李国强：农村土地第三轮承包中“承包地调整”的规范逻辑
文摘
社会
2024-10-12 14:47
山东
【内容摘要】农村土地第三轮承包应坚持延包原则，通过有限的“承包地调整”实现农业集约化经营与承包地公平分配的平衡。农村土地集体所有制需对接《民法典》的私权秩序，农户是利用承包地的农业生产经营单位，农民集体成员才是土地承包经营权的权利主体，“承包地调整”的前提是承包地利用秩序的“大稳定”，通过有限的收回“整户消亡”和“进城落户”农民的承包地给新生人口、交回承包地的返乡农民以及嫁入妇女（入赘男）实现“小调整”。另外，以保障农民集体成员的生存利益为前提，将承包地“三权分置”后土地经营权流转作为补充手段，通过“确权不确地”“调利不调地”等，并结合农村集体经济组织统筹功能弥补土地延包中承包地调整的不足。
【关键词】承包地调整 土地承包经营权 农民集体成员 农户 农村集体经济组织 土地经营权
文章来源：《政法论丛》2024年第5期
因篇幅所限，省略原文注释及参考文献。
最早开始于1993年的第二轮土地承包已经陆续到期，部分到期地区已经在政策的引导下开展了土地承包期延长30年的试点工作，但因为各地差异较大，大多数地区第二轮承包到期后如何实施土地第三轮承包，还有很多的具体问题需要解决。2024年党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》将“巩固和完善农村基本经营制度”作为进一步全面深化改革、推进中国式现代化的重要内容，其中“有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点”直接指向第二轮土地承包到期之后新一轮土地承包的实施原则。稳定农村土地承包关系的政策立场由来已久，以1998年党的十五届三中全会作出的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》为起点，提出土地承包关系“长期稳定”，其后，2008年党的十七届三中全会作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》又提出土地承包关系“稳定并长久不变”，从“长期稳定”到“稳定并长久不变”凸显了党中央稳定农村土地承包关系、保障农民土地承包经营权的决心。直至2019年《中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》提出新一轮土地承包工作应坚持“延包原则”，农村土地第三轮承包的方向已然明确，但具体做法还需结合现行法予以进一步解释。虽然第三轮土地承包采用延包原则，但延包并非不进行任何调整。从最初确定家庭联产承包责任制开始，1984年的中央文件就确立了农村土地承包执行“大稳定、小调整”的原则，2002年的《农村土地承包法》也规定了“小调整”的规范内容。更重要的是，在过去30年的第二轮承包期内，农户的成员结构、土地的功能及利用方式等已经改变，农业领域也面临建立现代农业经营体系的新时代任务，这些变化因素和时代要求必然会引起承包地在稳定的法律秩序框架内进行小范围的具体调整。但是，无论是2018年修正后的《农村土地承包法》还是《民法典》，都只是原则性的规定了承包地调整的内容，缺乏具体可操作性的规范，在农村土地第三轮承包的进程中，更缺乏针对“延包的基础上大稳定、小调整”的具体执行方案。因此，有必要针对农村土地第三轮承包中“承包地调整”的规范逻辑进行阐明。本文首先明确承包地调整的现实需求和法律根据，进而阐明农村土地承包经营权的主体与农民集体、农村集体经济组织的关系，厘清根据权利归属稳定承包地利用秩序与调整承包地之间的内在联系，在此基础上明确基于土地承包经营权归属的承包地调整的一般规则，最后从土地流转的层面进一步阐明承包地调整的补充规则，实现承包地权利归属和利用之间的平衡。2018年修正的《农村土地承包法》第21条、2019年《中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》、2024年《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》都采取了“再延长三十年”的表述，结合法律与政策文件的具体规定，可以确定第三轮土地承包核心是在第二轮土地承包基础上延长30年承包期限。但是，土地延包的意义集中于国家发展战略层面的“保持农村土地承包经营制度整体稳定”，并非完全不变的“一延了之”，由于第二轮承包期内农村的经济背景、人口构成已然发生改变，完全不调整的延包会导致农民集体成员享有权利的不平等和利益分配的不公平，并且与《民法典》《农村土地承包法》规范土地承包经营权的逻辑相违背。因此，有必要在实现“保持农村土地承包经营制度整体稳定”国家战略部署的基础上，解释承包地调整的现实需求和法律依据。（一）承包地调整的目的是实现土地集约化经营与公平分配的平衡第三轮土地承包在中国现代化进程中起到了承上启下的关键作用，《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》中提出“发展新型农村集体经济，构建产权明晰、分配合理的运行机制，赋予农民更加充分的财产权益”以及完善现代农业经营体系。实现中国现代化进程第一阶段即2020年到2035年的目标，该阶段重点在于城市、科技和高新产业，农民作为此阶段的相对弱势的群体，国家通过保持土地承包关系的稳定，为无法进入劳动力市场的农村普遍老龄化人群提供基本生活保障、为返乡农民提供一个退路。中国现代化进程第二阶段即2035年到2050年的挑战，届时工业化和城市化迈入后期，相当数量的农民已进城并转换身份，焦点将落在乡村振兴，通过进一步优化生产关系以全面解放生产力，实现农业农村的全面现代化。我国农村土地承包制度一直以来都是遵循“政策先导、立（修）法跟进”的路线，从政策立场来看，农村土地的第三轮承包既要将目标设定于农业农村的未来发展，也要重视农民基本生活保障的实现。因此，原则上的延包和有限的调整，其依据在于既要留足农业农村全面现代化的发展空间，同时也要防止农民集体成员的承包土地权利被剥夺或非法限制。第一，“未来谁来种地”成为我国建立现代农业经营体系面临的核心课题。我国农村已经表现出不同程度的耕地撂荒现象，内在最直接、最根本的原因是家庭经济收益格局的变迁。此种变迁表现为三个方面：其一，城市经济的蓬勃发展带来非农就业机会的诱惑。面对非农业领域提供的机会，农民作出实现家庭经济利益最大化的最优决策，放弃“以地为生”，转而寻求更为稳定的非农职业收入。申言之，现阶段很多农民不再依赖土地生存。其二，农业与其他产业的劳动回报呈现出明显的不均衡。单位有效劳动回报率促使主要的农业劳动力在经济效益驱动下主动转移，因此转向非农业部门的农民利用承包地的诉求通常较低。其三，从家庭经济的“成本—收益”考虑，农民也会基于理性经济人的判断脱离农业。面对粮食等农产品价格下跌而农业领域的生产资料价格却不断上涨的现实，农民普遍认为承包地的产出收益为负。在经济理性的驱动下，农户们正逐步脱离传统农业，这样的进程一旦开始，便会发展到整个农村经济结构完全重新改组为止。在大量农户逐步脱离传统农业的现实背景下，只有推动具有实际农业生产经营能力的市场主体积极利用土地，才能回应“未来谁来种地”的疑问，这也是《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出“推动新型农业经营主体扶持政策同带动农户增收挂钩”的深层原因。第二，承包地调整的目的是实现农业生产经营的集约化，但不适当的调整也可能导致农村土地利用的细碎化。《农村土地承包法》第28条规定原则上不允许调整承包地，也不允许重新发包。《农村土地承包法》第28条、第29条规定了承包地非自主调整（又称法定调整），第33条、第34条规定了承包地自主调整。另外，第28条和第34条从表面上看似乎存在矛盾，如果将第28条严格限制承包期内调整土地，视为对“保持农村土地承包关系稳定”政策目标的落实，则第34条就不应当存在，因为第34条规定的自主调整机制同样会发生承包地被调整的效果，自主调整也会导致土地承包关系丧失稳定性，“保持农村土地承包关系稳定”政策目标还是会落空。实际上，《农村土地承包法》第28条的真正意图是防止承包地继续被细分，从而加剧承包地细碎化经营的现状。《农村土地承包法》允许承包地自主调整却严格限制法定调整的原因，较为浅层的理解是自主调整以意思自治为法理基础，法律不能干涉权利人处分其权利。第34条规定的“经发包方同意”并非对权利人自由处分权利的干涉，反而是保护权利人意思自治的实现，“经发包方同意”旨在要求发包方控制承包地的转让行为，防止出现土地兼并等破坏承包方意思自治的情况发生。更深层次的理解是：两种调整机制的结果存在差异，自主调整的结果是走向农村土地利用的集约化，而法定调整的结果是农村土地利用的细碎化，立法构造的承包地利用秩序更希望农村土地的集约化经营。农村土地的集体所有是按照整体主义方法论构造的，即使农民依法享有作为私权的土地承包经营权，也不能脱离农民集体所有的要求按照个人主义方法论去阐释，如果按照个人主义方法论，原则上权利人可以随意对待自己的权利，包括以毫无效率的方式行使权利。但是，根据《农村土地承包法》第42条的规定，弃耕抛荒等行为会导致农户丧失土地承包经营权，农民对待土地承包经营权的自由只允许在政策或集体利益之下得到满足，所以《农村土地承包法》第33条和第34条允许承包方自主调整土地也并非是完全由意思自治价值主导所得出的结果。承包地自主调整在第34条规定的情形下主要是以整块承包地转让为合同内容，最终实现承包地受让人对农村土地的集约化经营；在第33条承包地互换的情形下主要是为了方便耕种，使两块相连但归属于不同农户的农村土地更好的用于农业生产经营，同样有利于农村土地集约化经营的目的。换句话说，自主调整在结果上会实现农村土地的集约化经营。而法定调整要实现“农村土地承包经营权面前所有集体经济组织成员一律平等”，对应的是“成员平等是社会主义集体所有权和集体所有制的基本特征”，发包方调整依法收回或农户自愿交回的土地时势必会考虑“平等分配”，从而导致承包地利用的细碎化，这与构建现代农业经营体系的目的是相背离的。（二）土地延包建立新的法律关系需针对现实变化进行有限调整第三轮土地承包采取延包原则是以稳定第二轮土地承包所确定的土地利用秩序为基础的，但是延包并非“一延了之”的“一刀切”做法，法律解释需要准确反映“保持农村土地承包经营制度整体稳定”国家战略要求，以及将土地延包中的“大稳定、小调整”做法律关系层面的解读。学界对于土地延包是否建立新的法律关系存在两种观点的争议。第一种观点认为，“再延长三十年”应在法律上解读为第三轮土地承包属于成立新的土地承包关系。主要包括三点理由：其一，《农村土地承包法》第21条第1款规定的是承包期的法定期限，不允许承包经营各方约定随意变更。如果土地承包合同双方约定延长期限短于法定期限，则承包方可以请求延长，同样，土地承包双方约定的期限也不可以长于法定期限，若直接约定延长30年，该约定无效。其二，第二轮土地承包期限为30年，且法律和承包合同均没有对延包作出具有约束力的规定或约定，“第二轮土地承包关系无法对下一轮延包关系的设定产生任何法律拘束力”。其三，土地承包经营权的承包期届满之后，即使该土地承包经营权主体能够继续承包，也是新的承包经营关系的产生而非原承包关系的延续。第二种观点认为，“再延长三十年”在法律上应理解为第三轮土地承包属于续签第二轮的土地承包合同，是土地承包经营权法律关系的期限延长，不发生其他变化。主要有两点理由：其一，土地承包经营权的定位是国家优惠农民，除非发生法律、法规规定的正当理由，否则土地承包经营权人请求续期的，“发包人负有必须同意的义务”。其二，土地承包经营权具有社会保障的功能，承包期届满通过土地承包经营权的自动续期制度实现“再延长三十年”的法律表达。本文赞同第一种观点，需要强调的是“再延长三十年”应理解为第三轮土地承包基于第二轮土地承包的事实，在维护土地利用秩序稳定的层面实现整体延包的效果，但第三轮土地承包也建立了新的法律关系，发包方和承包方通过签订新的土地承包合同设立新的土地承包经营权。首先，在农村土地利用秩序整体不变的背景下，如果土地承包经营权的承包期届满后通过重新分配土地设立土地承包关系，则会导致农民经营和行政管理成本的成倍增加。将第三轮土地承包建立在第二轮土地承包既有事实基础上，有利于社会安定和农业生产经营的稳定。其次，从土地承包经营制度的政策定位来看，“巩固和完善农村基本经营制度”是党的二十大作出的重要战略部署，而土地承包经营权期限届满之后的延包问题与“巩固和完善农村基本经营制度”的落实直接相关，是未来能够实现中国式现代化的关键，因此，党和国家政策才表达土地承包经营权“稳定并长久不变”，并且明确“再延续三十年”，这与《民法典》第332条和《农村土地承包法》第21条规定耕地的承包期为30年一致。我国长期以来实行“增人不增地、减人不减地”的政策，一般来说，户内有新增人口也不会导致承包期内进行土地调整，第二轮土地承包的农户虽然户内情况会发生变化，但一般仍可继续稳定地进行农业生产经营，并不需要调整，除非农户的变化已不足以维持农业生产经营。最后，第二轮土地承包期限到期后，发包方可以与个别农户签订新的土地承包合同。根据《农村土地承包法》第29条规定，发包方依法收回或承包方依法自愿交回的承包地可以用于调整承包土地，结合《农村土地承包法》第27条规定的“除特殊情形外，发包方不得在承包期内调整承包地”，所以根据第29条调整承包地的时间点只能是上一轮承包期届满之后。总之，第二轮土地承包期届满后的延包，应解释为“继续承包+个别调地”，根据《民法典》第332条第2款规定，承包期届满之后，土地承包经营权人依照农村土地承包的法律规定继续承包，在农户承包的土地（地块）总体上稳定不变的前提下，有限的对个别承包地进行调整。（三）土地延包原则下的适当调整与农村土地确权登记的目的一致2018年修正前的《农村土地承包法》是按照土地用途将土地承包经营权的登记交由不同部门负责，导致重复登记现象比较普遍。为此，2015年农业部、中央农村工作领导小组办公室等六部门联合印发《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记办证工作的意见》，提出建立健全统一规范的土地承包经营权登记，通过确权登记颁证解决承包地块面积不准、四至不清等问题，为开展土地经营权流转提供重要依据。2018年修正后的《农村土地承包法》第24条第1款规定，土地承包经营权的登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证，土地承包经营权证书是依法确认承包方取得土地承包经营权的法律凭证。《民法典》第333条第2款重述了该条规定，且对土地承包经营权证书的性质采相同的理解。第三轮土地承包是基于第二轮土地承包事实的延包，针对个别情况进行必要的调整，这与刚完成的全国农村土地确权登记目的是一致的。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》指出，适时就第二轮土地承包到期后的延包办法等内容提出具体方案。同一年的《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记办证工作的意见》提出开展全国土地承包经营权确权登记颁证工作。国家的政策安排表明，全国土地承包经营权确权登记颁证工作的成果会在第三轮承包中继续发挥作用。如果在即将到来的延包时点重新对土地承包经营权确权登记，届时将会对登记机关造成巨大的工作负担，将严重违反效率原则，而因为第三轮土地承包属于第二轮土地承包的延续，则无需整体重新确权登记，只需要按照改变的因素进行核发新证，这样将显著的降低成本。无论是从经济成本的角度，还是政策安排的角度，第三轮土地承包都不应“再确权”。《民法典》《农村土地承包法》都明确规范土地承包经营权确权登记对构建稳定承包地利用秩序的功能，所以第三轮土地承包因为延包而整体上不需要重新进行土地承包经营权的确权登记，而仅应对个别情形进行调整并做相应的变更处理。第三轮土地承包应将承包地“大稳定、小调整”的政策话语转化为法律上的规范表达，确保农户的承包地利用秩序整体稳定，并适当调整承包地确保农民集体成员的生存保障利益。《农村土地承包》规定农户是土地承包的承包方，其原因在于农户能够保障承包地利用秩序的稳定性，但因此也容易将“承包地利用秩序的稳定性”误解为“农户作为权利主体的稳定性”，进而认为农户是土地承包经营权的主体。《农村土地承包法》同时使用“农户”“农村集体经济组织成员”作为承包主体的表述，还存在“农村集体经济组织”“农村集体”混淆使用的现象，这是导致土地承包经营权的主体不清的原因。学界一般多认为承包集体土地的主体是农户（农村承包经营户），但也有观点认为：“在法律关系上，成为承包人的是农户的所有家庭成员，而非农户本身。”《农村土地承包法》第5条从集体所有权的性质层面明确农村集体经济组织成员才是土地承包经营权的权利主体，该条第1款明确发包方应当按照每户成员人数确定承包土地数量，即“按户承包，按人分地”。农村土地集体所有制保障农民集体成员获取农村土地的利益，农民集体成员人均平等地享有依法承包农村土地的权利也与“不患寡而患不均”的我国农村风土人情相契合，在实行家庭联产承包责任制的初期，便强调按照人均公平分配承包地，以此确保每个农民能够应对在人民公社体制下旧的农业耕作模式（大集体时期）向家庭联产承包责任制转型过程中的温饱问题，导致人人均等的理念在农民心中根深蒂固。而《农村土地承包法》第19条第（一）项的“集体经济组织成员享有平等的承包权”和第（二）项的“公平合理”再次从土地承包程序层面强调按照“人人有份”的原则分配家庭承包的农村土地。实际上，土地承包经营权的权利主体只能是农民集体成员，农户是稳定利用承包地的农业生产经营单位，当时代变迁产生的各种变化冲击了承包地利用秩序的稳定性之后，对于脱离了承包地稳定利用秩序的权利归属应当做有利于农民集体成员的利益调整。《农村土地承包法》第16条第1款明确农户为承包方，源于农户在承包地利用的历史变迁中的功能定位。承包地经历了从社会保障功能向经营收益功能的逐渐演变，农户也从农村中以血缘关系和婚姻关系为基础组成的最基本的社会单位强化为利用承包地开展农业生产经营的基本单位。在家庭联产承包责任制初期，尚处于保障温饱阶段，为保障农民集体成员的生存保障利益，重点在于土地作为生产资料分配的公平性。此时，承包地调整频繁导致土地严重碎片化，无法开展有效率的生产经营，现实要求承包地的功能从生存保障转向经营收益，承包地的利用秩序需要从频繁调整转向长期稳定。通过将土地承包经营权确定在农户的范围内，有利于承包地利用的稳定，而农业生产经营需要长期稳定的承包地利用秩序。所以，我国立法基于历史传统和当时的生产现状，将农户构造为独立的农业生产经营单位，进而以其为单位建立土地承包关系，党和国家政策适时地推广“增人不增地、减人不减地”，农户对于承包地利用秩序的稳定功能更加得以显现，从根本上提高了承包地的利用效率，增加农业产业生产经营的收益。长期稳定农户对承包地的利用有利于实现农村社会稳定和农业产业的可持续发展，但是第二轮土地承包以来的现实不断发生变化。在过去的几十年的农业发展中，党和国家政策不断导向农业的集约化规模经营，早在1984年的中央一号文件中，正式开禁农村土地流转的同时就提出“鼓励土地逐步向种田能手集中”。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出加快构建新型农业经营体系，鼓励专业大户、家庭农场、农民合作社等多种形式的承包地规模经营。2018年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出落实农村土地承包关系稳定并长久不变政策，第二轮土地承包到期再延长30年，同时强调实施新型农业经营主体培育工程，培育发展家庭农场、合作社、农业产业化联合体等多种形式适度规模经营。2024年党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》再次强调“发展农业适度规模经营”。无论在农业发展哪个时期，承包地规模经营都离不开长期的经济投资，并以承包地的长期利用为前提。既然承包地规模经营的国家战略未发生变化，土地延包的重心便是稳定并维持既有的承包地利用秩序，但面对农户自身的变化也需要做适当的调整。（二）第二轮承包期内的变化冲击承包地利用秩序的稳定性第二轮承包期内，各种因素的变化冲击了承包地利用秩序稳定性，改变的内容也导致农户已经不必然是一个稳定的、有效的农业生产经营单位。这些影响承包地稳定利用秩序的因素可分为以下两类。第一，社会发展因素。伴随着城市经济的迅速发展，非农产业与农业的劳动回报率相差悬殊，经济上的诱惑使得以农户构造的生产单位不再稳定，农民集体成员有很大概率会进城打工或落户城市长期工作，而且从农户中出走的成员绝大多数都是中青年劳动力，农户中剩余成员结构不合理导致对承包地的利用效率大幅降低。另外，城市化进程的快速推进加剧了农村与城市之间在教育资源、医疗资源等配套措施方面的差距，农村的中青年劳动力不得不选择为了下一代能够享受更多利益而离开农村定居于城市，此种农民进城落户趋势进一步引发了土地资源的闲置和浪费。经济快速发展带来的是生育成本和生活成本的过度增长，农村新生人口的增速远远不及农村人口老龄化的速度，导致没有充足的新生人口继续从事农业生产经营。从国家长远的战略布局来看，农业耕地之上不仅承载了农民的生存保障利益功能，更承载了粮食安全等公共利益功能。受全球政治形势、地缘政治危机、地球气候灾变等外部因素的影响，我国粮食安全面临的结构性短缺问题仍然较为突出，党的二十大报告在提出高质量发展目标时强调“全方位夯实粮食安全根基”“确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。而农民对于承包地的利用效率远远不及现代化农业主体对于承包地的利用效率，因此，通过“三权分置”以流转土地经营权方式利用承包地逐渐成为现存农户的最佳途径。第二，自然因素。农村人口结构的老龄化十分严重，从事农业生产经营的劳动力中老年人占比较大的后果是承包地利用效率的整体降低，成员构成普遍老龄化的农户即使拥有再多、再稳定的土地，经营收益也不会明显增加。在农户内中青年劳动力大规模转移至城市的背景下，农户内剩余的老年成员的死亡将最终导致承包地的长期闲置和浪费。《农村土地承包法》明确严格限制发包方在承包期内调整承包地，现实中有地农民的不断死亡，同时农村新生人口不断产生，上述各种因素结合在一起，引发了“死人有地、活人无地”的异常现象。第二轮承包时，中共中央、国务院发布的《关于1998年农业和农村工作的意见》就提出“第一轮承包到期的地方，都要无条件延长30年不变”，一些地方的做法是在第二轮承包时对第一轮土地承包的现状无条件且不变地延长30年，累积到第三轮土地承包时，因自然因素导致农户解体的现象更加严重，很多作为形式上承包方的农户已经不能胜任农业生产经营单位的农业生产工作。第二轮承包期内关于承包地利用发生了上述的各种变化，使得部分承包地利用秩序的稳定性被打破，如果不对这些脱离稳定秩序的承包地进行适当调整，将严重浪费珍贵的农村土地资源。因此，在第三轮土地承包中，对于那些形式上归属于农户而实际上已经脱离稳定利用秩序的承包地，应当从集体所有制人人均等的内在价值角度出发进行“小调整”，以重构稳定农村土地利用秩序。（三）基于稳定利用秩序将承包地有限调整给部分农民集体成员调整脱离土地稳定利用秩序的承包地涉及土地承包经营权的主体问题，只有明确了土地承包经营权的主体，才能公平、合理地调整承包地。土地承包关系的设立按照“量化到人、确权到户”设计，在集体所有权语境下，比较容易得出土地承包经营权属于农民集体成员的结论，但实践和理论上容易将“承包地利用秩序的稳定性”误解为“农户主体的稳定性”，进而认为农户是土地承包经营权的主体。如有学者认为，土地承包经营权的主体是《农村土地承包法》第16条第1款规定的农户。反对观点认为，无论是从法律或实践层面看，农户都是传统农村传统经营方式下的一种生产单位。总而言之，现行立法对土地承包经营权主体的界定散乱而模糊，存在将农业生产经营单位和权利归属主体混淆的现象，应结合《民法典》的体系逻辑解释权利归属问题。从《民法典》的主体规范逻辑来看，农户不具有民事权利主体资格，虽然《农村土地承包法》第16条第1款的表述存在语义模糊之处，将家庭承包的承包方表述为农户，但在《民法典》的框架下并不能将承包方与土地承包经营权的主体相等同。持“农户是土地承包经营权主体”观点的学者都是以该条为最直接的依据而展开论证的，但该条款实际上根本无法得出农户是土地承包经营权主体的结论，签订农地承包合同创设土地承包经营权的合同当事人并不能等同于土地承包经营权的权利主体，如根据《农村土地承包法》第13条的规定，在土地承包合同中，发包方包括村集体经济组织、村民委员会以及村民小组，虽然这三者都可以是合同的当事人，但三者并非承包合同所处分农地的所有权主体。因为农村土地属于本集体成员“集体所有”，村集体经济组织、村民委员会以及村民小组只是代表农民集体行使所有权。同理，农户也可能只是代表农民集体成员创设土地承包经营权的一种主体形式，正如有观点指出的，“发包方不是土地所有权的主体与承包方不是土地承包经营权的主体在制度构造上是对称性存在的，其理相通。”此外，将农户作为土地承包经营权的主体与《农村土地承包法》《民法典》的规范逻辑不一致，理由在于：其一，《农村土地承包法》区分使用了承包方和承包人两种表述。主张土地承包经营权的主体是农户的观点，显然是将经济语境下的“家庭承包的承包方”混淆等同于权利归属语境下的“土地承包经营权的主体”。其二，《民法典》第55条将“土地承包经营户”规定于总则编第二章“自然人”，并于个体工商户共同规定于同一节，表明二者在《民法典》体系中的功能具有共通性，《民法典》第56条对“两户”的责任承担方式作出相同的规定，即个体工商户和土地承包经营户以户为单位来承担责任，但最终承担责任的只能是自然人，既然农村承包经营户的债务承担主体是自然人，则土地承包经营权的权利主体也应为自然人。实际上，《民法典》并未在法律上创设“户”这一主体类型，“土地承包经营户”和“个体工商户”都是自然人作为权利主体在特定领域的表现，也可以说“户”是自然人在特定生产经营状况下的单位，同时因“户”不具有组织性而区别于法人和非法人组织，民事权利和义务最终仍由具体的自然人享有和承担。但混淆的表述是很常见的，如《民法典》释义书的解释认为，无论是全体家庭成员还是仅部分家庭成员从事承包经营活动，另一部分家庭成员从事其他职业劳动，农户仍然是一个对外的主体。但在后文，《民法典》释义书又认为考虑到城乡经济结构调整和城镇化的发展，若家庭成员进城务工，不再从事家庭土地承包经营，则由农户部分成员承担责任。归根结底，民事权利义务的最终归着点必须是具体的农民集体成员。通过家庭方式的承包设立土地承包经营权，虽然是以农户为单位开展承包的，但土地承包经营权真正的权利主体仍应是农民集体成员。根据《民法典》第261条规定，集体财产属于本集体成员“集体所有”，依循此逻辑，集体所有权的享有应最终归属于农民（或农民集体成员）整体，农民集体成员作为权利主体享有利益的方式是可以获得土地承包经营权。需注意的是，《农村土地承包法》第5条规定却表述为有权承包农村土地的主体是农村集体经济组织成员，国家相关政策文件中也将“农村集体经济组织”和“农民集体”混淆使用，导致理论界对于土地承包经营权的主体究竟是农民集体成员还是集体经济组织成员存在争议。有观点认为，农村集体经济组织代表的是农民集体全体成员行使集体所有权，故农民集体成员与农村集体经济组织成员之间没有区别，二者完全同一。还有观点认为，新型农村集体经济组织是农民集体的组织形式，农村集体经济组织为集体土地所有权主体。实际上，判断农民集体成员与农村集体经济组织成员之间是否同一，最简单且有效的办法，是判断农村集体经济组织分配利益的成员范围是否等同于农民集体成员，从《农村集体经济组织法》相关规定看，二者并不等同。以农民进城落户为例，根据《农村集体经济组织法》第11条的规定，农村集体经济组织成员的认定摆脱了户籍标准，户籍脱离但曾经属于农村集体经济组织的居民，也可能被认定为农村集体经济组织成员，因此，进城落户的农民只要仍以承包地为基本生活保障，便可继续被认定为农村集体经济组织成员，进而根据《农村土地承包法》第5条的规定享有承包农村土地的权利。但从集体所有权角度看，进城落户的农民继续享有承包农村土地的结果无法实现，因为农民集体成员认定最重要的标准便是身份性，进城落户的农民若继续享有农民集体成员身份，则违背集体所有的本质。对于同一进城落户的农民，从集体所有权视角和集体经济组织成员视角得出了不同的结论，只能从农村集体经济组织的功能、构造方面进行解释。农村集体经济组织在实行家庭联产承包责任制后经历过多重嬗变，最终《民法典》将新型农村集体经济组织确定为特殊法人，其表现出明显不同于传统民法的个人主义方法论构造的私法团体的一些特点。例如农村集体经济组织成员与农民集体成员身份有密切关联，集体外的个人或组织不能像传统私法团体场合下自由的加入或退出；在组织体经营目的上，农村集体经济组织也不一味地追求私人利益最大化，而是需同时实现集体所有制的市场功能和农民集体成员的共同富裕；在收益分配上，并非遵从传统私法团体中的资本多数决原则，而是注重公法意义上的财富平均分配，即公平分配和平等行使权利。这些不同于传统私法团体的特点也表明，虽然农民集体需要由农村集体经济组织代表行使所有权，作为特别法人的农村集体经济组织也具有一些市场主体的功能，但其与农民集体一样都是按照整体主体方法论构造的特别存在。整体主义强调个人与国家、社会的联系，强调整体利益和个人利益的一致性，这是集体所有制的根本。集体所有权视角下，进城落户的农民无法继续享有集体财产的利益，但从国家、社会与个人的关系视角来看，农民作为社会转型期的弱势群体，受城镇化发展的影响而选择进城，有必要继续保留其原先的利益，维持社会秩序的稳定。因此，法律仍然对进城农民赋予农民集体经济组织成员身份，保护其特定利益。通常情形下，农村集体经济组织分配利益的成员范围小于农民集体成员的范围，但在公权力主导下，农村集体经济组织分配利益的成员范围又例外地超出农民集体成员的范围，整体主义方法论之下公权力的介入实现了对农村集体经济组织多重功能的规范。从农村集体经济组织保护进城落户的农民利益的功能看，农村集体经济组织的功能是经营管理农民集体财产和分配利益，如果认为土地承包经营权的主体是集体经济组织成员，相当于按照固定成员份额分割了集体所有权，既违背了集体所有制，也与整体主义方法论相悖。此外，《农村土地承包法》第5条第1款和《农村集体经济组织法》第13条第（五）项都表述为农村集体经济组织成员有权“依法承包农村集体经济组织发包的农村土地”，此处的“依法”依的是《民法典》第261条规定的“农民集体决定”，土地如何承包以及调整都是“农民集体决定”决定的，而非集体经济组织成员依据决议行为决定，都证明土地承包经营权的主体是农民集体成员。整体而言，在构建现代农业经营体系的背景下，集约化规模经营与承包地平等分配之间需要平衡，通过农户范围内“增人不增地、减人不减地”政策实现土地承包经营权长期稳定，但这会导致部分农民集体成员利益受损，因此，第三轮土地承包需要在协调稳定秩序和公平利益的基础上进行适当调整。在明确农民集体成员是土地承包经营权的主体之后，解释论应提出第三轮土地承包中承包地“大稳定、小调整”具体的规范方案。第三轮土地承包是在延包原则下的有限调整，延包是“大稳定”，在稳定法律秩序框架内针对第二轮承包期内变化事实的具体调整则是“小调整”。修正后的《农村土地承包法》及《民法典》都只原则性规定了承包地调整的内容，可操作性的调整规则表现为制度供给不足。因此，在农村土地第三轮承包进程中，民法解释论应对承包地“大稳定、小调整”提供具体的规范方案，具言之，要阐释两个问题的解决方案：收回哪些农民的土地；向哪些农民调整土地。第三轮土地承包中，“小调整”面临的最现实的问题便是哪些土地用来调整，根据《农村土地承包法》第29条的规定，土地延包中发包方调整的地包括机动地、开垦地、承包方自愿交回的承包地。预留机动地、开垦地、承包方自愿交回的承包地在现实中极其有限，另外这些土地用于调整也不存在障碍，并非本文讨论的重点。从集体所有制固有的农民集体成员享有利益的平等性推论，“人少地多”农户、“整户消亡”农户以及“进城落户”农户都存在被收回部分或全部承包地的可能性。但是，如果笼统的将上述情形的承包地都收回，显然违背“大稳定、小调整”以及“长久不变”的党和国家政策。因此，需要针对这几种情形是否可以收回承包地进行讨论。第一，一般不得收回“人少地多”农户的承包地。是否收回“人少地多”农户的承包地，取决于对承包关系“长久不变”的理解。学界存在两种观点，一种观点认为，无论是“长期不变”还是“长久不变”都是指“对家庭联产承包责任制这一基本经营制度的坚持”，不变的是农业生产经营的基本制度；另一种观点认为，“长久不变”是指农户与承包地块的对应关系不变，赋予农民更加稳定的土地财产权利的决心。本文认为，第二种观点的理解更为准确，党和国家政策中反复重申“长久不变”显然不是一般意义上家庭联产承包责任制不变，而是具体指向土地延包中农户和承包的土地利用关系长久不变，“也就是现在谁承包的那块地，谁就对其有长久不变的权利。”通常来说，造成农户“人少地多”有两种原因：其一，因家庭成员生老病死导致的“人少地多”农户。针对这一问题，2017年原农业部《关于政协十二届全国委员会第五次会议第1721号（农业水利类150号）提案答复》中强调：“本集体经济组织成员的农户家庭成员共同享承包地多项权利，不存在新增家庭成员无地问题”“采用调整其他农户承包地的办法解决人地矛盾，农村就会无休止地调地，承包关系就很难稳定下来，就会侵害其他农户土地承包权益”。人的生老病死不可避免，家庭人口变动是常态，人地不可能时时匹配。因此第三轮土地承包之时，没有必要调整该情形下“人少地多”农户的承包地。其二，因农户内成员长期从事非农产业或为了子女教育等进城落户导致的“人少地多”农户。《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出“促进农民合作经营，推动新型农业经营主体扶持政策同带动农户增收挂钩。”由此可知，新型农业经营主体带动农户从事规模经营的前提是农户长期利用承包地的稳定而不是农户内成员数量的长期固定，将农户内成员数量变化作为判断是否收回农户的承包地的衡量因素是选错了标准。在农业产业收入和非农业产业收入差异愈发悬殊的社会背景下，党和国家政策推动留在农村继续从事农业生产经营的农户尽早实现从小农户向职业化农民身份的转变。第三轮土地承包处于农地从生存保障功能整体过渡到经营收益功能的关键分水岭，农业生产资料整体上已剥离其社会保障功能，经营属性更为凸显。小农户作为农业经营体系的重要支撑点，继续保护农户承包地利用秩序稳定的考量因素只有两个：继续从事农业生产经营和农户内仍存在成员。因此，从规范的层面一般不得收回“人少地多”农户的土地。第二，应当收回“整户消亡”农户的承包地，但需要严格限定符合“整户消亡”的情况。2019年《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》指出：“因家庭成员全部死亡而导致承包方消亡的，发包方应当依法收回承包地。”因此，第三轮土地承包中，农民集体应当收回“整户消亡”农户的承包地。但是，很多表面构成“整户消亡”情况并非真正的“整户消亡”，由于法律和政策均未对“整户消亡”予以明确规定，导致各地农村按照自身发展情况对“整户消亡”作出不同理解，实践中将分户、结婚、农户进城落户等认定为“整户消亡”是不准确的，这些情况在现行法框架下都不宜被简单认定为“整户消亡”。以分户情况下表现的“整户消亡”为例，实质上仍存在可以从事农业生产经营的成员，典型如某农户中子女因成年或结婚而成立新户，并且在分户时没有分割承包地，第二轮土地承包期限届满之前，原农户内的父母相继死亡，此时需要讨论子女所在的户能否在第三轮土地承包时继续承包原户的承包地。根据《民法典》继承编第1122条和《农村土地承包法》第32条的规定，除林地外的土地承包经营权不能继承。但此种规定已经与农村现实不符，中国传统家庭形成了“生育合作社+经济共同体”的特征，即使某个农户中父母的子女因成年或婚姻的原因建立了新的户，新户与原户在实践中通常仍属于同一个生产单位，共同占有使用承包地，或进行人员彼此之间的约定分工，此种情况下，子女虽然建立了新的家庭，从基层治理的层面属于两个独立的户，但在农业生产经营的事实层面一般仍可以认定为“同一农户”。但是，在农村劳动力大量转移到非农产业的浪潮下，会导致分户后的成员与原户内成员不再继续共同从事农业生产经营的情况，此时，应将分户后的成员是否“继续从事农业生产经营”作为认定原农户“整户消亡”的事实依据。与此对应，应对《农村土地承包法》第16条第2款的“家庭成员”予以宽泛的协调解释：在农户的认定脱离户籍标准限制的基础上，不因某个成员建立新户而当然导致其丧失“家庭成员”身份，若该成员不再从事农业生产经营，则不再认为其属于农户语境下的“家庭成员”，此时若该成员的父母死亡，则属于“整户消亡”；若该成员继续和父母从事农业生产经营，则认为其仍属于农户内的“家庭成员”，则不属于“整户消亡”，此种情形下，在第三轮土地承包中应将土地承包经营权从原户确权给新户，并由新户的代表人签订承包合同。第三，以生存保障利益的存续作为进城落户农民承包地的收回标准。根据修正之前的《农村土地承包法》第26条的规定，全家进城落户的农民应该不能继续承包农村土地，因为农民集体成员认定最重要的标准便是身份，进城落户的农民如果全家都丧失了农民集体成员身份，农户的承包地应当被收回。过去我国承包地收回的实践中通常的理解是收回承包地的认定限制在户籍变动上，进而导致农民对于全家进城落户持等待、观望的态度，试点人口城镇化率低于预期且出现“逆城镇化”现象。2024年国务院印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》中提出“实施新一轮农业转移人口市民化行动，将农业转移人口市民化作为新型城镇化首要任务”，“完善农业转移人口市民化激励政策，健全进城落户农民农村权益维护政策”。为了呼应国家战略目标，《农村集体经济组织法》第11条特别规定了集体经济组织成员认定与户籍脱钩，户籍脱离但曾经属于农村集体经济组织的居民，也可能被认定为农村集体经济组织成员，因此，进城落户的农民只要仍以承包地为基本生活保障，便可继续被认定为农村集体经济组织成员，进而根据《农村土地承包法》第5条的规定享有承包农村土地的权利。从国家与个人的关系视角来看，农民作为社会转型期的弱势群体，受城镇化发展的影响而选择进城，有必要继续保留其原先的利益并维持农村稳定。《农村集体经济组织法》对进城农民仍然赋予集体经济组织成员身份，保护其特定利益，通过公权力的介入实现对农村集体经济组织多重功能的完善。此外，对进城落户之后农户的承包地利益予以保护，也与《农村土地承包法》相协调，2018年修正后的《农村土地承包法》第27条规定进城农户的土地承包经营权受到保护。但需要注意的是，《农村集体经济组织法》第11条指明了符合特定条件下可以收回全家“进城落户”的农民承包地，即该农户的农民不再继续以集体所有的土地等财产为基本生活保障。因此，一般来说，全家“进城落户”农民的承包地若继续用于维持户内成员的基本生存保障，在未获得其他替代性基本生活保障之前，则不得收回承包方的承包地。其他替代性基本生活保障可以从城镇住房和社会保障体系、长期稳定收入来源等方面判断。此外，将农民集体成员的认定脱离户籍的限制也表明一种态度，如果承包方全家进城落户前便属于具有较强农业生产经营能力的农户，进城落户后该户农民仍然能够继续从事农业生产经营，则该类承包方属于现代化农业体系中的职业化农民，是“大稳定”的土地延包中的重点保护对象，同样不得收回其承包地，而是由该农户继续经营。在明确了发包方在第三轮土地承包中可以调整的土地之后，还需要明确向哪些农民集体成员调整承包地，并且保证这种调整不会影响稳定的农业生产经营秩序。基于第二轮土地承包期内存在改变的事实，可以分为四种类型：新生人口；第二轮土地承包期届满前自愿交回承包地的农民；嫁入妇女（入赘男）；因各种原因加入农村户籍的人员。第一，可以适当将土地调整给新生人口。在实行家庭联产承包责任制的初期，农民集体强调按照人均公平分配承包地，受人人平均思想的影响，农民集体普遍在初期时频繁调整承包地，导致了农民长远投资土地积极性较低，且土地分割碎片化。因此，党和国家在政策中明确指出，“提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’的办法”。直到第二轮承包时，1997年中共中央、国务院办公厅发布《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》指出，“土地承包期再延长30年，是在第一轮土地承包的基础上进行的”，“要使绝大多数农户原有的承包土地继续保持稳定”，“根据实际需要，在个别农户之间小范围适当调整”。从该通知来看，第二轮承包的承包地调整应遵循“大稳定、小调整”。然而第二轮土地承包中，不少地方是按照“直接延包”去理解第二轮土地承包，造成农村新生人口普遍没有分到土地。家庭承包方式的功能在于为农民集体成员提供最基本的生产和生活保障，具有一定社会保障和福利的属性，其取得完全是农民集体内部分配的结果。这从《农村集体经济组织法》第12条的规定可以明确，该条第2款规定因生育而增加的人口“应当确认”为农村集体经济组织成员，对于新生人口法律推定其需要依靠承包地作为主要生产劳动和生活保障。同时该规定也指明第二轮承包中“直接延包”导致新生人口承包土地的权利被剥夺的做法是错误的。因此，第三轮土地承包应当纠正第二轮承包实践对“大稳定、小调整”政策理解偏误所导致“新生人口无地”的问题，将土地调整给新生人口，有限地回到“人均公平分配承包地”的秩序轨道。第二，可以适当将土地调整给第二轮土地承包期届满前交回承包地的返乡农民。随着城镇化的推进和人口流动的加快，农民普遍选择进城务工，出现大量户籍所在地和经常居住地不一致的情况。尤其在取消农业税之前，长期在城市打工的农民经常选择将承包地交回发包方。在第三轮土地承包时，可以适当将土地调整给这些交回承包地的农民，理由如下：其一，《农村土地承包法》第30条对于承包期内交回承包地的承包方，仅限制其在承包期内请求重新承包土地。反向解释，不影响农户在新一轮承包期再次取得土地承包经营权。其二，土地承包经营权的消灭并不影响其农民集体成员的身份，其可以依据身份而享有集体财产的利益，尤其是利益分配上的强制平等性。其三，由于经历了农业税从有到无的变化，农业税改革后的农民在不交税的同时可以在第三轮继续承包土地，若不对农业税取消前交回承包地的农民重新分配承包地，事实层面的分配不均导致了身份层面的不平等，违背了集体所有制的本质。其四，进城农民工始终处于被城市“经济接纳、社会排斥”的状态，他们虽然逐渐从农村中抽离出来，却不能保证真正可以在城市安身立命，第三轮土地承包对返乡农民要留有退路。因此，第三轮土地承包时，发包方应根据具体情况，可以适当将承包地调整给第二轮土地承包期届满前交回承包地的农民。第三，通过承包地调整保证嫁入妇女（入赘男）的承包土地权利。农村婚姻情况复杂且存在多种形式，各村在“增人不增地、减人不减地”政策的长期引导下，妇女农民丧失土地承包权利的情形较为普遍。虽然2002年的《农村土地承包法》第6条和第30条强调了妇女享有平等的承包权，不得因妇女结婚损害妇女的承包权利，并且2018年修正后的《农村土地承包法》第6条和第31条完整承继了原规定的内容，但是上述规定的内容过于原则的问题没有得到解决，从实践层面来说可操作性较低，实践中结婚而迁往新地的妇女在娘家和婆家都无承包地的现象时常发生。在开展第三轮土地承包工作时，应有效落实开展延包工作之前嫁入妇女的承包土地权利，统筹解决妇女的承包地调整问题。根据婚配对象的不同，在农村居民和非农居民结婚的“农嫁非”的情形下，妇女在新居住地无法取得承包地，发包方则不得收回其原承包地。第三轮土地承包时，该妇女仍可继续承包原承包地，但应满足《农村集体经济组织法》第11条以集体所有的土地等财产为基本生活保障的条件。在农村居民结婚的“农嫁农”的情形下，妇女虽然因户籍迁至婚配家庭而在解释上成为家庭成员，进而共同享有嫁入家庭的土地承包经营权，但是这并不等同于《农村土地承包法》第31条所指的“在新居住地取得承包地”。只有妇女在新居住地取得了嫁入家庭之外的新承包地，原发包方才能收回其原承包地。需要注意的是，农民集体成员资格的取得遵循唯一性原则，即某一成员不能拥有两个及以上农民集体成员资格。因此，在嫁入妇女之前所在的农户内成员全部死亡或离婚等情形下，土地延包中将遇到身份转换的困难。例如妇女因结婚去往新的居住地，虽然未取得新的承包地但获得了当地农民集体成员身份，在第二轮土地承包期届满前，该妇女之前所在的农户中的成员全都死亡，则该妇女应该能继续承包原农户的承包地。另外，为了保障妇女的合法利益，妇女首先应当享有决定其身份的自由，《农村集体经济组织法》第12条第2款对于成员结婚增加的人员的集体经济组织成员认定采用“一般应当确认”的标准，应当解释为对妇女的自由选择意志的尊重。具言之，在前述情形下，若妇女选择新居住地的农民集体成员身份，则妇女之前所在的农户“整户消亡”的情况下，发包方应收回该农户的承包地，同时，该妇女新居住地的发包方必须优先将一人份的承包地调整给该妇女。若妇女希望继续承包原农户的承包地，则根据《农村集体经济组织法》第11条的规定，赋予该妇女原农村集体经济组织成员资格，进而根据《农村土地承包法》第5条继续承包原农户的承包地。同时，妇女丧失新承包地的农民集体成员身份，新承包地的发包方如果已经对该妇女发包了新的承包地，则应当依法收回。申言之，既要确保妇女的权益，也要防止违反经济保障功能出现双倍享有的“两头占”现象。第四，因各种原因加入农村户籍的人员不能获得调整的承包地。由于党和国家政策长期将扶持农村作为国家战略重心，实践中存在因政策、经商等各种原因长期在农村定居的人员，有的成为了村民但没有成为农民集体成员。对此类人员，立法者给予了特殊保护路径，根据《农村集体经济组织法》第15条的规定，非农村集体经济组织成员长期在农村集体经济组织工作，对集体做出贡献的，经农村集体经济组织成员大会全体成员四分之三以上同意，可享有参与分配集体收益等权利，但不包括依法承包农村集体经济组织发包的农村土地。由于法律有此明文规定，故发包方不得将承包地调整给该类农村新增人口。第三轮土地承包时，由于发包方可供调整分配的承包地数量有限，仅通过单一的调整承包地方案无法完全纠正 “大稳定、小调整”政策导致的“人地不均”的偏差问题，不能实现集体所有制“人均公平分配”的内在价值。同时，在有限的空间内提高农民集体成员的生存利益是集体所有制的应有之意。因此，还需要通过对承包地的利益再次分配实现调整功能，再次分配的手段并非采用发包方将“人少地多”农户的承包收益调整给其他农民集体成员的方式，而是结合“三权分置”改革的重大创新成果——土地经营权流转，通过调整土地经营权流转收益的方式进行利益的再次分配，即“调利不调地”。还应注意到，土地延包问题的本质是稳定农村土地利用秩序，而对于承包地对应的土地经营权流转收益进行调整也可以解决延包原则带来的利益分配不公。因此，最理想的方案是发包方仍将土地承包经营权确权给原农户，但由农村集体经济组织统筹承包地的流转，通过控制流转土地经营权并将流转收益的部分调整给其他农民集体成员，即“确权不确地”。此外，应加强农村集体经济组织“统”的功能，将“分统并重”下农村集体经济组织统筹功能的反射利益在农民集体成员之间分享，充分保护整体老龄化的农民集体成员的生存保障利益。必须强调的是，本文仅从我国农村整体现状以及国家战略的视角进行承包地调整规范方案的讨论，各地的具体情况很复杂，如部分农村人均土地极少，农民集体成员中闲赋农民占比较大，承包地不具有吸引市场主体投资的条件等情形，则根据各地在第三轮土地承包时进行补充规范。（一）通过“确权不确地”的方式提高农户的生存保障利益根据《农村土地承包法》第29条的规定，第三轮土地承包时，发包方可以将依法收回和承包方依法、自愿交回的承包地实际调整给新增人口，因此，将承包地实际调整给人多地少或无地的农户具有规范上的依据。但是，刨除发包方手中依法收回的承包地数量有限的前提，即使第三轮土地承包时采用实际调整承包地的方式，也只是在形式上实现了人人均等，没有从实质上提高农民集体成员对农村土地享有的利益。因此，还需要通过其他利益调整方式作为“承包地调整”的补充手段，从根本上解决土地延包产生的不足。具言之，需要农村集体经济组织统筹管理承包地，从而促进土地经营权的流转和提高流转收益，通过“确权不确地”的方式将流转收益再分配，从而真正解决土地延包问题。从党和国家政策创设土地经营权的社会背景来看，我国农村土地经营现状是经营主体仍以小农户为主，平均耕地亩数规模较小且土地细碎化问题严重。伴随着农村家庭经济收益格局的变迁，农业经营性收入占家庭收入比重持续下降，加剧了小农户老龄化、兼业化、副业化现象。为此，2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》宣布对农村土地物权制度进行改革，其成果体现为2014年中央一号文件提出的“三权分置”，并最终落实为《农村土地承包法》《民法典》中有关土地经营权的一系列规定。农村承包地相关物权制度改革的目的是引导市场主体投资农业经营，提高农业劳动生产率和资源利用率，解决因劳动力向城市转移所带来的土地撂荒问题，同时利用市场主体提供的农业科技、现代生产要素带动小农户与现代农业经营体系相衔接，解决小农户对接现代农业的内生动力不足、发展能力薄弱的问题。因此，农户自身发展能力普遍有限的背景下，在第三轮土地承包时采用发包方将承包地实际调整给农民集体成员的方案，只是解决了集体所有的承包地应人人均分的问题，却不符合“三权分置”的政策目的。小农户已无法进一步提高农村土地的利用效率，故实际调整承包地并不能促进现代农业经营体系的建立。发包方采用实际调整土地的方法会产生两方面问题：一方面，各个农户可能在不同的时间段并向不同的主体流转承包地，阻碍农村土地的连片整理和规模化经营。习近平总书记对二轮延包工作作出过明确指示：“有条件的地方可在农民自愿前提下，探索开展农田集中连片整理，解决细碎化问题，发展适度规模经营。”我国农村人地关系已发生较大改变，发展农村土地适度规模经营已经成为我国实现农业现代化的必经之路。另一方面，由于人口老龄化，目前从事农村土地经营的劳动力多属老年人，即使实际调整承包地给农户，很多农户都表现为农业经营能力有限，大概率会将承包地流转给市场主体，即为市场主体设立土地经营权，而分散式的承包地流转会使流转双方当事人面临过高的交易成本。实际上，土地延包的关键不是承包地的平均分配，毕竟从事农业产业的收益远不及从事非农产业的收益，真正的关键是承包地对应的土地经营权流转收益的分配，流转收益越高，“人人均等”的呼声就越高。因此，第三轮土地承包中，发包方应将土地承包经营权确权给农户，由发包方统筹管理承包地，促进土地经营权的流转，提高土地经营权的流转收益，最终将收益分配给农民集体成员，即“确权不确地”。从现实需要角度来看，市场化的农业经营主体普遍存在对集中连片的规模土地的需求，对此必须解决两个问题：其一，改变插花式的土地，使承包地集中连片；其二，根据集中连片土地的规模、质量，差异化配置给市场化的农业经营主体。这种土地整合工作只能交由农村集体经济组织完成。从实际操作层面来看，农村集体经济组织统筹管理依法收回或承包方自愿交回的承包地，同时引导农户将细碎的承包地之上设立的土地经营权流转给本集体经济组织，经过农村集体经济组织对一定范围内的承包地进行整合后，再将土地经营权流转给各类农业经营主体。根据《农村集体经济组织法》第5条第（五）项的规定，整合承包地再差异化流转符合农村集体经济组织的“组织开展集体财产经营、管理”的功能定位。由农村集体经济组织统筹管理承包地还有利于实现“放活土地经营权”的目标，目前土地经营权受到土地承包经营权期限的影响尚未释放融资潜力。根据《农村土地承包法》第38条第（三）项的规定，土地经营权的流转期限不得超过承包期的剩余期限。因此，在承包期到期前，市场主体投资农业的意愿明显降低：其一，若下一轮土地承包时，发包方对承包地进行实际调整，则发包方再次与各个农户的交易成本过高，且无法确保经营预期；其二，受承包期内剩余期限的限制，实现土地经营权融资能力的最佳选择是在下一轮土地承包开始时签订土地经营权流转合同。即使市场主体在下一轮土地承包刚开始时便签订土地经营权流转合同，其仍可能在承包期内退出，后续其他的市场主体同样面临难以“入场”的问题。相对于市场主体和农户之间的关系，市场主体更信赖农村集体经济组织的承诺，在农村集体经济组织的统筹管理下，市场主体对其能够在下一轮承包期内享有以同等条件优先受让土地经营权的约定具有更充分的信心。当土地经营权的融资潜力被释放后，土地经营权的流转价格也会大幅度提高。第三轮土地承包中，不收回“人少地多”农户的承包地，虽然迎合了“长久不变”政策稳定农村土地利用秩序的立场，但同时也一定程度违背了集体所有制 “人人均等”的理念。因此，如何处理“人少地多”农户承包地的问题，取决于“长久不变”和“人人均等”之间的平衡，而平衡点的选择应当结合现代农业经营体系的构建。2024年党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出，“促进农民合作经营，推动新型农业经营主体扶持政策同带动农户增收挂钩”。可以看出，现代农业经营体系的支撑点是市场主体和职业化农民，是否对“人少地多”农户的承包地进行调整取决于其是否具有农业生产经营能力。如果“人少地多”的农户具备较强的农业生产经营能力，具备从小农户转向职业化农民的能力或潜力，典型的如家庭农场、专业大户等，非典型的如成员中仍有中青年劳动力从事农业生产经营的小农户，在此情形下，不得对“人少地多”农户的承包利益进行再分配。当“人少地多”农户具备从小农户转向职业化农民的能力或潜力时，应优先实现“长久不变”的政策立场，推动现代农业经营体系的构建。反之，如果“人少地多”农户的农业经营能力较差，例如农户内成员仅剩下身体机能较差的老年人，则应当对该农户的承包利益进行再分配，转而优先实现集体所有制“人人均等”的价值。由于该类型农户已经没有经营承包地的能力，故通常会选择流转土地经营权，因此，利益再分配的方式不是收回土地承包经营权，而是再分配土地经营权的流转收益，即“调利不调地”。（三）“分统并重”下农村集体经济组织统筹功能的反射利益从2024年国务院印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》提出“实施新一轮农业转移人口市民化行动”可知，一方面，在推进农业转移人口市民化的背景下，农村剩余人口中具有优质劳动力的中青年人较少，人口构成中以老年人为主，身体机能弱化导致老年人的农业经营能力普遍较差，这些老龄人口已不再适合继续种地；另一方面，既然老年人构成农民集体成员中的主要人口，政策和法律都应当重点关注老年人的生活保障，而老年人生活保障的有效实现，有赖于农村集体经济组织统筹功能的发挥。值得注意的是，老年人也可以自己流转土地经营权获得收益，但如果老年人不愿意通过流转土地经营权获得流转收益，或者承包地条件较差不适合规模经营，农村集体经济组织应通过其统筹管理土地的职能，协助老年人雇用他人实现承包地的耕种，通过负担债权的方式利用承包地。这样既保证了老年人利用承包地的生存利益，被雇用的人也获得了收益，实现了农村土地利益的二次分配。《宪法》第8条第1款明确以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村集体经济组织的基本经营体制，《农村土地承包法》第1条和《民法典》第330条重述了该内容。纵观我国农村土地利用制度变迁，从最初新中国成立初期确立农民私人的土地所有权，到个体农民经营转变为集体统一经营，再到土地无偿归集体所有，统一经营、集体劳动，最后变为“包产到户”为主的家庭联产承包责任制。整体上看，农村土地利用经历了“分—统—分”的特点，这符合科学的局限性，任何事物发展都会遇到瓶颈。“分”有利于个人的经济收益，但个人经济实力有限导致仅凭个人力量，经营收益难以跨入下一发展阶段；“统”有利于生产要素的规模化利用和提高经营效率，但在人民公社“大锅饭”时期，容易引发平均主义的弊端。由此可知，不存在通用于各个时期的方案。在人民公社解体之后，统分结合的双层经营体制在实践层面却表现为只“分”不统，在一定时期内极大调动了农户生产积极性，提高了农业生产效率，但在目前农民普遍不以农地为生、农村人口构成中老年人占比较大、现代农业技术和科技成本昂贵的背景下，已经到了“分”的发展瓶颈，故必须强化农村集体经济组织“统”的功能，统分结合的双层经营体制从只“分”不统转向“分统并重”，促进现代农业经营体系的建立，以进入下一个农业发展阶段。但是，实践中长期的只“分”不统，导致集体统层功能弱化甚至缺失。农村集体经济组织“统”的功能被忽视的弊端，已经影响农民集体成员财产利益的保障，妨碍农民集体利益的充分实现。以建立现代农业经营体系为目标的农业发展新阶段，必须强化农村集体经济组织“统”的功能，赋予新的统筹内涵，“统”并非此前的统一经营承包地，而是统筹管理、安排土地经营权的流转，“统”的目的是为了实现市场化的土地经营权的最大价值，充分实现农民财产利益和农民集体利益，而“分”是为了培育职业化农民，二者共同强化了现代农业经营体系的构建。另外，承包地调整的规范方案不能脱离特定时期的政治目标，但同时也要关注农村生活背景的实际变化。申言之，城乡一体化发展的同时，必须重视农村老年人的生存利益保障，而保护农村老年人利益是一个系统工程，单纯依靠实际调地或经济补偿机制是无法彻底解决的。解决问题的根本对策在于解放发展农村生产力，既要从承包地调整本身做文章，也要从土地流转等承包地相关交易寻找解决问题的方案，多渠道促进劳动力就业才能真正解决无地、少地农户的问题。农村剩余人口虽然老龄化严重，但现代农业科技使得农业生产经营无需耗费过多的人力，老龄人口通过现代农业科技可以适当延续自身的劳动能力，而且老龄人口无论从农业经验还是居住位置的便利性，具有市场主体选择劳动力时的青睐因素。此种社会的转型将是一个长期且逐渐进展的过程。并影响在特定时代的实在法秩序的形成。总而言之，保证市场主体持续投资农业才能真正解决农民的生存利益保障问题，土地经营权的稳定则是市场主体持续投资农业产业的基础条件，而土地经营权的稳定离不开农村集体经济组织的统筹功能。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》再次明确了第三轮土地承包中 “大稳定、小调整”的延包原则。这既有实践问题，也有理论问题，引发了法律解释的进一步探讨。解释论应该将承包地“大稳定、小调整”的政策话语转化为法律的规范表达，确保农村土地利用秩序的整体稳定，并适当调整保障农民集体成员的生存利益。由于第二轮承包期内农村的经济背景、人口构成已然发生改变，导致承包地利用秩序的稳定性被破坏，通过适当调整承包地有利于重构稳定的农村土地利用秩序，维护《宪法》规定的土地集体所有制。《民法典》和《农村土地承包法》只是原则性的规定了承包地调整的内容，规范的具体方案需要包含以下内容：其一，在稳定以农户为农业生产经营单位的承包地利用秩序的前提下，有限的收回部分承包地。一般不得收回“人少地多”农户的承包地；应当收回“整户消亡”农户的承包地；以生存保障利益存续为标准判断是否收回“进城落户”农户的承包地。其二，基于集体所有制的公平向部分农民集体成员进行承包地的“小调整”。可以将土地适当调整给新生人口和第二轮土地承包期届满前交回承包地的返乡农民，以保证嫁入妇女（入赘男）的承包土地权利为目的向其适当调整土地，但不得将土地调整给因各种原因加入农村户籍的人员。第三轮土地承包中，仅靠单一的实际调整承包地的手段无法从根本上解决土地延包问题，土地延包问题的关键不是承包地的平均分配，而是承包地对应的土地经营权流转收益的平均分配。在调整空间较小的情况下保障农民集体成员的生存利益是集体所有制的应有之意。因此，必须借助土地经营权流转作为承包地调整的补充，包括“确权不确地”“调利不调地”，再结合“分统并重”下农村集体经济组织统筹功能的反射利益，从根本上弥补土地延包中承包地调整的不足。总而言之，第三轮土地承包在中国现代化进程中起到承上启下的关键作用，原则上的延包和适当的调整背后所反映的顶层设计是，既要防止农民承包土地权利被剥夺或非法限制，还要留足农业农村全面现代化的发展空间。李国强（1978-），男，辽宁大连人，法学博士，大连海事大学法学院教授、博士生导师，研究方向为民商法学、土地法学。
本文原载《政法论丛》2024年第5期。转载时请注明“转载自《政法论丛》公众号”字样。
