李长健：城乡资本人才等要素下乡的失衡性风险与制度应对
文摘
社会
2024-10-09 20:50
山东
【内容摘要】城乡资本人才等要素下乡是城乡融合发展背景下的必然趋势与选择，是迈向城乡高质量融合发展的关键一步。在城乡资本人才等要素下乡进程中所出现的城乡要素配置公平失衡、城乡空间要素发展失衡等失衡性问题严重制约着要素下乡的信度与效度。为解决这些问题，基于空间正义的视角去审视，在类型化分析要素下乡所体现的资金失位、人才流变、科技少能等引起的风险的基础上，通过剖析城乡资本人才等要素下乡存在的失衡性问题，深层次地追溯出城乡资本人才等要素下乡失衡性风险引发问题的根由，防范与化解城乡资本人才等要素下乡失衡性风险，从现有法律制度完善与重点法律制度补强的思路给出制度完善的法治化进路。
【关键词】空间正义 要素下乡 风险防范 配置公平 发展共同体
文章来源：《政法论丛》2024年第5期
因篇幅所限，省略原文注释及参考文献。
党的二十大三中全会指出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。城乡要素的合理流动和优化配置是实现城乡融合发展的关键所在。由于过去长期坚持城市优先的发展理念，城市与乡村处于不对等与相对对立的状态，土地、人才、劳动力、资金等资源要素由乡村流向城市成为常态，乡村发展空间不断被挤压甚至被吞噬，并逐渐形成了城乡二元结构，分割并阻隔了城乡资源要素的自由流动。城市相较于乡村积累了更为丰富的人力、物力、财力等资源，而乡村却面临着资源短缺、生产要素质量下降、服务体系不健全等问题。城乡发展失衡必然引发并加重社会分化和阶层对立，引发诸多矛盾。“消灭城乡之间的对立，是共同体的首要条件之一”。着力解决城乡发展不平衡，促进城乡高质量融合发展同样是发展中国特色社会主义的题中应有之义。党和国家高度重视新时代城乡资本人才等要素下乡的作用与价值，努力通过战略部署、政策引导、市场配置以及保障制度安排来促进城乡要素再分配、补齐乡村发展要素的短板、筑牢乡村发展的社会基础进而形塑乡村高质量发展的内生动力；同时利用市场化改革、法治化建设的成果来优化乡村发展的市场环境、强化乡村发展的法治化保障，并在政府、社会中间层主体、市场主体和农户农民等多元主体的协同行动中促进农业农村的可持续健康发展。城乡资本人才等要素下乡面临着日新月异的机遇与挑战，厘清城乡资本人才等要素的互动逻辑和流动路径、精准识别要素下乡的风险生发点并为风险防范配置体系化的法律制度是当务之急。城乡资本人才等要素“下乡”不仅仅指城市的要素流向乡村，更指的是城市与乡村之间要素的相互流动。城乡一体化建设过程中不仅需要统筹城乡各种类别、各种层次的发展要素，而且还需要在要素流动过程中考量多主体、多机制和多模式的选择与运用，考量在这些选择与运用中蕴含着哪些风险。现代农业不同于传统农业，需要的资金类型多种多样。首先是资金存在缺位风险。在资金投入运用的过程中，现代农业从生产直至销售的各个日常运营环节中都存在投资需求，尤其是在市场拓展、技术研发与生产创新方面资金需求尤为强烈。在农业嵌入其他产业进而实现全产业、全要素的协同发展过程中，农业领域的发展资金需要与实体经济、虚拟经济等进行良性高效的互动，但是农业资金的缺位风险致使农业主体在与工商业经营主体等交互时存在增量收益不平等的非正义现象，进而造成农业领域的仅有资金被工商业领域吸纳，可能诱发农民群体的权利遭受侵害、农户收入水平下降等一系列问题。现有的金融相关法律、村镇银行等金融机构的管理规定等虽然对农业农村金融发展做出了一定的努力，但其支持力度对于保障农业全流程、全要素的生产发展仍有较大的距离，例如村镇银行在资金利用方面存在着仅限于某个县域使用而无法扩至本省域内村镇的问题。其次是资金存在不可持续供给风险。保障农业全流程、全要素生产发展的重要措施是保证资金供给的可持续。但就当前法律规定而言尚未形成农业农村金融的可持续扶助制度，对于金融发展权的认识仍不够深刻，导致农业农村的资金供给存在不可持续性。最后是资金存在越位风险。在资金投入流转的过程中，城市中的工商业领域资金在投入农业农村领域之后，其资金的流转过程缺乏立体化防范措施，尤其是由于农村土地相较于城市土地而言成本价格更为实惠，因此有些工商业主体往往会假借土地经营的外衣而将耕地用于非农非粮经营，此类资金越位风险为我国粮食安全乃至整体国家安全造成了潜在的危害。如何通过强化土地经营与流转的监督制度来防范与化解农业农村社会经济方面的资金越位风险需要在《中华人民共和国土地管理法》（简称《土地管理法》）《中华人民共和国城乡规划法》（简称《城乡规划法》）等法律法规中进行深层次的制度规则弥补与体制机制强化。（二）人才流变：农业农村领域人才资源缺失与流失风险建设现代化农业强国对于农业农村领域的专业人才需求较大，但农业农村领域的人才队伍整合正面临着人才流失、人才缺失、人才浪费以及人才资源过度开发的风险。从人才流失方面看，农业农村领域的资源环境、社会环境、工作环境、生活环境等对人才的吸引力不足，与此相契合的农业人才引进制度和人才激励制度尚未定型，乡村人才单向流入城市，乡村人力资本失血严重、内生发展乏力。从人才缺失方面看，乡村自有人才缺乏且城市输入人才也不足，对于乡村劳动人员的知识培训、技能培训等还没有形成多层次、可持续的教育培训体系，使得乡村自有人才供给不足。同时，乡村缺乏吸引城市人才的竞争力，因此在自有人才基础薄弱的情况下也难以通过人才输入来弥补人才需求。从人才浪费方面看，乡村中的一些岗位在人才招聘时对人才所学专业定位不清晰，招聘到的人才往往不能很好地胜任岗位工作，即使可以完成工作内容但由于专业化程度欠缺而在工作中缺少创新，人才资源错配所导致的人才浪费也是当前需要解决的问题。从人才资源过度开发看，乡村人才流失和人才缺失现象严重，这就导致了对现有人才资源的过度开发，工作内容的盲目扩张与工作量的不合理增长使得人才资源的发展潜能透支，反过来又进一步加剧了乡村人才流失与缺失现况，人才资源在此恶性循环之中始终难以实现体系化、系统化的有机整合。（三）科技少能：农业科技成果运用转化不可持续的风险在现行科技创新激励机制背景下，推动科技成果转化的专职人员不足，科技成果转化率较低，农业科技的供给方和需求方匹配失衡，导致农业供给侧与市场需求侧目标错位；农业科研院所、高校成为农业科技创新的主体，但农业合作社及农业龙头企业等推广、研发创新能力较强的新型农业经营主体的力量被忽视，这制约了农业科技成果的转化；农民群体作为技术成果的应用方，由于资金不足、缺乏专业应用人员、对技术成果了解较少以及农业技术成果缺乏与农业生产直接对接的机制或平台等因素而无法通过科技为农业生产赋能。现有制度对鼓励农业科研院所的研究基地、教学场所内嵌入乡村集体经济组织中的支持力度不够，未能真正缩短技术研发与实践应用之间的转化流程，这无疑加剧了农业科技成果转化不足的风险。我国农业科技成果转化平台已具备了一定的基础，但与农业强国的建设要求相比仍存在较大差距，协同不同空间内的主体和要素来共同形塑农业科技成果的成果展示平台、供求匹配平台、产业孵化平台、应用指导服务平台等仍需要走很长的路。农业科技成果转化平台如何在《中华人民共和国农业技术推广法》（简称《农业技术推广法》）中进一步明确其作用及其运行机制规则也是将来修法的一个重点。在城乡一体化发展的过程中，很多地区忽视了城乡差异性而一味地追求同质性的城乡一体化。忽略城乡之间的区位差异、自然地理条件等方面的差异性，一味地选择追求城镇规模的扩大或者盲目模仿其他地方的城乡一体化模式，最终只会导致乡村畸形发展、农民越发展越相对贫穷、城乡要素的闲置与浪费等负面状况的产生。需要明确的一点是，城乡一体化并非盲目地将城乡作为一个整体进行无差别、无重点的发展，而是在充分了解城乡发展差异性和各自发展资源禀赋状况的基础上识别差异框架中的优势要素与要素使用主体，进而使得优势要素借助使用主体的力量来打通城乡协同发展的衔接窗口。尤其在我国城乡经济发展进入新时期，数字经济的快捷性、高渗透性等特征使乡村经济发展动力发生变化的条件下，要着重考虑提升资源利用效率、发挥资源运用优势等情况，并结合不同空间优势因素制定差异化的发展战略。基于空间正义的要求，在差异中寻找优势因素来推动发展是城乡一体化进程中非常重要的发展方略。当前《城乡规划法》《中华人民共和国乡村振兴促进法》（简称《乡村振兴促进法》）等法律法规中各地方城乡各自展开差异化制度设计的权能不足、对于主体功能区建设规划、特色产业培植以及城乡优势互补的专项规定匮乏，使得各地方城乡差异化发展受限、主体功能区的建设缺乏资源统筹的力量、特色产业难以集聚而形成规模效应，城乡优势未被充分挖掘和不互动等情形时有发生。城乡资本人才等要素下乡不仅衍生出要素流动过程中由于要素流动不均衡、盲目所造成的风险，而且在要素运用与开发过程中也同样衍生出一系列风险。城乡资本人才等要素下乡是推动城乡要素实现共享的行动举措之一。如由于乡村技术设备、应用经验等较为不足，当城市的数据要素流入乡村社会之后可能会出现相关部门或乡村企业处理不当的风险，进而造成数据要素的外泄或丢失。与此同时城市产业在运用和开发乡村数据要素时为了与同行争夺市场而可能会存在侵犯公民隐私等过度开发和利用的行为，导致乡村中个体和集体的权利保障越来越困难且发展性权利更加被动。由于乡村的资金链条和产业运营对城市资本具有较高的依赖程度，城市资本将资金、人才等要素投入乡村很可能仅仅把乡村当成向城市提供服务的一方，而没有真正把发展的落脚点放在乡村，因此往往会使乡村的发展主动权被城市资本所挤压，城乡之间的发展差距会越来越大。由于乡村拥有丰富的土地要素而且使用成本要比城市土地更低，所以城市产业往往会基于成本的考量而将产业迁移至乡村地区，假借各种名义而非法侵占农业用途的土地要素，此种风险往往难以察觉且随着风险潜伏时间越久风险就越大，这就可能给我国的粮食安全、土地安全、农业产业安全以及环境生态安全等造成难以预测的负面影响。基础设施建设与公共服务是吸引城乡资本人才等要素下乡的基础性保障。银行、交通、通信等基础设施是产业发展和资本流通的重要基础设施。乡村的银行、交通、通信等基础设施不健全会造成城乡产业资本的运行成本升高进而导致城乡资本下乡受限。如果没有配套的基础设施为城乡资本人才等要素下乡提供服务，那么要素下乡仅仅是一种短暂的停留而无法在乡村地区真正扎根。此外，乡村的教育、医疗等公共服务与城市相比存在较大的差距也会导致高素质人才要素考虑到生活品质、工作环境以及子女教育等问题而不愿主动下乡，虽然下乡人才往往可以获得额外的薪资激励或晋升激励，但是公共服务供给条件如果得不到提高，长此以往人才会在额外的薪资激励或晋升激励与公共服务质量之间进行价值权衡，从而选择放弃额外的利益去追求性价比更高的城市发展环境。这种短期内的人才要素下乡难以解决乡村地区要素长期贫瘠的问题。当前乡村的基础设施建设与公共服务供给多是政策性、福利性的惠民工程，但是仅仅依靠公共属性的要素来推动自身发展显然是不足的。乡村还未充分将自身的优势要素纳入城乡统一市场体系之中来置换城市的投资，还未能借助城市的非公共性要素来建设基础设施和提供公共服务，导致城乡之间的基础设施建设与公共服务供给呈现出马太效应的趋势而差距越来越大。城乡之间的基础设施建设与公共服务供给的空间不均衡加深了城乡一体化建设的阻碍，限制了城乡资本人才等要素的发展空间，加剧了乡村资本人才等要素的贫瘠现状。二、城乡资本人才等要素下乡风险产生的失衡性问题分析一切风险均可能转化为危机，一切危机均源于某种失衡。城乡资本人才等要素下乡的过程中可能蕴含或者产生某种风险，这些风险来源于某种失衡。如果没有一定的防范与化解制度机制来解决这种失衡问题，风险就会慢慢演化成危机，进而损害城乡资本人才等要素下乡的整体运行过程与体系，反噬客体要素与要素运用的主体，最终造成整个社会生产、生活系统的行为失范、功能紊乱、结构涣散和效率低下等危机的产生。具体表现在：（一）城乡要素配置公平失衡：加剧了城乡要素配置差距要素的配置状况对于分配公平的实现有着重要影响。解决我国城乡发展分化的根本在于盘活乡村经济，这就需要借助市场与政策制度的力量共同引导资本和人才下乡。各种要素下乡与改善城乡分化格局是同一矛盾的一体两面，资本、人才等生产要素下乡是缩小城乡发展差距、打破城乡分化格局的前提，城乡经济的均衡协调发展又反过来推动生产要素的自由流动和平等交换。不同地区教育资源、基础设施、医疗保障体系、就业保障等方面的不平衡配置也加剧了城乡要素配置的失衡，并引发出一种奇异的现象：越是在经济发达的地区，其城乡要素配置差距就越小；落后地区的城乡要素配置差距则严峻得多。城乡分化与区域发展不平衡问题共同制约了我国经济发展的可持续能力，也是引发社会经济发展矛盾的根本问题之一。近些年我们在发展中注意了兼顾农民利益的普惠，但城乡要素的公平配置仍需要通过制度机制的安排来实现优化平衡。蛋糕持续做大的同时必须要考虑如何可持续地分好蛋糕，尤其需要通过资本下乡、人才下乡的途径使社会经济发展的利益由全民可持续共享。（二）城乡空间要素发展失衡：阻却了区域要素向乡村的持续流动区域要素发展不平衡问题是我国经济发展过程中由来已久的问题，也是未来经济社会发展改革的方向。应当看到，一定程度的不平衡是符合经济发展规律的，在市场机制的作用下，发达地区对于各种要素的流动具有更强的吸引力，由此产生的规模化效应更符合效率的追求。我们可以容许一定程度的不平衡，但决不能放任这种不平衡的局面，从而使这种不平衡超出了一定的限定，进而引起空间要素发展失衡。区域要素的发展失衡是导致空间要素发展失衡的原因之一，而空间发展的失衡必然会阻碍空间正义的最终落实。空间发展不平衡的情况越严重，落后地区的要素资源流失、缺失的情况就越严重，要素下乡面临的阻力也就更大，从而引发更严重的社会不公平问题并影响社会稳定。目前，我国不同区域在土地、资本、科技、水资源等要素方面存在的差异较大，例如东部地区在资本和科技方面颇具优势而土地资源较难整合，中、西部地区土地资源相对丰富但引进的资本等要素则滞后于东部地区，区位差异使得各地区的优势要素未能充分彰显自身优势。如何因地制宜制定差异化的发展策略以提升资源利用效率和空间流转水平对我国城乡协同发展来说既是探索也是机遇。（三）城乡市场主体基础失衡：薄弱了主体间的协同基础在区域间要素发展不平衡不充分的背景下，城乡在资源禀赋方面也存在着差异性。在自然资源要素方面，由于土地等自然资源是农民赖以生存的物质基础，能够影响到经济发展状况以及农民生活水平，这种差异性容易导致空间发展的差异从而影响农业生产和发展；在人力资源要素方面，城乡间的人力资源由于人力积累、吸纳或外流等原因存在差异性，对于城乡间人才要素的流动同样有直接的影响。资源禀赋的差异使得城乡的市场化程度不一，乡村相较于城市的市场化短板日趋显现，城乡之间的多元主体在市场化运作过程中的协同基础明显不同。资本、人才等要素下乡后，基于对资源禀赋的认识而以市场为导向进行不同的利用，在此过程中有多方利益主体参与其中，相关主体包括政府、市场主体、农民、农业组织、社会中间层主体等。其中，市场主体在要素下乡过程中是发挥动力作用的主体，政府则是开展行政规制的主导性主体，农民则是最为基础的利益主体，而社会中间层组织则是为维护农民利益而提供服务的主体，其在政府与市场主体及其他主体间起到中介作用，是多主体间的利益连接主体和协同促进要素下乡的发展性力量。市场主体作为城乡市场一体化格局中关键主体，受到差异化的资源要素禀赋基础的影响最为深刻，这种主体力量分布的严重失衡直接导致了城乡市场地理空间上割裂、贸易空间上壁垒、金融空间上离散。（四）城乡社会中间层力量失衡：削弱了政策惠农的效应保障农民主体地位的重要方式便是农民组织化。但是通过调研及查阅文献可以简要分析出目前农民组织存在的一些问题：农民组织所建立的农民合作社流于形式的较多，真正起到强农作用的不够，合作社内部也存在着一定程度的分化；服务于要素下乡的社会中间层组织仍处于发展的初级阶段，其现代化、市场化、法治化运营管理能力有待加强。目前有效的惠农组织在我国是较缺失的：一是乡村社区、乡村内部集体组织与农民之间存在着各种利益纠葛，同时乡村社区自身发展的建设经费匮乏、群众参与不够、与村民实际需求脱节等不足也使其不完全具备在要素下乡过程中为农民争取更大利益的能力；二是虽然在社会上存在不少为农民利益发声的个人和组织，但这些外部性组织是否能表达农民切身利益也值得怀疑。目前，作为健全乡村市场机制、吸引要素下乡而建立的具有中介性、起桥梁作用的社会中间层组织，其参与要素下乡的形式较为单一，主要表现为农业生产托管、中介服务等方面，这种较为单一的作用形式不能完全反映和承担其中介服务性功能；其次就农业生产托管而言，其目的在于形成一定的规模化效应以推进农业的高质量发展，但目前在实践层面还未形成其所期待的规模化效应；最后，当前社会中间层主体的发展从总体上看还缺乏必要的政策制度支持，虽然国家对此出台了许多文件要求各地予以落实推进，但地方层面的配套、落实的政策制度制定还比较滞后。（五）要素下乡目标利益协同失衡：强化了要素下乡的多元潜在风险为保证要素下乡始终发挥积极作用，应充分认识到要素下乡可能存在的潜在利益风险。在粮食安全方面，我国乡村地区的农业生产活动是保障国家粮食安全的基础，但在要素下乡背景下部分地区盲目追求经济效益，大量耕地遭到“非农化”和“非粮化”利用，成为影响国家粮食安全乃至整体安全的隐患。制约我国粮食安全的主要原因是现有用地缺乏高质量的土地整理、服务于农业生产的基础设施供给不足等因素所造成的耕地的实际利用率较低，这些问题恰恰需要通过引进下乡资本来解决。而从资本下乡的实践来看，企业通过投资获得农地使用权后，往往将之用于非农化经营以获得更大的经济利益。与此同时，大量原本从事农业生产的青壮年农民在下乡资本的驱使下其工作职业将发生变化，逐渐脱离了农业生产活动而成为企业务工人员，这些变化无疑会为保障农业安全、粮食安全增添了农业劳动力的代际接续的困难。在基层矛盾纠纷方面，城乡要素下乡衍生出了多元复杂利益的不协调乃至冲突，这些矛盾纠纷能否提前预判、精准排查、高效化解，直接影响着我国乡村全面振兴战略的有效落实。除此以外，要素下乡还可能出现社会保障风险以及现代性风险社会中出现的环境污染、企业欠薪、公共服务供给不足等引发的新型社会基层矛盾纠纷，包括涉农涉土、涉劳资、涉环境、涉金融、涉房地产等领域矛盾纠纷。（六）一体化融合机制失衡：降低了要素下乡的市场化协同功能乡村地区在要素下乡的过程中虽然是被动接收方，但同样需要发挥其主动性来构建承接资本、人才等要素的一体化平台。目前，我国城乡要素下乡的一体化平台建设具备雏形，但仍需在一体化框架中强化组织之间、机制之间与制度之间的衔接关系，形塑集组织一体化、机制一体化、制度一体化为整体的城乡要素下乡的综合一体化平台。当前的一体化平台建设相对滞后，平台的定位和功能也相对模糊不清，尚未明确城乡要素下乡的综合一体化平台是以城乡市场一体化为原点，也未在立法和政策上明晰其统一土地交易、统一市场信息、统一人才流转、统一产业项目等功能，使得城乡要素下乡的一体化平台建设趋于悬浮化和抽象化。强化一体化平台的一体化融合机制既可以通过及时发布相应的要素供求信息，使城乡间的要素流动更具针对性；又可以通过信息交流加强乡村市场主体之间的联系，使成本的分配更有效率；还可以通过项目运行集聚乡村产业的集体力量，使风险的化解更加顺畅。城乡要素下乡一体化平台的本质在于建立实现分散农户与现代化资本之间的有机融合进而构建要素下乡的深层协同机制。通过这种协同机制的构建，既可以有效保护农民的利益、增强农户的市场竞争力，又能提高基层村级组织的号召力、凝聚力，推动乡村经济的集体化发展。三、空间正义视角下要素下乡失衡性风险产生的根由分析过往众多学者通过空间正义的理论视角去解决社会发展进程中所衍生的一系列不平衡问题。有学者将空间正义的概念定义为“存在于空间生产和空间资源配置领域中的公民空间权益方面的社会公平和公正，它包括对空间资源和空间产品的生产、占有、利用、交换、消费的正义”；有学者提到在经济领域中实现空间正义要做到“资本的空间分布均衡”“公共资源的空间分配合理”等；也有学者谈到空间正义应当涵盖“自然空间正义”和“社会空间正义”；还有学者们论述空间正义要保障经济治理、组织治理和社会关系等结构的协调。笔者认为在城乡资本人才等要素下乡的场域中，空间正义应当做到城乡资本人才等要素在城市和乡村领域内资源配置合理、流通机会平等、使用资格平等、主体互动协调，进而保障城乡一体化进程中城市与乡村在集体层面上实现存量利益的共治、在个体层面上实现增量利益的共享。基于对空间正义的解读，不难追溯出影响城乡资本人才等要素下乡的具体根由，主要表现在：（一）金融根源：乡村金融资源失衡影响城乡产业的融合发展没有产业发展，新乡村建设既不全面也缺乏动力，推动乡村经济社会发展需要有产业作支撑。在以往城乡发展中往往是城市的单一中心发展，而基于产业与市场发展差异的城乡资本人才等要素下乡必然要转换单一中心的产业发展模式，将其转换为城市与乡村的双中心，使乡村也成为具有自主产业发展能力的一端，进而推动城市涉农产业向乡村转移并与乡村产业融合发展。城市产业与乡村融合发展的前提是乡村拥有适合城市产业生存与发展的金融市场环境，如果没有适宜的金融市场环境为城市产业发展注入金融资源，那么城市产业在迁移至乡村发展环境之后便会逐步衰退，不仅难以起到带动乡村发展的效果，还有可能破坏城市产业的原有基础。当前乡村的金融市场体系中资金供给链条较少、金融机构类别单一、市场交易机制滞后、市场信息平台欠缺等问题较为突出。资金供给链条较少使得城市产业在融入乡村时没有多余的资金用来技术研发和开拓市场；金融机构类别单一使得城市产业多样化的发展需求得不到及时满足；市场交易机制滞后使得城市产业扎根乡村之后难以获得平等的交易机会；市场信息平台欠缺使得城市产业在进入乡村之后信息收集获取相对迟钝，难以及时准确地获得市场信息。不完善的乡村金融市场体系使得城市产业的运行成本提高、城市产业的产能和效能下降，城市产业的发展平台受限和发展机会限缩，因此不完善的乡村金融市场体系难以对城市产业形成吸引力，城市产业基于运行成本、发展机会等因素的考量往往不会选择将产业转移至乡村地区，与乡村融合发展更是无从谈起。（二）人才根源：乡村人才失稳导致城乡人才空间配置失衡乡村产业发展提升急需匹配相应的专业技术人才，但由于乡村产业发展缓慢、水平不高，无法持续吸引年轻的相关专业人才下乡进行各方面建设，这也就导致了当前基层乡村科技人才队伍严重老化，专业技术人员的年龄、专业分布以及层级结构划分不合理，且能够为乡村建设进行新技术、新行业推广的人才少之又少。在基层组织建设方面，多数乡村“两委”班子成员都存在着成员年龄偏大、知识结构不合理、专业水平不够等问题，无法全面带动农民高质量发展生产、全方位改善生活，且目前村干部的工资收入水平普遍较低，远远低于外出打工者收入而缺乏吸引力，加之政府对于乡村基层干部的待遇和补贴较少、激励机制的欠缺导致年轻人留在村里做村干部的意愿非常低，一定程度上影响了村干部队伍人员的稳定性和结构的专业性。面对人力资本在城乡间不均衡配置的问题，城乡人才需要通过“双向交流”来化解这种失衡性问题：一是乡村发展需要城市富余的、高素质的人力资本下乡，为农业现代化发展注入动力与活力，而不总是农业精英阶层的非农化流动，也要促进乡村青年回归创业流动；二是乡村人员也要定期流向城市地区向其学习先进的生产经验、管理经验和技术应用经验等，通过不断学习来提升自身的产业化发展技能与市场化发展能力。（三）技术根源：农业技术推广机制失常导致科技下乡的后劲失速技术推广机制单薄主要体现在农业技术推广主体不多元、农业技术推广人员大都年龄老化且专业性不强、农业技术推广使用后的激励机制不健全等方面。首先，我国的农业技术推广主体大多是公权或者公益主体，农业技术研发主体和销售主体对农业技术的应用效果示范展示、宣传推广力度不足，农民群体不能直观感知新兴农业技术应用到农业生产之中会产生何种影响，因此难以让农民群体自发产生接受新兴农业生产技术的兴趣与动力，延缓了农业科技的推广。我们知道：农民群体作为农业技术的直接受益群体，其应用之后所获得的增值利益本身就是最好的宣传推广素材，但是研发主体和销售主体并没有充分尝试先让农民免费试用等农业技术推广方式，通过农民自身示范的试用效果打开农业技术在城乡一体化市场中的生长空间。其次，农业技术推广人员专业程度欠缺也是导致科技下乡后劲不足的原因之一。农业科技推广人员往往是公职或公益人员而非研发机构或销售机构懂技术的专业人员，加上年龄老化，因此在推广过程中难以将技术解决的重点与难点讲述清楚，甚至难以使农民群体对新兴农业技术产生全面的直观印象。再者，农业技术推广使用后的激励机制不够健全，现有的激励措施仅仅着眼于研发主体和销售主体等农业技术推广的直接主体，未能充分关注到能起到推广作用的间接主体，例如从事一线生产的农民群体、农民专业合作社、农业农村领域的行业协会等，使激励机制体系不完整、效果不可持续，其激励机制的不正义同样也会影响农业技术推广的空间正义。（四）土地根源：一体化保障失范导致土地可持续性效益空间缺失土地要素是城乡生产要素流通的核心组成部分，土地要素流转对于促进城乡产业协调发展与成果共享、实现空间正义具有重要意义。但是，我国现有的土地要素流转在各类主体的权责规范化保障尚有不足，导致各类主体利益的产生、分配与保障机制存在缺失之处，进一步加剧了土地流转各环节的潜在风险，一定程度上阻碍了城乡要素的高效、公平流动，也影响了土地要素利益分配的空间正义的实现。具体而言，集中体现在农村土地要素流转中主体权责一体化保障不足导致的土地流转风险。农村土地要素流转中主体权责规范化保障不足主要表现在农村土地中的经营性建设用地大多依旧难以流转、宅基地流转仍处于隐性与自发的城乡分割阶段、土地流转过程中城乡统一的市场化机制不完善、土地征收中存量利益及其增量利益分配矛盾突出等方面，其中带来多主体权责规范化不足等问题，相关主体利益保障缺失成为土地要素自由、高效流转的重大桎梏。首先，承包地、经营性建设用地是重要的生产要素，但是在推动相关要素流转、参与市场生产时，存在着流转主体不明、市场化不足、风险防范机制不完善等问题。在市场交易中，农村建设用地流转主体是否应该还包括农民集体经济组织、农村土地合作社、农民个体等可能的主体？但法律或者政策尚未有明确的答案，使得集体经济组织在农地市场配置过程中的主体功能受限。主体的模糊性直接导致主体间关系无法进一步明确，土地流转后的利益分配也缺乏相关规范指导，农村土地要素流转中的风险进一步加剧。目前，现有土地流转风险尚处在风险积累的过程中，一旦农村土地要素流转的市场价值及其制度利益大幅度变化，均将加速农村土地要素流转风险的现实化。其次，作为重要生活要素的农村宅基地缺乏体系化流转规则与机制。虽然当前法律规定我国农村宅基地不能向城市居民出售且禁止抵押，但实践中存在大量隐性宅基地流转。如何实现宅基地作为农民最后的生存保障与作为资产的自由流动性二者的平衡一直是争论不休的话题。但是当下存在的大量宅基地隐性流转的现象，使得买卖合同双方主体的权利义务都难以得到保障，因此带来现实中的经济纠纷，加剧了土地要素流转风险。除此之外，我国农村土地流转机制尚不完善，加之我国农村地区发展差异性较大，各地农民与土地要素市场双方消息不畅通带来了流转的困境；农村土地征收主体利益分配标准不清，存在潜在矛盾纠纷风险等。这些土地要素流转过程中主体权责规范化保障不足降低了土地流转的效率，加剧了土地要素流转过程中的风险。实践中，城乡间土地流转中主体权责一体化保障不足主要体现在统一土地市场建设中。（五）机制根源：一体化保障机制缺失导致城乡要素互动互补性发展空间亏折当前我国城乡要素流动互动互补性不足，限制了城乡资本人才等要素的下乡。首先，我们目前处于从“以城带乡”到“城乡融合发展”这一顶层设计的转向中，要素下乡包含于城乡融合发展的关系中，其本质蕴含着实现不同生产要素的双向流动之愿景。而以往的规划在顶层设计的表述上往往是秉承着“以城带乡”这一宗旨，实际上是“城市主导、乡村从属”的城乡发展思路，而我们不能将解决乡村发展问题的主要动能全然依托于城市。城乡融合发展这一概念的提出则在于让规模、范围、集聚三大经济效应辐射到乡村。通过这样的转向以期促进城乡基础设施和公共服务一体化建设、一体化管护、一体化运营，最终增强城乡之间的要素流动。其次，城乡利益关系的长期失衡促使以趋利属性为特征的要素流动不足。要素流动的基础往往是利益的趋向性与风险厌恶，而促进要素的流动往往需要以利益与利益机制改变为架构基础。如果忽视城乡利益关系的平衡，那么促进要素下乡就似乎很难合乎市场化发展的规律。而现行的城乡关系发展上尚未能实现均衡配置，城乡利益冲突协调机制等建设不足，最终会造成要素流动上一定程度的阻滞。再者，城乡发展利益分配表达机制影响要素流动的互动与互补性。城乡之间生产要素流动问题背后隐含着城乡发展利益主体之间的博弈，资本、技术、人才等要素下乡参与现代化的农业生产环节，使得农业产业的存量与增量利益因农业生产现代化而呈现出质量与效率的提升；最终各个利益主体是希望能够按出具的生产要素份额来进行发展利益的分配，若是没有合理与公平的城乡发展利益分配表达机制作为利益联结基础，则会挫伤要素流动的积极性。最后，城乡要素流动的市场培育与政策保障有待进一步的建设。市场主体仍然是要素在城乡间自由流动与配置的驱动性力量，目前我们通过引导生产要素下乡参与农业、乡村建设的适宜领域以期培育市场空间，但农业产业链、供应链与价值链尚未形成环环相扣的激活城乡互动的市场，有待进一步通过竞争效应来促进要素流动的效益提升。我国经济发展的新发展格局的构建为城乡要素流动提出了新的发展要求，提供了新的发展机会与发展动力。高质量、高效率、更公平、更安全、更可持续的新发展格局的发展要求将为城乡要素流动的互动互补性空间一体化注入新动力、提供新空间、增添新活力。四、防范城乡资本人才等要素下乡失衡性风险的制度应对通过制度设计来防范风险是规范化应对风险的重要前提，是保障风险应对措施合法合规的关键。基于空间正义视角的城乡资本人才等要素下乡在制度设计时，首先要明确制度设计的价值取向、基本原则、制度目标三个方面的内容。空间正义视角下的城乡资本人才等要素下乡的价值取向主要涵盖兼顾个性与共性的发展平等、兼顾部分与整体的发展均衡、兼顾历史与现实的发展公正三个层次。所谓兼顾个性与共性的发展平等是指城乡资本人才等要素下乡不能是盲目的、没有重点的，而应该依据不同乡村地区不同的产业与市场基础、城乡之间过往的互动方式等进行有针对性地要素匹配，只有实现要素的精准匹配才能够让不同乡村地区根据自身需求来补足短板，进而在实质意义上获得平等的发展机会；所谓兼顾部分与整体的发展均衡是指城乡资本人才等要素下乡是为了实现城乡均衡、协同的一体化发展。因此，在制度完善时要充分考虑到在不同领域内城乡分别承担什么样的角色功能，城乡在均衡、协同的一体化发展过程中需要在哪些制度、机制之间实现协同与链接，城乡之间如何开展交流合作才能实现均衡发展；所谓兼顾历史与现实的发展公正是指乡村在过去为了城市的发展贡献了大量的资源，在城市发展壮大之后应当适时地、有序地反哺乡村，进而实现城乡发展的历史与现实之间的公正。空间正义视角下的城乡资本人才等要素下乡的基本原则应当包括城乡发展地位平等、城乡流通渠道畅通、城乡优势资源共享三个方面。城乡发展地位平等是城乡资本人才等要素下乡的前提和首要原则。如果城乡发展地位不平等，那么下乡的要素很可能是城市淘汰的、不适宜当前发展环境的要素，这样只会加剧城乡之间的发展差距，乡村逐步沦为城市发展的附属品，城市与乡村应当各自具备发展的主动权；城乡流通渠道畅通既可以保障城乡资本人才等要素下乡切实可行，又可以实现城乡之间优势要素的互动互补。城市向乡村单向的要素流动是不可持续的，只有形成城乡之间双向稳定的要素流通渠道才能让乡村获得更加丰富的发展机遇，流通渠道对于要素下乡而言至关重要；城乡优势资源共享也是城乡资本人才等要素下乡的制度设计原则之一，优势资源共享有利于形成长效的要素下乡机制，与此同时还有利于将社会风险进行分解，通过城乡集体的力量来防范风险，因此在制度设计时要着重建立资源共享契合点和合作点。空间正义视角下的城乡资本人才等要素下乡的制度目标主要有扶助相对弱质群体与相对弱质产业的发展，推动空间互补、形塑发展共同体等。首先扶助相对弱质群体与相对弱质产业是城乡资本人才等要素下乡的初始目标。因为长期以来城乡发展之间存在着一定的差距，如果不能及时缩小差距将会对共同富裕的实现造成一定的困扰，因此扶助乡村并在乡村中培育新型发展主体对于城乡统筹发展而言十分关键；其次推动空间互补是城乡资本人才等要素下乡的直接目标。城乡资本人才等要素下乡的直接效果就是改善了乡村发展要素缺乏的现状。但是乡村想要真正掌握自身发展的主动权不能仅仅依赖城市优势资源的被动灌输，还要将乡村自身的优势资源进行挖掘并推广向城市，通过自身的优势资源去补足城市的发展劣势并在此过程中建立长效的合作交流平台，通过空间互补而主动搭建的合作交流平台对于提振乡村的发展主动权具有主体性意义；再者形塑发展共同体是城乡资本人才等要素下乡的最终目标。通过要素下乡来实现城乡之间多元主体、多产业、多个领域、多个平台的关系链条，通过关系链条打造城乡利益共同体，城乡之间的发展虽有差距但是在发展目标和发展原则上具有一定的同向性。因此在利益共同体的基础上去形塑发展共同体是城乡一体化建设的新境界，在发展共同体的宏观框架中如何连续动态地凝聚发展共同体中各种主体的发展目标、发展思维和发展动力就需要在发展共同体框架中具象出治理共同体，通过治理共同体去巩固利益共同体、优化发展共同体。基于空间正义视角的城乡资本人才等要素下乡在制度设计时需在制度设计的价值取向、基本原则、制度目标范围内行动，更需要在法律法规等强制性规范完善方面为城乡资本人才等要素下乡提供法治保障。（一）空间均衡-服务均等-合作发展：城乡资本人才等要素下乡的空间协同的制度应对城乡资本人才等要素下乡要重视要素下乡空间上的利益普惠与公平正义。从空间正义理论的视角看，城乡不平衡发展是空间生产的产物，社会资源不断从乡村流向城市造成城市对乡村空间要素的挤占。为了破除乡村要素单向流入城市的格局、形成城乡之间要素自由流动和平等交换的机制，使得乡村与城市共享空间资源与空间产品，必须要重视城乡资本人才等要素下乡的空间正义以及要加大对乡村地区的利益普惠。第一，补强城乡、区域空间资源的公平配置制度，助力城乡社区均衡发展机制。依据城乡各区域的发展特色与要素空间优势着力推动主体功能区建设，在国家层面加快制定《中华人民共和国主体功能区建设法》（简称《主体功能区建设法》）进一步明确城乡区域内不同主体功能区的角色定位和发展重点，补强城乡区域协同发展的制度短板。通过主体功能区建设制度的作用弥合城乡资源要素错配、失衡与失速，解决当要素在城乡空间中广泛进行配置时，出现的平均发力、重点模糊、效果隐微、不可持续、沉没成本持续上升而边际收益逐渐下滑等问题。通过制定主体功能区建设的相关法律明确主体功能区建设的基础条件、要素聚合模式、方便主体功能区辐射周边环境的基础设施建设等内容，使得各主体功能区因地制宜、分工协作、合理布局，使城乡要素流动更加有效、更加有序、更加安全、更可持续。通过主体功能区辐射带动其周围地区，避免要素流向的无序与无向，实现城市与乡村协同发展、共同富裕。主体功能区的建设涉及到城乡规划事项，因此在《城乡规划法》及国土空间规划等相关法律法规中对跨城乡区域的主体功能区建设规划展开进一步细化相关规则，并在《城乡规划法》第十八条之后明确规定与整合城乡总体规划的规划主体、规划资质、规划程序、规划内容等，将空间规划与空间要素流动规划结合起来，发挥规划制度的协同效应。与此同时，政府需要对经济较为落后、资源较为短缺、地理位置偏僻、发展动力不足的区域进一步加大制度扶持保障的力度，从空间协同发展的角度形成城乡要素流动的一体化制度机制。第二，补强城市空间扩张中城乡社区集体组织协同制度，助力相对弱势群体合法权益的保护发展机制。在推进城镇化的过程中，城市空间不断扩张会产生乡村发展空间被挤压的情况。为了防止或减少这种情况的产生，加强对城乡相对弱势群体合法权益的保护发展力度，可以通过强化乡村中社区集体的力量来实现对相对弱势群体合法利益的保护。社区是城市和乡村所共同拥有的集体组织模式。因此可以考虑在《中华人民共和国城市居民委员会组织法》《中华人民共和国村民委员会组织法》中强化社区在城市居民委员会、村民委员会组织管理中的作用，加强社区间城市居民委员会、村民委员会的交流与合作，打造优势要素互补、剩余要素互置、发展要素互促的一体化社区建设平台，从而真正促成社区发展权的实现。与此同时，建议着手两方面的制度安排：一方面通过制定《中华人民共和国社区发展促进法》来引导城乡社区之间的要素流动与共享，通过将社区发展权理念嵌入法律来实现要素下乡的精准匹配和协同发展，以期通过城乡社区之间的要素空间正义来实现城乡系统整体的要素空间正义；另一方面通过修改《中华人民共和国农民专业合作社法》中第二章“设立和登记”对入社成员的范围条文的规定，对入社成员的范围进行适当的扩大，可以在一个社区或者一个县域范围内选择确定成员，并且企业、事业单位和社会组织成员可以到达（不超过）成员总数的百分之二十，以保障合作社工作的常态化与可持续性。在第八章“扶持措施”中增加关于农民专业合作社中新型农民群体的培育来强化对相对弱质群体的合法利益的保护支持措施，以期通过培育新型农民群体来削弱城市空间扩张的负面影响，提振农民群体在城乡一体化建设中利用市场发展乡村经济的主体力量。同时可以对《中华人民共和国农业法》（以下简称《农业法》）第七章“农业科技与农业教育”、第九章“农民权益保护”的相关条款进行补充完善。如将第七章第五十二条第三款修改为“国家鼓励和支持农民、农民专业合作社、供销合作社、其他企业事业单位等参与农业技术推广工作。”第三，补强城乡基本公共服务均等化供给和优质资源疏解制度，助力以人为中心的城乡要素合作发展机制。引导城市的优质资源向城乡结合部、乡村地区的流动与转移，防止资源过于集中在城市中心地带。在教育教学资源方面，通过完善《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国教师法》等法律法规不断健全城乡学校的常态化合作交流机制、优秀教师定期轮岗机制、学校优势资源共享机制等，使得城市的优质教育资源向城市边缘地区、乡村地区转移。如将《教育法》第十一条第二款修改为“国家采取措施促进教育公平，推动城乡教育均衡发展。”将该法第四章“教师和其他教育工作者”第三十四条增加一款“国家对乡村教师的职称评定、工资报酬、福利待遇给予优惠待遇。”在医疗卫生方面，引导城市的三甲、高水平医院与乡村地区的卫生院、乡镇医院建立合作机制，并在《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》（以下简称《基本医疗卫生与健康促进法》）第二章中进一步完善城乡医疗卫生机构“线上+线下”、智慧医疗等的多渠道合作平台，打通病人紧急转送、化验结果互认、区域合作办院、特殊医疗器械共享的壁垒，运用法治资源来整合医疗卫生资源。如将《基本医疗卫生与健康促进法》第三十条修改为“国家推进基本医疗服务实行分级诊疗制度，引导非急诊患者首先到基层医疗卫生机构就诊，实行首诊负责制和转诊审核责任制，逐步建立基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动、线上+线下结合、智慧医疗的机制，形成病人紧急转送、化验结果互认、区域合作办院、特殊医疗器械共享的合作平台，并与基本医疗保险制度相衔接。”将“第四章医疗卫生人员”中的“基层和艰苦边远地区工作的医疗卫生人员”修改为“基层、乡村和艰苦边远地区工作的医疗卫生人员”，突出对基层、乡村和艰苦边远地区工作的医疗卫生人员的共同关注。如将《基本医疗卫生与健康促进法》第五十六条第一款修改为“国家建立医疗卫生人员定期到基层、乡村和艰苦边远地区从事医疗卫生工作制度。”第二款修改为“国家采取定向免费培养、对口支援、退休返聘等措施，加强基层、乡村和艰苦边远地区医疗卫生队伍建设。”第四款修改为“对在基层、乡村和艰苦边远地区工作的医疗卫生人员，在薪酬津贴、职称评定、职业发展、教育培训和表彰奖励等方面实行优惠待遇。”第五款修改为“国家加强乡村医疗卫生队伍建设，重视乡村医疗卫生人员的职业发展，建立县乡村上下贯通、定期交流的职业发展机制，完善对乡村医疗卫生人员的服务收入多渠道补助机制和养老政策。”法律本身就具有普遍的适用性、约束力与规范性，因此将教育、医疗等普惠性资源嵌入法律刚性规定有助于普惠资源惠及乡村社会的末梢，真正实现城乡要素下乡的空间正义。（二）市场一体-产业融合-要素安全：大市场、全产业与全要素发展的空间差异的制度应对市场在资源配置中的作用不言自明，推进城乡资本人才等要素下乡的重要途经之一便是激活市场的主体角色功能与应有作用。在坚持党的指导、坚持服务发展、坚持市场主导、坚持政府促进、坚持规范有序的五项原则的基础上发挥市场机制的促进作用，通过制度机制的完善充分发挥市场在城乡资本人才等要素下乡中的主渠道作用，健全统一规范的城乡经济发展市场体系，完善城乡资本人才等要素的市场供求、价格和竞争机制，畅通城乡资本人才等要素市场的交流合作机制。由前面分析我们发现城乡在要素流动中存在的不足与风险，为了弥补相应不足，克服这些风险，平衡城乡关系，改变城乡互动中乡村处于弱势地位的境况，通过法律对要素市场交流合作的全过程加以规制、保护与促进，就显得十分必要。对此，我们可以从三方面入手：一是强化一体化市场要素平台制度机制建设，建议修改《农业法》第十章第七十九条，增加第二款“国家建立健全城乡协调发展的一体化市场要素平台。各级人民政府负责统筹各类市场要素的平台准入，各类市场主体经过平台注册认证程序后可以在一体化市场要素平台中开展市场活动”；二是着力要素下乡的市场合作管理，建议国家制定《城乡要素市场合作管理条例》（以下简称《合作管理条例》），并在其中明确城乡要素市场的参与主体、主体的权利与义务、合作交流的要素内容、要素市场与全要素合作规范、合作管理规范、支持措施等。条例在规定要素内容时要以设定不作为义务的禁止性规范、授权性规范为主，以规定主体必须积极作出一定行为的义务性规范为补充。既充分释放城乡要素交流合作的活力，又为涉及国家安全、农民生活保障等重要领域要素的合作交流划定清晰的边界与限度，促进市场差异的城乡资本人才等要素的良性有序流动。三是促进城乡融合发展、新型工农城乡关系的体制机制构建，建议将《乡村振兴促进法》第六条修改为“国家建立健全城乡融合发展的体制机制和法律政策体系，推动城乡全要素有序、有效、合理流动，实现全要素平等交换、涉农要素重点支持和公共资源均衡配置，坚持以工补农、以城带乡，形成支农强农的农业农村发展格局，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。”基于法治框架建立健全完善的政府主导引导、市场主体参与、社会辅助支撑的城乡资本人才等要素下乡流动的宏观调控机制，通过宏观调控机制实现城乡资本人才等要素下乡的空间正义。构建新发展格局是当下发展时期的新要求，通过城乡融合发展推进农业农村现代化，实现城乡经济循环发展成为城乡产业制度应对的重点。城乡产业对城乡资本人才等要素下乡的推动作用重点在于首先发挥城市产业优势以助推乡村产业兴旺。在城乡融合趋势下吸引资本进入乡村来实现乡村产业兴旺不是发展小农种植经济所能推动的，而是需要借助现代化产业体系，以城市特色产业、优势产业带动乡村产业发展，也要以乡村特色、优势产业主动寻求发展为出路，推动城乡、乡村一二三产业融合发展，从制度应对的角度，可以在《乡村振兴促进法》的“第二章产业发展”中增加对城乡产业发展要素类型化规范的法律条文，并针对城乡产业发展要素的类型化不同采取有重点的产业支持措施，明晰不同类别的要素在城乡产业发展格局中的定位和功能，强化要素配置的准度与效度，提高制度适配的针对性。基于要素形态、要素功能以及要素权属等类型化标准可以重塑城乡下乡要素的流转依据、运作程序、行动领域等，让城乡要素下乡的空间正义得以充分落实。开展城乡产业发展要素类型化归类时，不仅要以资本、人才、土地等要素形态为类型化标准，还要兼顾要素功能、要素权属等类型化标准进而使得城乡要素下乡更为切实有效地赋能乡村产业发展。与此同时，要在《乡村振兴促进法》的“第七章城乡融合”中增加以“乡村产业要素为重心、以城市产业要素为动力”的城乡产业合作模式及其融合发展方式与途径的条款内容，明确合作模式中各种产业要素的使用主体、城市产业要素融入乡村产业要素的方式、渠道、合作内容的边界与底线、合作模式的参与主体与监督主体等。通过制度规则的明确，明确合作模式及其融合发展方式与途径，进一步深化对现有城乡产业协同发展的制度基础。正义、发展与安全是城乡资本人才等要素下乡过程中始终应当秉承的理念。由于乡村各方面所体现出的弱质性，对乡村产业和乡村市场给予格外的关注就成为制度完善的重点。具体而言，一是乡村的产业与市场发展不能对国家的农业安全、粮食安全、土地安全、生态安全、种业安全造成风险，而且保障这些安全不能仅仅通过设定权利和行为的边界与规范来开展，还要将空间的发展与正义融入保障各类安全的内容之中，通过发展与正义实现对这些安全进行全方位、立体化、时空化保护。在制度安排中，除了可以在前述的《合作管理条例》中专章设定城乡要素市场合作安全管理章节，并在《农业法》《土地管理法》《中华人民共和国种子法》（以下简称《种子法》）《中华人民共和国粮食安全保障法》《乡村振兴促进法》等法律中强化城乡要素下乡过程中的相关安全保障条文，强化农业安全、粮食安全、土地安全、生态安全、种业安全等理念、原则与规范，以此来规范城乡要素下乡过程中可能会出现的土地过度集中、各个要素流动风险积累等影响安全的行为。在《中华人民共和国商业银行法》中在强化金融安全的同时，增加对涉农领域要素流动的金融支持措施条款。二是乡村产业与市场发展所带来的技术要素如何正义安全地发展也要进行规范。在乡村领域，重点要关注立体化、工厂化农业对乡村产业和乡村市场的新影响。立体化、工厂化的农业生产对科学技术的应用大为普及，无土栽培、水培、垂直养殖工厂等新生产模式层出不穷，不断迭新的生产方式推动了《农业法》《土地管理法》《种子法》等法律中对土地、种子等生产要素的概念范畴的拓宽。在未来农业耕作模式中可能不仅考虑土地会影响我国的粮食安全，还要考虑水培的“水”质与量也可能会直接影响我国的粮食安全，要走“城乡联动、功能协同的工业化技术化之路”来保障我国粮食安全。要着力于城乡资本人才等要素下乡过程中组织创新与发展、技术进步与转化，着力于完善技术转化的收益分配规则体系，重视乡村空间全要素生产率的全面提升与可持续增长。（三）关键点-联系线-运行体：城乡资本人才等要素下乡的动力机制制度的应对可持续发展是风险防范的最好方式。城乡资本人才下乡目标达成及其风险防范需要通过制度安排保障乡村发展形成可持续的动力机制。现有对于城乡资本人才等要素下乡的激励多为一种外在“推力”，即借助政策制度、资金扶持去推动它们下乡。一旦下乡后续经营管理出现难题而导致无法获利，此种推力将无法再起作用。因此迫切需要改进当前此种仅借助“推力”的现象，而通过内生性的“动力”与外在推力的综合作用来实现城乡资本人才等要素的有序有效下乡，其中对于内生性动力的培育需要建构起城乡资本人才等要素下乡的长效动力机制。城乡资本人才等要素下乡的长效动力机制制度包含各利益主体、各要素、各制度等的“点的准备”“线的链接”“面的支撑”“体的实现”多方面。城乡资本人才等要素下乡动力机制的制度应对要从要素点、支撑点等“关键点”的角度切入。资本、人才、土地等要素点是全面乡村振兴和城乡一体化建设过程中不可或缺的组成部分，但不同要素点在其中的功能与定位是有差异的，城乡资本人才等要素下乡既要做到全面、系统，又要兼顾重点领域重点发力。为此，可以从如下方面着手:一是补强资本要素下乡的制度规则。针对资本要素关键点将《农业法》第四十四条第二款修改为：“对跨地区从事农业社会化服务的，农业、工商管理、交通运输、公安等有关部门应当采取措施给予支持。鼓励金融、保险机构提供相应的金融、保险服务支持。”第四十五条第一款修改为：“国家建立健全农村金融体系，鼓励金融机构服务农业农村发展，加强农村信用制度建设，加强农村金融监管。”强化对金融资本下乡的鼓励支持政策。二是补强人才要素下乡的制度规则。针对人才要素关键点将《中华人民共和国职业教育法》第十条第二款修改为：“国家采取措施，支持举办面向农业农村的职业教育，组织开展农业农村技能培训、返乡创业就业培训和涉农职业技能培训，鼓励开展城乡职业教育合作，培养高素质、强能力乡村振兴人才。”对《乡村振兴促进法》“第三章人才支撑”进行相应的修改。如为了促进乡村各类人才培养，鼓励城市人才向乡村流动，将第二十四条修改为：“国家健全乡村人才工作体制机制，采取措施鼓励和支持社会各方面向乡村提供教育培训、技术支持、创业指导等服务，积极为乡村培养各类本土人才，引导、鼓励和支持城市人才下乡，推动专业人才服务乡村发展，促进农业农村人才队伍建设。”将第二十六条修改为：“各级人民政府应当采取措施，加强农业农村职业教育和农民继续教育，组织开展农业农村技能培训、返乡创业就业培训和职业技能培训，培养有文化、懂技术、善经营、会管理的高素质强能力的农民和农村实用人才、治理人才、创新创业带头人。”三是补强科技要素下乡的制度规则。针对科技要素关键点将《中华人民共和国促进科技成果转化法》第五条修改为“国务院和地方各级人民政府应当加强科技、财政、投资、税收、人才、产业、金融、政府采购、军民融合、城乡融合等政策协同，为科技成果转化创造良好环境。”将第三十五条第二款修改为“国家鼓励政策性金融机构采取措施，加大对科技成果转化，特别是农业科技成果转化的金融支持。”在《农业技术推广法》第五条增加第三款：“国家鼓励和支持科研院所、金融保险机构、科技中介组织积极采取措施，加大对农业技术的转化与推广工作。”将第二十三条第三款修改为：“国家鼓励、支持、引导社会力量开展农业技术培训，培养农业科技骨干、农业科技示范户、农业科技带头人。”将第二十七条修改为：“各级人民政府可以采取购买服务、财税金融支持等方式，引导市场主体、社会力量参与公益性农业技术推广服务。”将第三十三条修改为：“从事农业技术推广服务的，可以享受国家规定的税收、信贷、人才、创新创业等方面的优惠。四是补强城乡要素协调发展的制度规则。针对城乡要素协同发展方面建议在《乡村振兴促进法》“第七章城乡融合”增加鼓励城乡生产生活要素双向自由流动、公共资源合理有效配置、经济社会协同发展，形成城乡之间实现良性互动和一体化发展的新格局等方面的相关规范内容。五是要在前文建议制定的《合作管理条例》中对下乡要素开展核心要素、重点要素、一般要素的类型化区分，通过制度安排打造“核心要素务必下乡、重点要素精准下乡、一般要素选择下乡”的要素点体系。要素点下乡要有与之匹配的组织、平台管理机构作为支撑点才能实现城乡要素的可持续畅通流转，因此在《合作管理条例》中可专章规定组织、平台和管理机构等支撑点的主体制度安排，明确城乡要素下乡、全面乡村振兴、城乡一体化建设的参与主体的权利、义务与责任，对参与主体中的集体经济组织、公共管理组织、公益服务组织等参与内容进行规定，充分发挥多元组织各自的组织功能。城乡资本人才等要素下乡动力机制的制度应对要从要素流动线、组织服务线、主体保障线和扶持促进线等“联系线”角度切入。其一，要素流动线主要是指要素点与要素点之间流转所形成的要素流动线，畅通要素流动线需要在制度规则安排中明确打破要素因城乡地域限制而无法流转的情形。在人才流动方面，将《乡村振兴促进法》第二十八条修改为“国家建立城市人才向乡村流动机制，制定支持措施鼓励城市人才向乡村流动，建立健全城乡、区域、校地之间人才培养、使用、合作与交流机制。”其二，组织服务线主要是指在保障农业农村工作干部队伍建设的基础上，政府组织、社会组织等具有公共属性或公益属性的组织为城乡资本人才等要素下乡所提供的制度性、市场性、信息性的组织服务与措施支持。在完善《乡村振兴促进法》第四十三条规定的同时，将第四十六条第二款修改为：“县级以上地方人民政府应当支持农村集体经济组织发展，支持城市人才向农业农村流动，支持农民专业合作社、家庭农场、农业企业等多种经营主体和农业农村创新创业人才，健全现代化农业农村社会化服务体系。”其三，主体保障线是指保障城乡资本人才等要素下乡的有序开展，需要重点培育乡村市场经济体系中的生产主体、经营主体、创新主体等，如果没有健全的生产主体、经营主体与创新主体为承接基础，下乡要素的实际效能难以得到保障。此方面需要围绕乡村发展中的主体培养与利益发展、权益保护等方面进行。如在土地资源利用方面，将《土地管理法》第四十八条修改为：“征收土地应当给予公平、及时、合理的补偿，保障被征地农民、农民专业合作社中的农民成员原有生活水平不降低、长远生计有保障。”将第五十条修改为“地方各级人民政府应当采取措施支持、帮助被征地的农村集体经济组织、农民专业合作社和农民从事开发经营，兴办企业。”从而使土地被征收后生产、生活等方面不受影响，有保持连续发展的制度保障。将《城乡规划法》第十八条修改为“乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色、做到有利于农业生产、方便农村生活，满足村民生活水平可持续提高的需要。”在农村产业主体发展方面，在以《乡村振兴促进法》第十二条等法律条文的基础上，在《合作管理条例》中细化乡村生产主体、经营主体与创新主体的培育模式和培育路径，并在培育过程中将农村集体经济组织、合作社等融入乡村生产主体、经营主体、创新主体培育之中。其四，扶持促进线是指以政府为主导的广泛动员各种社会力量，通过为乡村产业、乡村社会供给发展所需的基础设施、降低乡村产业的运行成本，提升乡村现代化治理能力与水平等制度政策措施去扶持、促进乡村的产业、乡村社会事业的发展。可以通过体系化完善《农业法》“第六章 农业投入与支持保护”、《乡村振兴促进法》“第八章 扶持措施”相关内容形成农业农村可持续发展的扶持促进作用线。城乡资本人才等要素下乡动力机制的制度应对要从利益联结体、发展共同体等“运行体”的角度切入。城乡资本人才等要素要实现多维度与多向度、高效度与高准度、有信度与有梯度的下乡，就要从“体”的层面对其展开系统性和立体化的构建。城乡资本人才等要素下乡由于乡村存在的天然弱质性，其不能直接搭建起专属于要素流动的共同体，而要从城乡利益的根本性视角、城乡发展的动态性视角以及城乡保障的法治化视角来切入，建构起以城乡利益共同体为底层逻辑、以城乡发展共同体为行动目标、以城乡法治共同体为基本保障的城乡资本人才等要素下乡的“体”的依托。具体而言，首先从运行体的制度政策整体关系与作用来看，要改变过去部门法的认知，强化领域法、综合法的应用，将过去以产业法为特征的《农业法》等进行综合化、法典化的制度完善，着力于农业农村法的法典化塑造，制定《中华人民共和国农业农村法》法典，体系化解决农业农村发展的制度机制保障问题。其次，要建立制度机制来更好地识别城乡利益格局中的各种利益主体，对各利益主体的利益内容和实现方式进行衔接与整合，以协同性利益为价值旨归来重塑城乡利益的驱动机制，并将该利益驱动机制嵌入相关法律的制度规定之中。如为形成利益驱动机制可以将《乡村振兴促进法》第六条的相关法律条文进行前文的相应修改。在《农民专业合作社法》“第七章 农民专业合作社联合社”中增加联合社之间利益联结机制、利益产生机制、利益分配机制和利益保障机制的制度规则。在“第八章 扶持措施”中增加对市场主体、社会中间层主体对农民专业合作社政策、帮助后的财政、金融、税收优惠措施，倍数放大国家对农民专业合作社的支持制度政策的效应。再次，要以提振乡村发展权为重点去平衡城乡之间的发展权均势。不仅要通过政策资源去平衡发展均势，更要借助社会中间层主体的力量去打通城乡资本人才等要素的流动壁垒，进而形塑出城乡一体化的发展共同体，这一过程要求在相关法律中完善城乡一体化发展的制度机制。为此，可以将《乡村振兴促进法》第四条基本原则第一项中增加“在制度机制上优先保护”。在“第二章产业发展”这一章中增加鼓励、支持市场主体、社会中间层主体等在农业农村产业发展中建立利益联结机制、利益发展机制和利益分享机制，实现利益可持续和谐发展。现有规定中对市场主体、社会中间层主体缺乏规则安排。在《农业法》“第三章 农业生产”中也要作出相应的制度安排。还可以在未来的《合作管理条例》之中规定资源配置的审核批准流程、参与主体的准入机制等规则，使得发展权的权利禀赋得到有效的激活与运用；再者要通过制定《主体功能区建设法》对城乡的功能区发展以及区域重点发展和协同发展进行立法规制，立法思路以利益和谐与发展为价值取向规范主体功能区建设，以制度和谐为发展保障形成主体功能区建设法治共同体，以区域协同立法来展开主体功能区建设法治化进路的具体路径。（四）研判-责任-应急：城乡资本人才等要素下乡风险防控机制的制度应对以责任为中心构建制度规则体系是城乡资本人才等要素下乡失衡性风险防范的最后制度屏障。在应对失衡风险的制度完善中，精准识别城乡资本人才等要素下乡的风险类型以及风险生发点对于城乡一体化建设具有重要意义。在城乡资本人才等要素下乡的风险研判机制的建设中，应做到以下方面：一是做好风险源的调查与识别。对风险源的及时、全面、充分的信息收集以及对风险源性质、类别的分析，这需要进一步完善和细化我国法律体系中的风险识别机制和风险类型化机制，在一些重要的要素下乡流动制度安排中进行必要的主体能力、资格与类型识别。可将《农村土地承包法》第四十五条第一款修改为“县级以上地方人民政府应当建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、流转程序审查、项目审核和风险评估与防控制度。”从资格、程序、项目等方面进行必要的审查，预判并防范要素下乡的风险。二是加强风险原因及风险趋势预测分析。在对城乡资本人才等要素下乡中的经济风险、制度风险、社会风险等各方面，可通过大数据手段实时采取跟踪、分析和预测，以动态的预防风险的观点看待相关风险信息传播，充分利用数据手段进行图表化、数据化分析，预测城乡资本人才等要素下乡过程中可能造成的社会性问题及问题背后潜藏的风险。但需要格外注意的是要在相关立法中强化对风险预测结果的管理，风险预测预警需要通过技术性检验、合法性检验的双检验才能予以发布，避免造成社会不稳定。具体可以在《中华人民共和国数据安全法》（简称《数据安全法》）第二十四条增加一款：“通过数据处理开展风险预测活动时，对于数据处理得到的风险预测结果也要实行安全审查制度。安全审查制度至少要包含技术性安全审查、合法性安全审查环节”。当前社会中的风险防控与化解都需要各种社会力量的参与和配合。城乡资本人才等要素下乡是通过政府的配套政策与服务、社会中间层主体的引导、市场主体的行为、农户的参与共同促进政策体制的落地生效，因此政府、企业、农民等多方主体应该相互配合、发挥各自所长进而共同应对风险。城乡资本人才等要素下乡的风险化解还需要考虑完善农业保险、农业补贴等相关制度，需要在我国《乡村振兴促进法》第八章中补充农业保险的相关规定，对于保险种类、保险范围、保险层次、提供保险的主体等内容进行详述，还要对农业补贴尤其是土地增量利益中农业补贴的发放应当给予明确梳理与划分。概言之，我国《乡村振兴促进法》在城乡融合部分并未对融合过程中的风险研判进行明确规定，而且《中华人民共和国突发事件应对法》是对突发事件的一般性规定，不能很好地应对现阶段城乡资本人才等要素下乡潜在风险所可能引发的社会安全事件，因此将要素下乡过程中的风险识别机制和风险类型化应对机制等内容增补在《乡村振兴促进法》中不仅必要而且更为适宜。与此同时，建议在《乡村振兴促进法》第六章组织建设中增补多元主体协同防控与化解风险的法律条文，通过增强治理主体的协同作用优化治理实效。风险防控责任制度不健全是导致风险研判准确性不够、决策风险评估机制的实际效用不高以及风险事项有效协同尚未完全实现等各个风险治理环节问题的主要原因。建立风险防控责任机制需要厘清风险防控责任主体清单及责任承担的内容并在《乡村振兴促进法》中予以明确。首先，政府相应职能部门是风险防控的责任主体。政府从宏观上把握与主导着城乡之间的要素流动，在其中发挥着规划设计、市场指导、过程监督和社会服务的职能。如为保障粮食安全，防范耕地流转价格过高、规模过大带来的粮食生产风险，对耕地流转的价格、规模可以根据各省的实际情况分类型制定耕地流转的指导价，在《粮食安全保障法》“第二章 耕地保护”第十条增加一款：“国家建立耕地流转价格、流转规模指导制度，有效防范用于粮食生产的耕地流转的价格过高、规模过大引起的风险”。其次，工商企业是风险防控的责任主体。工商企业通过对乡村的资本投入，建立工厂、乡镇企业、专业合作社等，必然需要依托乡村的社会资源与自然资源，工商企业理应维护乡村的经济发展、团结稳定与环境安全，承担起相应的风险防控责任。为此，可以在《乡村振兴促进法》“第二章 产业发展”增加鼓励工商企业运用保险、公益基金、公积金等措施分担风险条款。现有第二章缺乏相关内容的规定。再次，乡村社区工作人员、村干部是风险防控的责任主体。要通过制度机制安排，激活乡村社区工作人员、村干部作为识别、分析、防控责任主体的基础性力量作用。乡村社区工作人员、村干部较为了解乡村实际以及资本人才要素下乡中农民阶层的需求以及相应风险，因此乡村基层党组织、乡村社区自治组织也是不同要素下乡过程中不同环节、不同角色、不同阶段的风防控责任主体。可以在《中华人民共和国村民委员会组织法》“第二章 村民委员会的组成和职责”完善村民委员会及其成员对资本人才大要素下乡的风防控责任规则，对第七、第八、第九条进行相应的完善。最后，完善要素下乡相关机构的风险责任主体组织架构。可在涉农的金融机构、保险机构、企业开始设立首席风险官、风控机构的基础上，积极倡导在政府机构、经济组织、行业协会等设立风险管理职位、机构或明确现有机构、人员中承担风险分析职责。法律责任通过其强制性促使多元责任主体积极主动地承担起风险防控与化解的义务，同时也要配备义务履行过程中的监督约束机制，对地方政府、工商企业等的违规和侵权等不良行为及时举报和曝光，严厉惩处违法行为，追究其民事责任、行政责任甚至刑事责任，逐步建立惩防结合的监督约束机制。建立风险应急管理机制是为了应对重大突发事故灾害。通常对城乡资本人才等要素下乡造成的不良影响，会涉及到对农业企业、农民专业合作社的存续、资本市场对农业的投资，农业旅游、文化产业、农林牧副渔产业以及农民收入、农民就业等多方面，因此要建立应急管理情报体系。一方面可以利用大数据资源和网络技术平台，运用数字技术，进行风险监测评估、科学准确的人力物力资源调配等工作；另一方面推动情报共享，实现跨部门信息协同与应急联动。政府各个职能部门可以通过建立跨部门数据关联、应急平台、情报服务平台实现信息交互，省与省、市与市、市内各区县政府也可以建立应急协调互助机制，实现临近省市区域的情报共享，保证在最短时间内开展相互支援，保障联防联控、群防群治。风险应急管理机制中对于数据要素的处理较多，需要有《农业法》《乡村振兴促进法》《数据安全法》等与之相关的法律法规为依据，使得应急管理不与个人数据权利保护的目标相龃龉。因此，要在《农业法》第八章农业资源与农业环境保护部分的第五十七条增加对农村土地数据资源的保护，完善农村土地数据权利的相关制度，进而拓宽农业农村可利用资源的范围，契合当前数字农业的发展需求；在《乡村振兴促进法》第二章产业发展部分第十四条之后增加一条：“国家建立农业农村数据资源保护制度。对农业农村数据资源的收集、处理、存储等环节进行严格管理”；《数据安全法》的现有条文多是对数据安全遭到威胁时如何紧急采取措施来维护数据安全的规定，关于应对突发性事件时可能需要简化法定规程来处理应用公民个人数据的规定较少、较为概括，相关立法完善中需要从此角度切入加强对应急管理场域中的数据处理应用与数据安全保障之间取得平衡的研究。城乡资本人才等要素下乡是一项涉及科技、经济、社会等领域的系统性工程。要素下乡过程中所表现出来的各种失衡现象是实现全面乡村振兴和城乡高质量融合发展的短板，而乡村金融、人才、技术、土地、机制等方面的不足是导致短板的深层原因，用完善的制度机制体系解决好深藏在短板机理之中的风险的防控问题则是推动城乡资本人才等要素下乡的关键抓手。我们将空间正义理论引入城乡资本人才等要素下乡的框架之中去检视相应的风险不难发现，这些风险归根到底要依靠法治路径来化解。正如党的二十大三中全会指出，必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。在进一步全面深化改革、推进中国式现代化的当下，需要从现有法律制度机制完善与重点法律制度补充补强的思路出发，基于空间正义视角对影响城乡资本人才等要素下乡的《农业法》《乡村振兴促进法》等法律进行立法补充，并通过制定社区发展促进法、城乡要素市场合作管理条例等规范性法律文件，通过“点”“线”“体”的长效动力机制建构和风险防控制度机制设计为城乡资本人才等要素下乡提供平稳安全、可持续、高质量发展的动力。李长健（1965-），男，湖南湘西人，法学博士，华中科技大学法学院/法律与公共政策研究院教授、博士生导师，研究方向为三农法律问题研究、经济法学、区域发展与社会治理法学。
本文原载《政法论丛》2024年第5期。转载时请注明“转载自《政法论丛》公众号”字样。
