取、建立对应关系，并通过自主学习而作出最优决策方案。由于算法建模的统一性、决策方式的标准化，加上数据的客观性、抽取标准的一致性，从而保证了行政的客观公正性，相同情况肯定会得出相同结果。正如学者所言，设计良好的算法可以帮助克服人类固有的偏见，确保对所有人都有公平的结果，真正排除了各种非理性因素的影响，有效避免人类决策的偏见性，也从根本上解决了行政过程中的恣意与专断，保证人们所追求的行政客观公正价值目标的实现。5.提高行政的预测性。预测是“已知一个事实以及一种规律知识，由此推演出未知的事实”。预防各种风险、预测各类违法行为，及时将隐患消除于未发之时，实现防患于未然，一直是行政所追求的目标，只是不同时代，囿于预测技术的差异而出现不同效果而已。传统社会由于技术手段的限制，难以获取更多的信息作为预测的基础，主要凭借经验，在过去经验的基础上进行推理，是以小的数据推理大的发展规律，预测自然就不准确甚至发生错误都是难免之事。而算法时代则不同。算法时代已经具备了高效精准预测的技术条件，算法不仅能对当下的情形作出判断，还能基于对全样本数据收集以及分析能力的优势，在对当前情势理性、周全评估的基础上，通过分析，“发现存在于大量数据集中的关联性或相关性，从而描述一个事物中某些属性同时出现的规律和模式”，作出具有前瞻性的预测。值得注意的是，算法的预测不同于传统的是，前者不是基于逻辑推理和因果关系，不依赖于过去的经验，而是通过全样本数据并借助于强大的计算能力而获得对未来的深远洞察，从而使得预测更为可靠。依算法行政的上述功能优势源于算法本身所具有的基础性优势，即主要来自于算法的机器优势、架构优势和嵌入优势，由此算法可以调配掌控大数据、搭建复杂生态系统架构、借助于资本与公权力的力量等，进而具备“跨越性”“隔离性”。首先，机器优势在于算法具有对海量大数据超强的计算能力，从技术上解决了人类无法应对海量数据技术任务的困境。具体到行政管理领域，它“可以突破时间的限制，将相对人的过去、现在和未来紧密联结，并将其作为精准决策的依据”“可以突破空间的限制，在行政机构甚至市场主体之间实时共享限制措施，形成联动制约网络”。其次，架构优势在于算法能通过搭建复杂生态系统诸如各类平台、媒体等系统架构而对人的行为具有支配力量。用户通过“通知-同意”进入系统架构后，行为即受到算法支配，行为人只能依据算法来行动；且算法还通过架构进一步收集用户信息数据，并在多个平台系统中共享以持续对用户产生影响。再次，嵌入优势体现为“作用于实现技术创新、结构创新、管理创新协同的一种技术性安排”。算法借助于政治、经济权力系统而结构性嵌入社会各层面，从而形成对社会进行全面地构建、干预、引导和改造。例如，算法嵌入平台之中，重构服务提供者、消费者、平台间的关系，并对违反者进行处罚。算法还可以为治理对象量身定做场景化规则，如在自动驾驶技术中嵌入式代码（法律），可自动执行法律的预期结果，以持续控制的形式渗入到微观层面。此外，算法还具有自我优化的基础优势。优化是把解决问题的方案不断变好的过程，是在有限的时间和空间内，找出最佳解决方案的过程。“算法是问题的解决方案，这个解决方案本身并不是问题的答案，而是能获得答案的指令序列”，算法具有深度自主学习的能力，通过自主深度学习，可以从外界输入的大量数据中学习到规律，从而进行识别判断，将新收集到的信息与以往形成的记忆不停进行综合，形成自我适应和自我改进的反馈机制，不断自我完善、自动优化实现算法的最佳状态，并产生新的知识和规则，克服了法律规范“深度不学习”、难以适用现实变化的弊端。对依算法行政褒贬不一，这与算法行政推行中确实出现了一些困境有关。一是技术上的难题。这些技术难题包括但不限于以下情形：所获取的大数据的质量问题，即数据存在错误、缺失、冗余、过时等问题；算法黑箱问题，即算法的不公开、不透明等，使得用户无法得知作用在自己身上的算法是如何被算法的掌握者筛选、评判；算法的难以解释性，由于算法的难以解释性，造成相对人无从知晓行政行为的作出过程，无法对权力进行有效的监督，为行政权的恣意提供了土壤，也对相对人的权利救济带来不利影响等。二是伦理上的困境。“尤其是利用人工智能进行自动化决策的时候，人工智能的诸多伦理与道德问题已悄然浮出水面”。例如，人类主观价值偏见而形成算法的歧视问题，即相同个体被算法区别对待，体现为输入数据歧视、关联歧视、大数据杀熟等；民众被算法驯服而营造“信息茧房”问题等。三是法治上的风险。例如，算法对依法行政、行政公开、行政公平、正当程序原则均有所消减和影响，并实质上弱化个人信息保护，影响“权力-权利”格局的平衡；又如，算法运用中所产生的知识产权风险、信息安全风险、个人隐私风险、刑事犯罪风险、法律监管与治理风险等。但这些实践中的困境，并没有阻挡算法行政的如期而至，依算法行政已经广泛运用到行政管理的许多领域。从美国的科罗拉福利管理系统算法自动开展医疗补助、食品券、福利资格认定和福利计算，到我国算法直接对监控查获的交通违法行为处以罚款，算法行政已经渗透到各国行政管理之中，悄然发挥其行为规训和福利配置的效用。在我国，依算法行政在实践中具有非常多的应用场景。在行政审批领域，以远超于人工的效力实现“一网通办”“不见面审批”“秒批秒办”的效果；在食品安全领域，为了加强监管，一些地方探索将算法智能分析系统应用到食品违法行为，提升了行政监管效能；在交通治理领域，利用传感装置，抓拍超速、闯红灯等违法行为并自动生成罚单，作出行政处罚；在税务管理领域，系统对自然人基本情况、涉税行为及相关财产信息等进行定向采集，并借助政府信息交换平台，与银行、工商、司法、海关等部门进行信息交换，借助大数据技术对纳税人进行信用画像，据此实施分类服务和管理，形成了税务风险治理的重要依据；在传染病防治领域，利用算法搜集数据并进行分析预测，健康码所承载反映的信息，成为判断隔离、使用公共交通工具、进出公共场所、复工复产的重要参考，为疫情联防联控提供支持；甚至在公共信用评价领域里，算法也发挥着非常重要的作用。可以说，行政管理实践中，出现无处不算法、到处有算法的情景与趋势，而且随着大数据处理运算能力的加强，行政对智能算法越来越呈现依赖的态势。综上，算法的优势带来依算法行政的趋势，正因为如此，也使得算法行政具有了丰富多彩的应用场景，而且，随着数字技术的发展，算法不断得到优化，好的算法将成为依算法行政的重要支撑。由于算法具有高效处理复杂和多层面数据、提高行政效率的优势，自动化行政成为数字时代背景下一种行政管理方式，依算法行政也将成为数字时代的行政方式，由依法行政时代进入依算法行政时代将成为必然。四、转换的可行性：法律规范与算法间存在内在逻辑关系依法行政向依算法行政，意味着行政主体依据法律作出决定或行政行为，变成依算法代码或内在程序进行行政的过程。以上阐述了依算法行政的必然性，那么，从依法到依算法，在操作上是否具有可行性？法与算法之间有没有一种关联性？从法到算法，是否存在操作上的难题？能否通过合适的方式，在顺应这种趋势的基础上，把“法”转换为“算法”，真正实现从依法行政到依算法行政的过渡？其实，算法与法律规范之间，表面上看关联性不大，但如果从语言和思维方式的角度来看，两者之间实际上存在密切联系。下面将从法律规范与算法规则的关系方面进行比较，阐述从依法到依算法行政操作的可行性。法律规范通常由“假定”“处理”“制裁”三部分组成，这是法律规范的基本逻辑。首先，假定是法律规范的适用情形与条件，任何规范都是在一定情形和条件出现后才能适用。为此，法律语言的运用，不仅要符合一般逻辑规则，更重要的要符合法律逻辑结构的规则。表述假定的语言形式通常有：“的”字词组作主语、关联词“如果”“如”等引出的假设句、表述时间地点目的方式对象等介词词组等。其次，处理是行为规范的本身，是法律规范的具体内容，是法律规范的核心，规定可以做、应当做以及禁止做的具体内容，是权利义务的集中体现，一般体现为授权性规范、义务性规范和禁止性规范等。再次，制裁是法律规定的实现法律规范的可能性或违反法律规范将产生的后果，制裁可以分为刑事的、民事的、行政的制裁。计算机程序具有非常严格的逻辑，算法是计算机用来解决问题的基本单元。算法说起来非常神秘，其实就是由一些指令、编码组成的。在算法中，同样遵循着与法律规范类似的逻辑。以算法的决策树为例，决策树是以一组样本数据集为基础的一种归纳学习算法，该算法主要是从一组元次序、无规则的样本数据中推理出以决策树形式表示的分类规则。以下是一个算法决策树的例子：某小学一二年级学生到剧场看电影，要求一年级坐在一楼，二年级坐在二楼；在每个楼层，要求男生坐在左边，女生坐在右边。用算法的决策树来表示，就是如下的设计（见图1）。![]()
这个算法决策树充分体现了算法“如果…就…”的逻辑结构，即每一步骤都有一个“假定”的适用条件和“处理”后的结果：如果是一年级，就去一楼，如果不是，就去二楼，按照这种方式，就将一、二年级的学生进行了分类。两个年级的学生到达各自楼层后，要进行第二个分类，即如果是男生，就坐在左边，如果是女生，就坐在右边。“如果…”显示了假定，而“就…”则作出了处理，显示了算法非常严谨的逻辑。同样，如果不按照这个要求选择楼层或左右的位置，必然将产生相应的后果。因此，从算法设计的内在逻辑看，与法律规范的构造是相同的，“算法是为解决一个特定的问题而精心设计的一套数学模型以及在这套数学模型上的一系列操作步骤，这些操作步骤将问题描述的输入数据逐步处理、转换，并最后得到一个确定的结果”。法律规范与算法设计内在逻辑的一致性，具备了从法律到算法转换的可能性。“语言是所有人类发明中最伟大的一个发明。…它的首要功能是思想的载体。”法律语言文字是立法者借以表述立法意图、设计法的规范从而形成完整的规范文件的书面语言文字。法律语言强调语法规则和逻辑结构，强调语言文字的准确、肯定、简洁、规范、严谨等要求，强调句法结构的科学性等。这些，与算法的机理是相同的，与算法在语言要求方面具有非常大的相似性，体现为以下方面。第一，语言的准确性。法律的语言要求每个概念都要精确严密，符合内容的科学性和思维的逻辑性，选用词语要反映客观事物的本来面目，不夸大，不缩小，搭配合理，能最得当地表达本意。准确性是法律语言的生命和特征，如果法律所用语句表义含混或有歧义，就难以体现立法者的意图，也会给法律的实施带来障碍和困难，影响法律的权威性与公正性。例如，《行政诉讼法》在对法院裁判的法律规范适用时作如下表述：对法律和行政法规、地方性法规、民族自治地方的自治条例和单行条例使用的是“依据”，而对规章使用的“参照”。“依据”意味着法院必须适用，不能有任何怀疑，更不能在适用前进行合法性审查，即使规定有不妥之处，也不是法院应该关心的问题；而“参照”则意味着法院在适用前有一定的审查权，“实质上赋予法院对规章以下规范性文件的有限审查权，即虽然不能宣告无效或废止，但可以通过不予参照的形式，实质上否定该规章对本案的效力”。又如，在《民法典》第207条中，规定物权受保护，“任何组织或者个人不得侵犯”，使用的是“组织”，而以前的《物权法》第4条则表述为“任何单位或者个人不得侵犯”，使用的是“单位”，《民法典》使用的“组织”比《物权法》使用的“单位”更为准确，而且“组织”包括法人、非法人组织，含义更为丰富。法律规范在词语使用方面，一般用名词、动词、数量词，极少使用具有描绘色彩的形容词，而且注意保持词义在特定环境中的单一性，不使用一词多义的词语。算法规则要求必须非常清晰、明确、准确，没有歧义，在任何情况下算法的应对都能保证是正确的。唯有如此，才能保证计算机准确的执行，而且保证遵从这些指令在任何时候都可以得出相同的结果。“对于每种情况下所应执行的操作，在算法中都有明确的规定，使算法的执行者或阅读者都能够明确其含义及如何执行，并且在任何条件下，算法都只有一条执行路径，不允许存在二义性。”换言之，对于算法语言，不能出现一词多义、含糊不清现象，一是一、二是二，“算法的每个步骤都是明确的，对结果的预期也是确定的”“只要有一个步骤不可行，算法就是失败的，或者不能被称为某种算法”。算法语言的准确性要求与规范的法律语言要求是一致的。第二，语言的简洁性。“立法语言累赘而不简当，势必失之于冗弱，文冗而法晦。”法律规范的文句应当简洁，“尽可能少的语言材料表达尽可能多的内容，做到言简意赅、词约而事倍”，不能繁琐、累赘、啰嗦，不能有不必要的重复，要剔除无法提供有用信息的冗辞，所选择的词汇要能准确概括某些法律事实和法律行为，实现“以少胜多”的语言效果。例如，2023年新修订的《行政复议法》第十三条规定行政复议对规范性文件附带审查时，其第二款的表述是“前款所列规范性文件不含规章”，就比修订前的《行政复议法》第七条第二款“前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章”的表述更为简洁，因为规章就可以简洁且准确地概括了“国务院部、委员会规章和地方人民政府规章”。当然，法律语言的简洁不是单纯地追求简单，不能表述不清，不能损害表达的完整性，不能导致文意残缺。算法是由各个指代码指令构成的，任何一个神奇的算法往往就是寥寥数行代码。无论是遗传算法、蚁群算法、博弈树搜索算法等，都是非常简洁的几行代码，是为了解决特定问题的数学模型以及在此基础上的操作步骤，具有简明扼要的特点。这与法律语言简洁且能达意的要求有着相似性。第三，语言的抽象性。法律规范是立法者从多次反复出现的客观现象中归纳总结出来的、用于处理类似问题的一套规则，是将现实社会中纷繁复杂的问题转化为可处理的问题，通过对现实问题的抽象，使得法律实施者有了清晰的执法思维导图，由此降低执法者的认知负担；而且抽象性的特点能够对相关法律关系进行高度概括，对相关领域的事项进行覆盖，尽可能穷尽相关领域的某类事物，实现法网恢恢疏而不漏的效果。因此，这种是在准确和简洁基础上的抽象，是为了进一步体现概括的抽象，是为了增强词语表义的周全性，防止疏漏，而不是模糊不清或模棱两可，不是表义不清，即形式上是模糊的，但内核是精确的。出于抽象性的需要，在语言表述时，法律规范通常要选择那些表类属的、概括性强的词语，这些词语内涵丰富、外延大，可以包举无遗地概括相关领域具有现实意义的各种法律关系。抽象是计算机最重要最高级的思维，算法也具有抽象性特点，“以过滤信息、建构模型为手段，具有降低认知负担、提高认知效率的功能。”算法思维的抽象性体现为：一是算法省略了一些具体的细节，在与计算机对话时，要删除物理空间或时间细节，以集中解决关键的问题，突出重要的内容和关键要素。二是算法省去了所有不必要的信息，而保留有用的信息，用一个有规律的方法来表示，例如，导航软件对车辆行驶路线的抽象，只保留导航所需要的信息，而去除与此无关的没有必要的信息。三是将真实世界的信息转换成计算机能够理解的信息。例如，在抽象方法中，状态图是一个非常适合计算机的抽象方式，状态图有终点和边，每个终点里是一个状态，每条边上有一个动作，从一个状态经过一个动作，可以到达另一个状态。而且一个算法可以适用于类似的其他事情，要解决的是一类问题，而不是解决某个特殊的问题。算法语言的抽象性与法律语言的抽象性特点具有异曲同工之效，都试图以简明概括的表述，涵盖纷繁复杂的现实世界。第四，语言的规范性。立法者在选择用什么样的词语表述法律规范时，要遵循一定的语言规范标准。法律语言只使用说明事物的条理而达到使人理解为目的语言，主要使用的是概念的、抽象的、理性的等属于逻辑思维的语言表达方式。不能采用那种以表达人们的生活体验、感情等令人感受、激动的语言手段；不能采用诗歌、散文、小说以及其他文学样式的语言；不能用探索、讨论、商榷、争辩的语言体式去组织法律条文；不能使用报告、纪要、宣传提纲等公文体裁语体中常常运用的口号式的语言。以往我国相关法律中所使用的“流氓罪”“反革命罪”“投机倒把罪”“罪大恶极”“恶霸分子”等带有浓厚感情色彩且具有政治味道的用语，在后来的法律修改中，都作了符合法言法语要求的修改。算法所做的事情都是极为严格、简单甚至死板的操作，不能使用带有任何情感的词汇。以算法的分解为例。算法可以解决非常复杂的问题，但算法思维的核心是对问题的分解，即做这些事情的前提就是对事物进行分解，把复杂事情分解为许多简单事情，把一个大问题分解为若干小问题，把总问题分解为多个子问题，再分解为具体的步骤，然后各个击破。这其中，都是使用一些理性、客观而不带有情感色彩的表述方式，体现了算法语言使用的规范性和客观理性。第五，在语言其他方面的相似性。比如，法律语言应当严谨，不能出现违反逻辑规律的现象，语序安排不能颠倒；算法具有清晰的逻辑和完整的流程来理解和执行任务，顺序不能颠倒。法律规范的每一个条文所规定的事项不宜过多，最好一条一事，否则可能会影响法律规范的适用等；算法也有同样的要求，计算机一次只做一件事情，一件一件做。此外，法律规范与算法在基础理论方面也具有共同性。两者都是以理性主义作为基础的，都是理性主义的产物。这里所说的“理性主义”，是随笛卡尔的理论而产生的，后在欧洲大陆得以传播与发展，其承认人的推理可以作为知识的来源，并强调理性独立并高于感官感知，“理性主义不满足于零散的经验，而要对其进行修剪与排列，制成结构化的知识，以便将混沌的现实分拣到整齐的认知框架里面”。可见，法律规范与算法在内在逻辑、语言要求、基础理论等方面具有一致性，具备了相同或相似的逻辑基础，“人类法律在发生学意义上就是围绕合法/非法这样一个二值代码的悖论性建构的，也就是说，法律的本质实际就是一种代码化机制”。“法律规则所具有的微观指导性、可操作性、确定性、逻辑性、体系性使其可以在很大程度上被代码化”；法律规范不仅是抽象的规则，而且法律规范本身也具有可计算性，这些都为从依法到依算法行政提供基础。因此，从法律规范与算法规则的内在关系看，随着立法技术的提高和算法的优化，从依法行政到依算法行政，也是顺理成章的事情。依算法行政，不仅是因为算法本身所具有的特殊优势，也因当下依法行政存在难以适应数字时代行政的现实需要。对此，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出要“全面推进政府运行方式、业务流程和服务模式数字化智能化”。既然法律规范与算法之间在逻辑结构、语言结构等方面存在如此多的相似性，也就具备了转换的可行性。要实现依法行政到依算法行政的顺利转换，必须从法律规范与算法规则的衔接着手。代码即法律不如法律即代码更符合数字法治时代的要求，通过法律规范的转换，使得法律变为算法的代码，成为互联网体系的基石。这里的衔接，既对法律规范本身的科学性尤其是法律语言表述的科学性提出更高要求，要按照算法时代的要求不断提升法律规范的质量；也对法律规范转换为算法的方法提出要求，要采取适当方法将法律规范转化为算法语言。依法行政向依算法行政转换，首先要尽可能地将法律规范转化为算法，这里除了强调选择适当的转换方法外，法律规范本身也要尽可能适合转换。在数字时代，一切皆可计算，一切都要为了计算而进行，为了实现与算法的衔接，法律规范的制定要向数字化转向，数字量化已成为新型法律规范的基础，要提升法律规范的质量使其更加适合向算法转换。我国对法律规范的制定包括立法技术的运用都有一个不断提升的过程，由以往的粗放型到要求表述准确、简洁、规范、严谨等，体现了不断进步的趋势，尤其是随着推进立法精细化的深入，不仅对法律规范的超前性提出了要求，而且对法律文本的质量尤其是立法技术的要求越来越高，法律规范的质量也确实呈现出不断提高的态势，但仍有许多提升的空间。例如，在法律语言的表述方面，还存在明确性、简洁性、严谨性、规范性不足等问题，“用词不规范，表述不严谨，立法意图的表达不明确”，还存在不够细化、操作性不强等问题，特别是与数字时代算法不相适应，甚至产生冲突，“从法学角度来看这场信息革命，现有的法律制度面临着日益频繁的‘破窗性’挑战和‘创造性破坏’”。这些，都需要法律规范与时俱进地变革与完善，以适应依算法行政时代的到来。这里特别强调，要根据数字时代算法行政的趋势和特点，变革和创新法律规范，是法律制定要与数字时代与时俱进，要适用算法的要求，而不是相反。我国目前的法律体系是建立在传统物理空间基础上的，物理空间的最大特点是有边界、距离、地域感，呈现出空间的有限性；而算法时代，人类的许多活动已经进入数字空间，数字空间是一个没有边界没有实体的虚拟空间，“特别是网络化、数字化、智能化的叠加效应，‘破天荒’地在有限的物理空间之外创造出了无限的电子空间，在经验传承的现实生活之外开辟出了丰富惊奇的虚拟生活”。为此，立法必须适应算法时代的要求，要变革立法模式。值得注意的是，在国外，已经开始关注法律规范制定时与算法的衔接问题，一些法律规范被简化成一系列数字化的参数和指标。例如，美国政府在2013年5月发布的行政命令中要求所有政府公共文件均应以机器可读格式发布；英国金融行为管理局开发出“机器可执行的监管”，以代码形式发布监管，等等。国外学者也提出，针对算法中难以实现正当程序问题，要在程序性的法律规范中嵌入技术元素，塑造算法行政时代的正当程序轮廓，用“技术性正当程序”重塑相关法律机制。这些，都是对法律规范提出的变革性要求，使之适应数字时代算法行政的现实需要。实际上，法律规范通过与算法规则的衔接，也在检验着法律规范的科学性、合理性和适应性，从提高法律规范的质量，尤其是法律语言技术方面，实现法律规范与算法的衔接。当下，人类社会的规则包括法律的制定，正在由牛顿的“大定律，小数据”技术范式向默顿的“大数据，小定律”技术范式转移，即通过大数据凝练成“小定律”式精准知识，因此，法律规范的制定要按照数字时代的特点进行，这既体现在立法的“小而精”方面，也体现在法律语言方面的更加明确和简洁、可操作性，尤其是后者。为此，在今后的法律规范制定中，为进一步加强法律语言的规范性，特别要充分发挥各领域专家的作用，通过高超的、与算法行政相适应的语言表述来准确实现立法者的意图，为向算法转换奠定坚实的基础。在国外，为提高法律语言质量，一些国家还专门设立由法学家和语言学家组成的委员会，专门研究立法中的语言问题，推敲立法中的每个词语、标点符号的使用，找出其中的弊病，并对法律语言的使用提出建议，严把法律语言文字关。借鉴这种做法，我国在法律规范制定中，不仅要吸收语言学家的参与，更要广泛吸收算法专家的参与，对法律条款中的表述进行深加工，使之适应数字时代的适用和转换。当然，对于某些领域的法律规范，如果某些条款无法实现完全的明确性、可操作性，或不适合向算法的转换，也要通过后续的法律解释、行政解释、司法解释的方式，使之具有可直接的操作性，以便于向算法转换。这是由依法行政向依算法行政转换的关键性操作环节。算法是通过算法设计和算法部署应用两个步骤层次对社会产生影响：一是算法设计，是由程序者编写算法决策代码，并输入数据使算法自主学习，优化决策流程的行为；二是算法部署应用，是由使用者在其平台上部署应用算法的行为。这两者可以分离，也可以合二为一。而随着智能化的发展，逐步催生出第三层次，即算法通过自主学习，并根据大数据生成自主决策规则，进行自主决策。在本文所讨论的法律规范与算法衔接中，最关键的是第一层次的算法设计环节，即如何通过科学的设计，将法律语言转换为算法语言，是实现向算法转换的关键环节。首先，要使用计算机可以理解的语言。法律语言虽然与算法规则之间存在密切联系，有着共同的逻辑基础，具备了转换的可能性，但毕竟不同于算法规则，算法作为以代码为基础语言系统的计算机语言，与人类的语言毕竟存在着不适配问题。特别是计算机对人类语言词汇量的有限性，可能无法把握某些特定内容的细微差别，就像中文与英语在表达上的某些差异，此时，要通过多种方式，将其转换成计算机能够理解的语言。例如，法律规范中的制裁语言通常为：“处……”“判处……”“予以……处分”“按照……处罚”“以……论处”等，而算法规则往往是：“如果…就…”，“直到……”等。要通过“意译”的方式来转换，使之准确地表情达意。现实世界的各种纷繁复杂的信息，在计算机世界里都有约定俗成的表示方法，比如，图形化拖拽语言、Java语言、C语言、Python等，要用计算机能理解的指令，把法律规范的信息转换成计算机能理解的信息，算法的作用才能发挥出来。其次，要发挥专业人才在转换中的作用。“在数字生活世界里，社会正义很大程度上取决于操持相关算法的人”，“他们对当前互联网代码的可变和空白之处所做出的选择，决定了互联网的面貌”。目前算法的编码大都是程序员在做此方面的工作，这些程序员不一定懂法，而且往往是一些技术公司雇佣的职员，由于法律专业知识的欠缺，以及个人偏好等的使然，在将法律规范向算法转换的过程中，极易出现误读问题。现实中，发生过程序员在把法律规范从人类语言转译为计算机代码时，由于缺乏相应的法学专业知识和法教义学训练，在无意识中扭曲法律规范的内容，导致原有法律规则的异化执行或适用。在美国，曾发生程序员在将规则植入政府公共福利系统时，由于程序员误读法律，把“无家可归”编写为“行乞为生”，导致流落街头的申请人遭到算法决策系统的多次拒绝。这个反面教材，再次表明在法律规范转换成算法规则时，对法律规范的正确解读的重要性。为此，要让具有法律专业知识的人参与转换，要对规则转换的人员进行专业化培养和培训，由专业的法律人员和技术人员共同设计；还要对转换过程进行合法性审查，对机器自主学习内容进行定期评估等，确保准确、正确地转换。此外，还可以通过一定的技术手段，实现法律规范正确地转换为算法规则。例如，在荷兰的莱布尼茨法律中心发起的“元法律”（Meta Lex）项目中通过 XML 格式对法律规则进行编码转换，使得行政部门能够轻松访问不同级别乃至不同国家和语言转换后的以元数据格式为表现形式的法律规则，使其成为具备机器可读性和可执行性的法律代码。算法是一种技术，是一种工具，依算法行政是一种行政的方式，要使得该行政方式合法，自然需要赋予其合法性地位。这里的合法性不仅包括法律上的合法性，要以法律明确规定的形式为之提供法律依据；而且还要使之为社会所接受的合法性，得到社会的认同。每个时代行政的依据，都有那个时代的合理性，尤其是都获得了那个时代的合法性。例如，在法制不健全或人治的时代，依领导人看法的行政被看成是天经地义的，具有社会的合法性；当法治的观念深入人心，依法行政就成为不可逆转的潮流，具有合法性地位。以依法行政为例，我国的依法行政，经历了一个不断发展的过程，才逐步成为人们的共识。1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，第一次提出依法行政的要求；1997年党的十五大报告中郑重提出：“一切政府机关都必须依法行政”；1999年通过宪法修正案中规定：“中华人民共和国实行依法治国，建立社会主义法治国家”；1999年国务院出台的《国务院关于全面推进依法行政的决定》，从七个方面，对依法行政作出了具体规定，从此，依法行政原则在我国得到全面推行，成为国家机关行使权力的基本准则；2004年3月22日，国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》确立了建设法治政府的目标，是建设法治政府的纲领性文件，依法行政逐步深入人心，并成为全社会的共识。如今，在数字时代，算法虽然在实践中得到了广泛应用，也成为一种趋势，但仍然充满着争议，这里不仅有技术应用中存在的各种急需解决的难题，也有其合法性还没有得到认可，包括社会认可、法律认可的问题。“算法作为一种技术，本身是相对人类社会的客观工具，而不是具有天然的权力。当这一技术被行政系统执行后，算法决策模式被政府所强制采纳、算法命令被行政系统所强制遵守，就产生了算法权力”，但这种权力的合法性尚未得到普遍承认，甚至还遭遇到各种各样的抵制。目前，仍然要从顶层设计上，推进依算法行政模式。近年来，国家非常重视数字政府、算法行政建设，并先后颁布一系列政策文件。例如，2014年11月26日出台《国务院办公厅关于促进电子政务协调发展的指导意见》（国办发〔2014〕66号），目的是“进一步推动政府系统电子政务科学、可持续发展，逐步建立与政府履职相适应的电子政务体系”。后来又先后出台《国务院办公厅关于建立健全政务数据共享协调机制加快推进数据有序共享的意见》（国办发〔2021〕6号）和《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》（国发〔2022〕14号），提出要“充分发挥政务数据在提升政府履职能力、支撑数字政府建设以及推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用”。特别是2022年6月6日国务院出台的《关于加强数字政府建设的指导意见》（国发〔2022〕14号），以及2022年9月13日国务院办公厅印发的《全国一体化政务大数据体系建设指南》（国办函〔2022〕102号），更具有重要的指导作用。其中，前者提出，到2035年“整体协同、敏捷高效、智能精准、开放透明、公平普惠的数字政府基本建成”；后者提出总体架构即“全国一体化政务大数据体系包括三类平台和三大支撑”。由此，数字政府、自动化行政、算法行政等蓬勃发展、方兴未艾。但不得不承认的是，至今还没有正式提出“依算法行政”，“依算法行政”仍没有取得为各方所认可的合法性地位。为此，仍然需要像当年加强依法行政那样，通过顶层设计的方式，包括在党的重要会议决定中明确提出来等方式，全面推进依算法行政模式，然后再逐步将顶层决策予以法律化，明确承认依算法行政的法律地位，并对依算法行政中可能出现的各种问题提出解决方案，以进一步强化依算法行政的可接受性，实现依算法行政的合法性。从依法行政到依算法行政是一种必然趋势，越来越多复杂的社会、经济和政治问题需要通过算法来评估和解决，依算法行政正成为信息化时代的重要特征。当然，人们最担心的仍然是算法行政过程中可能出现的弊端，尤其是对算法的不信任。然而，对算法的不信任，难道对法以及对适用法的人就一定完全信任？算法是有局限的，但“人脑也是经常出错的，我们也是有局限的”，不能因为算法行政中出现了某些问题，就否定其成为一种趋势。依算法行政中所出现的问题，无论是所谓的算法黑箱、算法歧视、算法偏见、算法错误等，抑或是算法行政中出现的个人隐私、公民权利保护、对错误行政的追责等，都是发展中的问题，就像任何新生事物出现并应用时，都会或多或少地存在着这样那样的不足，甚至是错误，都需要在尊重这种趋势的前提下，逐步解决依算法行政中的问题，不断优化算法规则；而且，只有不断推进依算法行政，才能从根本上解决所出现的问题。实际上，人们对依算法行政的各种疑问虽然也有算法行政本身的技术问题，但更多的是对依算法行政在理念上和制度上存在不适应的问题，就像当初从人治行政向依法行政转换的过程中，也出现同样不适应一样，都完全可以在前进过程中不断克服。人们对依算法行政的恐慌还源于对算法的神秘以及算法本身当下存在难以克服的问题，其实，神秘是可以通过进一步学习来解除的，而技术难题也是可以通过发展来逐步解决的。还有一点需要强调的是，算法并非是什么新东西，只是依据而已，从依法到依算法的转换，实际上是法律规范转换成适合计算机应用的算法，并不是完全抛开法律规范而另起炉灶，本质上是法律规范实施方式的改变，改变的只是实施手段，只是变化了另一种实施手段，并未从根本上改变所依之法；更重要的，算法与法律规范之间存在共通性基础，依算法行政可以说是依法行政在数字时代的自然延伸。王春业（1970-），男，安徽明光人，法学博士，广东外语外贸大学区域法治研究院教授，法学院博士生导师，研究方向为行政法学、数字法学。
本文原载《政法论丛》2024年第4期。转载时请注明“转载自《政法论丛》公众号”字样。
