丁宝同：民事公益诉讼的制度危机与程序统合
文摘
社会
2024-08-15 21:15
山东
【内容摘要】我国民事公益诉讼的发展可谓壮观，但风生水起的背后隐藏着渐趋严峻的制度危机。危机的三重外在表象是“超简化立法系统性不足”“司法解释规则碎片化趋势”和“程序属性、制度功能异化”，其内在法理本质则是民事公益诉讼“立法”与“司法解释”的实然性功能错位。将欲挽回残局，民事公益诉讼“立法”与“司法解释”须回归应然性功能构造。为此，要立足于党的二十大报告进一步“完善公益诉讼制度”的明确要求，依托已纳入《十四届全国人大常委会立法规划》一类项目之《检察公益诉讼法》（《公益诉讼法》一并考虑）的立法进程，提出“民事公益侵害阻断程序”的理论性支撑概念，结合相关立法的一体化配套修改，推进民事公益诉讼的立法性程序统合。
【关键词】民事公益诉讼 制度危机 程序统合 民事公益侵害阻断程序
文章来源：《政法论丛》2024年第4期
因篇幅所限，省略原文注释及参考文献。
“公益”概念饱含着灵动的色彩。它并非私益的线性叠加，而是客观法秩序需求对于私益的整合和升华，其所内含之“集合性公益”和“纯粹性公益”的制度承载路径必须加以区分。前者源自于对私益的集约性整合，其制度承载必须私益化还原以实施具体性分配；后者实质上是私益的内核性升华，超越个体属性由不特定主体共享，其制度承载不能私益化还原，也无法实施具体性分配。域外学理，以“现代型诉讼”概念涵盖纯粹性公益的纷争；但它并非立法概念，只是理论模型。域外法例，“团体民事诉讼”正式指向纯粹性公益；它开始突破传统民事诉讼程序的私益属性定位，而谋求对于客观法秩序的公益性维护。我国学界以注释法学逻辑截取“现代型诉讼”概念的公益内涵，从而提出“公益诉讼”这一中式概念。源自于对这一概念的通俗式泛化，及其制度功能强度的社会化期许，2012年，我国《民事诉讼法》修增第55条，学界普遍将其称之为“民事公益诉讼”，其实质是在寻求纯粹性公益的中国式诉讼化承载。此后，伴随着配套性单行立法和司法解释的阶段性推进，民事公益诉讼制度的发展可谓壮观。但风生水起的发展进程背后，隐藏着渐趋严峻的制度危机。2022年10月，二十大报告明确要进一步“完善公益诉讼制度”。2023年9月，《十四届全国人大常委会立法规划》将《检察公益诉讼法》（《公益诉讼法》一并考虑）列入一类项目。从而为民事公益诉讼摆脱制度危机、实现程序统合提供了全新的历史性契机。我国民事公益诉讼由2012年《民事诉讼法》修改初创之后，虽然《消费者权益保护法》和《环境保护法》跟进式配套性修改，并且一系列实体性单行立法于众多典型领域援引适用，但其“超简化”创制逻辑下的粗疏立法方案却延续至今。这种“超简化”立法的内在系统性严重不足，迫使民事公益诉讼借多头司法解释文本以获取程序规则支撑，从而沿“起诉主体”“案件类型”和“请求形态”三条线索步入了持续性司法展开进程，逐步演化为其司法解释规则的碎片化趋势，甚至面临程序属性和制度功能异化的风险。2012年《民事诉讼法》修增第55条，确立“环境污染”和“消费维权”两类典型公益案件，规定“法定机关和有关组织”为适格起诉主体。2013年《消费者权益保护法》修增第37、47条，明确消费民事公益诉讼的起诉主体为“中国、省级消协”；2014年《环境保护法》修增第58条，明确环境民事公益诉讼的起诉主体为设区市级以上政府民政部门登记、专事环保公益五年以上、无违法记录社会组织。可见，民事公益诉讼立法初始仅涉及“案件类型”和“起诉主体”这两项制度要素。继之，2017年《民事诉讼法》修增第55条第二款确立检察民事公益诉讼时，虽然附加“无前款规定机关和组织起诉”之前提，但实质要素仍仅此两项：起诉主体为检察院，案件类型限其履职之环境污染和食药安全案件。此后，通过系列相关实体性单行立法的制定和修改，及省级人大的相关专项决定，公益诉讼在适用范围上开始异常迅速地向诸多典型领域扩张和延伸。但是，自2018年《英雄烈士保护法》第25条第二、三款，至2021年《未成年人保护法》第106条、《军人地位和权益保障法》第62条、《安全生产法》（修正）第74条和《个人信息保护法》第74条，再到2022年《反垄断法》第60条和《反电信网络诈骗法》第47条，以及2023年的《农产品质量安全法》第79条和《妇女权益保障法》第77条，本质上均仅止于对时行《民事诉讼法》第55条（现行《民事诉讼法》第58条）的隐性援引，而未对民事公益诉讼的制度要素或程序规则进行实质性扩充。而且，2021、2023年《民事诉讼法》的两次修正，对第58条（原第55条）内容未作任何调整，仅仅涉及“案件类型”和“起诉主体”两项制度要素的条款方案延续至今。这反映了我国民事公益诉讼立法的“超简化创制逻辑”，隐含着其制度发展的第一重危机——“超简化”立法的内在系统性严重不足。这种“超简化创制逻辑”，呈现于我国《民事诉讼法》历次修创的多个领域。2012年《民事诉讼法》修正仍然贯彻“不动大结构”的理念，故而法典体量稳定。其间，民事公益诉讼的创制，相当程度上源于对该概念的泛化理解及其公益价值的盲目期待。此等认知立场引发借司法诉讼维护公共利益的社会化呼吁，以致学界迅速妥协。然而超简化创制逻辑忽略了一个基本性前置命题，即：对于功能定位、程序属性和制度模式的理性预判。建构一项新的制度，既需确保内在构造逻辑严谨，又要实现外部相关制度衔接。故而确立民事公益诉讼，原本应先预判其功能定位、程序属性和制度模式，后推进系统构建。但其立法创设进程中，既没清晰界定概念内涵，也未深入考察实践样态，不曾审慎研判程序属性。“超简化”立法仅涉两项基础性制度要素，本质是“提出原则框架回应社会诉求，从而实现修法的政治性作为”。超简化创制逻辑下，民事公益诉讼似乎无需系统程序规则支撑，而只要规定“案件类型”和“起诉主体”。甚至于“权利基础”和“请求形态”这两项创制新型诉讼的必备性要素，该立法方案中都付之阙如。反观同样谋求客观法秩序之纯粹性公益维护的德国团体民事诉讼，立法对“权利基础”和“请求形态”两项要素的设定贯穿其发展历程，并超越“诉因范围”和“起诉主体”成为其程序法理逻辑的根本性支撑。而我国民事公益诉讼，却至今仍延续“超简化”立法方案，“权利基础”缺位使其无法回归传统民事诉讼程序轨道以援引既有规则，“请求形态”不明更令其陷入无法有效划定审理和裁判客体的实践运行困境。两难之下，出路似是另辟专门程序运行轨道，而内在系统性严重不足的“超简化”立法显然没能做到。民事公益诉讼的“超简化”立法未能提供专门程序轨道，它只在预置案件类型的前提下部分性解决了起诉主体问题。而一旦投入运行，诸如起诉文件、管辖、诉讼参加、请求项目、裁判范围、证据证明、庭审方式、调解、撤诉重诉，及与私益损害赔偿诉讼的关系等，众多程序事项立即浮出水面，并因缺乏规则依据成为程序推进的障碍。民事公益诉讼的实践运行步履维艰，这又迫使其借多头司法解释以获取程序规则上的支撑，进而演化为其制度发展的第二重危机——司法解释规则的碎片化趋势。2012至2018年短短六年内，就出现了名目繁多、体量庞大的三大类民事公益诉讼司法解释文本：第一类，针对特定公益案件类型的司法解释。如，2015年最高法《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2015〕1号，简称《环境民事公益诉讼解释》）；又如，2016年最高法《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2016〕10号，简称《消费民事公益诉讼解释》）。第二类，部门法配套司法解释中的专门规定。即：2015年最高法《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（法释〔2015〕5号，简称《〈民诉法〉解释》），专设“十三、公益诉讼”一部。第三类，针对检察民事公益诉讼的司法解释。如，2015年最高检《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（简称《检察院公益诉讼试点实施办法》），专设“第一章 提起民事公益诉讼”一部；又如，2016年最高法《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（法发〔2016〕6号，简称《法院审理检察院公益诉讼实施办法》），专设“一、民事公益诉讼”一部；再如，2018年两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（简称《检察公益诉讼解释》），先于“一、一般规定”一部对检察民事和行政公益诉讼配置通用规则，继而专设“二、民事公益诉讼”一部。综观上述三类文本，民事公益诉讼司法解释规则的碎片化趋势, 不仅已成现实而且持续放大，它正在造成不同类型公益案件或者起诉主体之程序规则的碎片化、人为式割裂。首先，这种割裂造成多头司法解释在条文书写上的交叉性重复，导致有限司法政策资源的无端浪费。如，就“起诉条件”，《检察公益诉讼解释》第14、15条,《〈民诉法〉解释》第284条，以及《环境民事公益诉讼解释》的第1、8条高度重复；又如，就“管辖”，《检察公益诉讼解释》第5条，《消费民事公益诉讼解释》第3条，《〈民诉法〉解释》第285条，及《环境民事公益诉讼解释》的第6-7条交叉重叠；再如，就“诉讼请求释明变更”，《环境民事公益诉讼解释》第9条、《消费民事公益诉讼解释》第5条和《检察公益诉讼解释》第18条实质相同。凡此种种,难以尽数。其次，这种割裂加剧多头司法解释在规则设计上的矛盾风险，冲击民事公益诉讼程序规则体系的内在统一。如，就同一案件的“重诉”和“另诉”，《环境民事公益诉讼解释》第28条先定有“再诉允许”规则，《〈民诉法〉解释》第291条和《消费民事公益诉讼解释》第15条却又另设“重诉禁止”的规则；又如，就不同起诉主体的“程序身份”，《环境民事公益诉讼解释》《<民诉法》解释》和《消费民事公益诉讼解释》本来已选择将“有关组织”一般性设定成为“原告”，《检察院公益诉讼试点实施办法》、《法院审理检察院公益诉讼实施办法》和《检察公益诉讼解释》却又将“检察机关”特别化设定成为“起诉人”。类似情形，不在少数。最后，作为部门法配套性司法解释的《〈民诉法〉解释》，虽曾在一定程度上缓释这种割裂，继其“十三、公益诉讼”一部之后，有些司法解释不再重复设置相关条文。但它无力彻底性扭转这种碎片化趋势，因其也只不过是司法解释。而且，针对于具体公益案件或者起诉主体类型的新定司法解释文本，仍然持续涌现。民事公益诉讼的实践运行借多头司法解释以获取程序规则支撑，这不仅造就其司法解释规则的碎片化趋势，同时还蕴含着其制度发展的第三重危机——程序属性和制度功能的异化。该重危机又集中体现于最高法对所谓“生态环境损害赔偿诉讼”的试行性司法创制中。从表面进程上看，该项司法创制始于生态环境损害赔偿制度改革对于诉讼路径的制度需求。2015年《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（中办发〔2015〕57号），初提“生态环境损害赔偿诉讼”命题。2018年《生态环境损害赔偿制度改革方案》（中办发〔2018〕1号），又延伸至“生态环境损害赔偿与环境公益诉讼衔接”命题。截至2019年5月，全国受理生态环境损害赔偿诉讼案14件、审结9件，审结生态环境损害赔偿协议司法确认案16件。正值此际，最高法院发布《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（法释〔2019〕8号，简称《生态环境损害赔偿案件规定（试行）》）。它于首条即昭示“生态环境损害赔偿诉讼”的创制。但与2015年《环境民事公益诉讼解释》系统比较，其与“环境民事公益诉讼”的表面差异限于“起诉主体”和“客体行为”，两种诉讼“请求形态”和“裁判方式”却如出一辙。这使两者均兼具双重功能，并且应以“保护、修复生态环境”为根本、“替代性金钱赔偿”为延伸。然该命题毕竟源于生态环境损害赔偿制度改革，已预设“自然资源全民（国家）所有权”作为权利基础，这又迫使其于第16-18条强行推动独立化程序属性定位。这本质上是一种“公、私法融通”的生态环境保护进路，奉行“扩张责任范围”的法解释论。司法创制充斥逻辑矛盾，程序属性陷入重重争议，对此现状学界提出了四种学说：“国益诉讼说”“私益诉讼说”“特殊公益诉讼说”以及“混合诉讼说”。最高法院粗暴地糅合前两学说，认为：“生态环境损害赔偿诉讼”因兼顾环境公益区别于普通环境侵权，是严守《民事诉讼法》第122条的特殊民事诉讼，“赔偿权利人”是“直接利害关系”原告；“环境民事公益诉讼”专注环境公共利益，是突破《民事诉讼法》第122条的新型民事诉讼，它依托“诉讼担当/诉讼信托”原理放宽原告适格标准，法定机关和有关组织基于“诉讼实施权”起诉。但是，两种诉讼间的实质共性，根本源于所谓“生态环境损害赔偿诉讼”的程序法理本质。它植根于环境民事公益诉讼的“保护、修复生态环境”功能，指向对“替代性金钱赔偿”功能的司法政策需求。2015年《环境民事公益诉讼解释》由“恢复原状”拓展出“生态环境修复费用”和“生态环境服务功能损失赔偿”请求，大幅激发对诉讼之“替代性金钱赔偿”功能的政策需求。当年全国受理环境民事公益诉讼案38件，26件提出“恢复原状”诉讼请求占68.4%，18件又延伸至“生态环境修复费用”和“生态环境服务功能损失赔偿”占69.2%。此后，在改革的推动下，生态环境损害赔偿诉讼才成为独立化案件类型，促成《生态环境损害赔偿案件规定（试行）》的司法创制。故其实为对于环境民事公益诉讼“替代性金钱赔偿”功能的司法性强化,本质并非独立化程序属性的全新诉讼，而是环境民事公益诉讼“请求形态”司法展开进程的一环。因此，对于生态环境损害赔偿诉讼的独立化程序属性定位，内在隐含制度功能异化的风险——即：试图将“替代性金钱赔偿”塑造为功能重心，甚至取代“保护、修复生态环境”的根本地位。而且，这种风险还在加剧。继2021年《民法典》第1232条针对传统“生态环境侵权责任”确立“惩罚性赔偿规则”之后，2022年最高法院又发布《关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》（法释〔2022〕1号），规定根据《民法典》第1234、1235条起诉案件参照适用，将之扩及“生态环境损害责任”。该“责任形式”延伸作用于两种诉讼，它们的“请求形态”同步延伸至“惩罚性赔偿”。所幸，“自然资源全民（国家）所有权”的三种定性学说下，“生态环境损害赔偿诉讼”的独立化程序属性均已陷入悖论。如循“私权说（物权说）”，它必落入“传统民事私益诉讼”的范畴；若依“（宪法）公权说”，它又必将归属于“环境民事公益诉讼”；至于“二元说”，则将它分割为上述两种诉讼。因此，学界重新审视“生态环境损害赔偿诉讼”的程序属性。有学者兼顾其“公共性和社会性”，将之定性为“特殊环境民事诉讼”，提出应当通过“行政机关+环保组织+检察机关”的配置实现其与“环境民事公益诉讼”的有效性整合；有学者则提出“自然资源国家所有+环境信托公众权益”的二维构造学说，分化其程序法权源和实体法诉求；甚至于提出，其程序属性应回归“环境民事公益诉讼”，从而在公益诉讼的制度前提下运行。上述“超简化创制逻辑”主导之下，因内在系统性严重不足的现行“超简化”立法方案未能提供专门的程序运行轨道，我国民事公益诉讼制度被迫在实践运行中借多头配套性司法解释文本以获取具体化程序规则支撑。这种妥协性司法实践应对方案，固然包含有当下现实之历史必要性，但它并不具备远期目标之发展合理性。因为，它不仅造就民事公益诉讼制度之配套性司法解释程序规则的碎片化趋势，并且内在蕴含着程序属性和制度功能异化的风险。而且，“超简化”立法的内在系统性不足，司法解释规则的碎片化趋势，程序属性和制度功能的异化风险，这还只是民事公益诉讼陷入制度危机的三重外在表象。其内在法理本质则是：民事公益诉讼制度广义上涵盖“立法”和“司法解释”两个位阶的规则文本，它本应系统化定位两者的功能以实现其程序规则体系的“应然性有序逻辑循环”；然而发展至今，其“立法”和“司法解释”的功能存在严重错位，这种错位表面上呈现为两者功能的内在构造要素变形，实质上蕴涵两者功能之间的系统构造要素迁移，终致其程序规则体系“实然性逻辑循环失序”。（一）民事公益诉讼“立法”与“司法解释”的应然性功能构造民事公益诉讼立法的功能本应定位于“制度供给”，它又内涵“制度构想”和“规则配置”两项功能要素，并应于其间持恰当逻辑关系以形成正当化内在构造。第一，所谓“制度构想”，即：正式提出民事公益诉讼制度构想。第二，所谓“规则配置”，即：系统配置民事公益诉讼程序规则。任何一部法典均应“满足社会发展需要，体现现代社会价值”。《民事诉讼法》也应时刻关注司法现实，及时回应社会需求，以提出修正或创设制度方案的立法构想。这在2012年《民事诉讼法》修正时又被提炼为“尽可能满足人民诉求，解决诉讼中实际问题”。因此，为了实现纯粹性公益的中国式诉讼化承载，民事公益诉讼立法的“制度供给”功能，本应以“制度构想”为逻辑起点。一部科学的法典还必须“考虑制度方案的可实现性，否则就是一张画饼”。每当提出修创制度方案的构想，《民事诉讼法》均应系统配置程序规则，从而确保其“程序法理正当性”“规则构成完备性”和“实践规律可行性”。这在最高法院解读《〈民诉法〉解释》之时，又被概括为“立法要坚持逻辑导向”。因此，为了确保民事公益诉讼制度的可实现性，其立法的“制度供给”功能又应以“规则配置”为根本任务。民事公益诉讼司法解释的功能本应定位于“规则适用统一”，它又内涵“规则的具体解读”和“制度需求的提炼”两项功能要素，并应于其间持恰当逻辑关系以形成正当化内在构造。详言之，第一，所谓“规则的具体解读”，即：具体解读民事公益诉讼立法本应系统配置的程序规则，实现其实践运行的微观化统一。第二，所谓“制度需求的提炼”，即：抽象提炼民事公益诉讼的深层制度需求，标识现行立法方案的宏观性缺陷。最高法制定《〈民诉法〉解释》时曾提出两项原则：其一，“合法性原则”——以立法所构想之制度方案的程序法理正当性、规则构成完备性和实践规律可行性为基本前提，“在法律赋予权限范围内进行”；其二，“问题导向原则”——“突出立法增修之制度的落实，突出对法律适用问题的解释，突出法律适用标准的统一”。因此，为了落实民事公益诉讼制度，发现、化解其实践运行的技术性障碍，民事公益诉讼司法解释的“规则适用统一”功能，原本应当在其立法已经系统配置程序规则的前提下，以“规则的具体解读”为根本任务。在此基础上，为了指明民事公益诉讼立法之“制度供给”功能的新目标，其司法解释的“规则适用统一”功能又应以“制度需求的提炼”为附带任务。我国民事公益诉讼制度，如果能够于其“立法”和配套性“司法解释”这两种不同效力位阶的程序规则文本之间采行上文所述之应然性制度功能定位，并且于这两种程序规则文本各自应有之“制度供给”和“规则适用统一”功能的内部形成上文所述之正当化“二维构造”，其整个程序规则体系在系统性功能定位上将会形成正当化“两阶四维构造”。所谓“两阶”，是指两个不同效力位阶的程序规则文本——即：高位阶的“民事公益诉讼立法”和低位阶的配套性“民事公益诉讼司法解释”。所谓“四维”，则是指四个不同维度的功能要素——即：民事公益诉讼立法之“制度供给”功能下的“制度构想”和“规则配置”维度，及配套性司法解释之“规则适用统一”功能下的“规则的具体解读”和“制度需求的提炼”维度。我国民事公益诉讼制度，如果能够对其程序规则体系的系统性功能定位形成上述正当化“两阶四维构造”，又将会支撑其程序规则体系进入“应然性有序逻辑循环”。所谓“有序”是指：在高位阶之民事公益诉讼立法的“制度供给”功能层面，应当以“制度构想”的功能要素维度作为“逻辑起点”，以“规则配置”的功能要素维度作为“根本任务”；而在低位阶之配套性司法解释的“规则适用统一”功能层面，则应当以“规则的具体解读”这一功能要素维度作为其“根本任务”，并且以“制度需求的提炼”这一功能要素维度作为其“附带任务”。所谓“循环”则指：高位阶的民事公益诉讼立法以提出“制度构想”为“逻辑起点”，进而履行“规则配置”的“根本任务”以充分确保制度方案的可实现性；而低位阶的配套性司法解释则以立法本来应当已经系统化配置的程序规则作为客体，履行“规则的具体解读”这一“根本任务”，进而延伸至“制度需求的提炼”这一“附带任务”，为立法的新一轮“制度构想”提供目标指向。（二）民事公益诉讼“立法”与“司法解释”的实然性功能错位2012和2017年《民事诉讼法》修正时，在“超简化创制逻辑”下，民事公益诉讼立法之“制度供给”功能的构造要素发生变形，变形后的状态可概括为：以“制度需求的提出”为逻辑起点，以“制度构想”为终端目标。对此，可作以下本质解读：第一，“制度构想”之功能要素地位的异化。民事公益诉讼立法的“制度供给”功能，在其正当化内在构造下，本应当以“制度构想”作为逻辑起点。为此，《民事诉讼法》应当先基于纯粹性公益之诉讼化承载的目标而提出民事公益诉讼制度构想，再系统配置程序规则以确保其可实现性。然而，在其“制度供给”功能的构造要素变形以后，“制度构想”这一功能要素的地位异化为终端目标。这才导致，《民事诉讼法》至今仍然止步于原则性规定民事公益诉讼，以抽象化回应社会诉求，而并未系统化配置程序规则。其第58条第一款自2012年初定时起，就采“超简化创制逻辑”，只涉及“案件类型”和“起诉主体”两项制度要素。2017年该条修增第二款时，仍然延续该制度要素取舍方案。甚至，连“权利基础”和“请求形态”这两项创制新型诉讼的必备要素都付之阙如。民事公益诉讼制度因此陷入“程序法理正当性待验证”“规则构成完备性待填补”和“实践规律可行性待缔造”的困境。第二，对“制度需求的提炼”这一功能要素的侵夺。“制度需求的提炼”这一功能要素，原本属于民事公益诉讼司法解释的“规则适用统一”功能，在其正当化内在构造中作为附带任务。但当民事公益诉讼立法之“制度供给”功能的构造要素变形之后，因“制度构想”之功能要素的地位已经异化为终端目标，担任逻辑起点的功能要素需要递补。为此，民事公益诉讼立法之“制度供给”功能侵入其司法解释的“规则适用统一”功能，并夺取“制度需求的提炼”这一功能要素以充任逻辑起点。这又导致，《民事诉讼法》第58条第一款自始就“起诉主体”和“案件类型”采取开放性立场。就前者而言，该款采“立法援引”逻辑，表述为“法律规定的机关和有关组织”；就后者，该款采“等外列举”逻辑，表述为“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”。正是在此等开放性立场之下，才有了2013年《消费者权益保护法》第37、47条和2014年《环境保护法》第58条的跟进，2017年确立检察民事公益诉讼的新增第二款，及于特定领域援引公益诉讼的系列实体单行立法条款。第三，“规则配置”之功能要素的转嫁。民事公益诉讼立法的“制度供给”功能，在其正当化内在构造下，本应以“规则配置”为根本任务。但当“制度构想”之功能要素的地位由逻辑起点异化为终端目标，本应作为根本任务的“规则配置”之功能要素失去生存空间。由此，民事公益诉讼立法之“制度供给”功能再度侵入其司法解释的“规则适用统一”功能，挤压式转嫁“规则配置”这一功能要素。这也正是民事公益诉讼陷入制度危机的根源所在，即：“超简化”立法未系统配置程序规则以确保民事公益诉讼制度的可实现性，迫使其借多头司法解释以获取规则支撑，进而形成程序规则碎片化趋势。源于民事公益诉讼立法之“制度供给”功能的构造要素变形，其司法解释的“规则适用统一”功能的构造要素出现连锁变形，变形后的状态可概括为：以“规则配置”为根本任务，以“规则的具体解读”为附带任务。对此，可作以下本质解读：第一，“规则配置”之功能要素的承接。“规则配置”功能要素，本属民事公益诉讼立法的“制度供给”功能，并于其正当化内在构造中作为根本任务。为此，《民事诉讼法》在提出民事公益诉讼制度构想后，本须系统配置程序规则以确保其可实现性。但在其“制度供给”功能的构造要素变形后，“制度构想”之功能要素的地位异化成为终端目标，《民事诉讼法》第58条止步于原则性规定民事公益诉讼而未系统配置程序规则，司法解释因此而被迫承接“规则配置”这一功能要素，以验证其“程序法理正当性”，填补其“规则构成完备性”，并缔造其“实践规律可行性”。这才导致，2012至2018短短六年，就出现名目繁多、体量庞大的三大类司法解释文本。它们或指向特定的公益案件类型，或针对特定的起诉主体类型，或作为部门法配套解释的组成部分。由此，民事公益诉讼司法解释之“规则适用统一”功能在构造要素上的连锁性变形被激发。第二，“规则的具体解读”之功能要素地位的退化。民事公益诉讼司法解释的“规则适用统一”功能，在其正当化内在构造之下，本应以“规则的具体解读”为根本任务。但这要以民事公益诉讼制度的程序法理正当性、规则构成完备性和实践规律可行性为基础，以其立法本已系统配置程序规则作为前提。故当本属民事公益诉讼立法之“制度供给”功能的“规则配置”功能要素，被挤压式转嫁由其司法解释之“规则适用统一”功能所承接，就必然会在激发其构造要素变形后占据根本任务的地位，迫使“规则的具体解读”这一功能要素的地位退化为附带任务。这又导致，三大类司法解释的规定当中，虽有少数条文尚属对既有立法的“具体化解读”，但其主体内容充斥全新规则的“创设性配置”。第三，“制度需求的提炼”之功能要素丧失。民事公益诉讼司法解释的“规则适用统一”功能，在其正当化内在构造下本应以“制度需求的提炼”为附带任务。但当“规则配置”之功能要素被民事公益诉讼立法挤压式转嫁给其司法解释的“规则适用统一”功能，并在激发其构造要素变形后占据根本任务的地位，本应作为根本任务的“规则的具体解读”这一功能要素的地位退化为附带任务，“制度需求的提炼”这一功能要素则失去生存空间。如此以来，民事公益诉讼司法解释的“规则适用统一”功能被其立法之“制度供给”功能所侵入就理所当然，它因此而丧失“制度需求的提炼”这一功能要素也顺理成章。2019年《生态环境损害赔偿规定（试行）》创制所谓“生态环境损害赔偿诉讼”，就是“制度需求的提炼”这一功能要素地位进阶的极端后果。它试图将环境民事公益诉讼的功能延伸至所谓“损害赔偿”性的金钱给付，并直接确立“环保行政机关”的起诉主体资格。但却在本体范畴定位上陷入悖论，酿成民事公益诉讼程序属性和制度功能异化的风险。因此，它绝非在抽象提炼民事公益诉讼的深层需求，以标识现行立法方案的宏观缺陷；而是在《民事诉讼法》第58条的开放性立场下，退阶后的“规则配置”这一功能要素所开启的“潘多拉魔盒”。综上所述，我国民事公益诉讼制度的“立法”和配套性“司法解释”，作为两种不同效力位阶的程序规则文本，不仅各自之基本功能定位的内部存在构造要素变形，而且两者之基本功能定位相互间存在外部性构造要素迁移，从而最终导致其整个程序规则体系的“实然性逻辑循环失序”。首先，“制度需求的提炼”之功能要素地位的进阶——由民事公益诉讼配套性司法解释的“规则适用统一”功能进阶至其立法的“制度供给”功能，是导致这种“实然性逻辑循环失序”的初始动因。“制度需求的提炼”，即：抽象提炼民事公益诉讼的更深层次制度需求，以标识现行立法方案的宏观性缺陷，从而指明立法之制度供给功能的新一轮目标。它本属民事公益诉讼司法解释的“规则适用统一”功能，是其正当化“二维构造”之下的“附带任务”；然却为民事公益诉讼立法之“制度供给”功能所侵夺，并在其内部构造要素变形之后本末倒置地充任了逻辑起点。原本应当由低位阶的配套性司法解释完成的任务，被高位阶的立法越俎代庖地超前完成，这是导致整个民事公益诉讼程序规则体系陷入逻辑循环失序状态的初始性动因。其次，“规则配置”之功能要素地位的退阶——由民事公益诉讼立法的“制度供给”功能退阶至其配套性司法解释的“规则适用统一”功能，则是这种“实然性逻辑循环失序”的根本内核。“规则配置”，即：系统化配置程序规则，以充分确保民事公益诉讼制度的可实现性。其原本属于民事公益诉讼立法的“制度供给”功能，是其正当化“二维构造”之下的“根本任务”；却被挤压式地转嫁给配套性司法解释的“规则适用统一”功能，并且在激发其内部构造要素上的连锁变形之后占据了“根本任务”的功能要素地位。原本应当由高位阶的立法完成的任务，却由低位阶的配套性司法解释牵强附会地被动承接，这是支撑整个民事公益诉讼程序规则体系持续逻辑循环失序状态的根本性内核。我国民事公益诉讼制度的未来发展欲摆脱危机、挽回残局，要立足对其陷入制度危机之内在本质的法理探寻，令其“立法”和“司法解释”的基本功能定位回归正当化内在构造，从而恢复其程序规则体系的“应然性有序逻辑循环”。首先，必须彻底消除导致整个民事公益诉讼程序规则体系陷入逻辑循环失序状态的初始动因，令“制度需求的提炼”这一功能要素回归民事公益诉讼配套性司法解释的“规则适用统一”功能，由之抽象化提炼更深层的制度需求，以标识现行立法方案存在的宏观性缺陷，从而指明民事公益诉讼立法之制度供给功能的新一轮目标。其次，必须完全破解支撑整个民事公益诉讼程序规则体系持续逻辑循环失序状态的根本内核，令“规则配置”这一功能要素回归民事公益诉讼立法的“制度供给”功能，由之系统化配置程序规则，以支撑民事公益诉讼的司法实践运行，从而充分确保其制度的可实现性。为此，又必须依托《检察公益诉讼法》（《公益诉讼法》一并考虑）的立法进程，回应党的二十大报告进一步“完善公益诉讼制度”的明确要求，突破现行《民事诉讼法》第58条的“超简化创制逻辑”，超越该条款至今限于“案件类型”和“起诉主体”的原则性规定，将其拓展成为一个系统性立法命题，从而推进民事公益诉讼的程序统合。欲将现行《民事诉讼法》第58条的原则性规定拓展成为一个系统性立法命题，必须首先确立理论性支撑概念，以划定该立法命题的制度内涵。但“民事公益诉讼”一词，至今限于司法解释使用，而非《民事诉讼法》直接术语，故既非既定选择，亦非理想方案。“公益诉讼”之理论概念，源自域外“现代型诉讼”一词，但它只是概称“纯粹性公益”纷争诉讼的理论模型，而非立法成例。国内学界截取其“公益”内涵而提出“民事公益诉讼”命题，试图与“民事私益诉讼”二元区分。但“公益”概念之内涵的不确定性，令其不足以为此提供充分支撑。这导致对“民事公益诉讼”概念的泛化理解，及其公益价值的盲目期待。甚至视其为“公众介入政治生活廉价入口”。乃至于赋予其“社会政策执行者角色”。故而，当初学界才迅速妥协，立法也才冒然采取“超简化创制逻辑”。因此，“民事公益诉讼”一词因两大欠缺而不宜作为该立法命题的支撑概念：第一，“公益”概念内涵的不确定性，以及区分“集合性公益”和“纯粹性公益”之制度承载的必要性，使“民事公益诉讼”内涵范畴陷入不确定状态以致欠缺“内在严谨性”；第二，即使假定与“民事私益诉讼”的二元区分成立，两者也应处平行地位而非涵摄关系，“民事公益诉讼”一词仍然欠缺“外在兼容性”。所以，划定该立法命题的制度内涵，需提出新的支撑概念，即：“民事公益侵害阻断程序”。它是一种由法定主体提起，法院审理后对行为主体作出裁判，禁止实施可能实施的侵害行为（排除妨碍、消除危险），责令停止正在实施的侵害行为（停止侵害）、采取积极措施以消除持续性危险并恢复“纯粹性公益”的原初状态（恢复原状）、支付替代性费用（如，生态环境修复费用和服务功能损失赔偿等）并由他人代为恢复原状的程序。它以承载“纯粹性公益”为内在本质，因此而区别于传统群体诉讼。它不以对于个体私益损害的赔偿为目的，而是将制度功能定位于：避免“纯粹性公益”遭受难以挽回的损害或修复损害以恢复原初状态。以“民事公益侵害阻断程序”作为该立法命题的理论性支撑概念，可以有效弥补“民事公益诉讼”一词的两大欠缺：第一，嵌入“侵害阻断”一词，以“公益侵害阻断”取代“公益”作为限定语，可有效提升其内涵范畴的确定性，从而确保其“内在严谨性”；第二，以“程序”取代“诉讼”为后缀，可与“民事诉讼”建立起涵摄关系，使之顺利成为《民事诉讼法》的下位理论概念，从而获取“外在兼容性”。确立理论性支撑概念是为划定立法命题内涵，须确保“内在严谨性”和“外在兼容性”；选择立法术语则为取得进入法典的“名义”，虽须确保“外在兼容性”但可缓和“内在严谨性”。“民事公益侵害阻断程序”概念落脚于“程序”一词，涵摄于《民事诉讼法》“第二编 审判程序”，故应于该编获专章设置，问题亦由“立法术语选择”转换为“专章设置命名”“外在兼容性”则可一分为二——既要与公众认知能力兼容，又要与现行章节命名兼容。正为满足“外在兼容性”，该编现有章名均竭力简约：第一，省去前序词“民事”；第二，以“程序”为后缀词；第三，未实质揭示概念内涵。综上，“民事公益侵害阻断程序”的专章设置命名，不能机械照搬，而须简约化加工，即：省去前序词“民事”，保留后缀词“程序”，略去内涵界定词“侵害阻断”，最终简化为“第×章 公益程序”。立法术语已定，还要预设该章在“第二编 审判程序”中的编排体例，为此又须先明确其程序属性。民事程序基本分类是“诉讼”与“非讼”；非讼程序“不必依照一般诉讼规则起诉、庭审、辩论、判决，而仅须简易、迅速审处”；非讼事件不含私权争议，非讼程序也不以纠纷解决为目的；较于诉讼，非讼略式审判程序抛弃起诉要件，限制公开，简化审级，压缩判决效力，并排斥再审。我国虽无非讼程序法典，但特别程序、督促程序、公示催告程序等质属非讼。在此二元模式之下，“民事公益侵害阻断程序”却兼具双重属性。其非讼程序属性有四层表现：其一，以承载“纯粹性公益”为本质，意在免其遭受难以挽回损害或修复损害以恢复其原初状态；其二，程序客体类似非讼事件，不直接审处私益纠纷；其三，体现公权对于私法关系的强烈干预，一定程度突破意思自治、辩论主义和处分原则；其四，程序控制采职权进行主义，事实认定采职权探知主义。其诉讼程序属性源于我国民事公益诉讼与域外团体民事诉讼间的逻辑共性。德国传统团体诉讼立足市场秩序利益本属民事诉讼，发展至今形成有“竞争者团体诉讼”“消费者团体诉讼”和“收缴非法利润团体诉讼”（“撇去不法收益之诉”）三种基本类型，其公益属性则历经由“潜在蕴涵纯粹性公益维护制度目标”到“正式跨入纯粹性公益维护制度范畴”的二阶进化。我国民事公益诉讼自始预设“公益维护”的价值目标，制度功能上的契合使其与未曾交集的团体民事诉讼暗含逻辑共性。伴随其立法创制和司法展开的进程，三层逻辑共性逐步呈现，并且强化为其隐性发展线索。但因两者发展进路上的质性差异，三层逻辑共性又显呈“片段化”的特征，表现为制度要素形成或创设目的上的阶段性类似状态，而非程序规则的系统化对应关系。具体讲：第一层，民事公益诉讼立法初设“案件类型”和“起诉主体”两项制度要素，这与团体民事诉讼立法以“诉因范围”和“起诉主体”为基础性要素高度类似；第二层，民事公益诉讼沿“起诉主体”“案件类型”和“请求形态”三条线索持续其司法展开进程，这与团体民事诉讼立法对“起诉主体”“诉因范围”和“请求形态”的百年扩展进程高度类似；第三层，“生态环境损害赔偿诉讼”的试行性司法创制，又与“收缴非法利润团体诉讼”在制度创设目的上高度类似。因此，欲突破上述片段化共性而构建“民事公益侵害阻断程序”以推进民事公益诉讼程序统合，就必须要接受其因脱胎于团体民事诉讼法理而与生俱来的诉讼属性，其绝非单纯非讼属性之“略式审判程序”，而是兼具诉讼属性之“完整审判程序”。正基于“民事公益侵害阻断程序”的双重属性，其编排体例就应当介于诉讼与非讼程序之间。我国现行《民事诉讼法》“第二编 审判程序”中，诉讼与非讼程序以“第十四章 第二审程序”与“第十五章 特别程序”为分界点，增设之“第×章 公益程序”即应置于此处。为了实现民事公益诉讼的立法性程序统合，未来“民事公益侵害阻断程序”的立法构建，及于现行《民事诉讼法》增设之“第×章 公益程序”，还要获取充分的外部性制度体系支撑。为此，又须系统化借鉴团体民事诉讼的程序法理，通过《检察公益诉讼法》（《公益诉讼法》一并考虑）的制定，及相关立法的一体化配套性修改，精准补足“权利基础”和“请求形态”两项制度要素，理性采取“三位一体”制度模式以有机兼顾三类起诉主体，从而为不同类型“公益案件”和“起诉主体”建立统一性程序运行轨道，并且实现“生态环境损害赔偿诉讼”的程序属性和制度功能回归。严循“超稳固理性主义”的德国团体民事诉讼立法，为了实现其程序法理上的自恰，以回归传统民事诉讼轨道而援引既有规则，恰守“诉之构造”的基本原理，同步于“诉因范围”和“起诉主体”而一体化设定“权利基础”和“请求形态”，从而严密确保“给付之诉”创设的完整性。为获实体性权源，它先行确立诉讼的“权利基础”：1896年《反不正当竞争法》先以“不作为请求权”作为竞争者团体诉讼的权利基础，1976年《一般商业条款法》则又将“不作为和撤销请求权”作为消费者团体诉讼的权利基础，2004年《反不正当竞争法》进又缔造“收缴非法利润请求权”作为收缴非法利润团体诉讼的权利基础。立足“权利基础”，它再行划定诉讼的“请求形态”：竞争者团体诉讼的请求形态包括“停止侵害”“排除妨碍”，及附带性“（起诉）信息披露”；消费者团体诉讼的请求形态包括了“停止侵害”“排除妨碍”“撤销（危险消除）”，及附带性“（起诉）信息披露”；收缴非法利润团体诉讼的请求形态则仅限于“将基于众多购买者负担而获取的利润全额上缴联邦财政”。蕴涵“超激进实用主义”的我国民事公益诉讼立法，为了加速制度创设的进程，而搁置对程序法理自恰的追求，背离“诉之构造”的基本原理，割弃“权利基础”和“请求形态”要素而选择了“超简化”立法方案，失去“诉讼标的”而无法回归传统民事诉讼轨道以援引既有规则。这才迫使其于实践中自我塑造程序可行性，陷入持续性司法展开进程。三条展开线索中，虽然“请求形态”超越“案件类型”和“请求形态”而居核心地位，但至今未彻底解决“权利基础”问题。直到2021年《民法典》第1234、1235条，才试图为环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿诉讼确立统一化的“权利基础”和“请求形态”。综上，未来“民事公益侵害阻断程序”的构建，必须补足民事公益诉讼“超简化”立法方案割弃的两项先决性制度要素，精准定位其“权利基础”和“请求形态”。具体为：首先，要立足于《民法典》第1234、1235条，通过《检察公益诉讼法》（《公益诉讼法》一并考虑）的制定，增修《消费者权益保护法》《环境保护法》《海洋环境保护法》《英雄烈士保护法》《未成年人保护法》《军人地位和权益保障法》《安全生产法》《个人信息保护法》《反垄断法》《反电信网络诈骗法》《农产品质量安全法》和《妇女权益保障法》等相应条款，基于承载纯粹性公益的制度功能目标，将其权利基础定位于“不作为”和“恢复原状”请求权。其次，要通过《检察公益诉讼法》（《公益诉讼法》一并考虑）的制定，并在《民事诉讼法》所增设之“第×章 公益程序”中专设条款，立足既定权利基础，兼顾《民法典》的责任类型，将其请求形态分为三类、七种：第一类，基于“不作为请求权”，针对可能会实施的侵害行为请求“排除妨碍”，针对正在实施的侵害行为请求“停止侵害”，针对持续性危险请求“消除危险”，针对其他主体代为实施的预防和处置措施请求“替代性费用赔偿”；第二类，基于“恢复原状请求权”，针对已经造成的损害请求“恢复原状”或者“替代性费用、损失赔偿”；第三类，基于两种请求权，针对磋商或者诉讼导致的合理支出，请求“替代性费用赔偿”。其中，确立“替代性费用、损失赔偿”请求，又是实现“生态环境损害赔偿诉讼”程序属性和制度功能回归的关键。因为他能够有效统摄生态环境修复费用、服务功能损失、预防处置费用、磋商与诉讼费用等（惩罚性）赔偿项目，使之摆脱隶属传统“损害赔偿请求权”的理论认知误区。国内认知团体民事诉讼始于其“起诉主体”。民事公益诉讼研究也起步于此，其“超简化”立法亦将之作为初始性制度要素。因此，未来“民事公益侵害阻断程序”的构建，仍可延续这种逻辑，理性采取“三位一体”制度模式以有机兼顾三类起诉主体——“公益性社会组织”“检察机关”和“行政机关”。为此，又必须强调三项核心性逻辑立场：第一，“公益性社会组织提起”是原生性制度方案。德国团体民事诉讼虽历经百年流变，由经营者团体、消费者团体、工商业协会和手工业者协会四类“公益性社会组织”担任程序启动主体，仍是其基础性制度方案。我国民事公益诉讼制度创展进程中，“公益性社会组织”同样最先获得正当起诉主体资格。第二，“检察机关提起”是兜底性制度方案。德国团体民事诉讼发展至今，仍未将“检察、行政机关”纳入起诉主体范围。但“国家积极作用形态理论”向“国家辅助作用形态理论”的转向，可以为公权机构获取正当主体资格提供支撑。而且我国2017年《民事诉讼法》再次修正确立检察民事公益诉讼时，就已附加设定“无前款规定机关和组织起诉”的前提，从而明确其“兜底性”地位。第三，“行政机关提起”是衍生性制度方案。2019年最高法院《生态环境损害赔偿规定（试行）》，为将来确立行政机关提起之“衍生性”程序方案提供了新的契机。因为，在程序法理上，经国务院授权提起生态环境损害赔偿诉讼的“赔偿权利人”，本就可纳入“其他法定机关和有关组织”的范畴，从而成为环境民事公益诉讼的起诉主体。因此，所谓“生态环境损害赔偿诉讼”的创制，本质并非赋予“（环保）行政机关”独立化程序属性的全新诉权，而是环境民事公益诉讼“起诉主体”之司法展开进程的新阶段。而且，《民法典》的第1234、1235条将权利主体规定为“国家规定的机关或法律规定的组织”，全面覆盖“环保公权机构”的“衍生性”起诉主体资格。本质上，这是一种“公法遁入私法”以保护生态环境的进路，奉行“创制责任客体”的法解释论。继之，2022年两高又联发《关于办理海洋自然资源与生态环境公益诉讼案件若干问题规定》（法释〔2022〕15号）。其第2条虽名为授权“海洋环境监管部门”提起“海洋生态环境损害赔偿诉讼”，但实质是将（海洋）环境民事公益诉讼“起诉主体”扩展至《海洋环境保护法》规定的“（环保）行政机关”。综上，未来“民事公益侵害阻断程序”的构建，还要透过《民法典》第1234、1235条，准确把握“三位一体”制度模式，通过制定《检察公益诉讼法》（《公益诉讼法》一并考虑），并且完善《民事诉讼法》第15、58条和《人民检察院组织法》第20条，以及修增《消费者权益保护法》《环境保护法》《海洋环境保护法》《英雄烈士保护法》《未成年人保护法》《军人地位和权益保障法》《安全生产法》《个人信息保护法》《反垄断法》《反电信网络诈骗法》《农产品质量安全法》和《妇女权益保障法》等相应条款，在以“公益性社会组织提起”作为原生性制度方案基础上，进一步强化“检察机关提起”的兜底性制度方案，并且实质性确立“（承担公益职责）行政机关提起”的衍生性制度方案。其中，确立“（承担公益职责）行政机关提起”的衍生性制度方案，又是实现“生态环境损害赔偿诉讼”程序属性和制度功能回归的关键所在。因其能有效统摄国务院授权提起诉讼的“赔偿权利人”，使之摆脱改革对于诉讼权利基础的不当预设——“自然资源全民（国家）所有权”。为了推进我国民事公益诉讼的程序统合，给不同类型“公益案件”和“起诉主体”建立统一性程序轨道，并且实现“生态环境损害赔偿诉讼”的程序属性和制度功能回归，未来之“民事公益侵害阻断程序”的立法构建，最终还须立足前期立法和司法解释，完成程序规则的系统设计。但这要依托于《检察公益诉讼法》（《公益诉讼法》一并考虑）的专门立法进程，对《民事诉讼法》增设之“第×章 公益程序”的条款设定作出系统安排，须由学术专著或者附理由立法建议去完成。因此，本文着落于明确该章的两项基本任务：第一，就程序启动、审理裁判的一般性事项和强制执行，明确规定援引适用“第一编 总则”“第二编 审判程序”和“第三编 执行程序”（将来《民事强制执行法》）。第二，就程序启动、审理裁判的特殊性事项设定特别规则，包括但不限于：程序启动阶段的“启动主体”“适用范围”“启动要件”“启动文件”和“案件管辖”等；审理、裁判阶段的“请求项目与审理范围”“立案通告与诉讼参加”“证据提取与事实认定”“诉讼调解与撤回起诉”“重诉禁止与再诉允许”，以及“私益损害的另行诉讼”等。丁宝同（1978-），男，河北沧州人，法学博士，西南政法大学法学院教授、博士生导师，研究方向为诉讼法。
本文原载《政法论丛》2024年第4期。转载时请注明“转载自《政法论丛》公众号”字样。
