刘志伟：地方金融监管权力法治化的反思与重塑
文摘
社会
2024-10-22 16:28
山东
【内容摘要】地方金融监管权力的法治化塑造，不仅旨在保证地方金融监管权力来源的法定，更关注法治对地方金融监管权力运行进行制约与监督的规范效用，而这需要借助职权法定、行政自制和理性制衡三者协同完成。为回应中央与地方金融监管权责失衡之实践异化，地方金融监管权力法治化的核心要义便是地方金融监管权责的对等化设计，具体是以职权与职责在量上的实质均衡为内核，来完成主体维度中央和地方关系的均衡处理与事项维度规则制定和监管执法的分项设计。当然，地方金融监管权力法治化的实践展开，应当借助地方金融监管权责事项的清单化管理展开，即分别按照“以权定责”和“以责定权”的逻辑来设置权力清单与责任清单各自不同的要素构成，并在“属地管理”观念的统一指引下完成“以块统条”和“以条带块”管理模式的差别化设计。
【关键词】地方金融 金融监管权 权力制约 权责对等 权责清单
文章来源：《政法论丛》2024年第5期
因篇幅所限，省略原文注释及参考文献。
当下中国中央与地方金融监管职责和风险处置责任的划分，主要是采用行政性而非法律性的方式展开，各省、市、自治区和经济特区依据中央政策制定的地方金融“监督管理法”，对地方金融监管权力的确认与限制也具有非常强的“弱效性”和“隐晦性”。事实上，这便导致地方政府及其设立的金融监管机构经常承担应当由中央金融管理部门及其地方派出机构承担的地方金融风险防范、化解、处置责任，而当地方政府及其设立的金融监管机构没有能力承担其应当承担的责任时，又不得不将责任转嫁给中央金融管理部门及其地方派出机构来承担，至于同时归属中央和地方的金融监管事权，相应的地方金融风险防范、化解、处置责任安排则更加不确定。如此来看，当前此种有关中央与地方金融监管职责和风险处置责任划分的行动策略，不仅有违地方金融监管职权法定的原则，同时还背离了地方金融监管权责对等法定的要求，此种情形着实不利于地方金融监管权力的规范有效行使、地方金融服务市场的规范有序发展以及地方金融风险的依法防范、化解和处置。因此，中央与地方金融监管职责和风险处置责任的实践划分，不仅应当在形式上实现权力授予的法定化，更应当在实质上完成地方金融监管权责法律配置的对等化设计，而建立权力清单与责任清单是当前中国划定地方金融监管权力边界，约束金融监管权力，解决地方金融监管权责不对等、权责不公开、权责不明晰等问题的制度化探索和法治化尝试。一、地方金融监管权力法治化的实践考察：从地方金融“监督管理法”切入地方金融监管权力法治化的初始体现便是地方金融“监督管理法”的制定，本质上，地方金融“监督管理法”属于部门行政法的范畴，应以确认、框定和限制地方金融监管权力为最基本的功能预设，具体是用于规定地方政府所设立金融监管机构的法律地位、监管职能、可采取的监管措施及采取监管措施应遵循的程序。当然，单一制中国地方政府权力来源的中央授予或让渡特征，又进一步决定了地方金融“监督管理法”还在一定程度上扮演着对中央与地方金融监管职责与风险处置责任划分进行法律确认的角色。有关地方金融“监督管理法”的制定，最主要的两个指导性政策文件是《关于界定中央与地方金融监管职责和风险处置责任的意见》(国发〔2014〕30号)（以下简称“30号文”）和《关于服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革的若干意见》(中发〔2017〕23号)（以下简称“23号文”）。以此为基础，各省、市、自治区和经济特区的权力机关制定《地方金融条例》或《地方金融监督管理条例》的进程得以正式启动，其标志性事件是2016年3月《山东省地方金融条例》的出台。在第五次全国金融工作会议之后，河北、四川、天津等省市也较早地颁行了各自的《地方金融监督管理条例》。截止2024年3月12日，已经有18个省、市、自治区和1个经济特区制定并实施了《XX地方金融条例》或《XX地方金融监督管理条例》。其中，山东、江苏、浙江、湖北、陕西、安徽和厦门经济特区等7个地方颁行的是《XX地方金融条例》，而剩下的12个其他省、市、自治区，即河北、四川、天津、上海、广西、内蒙古、江西、吉林、北京、贵州、福建、湖南等颁行的是《XX地方金融监督管理条例》。除了上述18个省、市、自治区和1个经济特区制定的《XX地方金融条例》或《XX地方金融监督管理条例》外，2020年6月辽宁还富有特色地颁行实施了《辽宁省防范和处置金融风险条例》。当然，除已经颁行实施的20部《XX地方金融条例》《XX地方金融监督管理条例》《XX防范和处置金融风险条例》外，尚有重庆、海南、宁夏、深圳等省、市、自治区和经济特区已经将《XX地方金融条例》《XX地方金融监督管理条例》纳入年度立法规划。更重要的是，中国人民银行于2021年12月31日发布了《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》，这在一定程度上意味着与地方金融监管直接相关之“监督管理法”由各省、市、自治区和经济特区或自由贸易港独自分别制定走向了国家统一制定。如果未来国务院以行政法规的形式正式出台《地方金融监督管理条例》，其将与各、省、市自治区和经济特区颁行实施的《XX地方金融条例》《XX地方金融监督管理条例》《XX防范和处置金融风险条例》一道形成中央与地方协同共筑之地方金融“监督管理法”的骨干结构。除此之外，各、省、市自治区和经济特区地方政府设立的专司监管职责的金融监管机构还发布了促进地方金融“监督管理法”有效落实的实施细则或办法。譬如，北京市地方金融监督管理局发布了《关于印发<北京市地方金融组织行政许可实施办法>的通知》（京金融〔2022〕223号）《关于印发<北京市地方金融监管行政裁量权基准>的通知》（京金融〔2023〕557号）等其他规范性文件。在中央政策指引下，由各省、市、自治区和经济特区“先行先试”分别制定地方金融“监督管理法”的立法实践，决定了不同“监督管理法”在设计思路选择、体例结构安排、重点内容设置上存在或多或少的差异。为了系统完整地展现各省、市、自治区和经济特区所制定“监督管理法”的异同，本文梳理对比了当前已经颁行实施的20部地方金融“监督管理法”和中国人民银行发布《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》的名称、条文数量、总则、主体制度、附则。其中，最具分析价值的当属主体制度部分的对比分析。当然，对比不同“监督管理法”在法规名称、总则上的异同也具有非常重要的意义。第一，从法规名称上看。名称的差异看似形式上不同，但其背后却潜藏着立法者对立法目的或定位的差异，或以风险处置为重，或以风险处置与常规监管并重，或兼顾创新发展、常规监管与风险处置的平衡。譬如，《辽宁省防范和处置金融风险条例》专门用于规范地方金融风险的防范和处置，而不涉常规监管；《上海市地方金融监督管理条例》风险处置与常规监管并重，几乎不涉金融发展；《山东省地方金融条例》则在注重常规监管基础上特别注重金融发展，风险处置内容则相对较少。当然，法规名称与立法定位也不是完全对应，最典型的示例是《安徽省地方金融监督管理条例》，其虽以“监督管理”命名，但也规定了“金融发展”的内容，并且“金融发展”共有15条，接近占全部条文50条的1/3。第二，从总则设置上看。尽管不同地方金融“监督管理法”之“总则”存在差异，但相似性大于差异性，基本都规定立法目的、适用范围（例外规定）、基本原则、规则制定、监管职责、监管体制、监管协调和协作等板块，并且具体内容也非常相似。皆因总则实质上是在确定中央与地方各自的金融监管职责与风险处置责任，并且深受“30号文”和“23号文”两个指导性政策文件的限制。其中，最典型的示例是不管哪个省、市、自治区或经济特区的地方金融“监督管理法”，都是对“7+4”类地方金融组织的监督管理，而不能超越中央对地方授权监管对象的范围。第三，从主体制度上看。主要包括地方金融组织的设立、变更、终止，业务经营/行为规范，金融服务/金融发展/促进措施，监督管理（措施），风险的防范、化解和处置（包括非法金融）和法律责任六个部分。其中，除法律责任外，其他五个部分在不同的地方金融“监督管理法”中出现了选择性设置的现象。有的只规定“组织的设立、变更、终止”，而未规定“业务经营/行为规范”；有的只规定“监督管理（措施）”，而未规定“风险的防范、化解和处置（包括非法金融）”。值得注意的是，实质上这只是设计思路和概念理解上的差异。譬如，对“监督管理”概念的理解在实践中出现了狭义与广义之分，有的将“风险的防范、化解和处置”置于“监督管理”之中，有的甚至还把“组织的设立、变更、终止”和“业务经营/行为规范”置于其中。又如，有的将“组织的设立、变更、终止”置于“业务经营/行为规范”之中或者是将“业务经营/行为规范”置于“组织的设立、变更、终止”之中。地方金融“监督管理法”主要由各省、市、自治区和经济特区的权力机关“先行先试”地，以地方性法规的方式来对地方政府所设立金融监管机构的法律地位、监管职责、可采用的监管措施以及采取监管措施应当遵循的程序进行统一规定。当然，这也是对中央与地方金融监管职责与风险处置责任划分的一种“弱效性”法律确认方式。第一，地方政府金融监管权力享有的“弱效性”法律确认。金融监管权力对金融市场主体权利加以限制或增加其义务的行政权属性决定了其权力来源的法定性，但与中央金融监督管理部门及其地方派出机构对银行、证券、保险等传统金融机构和市场进行监管的权力已被金融业基本法律所确认不同，地方政府设立的金融监管机构所享有的监管权力并未获得严格意义上法律的确认。事实上，这也意味着地方政府在法律层面并不具有真正意义上的地方金融监管权力，不过地方金融“监督管理法”却在实践中担当着地方金融监管权力授予法律确认的重任。值得注意的是，尽管学界、业界，乃至监管层都或多或少对各省、市、自治区和经济特区制定的地方金融“监督管理法”赋权地方政府提出质疑，并且基本都围绕着地方金融监管是否属于《立法法》第11条第9款所言的“金融基本制度”展开讨论。不过，这基本上属于理论上的争议，并且全国人大常委会法工委相关负责人曾在接受采访时指出，地方依据国家金融政策法规，可以在监督职责范围内制定具体监管办法，但要着重把握“地方监管职责范围内”和“实施性”，并广泛征求中央金融监管部门意见，确保规定内容不属于中央事权范围。更重要的是，各省、市、自治区和经济特区已颁行实施20部地方金融“监督管理法”，这意味着这些地方性法规已经经过全国人民代表大会常务委员会和国务院的备案审查。当然，以此种方式来确认地方政府金融监管权力的享有仅具有法律上的“弱效性”。第二，地方政府金融监管权力行使的“隐晦性”法律控制。在各省、市、自治区和经济特区已颁行实施的20部地方金融“监督管理法”和中国人民银行发布的《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》中，地方金融“监督管理法”之权力行使法律控制功能大多表现得比较隐晦，或者说更多潜藏在比较显性的权力授予之中，毕竟“根据‘法无授权即禁止’的基本原理，授权的同时也是控权”，地方政府只能在被授予的金融监管权力范围内对“7+4”类地方金融组织进行监管。当然，在部分地方“监督管理法”中也存在比较显性的权力行使控制条款。一是从立法目的条款的用词表达来看，区别于其他19部地方金融“监督管理法”的立法目的条款主要表述为“为了加强地方金融监督管理，规范地方金融组织及其活动……”或“为了加强地方金融监督管理，有效防范和处置地方金融风险……”，《贵州省地方金融监督管理条例》和中国人民银行发布的《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》在“为了加强地方金融监督管理”之后增加了“规范监督管理行为”这句话，即表述为“为了加强地方金融监督管理，规范监督管理行为……”。“规范监督管理行为”区区八字的增加，即展示出了规则制定者所秉承的“控权”观念，事实上这也是对地方金融“监督管理法”部门行政法基本性质的理性确认。二是从监督管理措施采取应当遵循的程序来看，已颁行实施的20部地方金融“监督管理法”和中国人民银行发布的《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》在现场检查中都采取了相对统一的表述，即“地方金融管理部门开展现场检查的，执法人员不得少于二人，应当出示行政执法证件和检查通知书”或“现场检查、调查人员不得少于2人，进行现场检查、调查取证时应当出示检查通知书、调查通知书和行政执法证件”，这是一种非常明显的控权要求。在此基础上，唯有《上海市地方金融监督管理条例》别有新意的规定，“市地方金融监管部门应当制定监督检查程序，规范监督检查行为。”当然，未在地方金融“监督管理法”中明确对地方金融监管权力行使进行法律控制的基本要求，并不代表实践中不存在有法律控制要求。北京、重庆、山东等在内的15个省、市、自治区发布了有关地方金融监管行政处罚的裁量基准；北京、云南、宁夏等3个省、市、自治区发布了有关地方金融组织行政许可的实施规范。在地方金融监管权力法治化语境下，权力法定不仅应当包括立法确权意义上的中央与地方金融监管职责和风险处置责任的法治化划分，还应包括被划归内部行政法范畴之地方金融监管权力的结构化设计和流程性管理两大行政自制法治化事项。当然，对于地方金融监管权力的规范运行而言，传统的以立法控制、司法监督为主的外部制约与监督机制也是必须的。不过，金融监管自身的技术性、专业性、复杂性等特征，又进一步决定了对地方金融监管权力对外行使的法治化制约与监督不同于以往，需要将其置于金融监管独立性、透明度与问责的法制框架下展开。尽管地方金融监管权力法治化的最终目标是制约和监督地方政府金融监管权力的行使，但其前提是地方政府对金融监管权力的享有，即地方政府金融监管权力来源法定的问题。值得注意，当下确认地方金融监管权力归属于地方政府的规范多为中央政策文件，这不仅严重影响到了地方政府面向市场主体行使金融监管权力的合法性与权威，还使对地方政府金融监管权力行使之制约和监督限于行政乃至政治层面，而非真正法律意义上的权力制约和监督。因此，当前首先应着力的地方金融监管权力法治化建设事项，是积极推动中央与地方金融监管职责和风险处置责任分配，完成从行政性向法律性的转变，即采用法律而非行政方式赋予地方政府金融监管权力。值得注意，中央与地方金融监管职责和风险处置责任的法治化划分，不仅意味着中央赋予地方的金融监管职责与风险处置责任采取了法律而非行政的方式，而且从实质上决定了中央与地方金融监管关系从政治性向法律性的转变，未经法定程序中央与地方各自的金融监管职责与风险处置责任不得随意被调整。第一，中央与地方各自专属金融监管事项在法律层面的划分。中央与地方金融监管关系的法治化确立，决定了双方各自金融监管事项在法律层面的明确区分，并且各自金融监管权力的行使不受彼此不当干预，即中央不得直接介入地方政府的专属金融监管领域，地方政府也不得影响中央，尤其是中央金融管理部门地方派出机构在本辖区金融监管工作的开展。然而，这并不意味着中央与地方金融监管权力的行使是相互割裂的，反倒彼此还需要建立良好的沟通、协调、合作关系。当然，除了中央与地方各自的专属金融监管事项外，中央与地方还存在交叉性的共管金融监管事项需要彼此协同完成。第二，地方政府金融监管职责与风险处置责任属地管理的法治化承担。在中央与地方金融监管关系未法治化的语境下，权责分离将会是一种必然结果，即“属地管理”已不是一种中央与地方“分级管理，分级负责”之权责对等的金融监管权限划分安排，而是经常沦为地方政府落实金融监管职责与风险处置责任的一种承担机制，这着实有悖中央与地方金融监管职责与风险处置责任划分的制度设计初衷。事实上，中央与地方金融监管关系的法治化，就是为了在法律上实现属地责任与属地事权的匹配统一，即在金融监管领域形成“一级事权，一级责任”之权责对等的法律安排。如此一来，地方政府便有能力、也有意愿去规范行使其享有的金融监管权力，毕竟此时地方政府只需对其享有金融监管权力的规范行使负责，而不再是没有边界的属地金融风险处置责任。中央与地方金融监管权力的法治化划分，不仅代表中央以法治化的方式授予地方政府金融监管权力，而且彰显了“权力法治即以法治权，运用法治对权力进行根本有效的制约与监督”的基本内涵。然而，中央与地方金融监管权力的法治化划分，更多是将金融监管权力作为一种整体意义上的权力来看待，并且其制约与监督也主要是从外部要求地方政府依法行使金融监管权力，而不太关注地方政府所设立地方金融监管机构及其内设机构、职能配置、人员安排等属于内部行政法定范畴的事项是否符合法治要求。然而，内部行政法作为规范行政机关对外行使权力的一套内部规则系统，与外部行政法一样同属“控权法”的范畴，决定了对地方金融监管权力运行的制约与监督，不仅需要传统的外部立法监督、司法控制，还需要在内部做好地方金融监管权力的结构化设计、流程性管理这两大行政自制法治化事项。第一，地方金融监管权力的结构化设计。在依法获得中央授予的金融监管权力后，地方政府通常不会直接行使，而是授予其设立的地方金融监管机构行使，而此授予过程即是地方金融监管权力结构化的过程，并最终塑造出了地方金融监管权力的结构体系。之所以如此，是因为地方政府向其设立的地方金融监管机构进行的权力授予具体包括设立地方金融监管机构、规定其职权、明确上下级地方金融监管机构的关系与权限划分以及设立地方金融监管机构的内设机构等内容，实现了地方金融监管权力关系的内外部塑造与权力结构化。从表面上看，地方政府就地方金融监管权力配置所采取的一系列活动，都属于内部行政活动，不会对市场主体的合法私权利产生影响，也不属于行政诉讼的受案范围。然而，这并不代表此等具有内部行政属性的权力结构化活动不受法律限制，包括机构设置、职能配置、权限划分等在内的行政组织结构塑造行为，除了要遵循行政组织法定原则外，还必须遵循职权法定和程序合法两项原则，即地方政府所授出的各项金融监管权力不能超过中央通过法律所授金融监管权力的总体范围和地方政府对其设立地方金融监管机构的金融监管权力授予活动必须符合正当法律程序。当然，除了地方政府所属金融监管机构的设置、职能配置及其与上下级或同级地方金融监管机构权限划分的法治化外，地方金融监管机构之内设机构设置、具体职能分配、专业人员配备等内部活动也应坚持法治化的基本原则，具体表现在地方政府设立的地方金融监管机构内部实行法治化的分事行权、分岗设权、分级授权，以在内部形成一种对行政活动后果的预防性控制。第二，地方金融监管权力的流程化管理。地方金融监管机构行使金融监管职权是一个过程，其终点一般是对市场主体采取一种金融监管措施。当然，在这个过程中，有时完全是在地方金融监管机构内部由不同部门协同完成，有时需要与同级或上下级与地方金融监管相关之政府职能部门协同完成。就前者而言，对一项金融监管违法行为的查处，要实行查审分离，即先由地方金融监管机构内设的稽查部门来开展违法行为调查，在调查终结后由内设的处罚部门提出专业的审理意见，并由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核，最后才由地方金融监管机构做出行政处罚决定。就后者而言，在对一项金融监管违法行为展开查处的过程中，有时上级地方金融监管机构会依法委托下级地方金融监管机构进行查处，有时需要由与地方金融监管相关的其他政府职能部门依法提供协助，有时需要与其他地方的同级地方金融监管部门开展协作，等等。事实上，不论是由地方金融监管机构内部不同内设部门合作完成查处，还是与其他与该金融监管违法行为相关的政府职能部门协同完成都需要一个完整的流程，而此等流程在职权法定原则的要求下并不是随意展开的。因此，地方金融监管权力的依法行使需要流程化的管理或者是地方金融监管的管理流程需要进行法治化，否则将有违金融监管职权法定的基本原则。无论是中央层面，还是地方层面，金融监管机构基本是以直属机构的形式存在。相较于传统政府部门是以政府组成部门形式存在，并主要履行基本行政职能，以直属机构形式存在的金融监管机构主要负责管理专属于金融领域的特定事项或专门事务，并且在金融监管职能的履行上具有较强的独立性。从本质上讲，金融监管独立性观念的提出与在实践中的普遍落实主要源于金融行业自身所具有的专业性、技术性与复杂性等特征，并且采用独立性的金融监管制度设计——完成金融监管职能、机构、预算和人事上的独立性安排——可以保证金融“监管活动免受不当干预、维持监管活动的稳定和一致、提高对金融业发展的适应能力、加强监管政策的专业化”。值得注意的是，地方金融监管独立性的维持并不代表金融监管权力的行使不受监督和制约。不过，相对于传统的主要依靠立法控制和司法监督来制约和监督行政权力的运行，对地方金融监管权力运行的制约与监督更有赖于以透明度和问责制为核心的正当法律程序来实现。之所以如此，根本原因有二：一是透明度和问责制在制约监督效果上做到了形式合法性与实质合理性的统一。相对于传统的立法控制和司法监督，透明度和问责制不仅可以确保地方金融监管权力行使的形式合法性，还关注到地方金融监管权力设定与行使的实质合理性初衷，即特别注重地方金融监管权力行使的有效性，以更好地回应地方金融市场需求、服务地方金融监管目标和提升地方金融监管绩效，而不单纯以形式合法性为目标。二是透明度和问责制与地方金融监管的独立性具有天然的契合性。就透明度与地方金融监管的独立性而言，透明度旨在公开地方金融监管决策作出的整个过程，这也就可以在一定程度上阻断来自官僚行政机构和被监管地方金融行业或企业的干预，所以透明度是确保独立性的有效手段；就问责制与地方金融监管独立性而言，问责制意味着地方金融监管机构要对自己作出的金融监管决策给出合理且专业的解释，而问责机构要对地方金融监管机构作出的专业决策及其解释给予专业上的尊重，事实上这与地方金融监管为什么需要保持独立的原因是完全一致的，即对地方金融监管专业性、技术性和复杂性的科学合理回应。尽管“权力的本质是责任，责任是权力正当性的基础”，但实践中有权无责、有责无权，或权大于责、责大于权之“权责分离”或“权责失衡”现象比比皆是。其中，有权无责或权大于责会导致权力无法被装进制度的笼子；有责无权或责大于权又会带来无权者替有权者担责的不合理“不利益”，并最终导致权力所指向领域的混乱与无序。事实上，近年来地方金融领域风险与乱象的接连发生，与中央与地方及其所属金融管理部门之间权责配置的“分离”或“失衡”存在极大关联。因此，为维护地方金融秩序，有效防范、化解和处置地方金融风险，“权责对等”原则必须作为内核被科学合理地植入地方金融监管权力授予、制约和监督的法治化塑造中。（一）权责对等的内核：法定化职权与职责在量上的均衡法治作为制约和监督权力运行的重要工具，不仅要保证权力按照法律划定的轨道规范运行，还要确保权力按照其产生的目的有效运行。在地方金融监管领域，地方金融监管权力产生的目的是为了规范地方金融市场的经营活动，但地方金融监管法制定的目的除了旨在规范地方金融市场主体依法开展经营活动外，其还要发挥着防止地方金融监管权力过度或无限制地侵害地方金融市场主体的私权利之功能。因此，地方金融监管法除了要为地方金融领域的市场主体“立规矩”外，还要为地方金融监管权力“立规矩”，即对地方金融监管机构的设立、职责、可采取监管措施及其实践适用程序、法律责任等作出规定。值得注意的是，为地方金融监管权力“立规矩”更多地表现为地方金融监管权力的授予、制约和监督问题。更直白地讲，就是说地方金融监管的权力来源、权力主体、权力适用法定等职权法定的问题。然而，当前对此等有关职权法定问题的考量，依旧是主要限于地方金融监管权力按照法律划定的轨道规范运行层面，即地方政府的金融监管权责都是有限的并且需要法律给予确定，而较少虑及如何确保地方金融监管权力按照其产生的目的而有效运行。为了保证地方金融监管权力按照其产生的目的有效运行，需要进一步挖掘职权法定背后更深层次的内容，即将地方金融监管机构设立法定、职权法定、可采取措施法定、采取措施的程序法定、责任法定等五个散点性的内容有效贯通起来的结合点，而能够贯通的关键就是“权责对等”原则。且不论“权责对等”为什么是贯通的关键，首先需要厘清“权责对等”的概念，毕竟在不同语境条件下“权责对等”的指代是存在不同的。譬如，在宪法、行政法的语境下，对“权责对等”的理解也存在不同，其既包括宏观层面的，也包括中观、微观层面的。其中，宏观层面主要是“注重政府层级，对不同级别的政府财权、事权做到良好匹配”，中观和微观层面分别是讲“一级政府或具体职能部门与其公职人员之间的权责划分”和“同一机关之内不同角色分派及其责任承担”的问题。与之相异，在地方金融监管法的语境下，此处所言的“权责对等”主要是指不同层级政府，尤其是中央与地方有关金融监管职责与风险处置责任之“事权”与“治权”，即“职责”与“职权”的对等，而不是中央与地方有关金融监管职责与风险处置责任之“事权”与“财政支出责任”的对等，更不是与地方金融监管相关之不同层级政府及其所属监管部门与其公职人员或同一机关内部不同角色的权责对等。在界定“权责对等”内涵外延的基础上，进一步讨论为何“权责对等”具有职权法定所涵括五项具体内容的贯通功能。尽管职权法定所包含的五项具体内容是围绕“权力”展开的，并考虑到了权力的内部结构问题，但只是从“质”而没有从“量”的角度考虑到内里层面彼此交叉勾连、连接贯通以及权力结构的均衡问题。其中，最关键的就是没有深入考虑到“职责”和“可采取措施法定”在“量”上的对等统一问题，毕竟限制和约束地方金融监管权力并不是目的，关键是要保证其有效运行，而实现这一点的关键就是“有权必有责，权责要对等”。进一步从职权法定所涵括的五项具体内容来看，金融监管机构能够采取的监管措施就是监管“职权”，而其“职权”又是因“职责”设定，可谓是“一体两面”的不可分割关系，并且此处的“责”主要指“义务”而不是承担“不利后果”的法律责任。在此理解基础上，也就意味法定的“职权”与“职责”要对等，即量上的均衡，失去均衡的“职权”与“职责”法定将徒具法定的形式，而无法定的实质。如此一来，若将单纯注重法定的“质”转向法定的“量”与“质”的统一，地方金融监管权力的法治化，就不仅可以保证权力按照法律划定的轨道规范运行，还可确保权力按照其产生的目的有效运行。毕竟唯有保证“权责对等”，地方金融监管机构权力滥用的可能才会在权力行使过程中得到限制，即地方金融监管机构不仅享有其履行法定‘职责’所需要的“职权”，而且也不再需要为其没有“职权”的金融监管事项担负其不应当承担的“职责”。（二）权责对等的主体：基于市场面向的中央与地方关系地方金融监管权责分配对等的法律设计，最关键的是中央与地方及其所属金融监管部门之间的权责对等。其中，既包括宏观意义上的中央政府与地方政府、不同层级地方政府之间的权责对等，也包括微观意义上的中央金融管理部门地方派出机构与地方政府设立的专司监管职责的金融监管机构的权责对等，甚至还包括中央金融管理部门地方派出机构与不同层级地方政府，尤其是省级政府之间的权责对等。然而，与地方金融相关之监管职责与风险处置责任安排的权责对等应主要是限于整体意义上的中央与地方政府层面。之所以如此，是因为“分权不同于分工，分权原则是政治原则，经由宪法和组织法，将行政权在不同层级的政府之间进行分配……职能分立原则是行政原则，政府是职能部门行政权力的源头，各级政府的职能部门是政府的执行机构。”在我国现行的宪法、组织法中，只有国务院、各级地方政府才是法律意义上的“行政主体”地位，而中央金融管理部门及其地方派出机构、地方政府设立的专司监管职责的金融监管机构是国务院、各级地方政府行使行政组织权的结果。其中，行政组织权的功能在于“明确行政主体的任务由哪一个机构负责执行，该机构如何设置”。事实上，在中央与地方金融监管职责和风险处置责任的划分中，一直都是按照此种逻辑来规定中央与地方政府，尤其是与省级政府之间的权责划分，而不是将金融监管权力直接赋予地方政府设立的金融监管机构或与金融监管相关的职能部门。譬如，中国人民银行发布的《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》第4条规定，“省级人民政府履行对地方金融组织的监督管理和风险处置职责”，而不是直接赋权省级政府设立的金融监管机构或与金融监管相关的职能部门。又如，《关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发〔2008〕23号）明确，“凡是省级政府能明确一个主管部门（金融办或相关机构）负责对小额贷款公司的监督管理，并愿意承担小额贷款公司风险处置责任的，方可在本省（区、市）的县域范围内开展组建小额贷款公司试点”，其重点落脚也是指向省级政府，而不是指向省级政府确定的主管部门。进一步讲，对中央与地方及其所属金融监管机构权责对等关系的理解，不能单纯从不同层级政府或不同层级政府所属金融监管机构之间的权责对等出发，还需回归到地方金融监管权力所指向的对象，即地方金融市场主体中去。毕竟地方金融市场主体不仅是地方金融监管权力指向的对象，更是地方金融监管权力的终极来源。值得注意的是，地方金融领域的市场主体因存在是否涉众、是否吸收公众资金、是否跨域经营等的差异，而将其划分为了地方金融组织和地方法人金融机构两大类。其中，针对地方金融组织，地方政府同时履行常规监管和风险处置两项完整意义上的金融监管职能；而针对地方法人金融机构，中央金融管理部门及其所属的地方派出机构在履行所有常规金融监管职能的同时却不担负完整意义上的风险处置职责，甚至在一定程度上地方政府扮演起了主要风险处置责任的角色。因此原因，对不同层级政府，尤其是中央与地方金融监管权责对等的理解，必须置于地方金融领域的市场主体，尤其是地方金融领域各类地方金融组织和地方法人金融机构的类型划分之中进行，并且也会因地方金融组织和地方法人金融机构的类型划分差异，而在中央与地方金融监管职责与风险处置责任划分实践中逐步探索出了“以块为主”“以条为主”“条块结合”三种不同的模式，如对地方法人金融机构之风险处置责任安排便属于典型的“以块为主”的模式，但三种模式都特别注重地方政府在其中的“属地管理”职责的承担。（三）权责对等的事项：规则制定与监管执法的各自表达在地方金融监管领域，不论是由中央集中统一监管，还是由中央与地方分工协同监管，所有金融监管规则必须具有法制上的统一性，否则极易因不同省级地方辖区金融监管规则的不协调，甚至冲突而导致金融监管的朝底竞争，并扰乱全国统一金融市场的建设。譬如，在《关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发〔2008〕23号）发布之后，各省、市、自治区分别制定了专门适用于本辖区的有关小额贷款公司的监管规则，但内容上均涵括了与“银监发〔2008〕23号”不一致的“扩展性”和“冲突性”规则，甚至还出现了“阿里小贷”从浙江迁往重庆的“监管洼地迁徙”效果。正因如此，作为指导中央与地方金融监管职责与风险处置责任划分的两个最重要的指导性文件,即“30号文”和“23号文”分别明确了“规制统一”和“中央金融监管部门制定规则，地方金融监管部门实施监管”的监管规则统一要求。更重要的，中国人民银行发布《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》还进一步明确指出，其制定所遵循的原则是“中央统一规则、地方实施监管，谁审批、谁监管、谁担责”。是否这就意味着中央与地方金融监管职责与风险处置责任的划分仅限于地方金融监管执法层面，而不包括地方金融监管规则的制定领域呢？事实上，对中央与地方金融监管职责与风险处置责任的划分并不能作出此种理解，只是地方权力机关和行政机关，尤其省级地方的人民代表大会及其常务委员会、人民政府的地方金融监管规则制定权属于细化性、执行性规则的制定权，而不得进行先行性、创制性规则的制定；而监管执法权在遵循规则的前提下可根据地方金融企业或市场的风险状况而相对自主地作出判断、决策并采取相应的监管执法行动。如果转换到权责对等的视角下，地方的，尤其是省级地方的人民代表大会及其常务委员会、人民政府之地方金融监管权责的对等，不仅包括规则制定层面的权责对等，也包括监管执法层面的权责对等。当然，鉴于中央与地方之间的地方金融监管权责分配及其立法所采用的是“中央统一规则、地方实施监管”的原则，外加相较于地方所采取的执行性地方金融监管规则制定活动深受《立法法》、“行政三法”等立法规范的约束，地方金融监管执法权责的范围尚因未得到合理澄清处于相对模糊的状态。实践中，地方金融监管执法层面的权责对等更受各级地方政府及其设立的金融监管机构以及地方金融服务市场主体的关注。第一，地方金融监管规则制定的权责对等。为了促进“中央统一规则”在本辖区的适应性落地与适用，地方的，尤其是省级地方的人民代表大会及其常委会和人民政府，有权制定执行性、细化性的地方金融监管规则，并且这也是地方应当承担起的“细化使中央规则更具操作性”“填补中央规则法律漏洞”的职责。同时，地方还要担负起保证其所制定的执行性、细化性规则不与中央统一制定规则的具体内容相冲突、相违背，也不与中央统一制定规则的精神实质、基本原则相冲突、相违背。第二，地方金融监管执法事项的权责对等。具体包括常规监管和风险处置两个层面，并且还与地方金融组织和地方法人金融机构、全国法人金融机构的类型划分紧密相关。在“属地管理”的整体语境下，省级地方政府不仅要对具有常规监管权的“7+4类”地方金融组织承担起风险处置的属地责任，而且要对常规监管权归中央金融管理部门及其地方派出机构之地方法人金融机构和全国法人金融机构承担风险处置的属地责任。不过，对地方法人金融机构要承担牵头性的风险处置属地责任，对全国法人金融机构要承担配合性的风险处置属地责任，但两种“属地责任”的涵义却不清晰。因此，对于地方金融监管执法而言，除“7+4类”地方金融组织外，地方政府，尤其是省级地方政府之常规监管与风险处置权责在宏观上是不对等的，且微观上以风险处置为核心之“属地责任”的边界范围也是模糊的，亟需制度上的澄清，并在中央与地方之间进行对等性的权责配置。 尽管“法治作为规范权力的制度化理性”，旨在保障权力的规范运行，但经法治化的权力能否有效运转却离不开更深层次的“权责对等”原则的关照与指引。为了保证地方金融监管权力结构的有效运转，经法治化的权力结构必须既将权责对等作为其制度设计的重要内容，又需要通过完善地方金融监管权力事项清单和责任事项清单以及两者的相互映射来促进和实现。对地方金融监管权责事项进行清单化管理早已随着地方各级政府工作部门权力清单制度的推行而展开，至今已经十余年了，但有关各级地方政府设立的金融监管机构的权责清单却是不够完整的，甚至可以说是残缺不全的。譬如，从天津市政府已发布的有关天津市地方金融管理局的权责清单来看，仅列举了行政许可、行政处罚、行政检查和其他类别四类权力事项和行使该等权力对应的责任事项。其中，行政许可事项面向了融资担保机构设立与变更许可，典当行及分支机构经营许可与设立两类；行政处罚面向了对融资担保机构违规经营处罚，对未经批准擅自设立融资担保机构、经营融资担保业务或未经批准在名称中使用融资担保字样的事项处罚，对典当行借款、拆借、贷款、资产管理违法行为处罚，对典当当金利率和服务及管理费用违法行为处罚，对区域性股权市场运营机构或者市场参与者违规处罚五类；行政检查仅面向了对区域性股权市场运营机构或其他有关参与者实施现场检查一类；其他类别则主要包括了对融资担保机构变更事项备案，对融资担保机构风险监管，对区域性股权市场运营机构变更事项备案，对区域性股权市场运营机构、办理登记结算业务的机构制定的业务操作细则和自律管理规则备案，对区域性股权市场证券发行挂牌转让申请文件、运营机构审查意见备案，对区域性股权市场运营机构制定的投资者适当性管理办法、会员管理办法备案六类。从上述内容来看，天津市地方金融监管局的权责清单存在如下问题：一是权责清单完全不能覆盖由天津市地方金融监管局监管之“7+4”类地方金融组织的所有权责事项；二是权责清单仅规定了具体的行政行为，而没有包括同属监管执法范畴的风险处置权责事项，更没有将为执行中央已出台地方金融监管规则在天津市的适应性落实而“颁布规范性文件、制定行政命令等抽象的行政权力纳入到权力清单管理之中”。值得关注的是，天津市地方金融监管局权责清单的不完备与缺漏并不是个例，而是普遍存在于全国各省、市、自治区及其下级地市、区县政府所设立地方金融监管机构的权责清单中。之所以如此，从根本上还是源于：一是面向“7+4”类地方金融组织之监管规则的残缺不全，或者是已制定地方金融监管规则但基本都是以部门规章、规范性文件的形式存在而无权对行政许可、行政处罚等行政职权作出规定；二是有资格作出规定之地方金融监管规范，在不违背“行政三法”等法律法规的语境下，除了对行政许可、行政处罚等具体行政权力事项作出比较细致、明确规定外，对风险处置权责的规定都非常笼统、粗略，不具有实践可操作性；三是宏观意义上的有关中央与地方金融监管职责和风险处置责任划分的规范基本只有两个政策性指导文件，并不能作为地方金融监管执法的直接依据。如此一来，对地方金融监管权责事项进行清单化管理或许可发挥如下目标指向功能：一是可以担负起全面梳理地方金融监管机构权责事项，并检视其是否完整、是否缺乏法律依据或者是否与有关的上位法相抵触的重任；二是可以起到审视中央统一制定的与地方金融监管相关的规则是否完备、法源位阶是否过低等问题的作用，并进一步助力中央统一规则制定的优化更新、位阶的理性归位；三是在中央统一制定监管规则完备后，具有对地方政府及其设立金融监管机构权力行使、责任承担及其权责对等性勾连履行进行制约和监督的作用，以彰显出其应有的“制权”效果；四是还在一定程度上可以起到破解和消除地方政府及其所设立金融监管机构之权力运行的碎片化，提升金融监管效能，推进地方金融监管权力运行的流程再造，建设整体性政府的作用。按照当前地方各级政府工作部门权力清单制度推行的实践来看，地方金融监管权责事项清单通常主要包括权力事项清单和责任事项清单两个层面的内容。其中，地方金融监管权力事项清单主要包括政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项，即“法无授权不可为”；地方金融监管责任事项清单主要包括与行政权力相对应的责任事项、责任主体、责任方式，即“法定职责必须为”。当然，在地方金融监管权力事项清单和责任事项清单中，最基础的内容分别是“职权”与“职责”，而其他事项都是这两项基础事项延伸的结果与表现，甚至是保障这两项基础事项实现的方式与手段。就地方金融监管权力事项清单中的“职权”而言，“职权”的分类基本按照着“9+X”的方式展开。其中，“9”分别是指“行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决”这9项直接面对公民、法人和其他组织的地方金融监管“职权”，而“X”是指除这9项之外的“其他类别”的地方金融监管“职权”。就地方金融监管责任事项清单中的“职责”而言，“职责”事项是按照权责对等原则设置的与“职权”事项相对应的“职责分工型”责任事项。譬如，从安徽省芜湖市地方金融监督管理局的权力清单和责任清单来看，与地方金融监管“职权”相对应的“职责”事项是在地方金融监管“职权”行使的过程中，地方金融监管机构及其内设机构与工作人员在“9+X”项“职权”行使的不同阶段应当履行的义务，具有非常强的单一行政“职权”对应性，并且是以“职权”行使来带动“职责”承担。具体如在“对未经批准擅自设立融资担保公司或者经营融资担保业务、未经批准在名称中使用融资担保字样的处罚”中，芜湖市地方金融监督管理局及其内设机构与工作人员应当按照立案、调查、审查、决定、送达、执行等不同环节的责任分别承担不同的“职责事项”。值得注意的是，上述有关地方金融监管“职权”与“职责”事项的对等基本都是“以权定责”逻辑的展开，即在“职权”项下来规定“职责”，这对地方金融监管执法中“常规监管”权力行使以及相应责任的承担具有非常强的契合性。然而，“以权定责”的逻辑对于地方金融监管执法中“风险处置”权力行使以及相应责任的承担来讲，却具有非常强的背离性。之所以如此，究其根本在于地方金融监管“风险处置”具有非常强的整体性、系统性，不仅需要动用政府的综合力量，更需要借助多种不同类型监管“职权”来综合完成。因此，地方金融风险处置“职权”事项的配置应随着“职责”的需要来进行，即采用“以责定权”的逻辑来开展风险处置权责事项的对等安排，而不是相反。在此语境下，地方金融监管风险处置责任事项的清单化管理，也就应当按照“职责”承担的综合性、整体性逻辑展开，并且唯有在确定风险处置“职责”事项之后，才能明确风险处置“职责”事项的承担需要哪一类或哪几类风险处置“职权”事项的单一或综合化利用与行使。在此语境下，对地方金融监管风险处置责任事项进行清单化管理首先需要厘清风险处置“职责”事项的主要内容。从当前地方各级政府工作部门权力清单制度推行的实践看，独立于权力事项清单之单独设置的责任事项清单主要包括核心职责、与其他相关部门的协同职责、加强事中事后监管、提供与风险处置相关的公共服务等事项。当然，地方金融监管风险处置责任事项清单在内容上亦概莫能外，即主要包括核心监管职责、与其他相关部门的协同监管职责、加强风险处置的事中事后监管、提供与风险处置相关的公共服务。如此来看，对地方金融监管权责事项进行清单化管理应当尊重“常规监管”和“风险处置”的各自特点，并分别按照“以权定责”和“以责定权”逻辑设置各自不同的要素构成。 在中央与地方金融监管职责和风险处置责任法治化划分的语境下，对地方金融监管权责事项进行清单化管理，需要建立在地方政府，尤其省级地方政府“属地管理”观念之下，而地方金融服务市场主体之地方金融组织、地方法人金融机构和全国法人金融机构辖内分支机构的多元构成又塑造出了对“属地管理”的不同层次理解。因此，对面向样式繁多、类型各异之地方金融市场主体监管权责事项的清单化管理，既要秉持统一的“属地管理”观念，又要基于地方金融市场主体各自特点而塑造出不同的管理模式，以保证地方金融监管权力的规范有效行使。第一，统一性的属地管理观念。针对不同类型的地方金融市场主体，中央与地方金融监管职责和风险处置责任的划分出现了常规监管与风险处置抑或统一，抑或分离的不同状态。在全面推行“属地管理”的语境下，将对地方法人金融机构监管“职权”与“职责”分别划归中央金融管理部门及其所属的地方派出机构与省级地方政府及其设立的专司监管职责的地方金融监管机构貌似是有违权责对等的基本原则，实则未必如此，关键是如何进行良好的制度设计。倘若享有地方法人金融机构监管“职权”的中央金融管理部门能够通过科学合理的制度设计，及时甚至实时地将地方法人金融机构的风险状况、评级信息等与风险处置有关的监管信息共享给担负风险处置“职责”的省级地方政府，由省级地方政府承担地方法人金融机构风险处置“职责”未必不可行，关键是要赋予省级地方政府与履行风险处置“职责”相对应的风险处置“职权”，以做到风险处置“职责”与风险处置“职权”的对等，此其一；二是地方金融风险处置具有综合性、系统性的特征，要求其处理不仅需要监管权力享有部门的参与，还需要风险发生在省级地方政府不同职能部门、社会组织等多方力量的参与，更何况地方“金融风险与地方经济、各类经济主体以及复杂多变的社会环境总是存在复杂的内在联系，一旦发生金融风险，最有效的方法是由地方政府承担主要风险处置责任”。因此，不论何种类型的地方金融市场主体，由地方政府，尤其是省级地方政府统一性地履行风险处置上的“属地管理”职责，或许更有助地方金融风险的有效处置。第二，差别化的管理模式设计。除“7+4”类地方金融组织的常规监管与风险处置责任被统一划归了省级地方政府及其设立的地方金融监管机构，即实行“全面性属地管理”外，面向地方法人金融机构、全国性法人金融机构之常规监管仍旧集中于中央金融管理部门及其所属的地方派出机构，而这两者的风险处置由所在地省级地方政府及其设立的金融监管机构分别实行“牵头性属地管理”和“配合性属地管理”职责。其中，“牵头性属地管理”属于“以块统条”的管理模式，该模式是以“块块”的省级地方为主导，明确风险处置的属地领导关系，突出政治性，其中“条条”的“中央金融管理部门要依照法定职责承担监管主体责任，派出机构要自觉服从地方党委政府领导，积极发挥专业优势和履行行业管理职责，共同推动建立科学高效的金融稳定保障体系”；“配合性属地管理”属于“以条带块”的管理模式，是以“条条”的中央金融管理部门及其所属地方派出机构为主导，侧重业务上的专业性指导，借助垂直管理的优势，“推动落实地方党委党的领导责任、地方国有金融资本股东责任和属地金融风险处置责任”。当然，在地方金融监管权责事项清单化管理中，“以块统条”主要起到地方金融监管权责事项的全面梳理功能，“以条带块”主要负责地方金融监管职权的清理与调整，而后“条条”和“块块”共同参与，系统共享地方金融监管信息、资源、行动和能力。地方金融监管权力法治化的实践已然启动，但主要限于省级地方和经济特区的“先行先试”，在确权上具有“弱效性”，在限权上具有“隐晦性”。地方金融监管权力法治化需要中央与地方的协同推进，地方金融监管权力的中央下放必须是采用法律而非行政的方式，否则地方金融监管权力的确认、框定和限制都将缺乏稳定性和实效性，并进一步影响地方金融监管权力面向市场主体行使的合法性与权威。当然，这都需要建立在地方金融监管权力法治化功能指向、核心要义以及实现方式得以厘清的基础之上。其中，地方金融监管权力法治化功能指向的探明需要在职权法定、内部控制和理性制衡三个层面展开；核心要义的挖掘需要定位到地方金融监管权责的对等化设计上，地方金融监管规则制定与监管执法在中央与地方之间的分配需要分项设计；地方金融监管权力法治化的落地需要依托于权责事项的清单化管理来展开，“以权定责”和“以责定权”分别是权力事项清单和责任事项清单构造的底层逻辑，“以块统条”和“以条带块”两种清单化管理模式的差别化设计则须置于“属地管理”观念的统一指引下完成。刘志伟（1986-），男，山东滨州人，法学博士，西南政法大学经济法学院副教授，研究方向为金融法。
本文原载《政法论丛》2024年第5期。转载时请注明“转载自《政法论丛》公众号”字样。
