阙占文：气候变化咨询意见案法律争议与我国因应
文摘
社会
2024-08-25 20:22
山东
【内容摘要】面对气候变化带来的巨大影响，不满全球气候治理成效，且受国内气候诉讼发展影响，一些国家推动国际司法机构就气候变化发表咨询意见。发表咨询意见以咨询管辖权为前提。条约没有明确赋予咨询管辖权时，国际司法机构依据部分国家间的国际协定确立其管辖权，缺乏国家同意基础。气候变化是国际社会共同关切事项，涉及各方利益。咨询意见没有法律约束力，但存在规范上的外部性，对其他国家适应和减缓气候变化义务产生影响。鉴于气候变化问题的政治性和复杂性，咨询意见可能强化不同群体间的对立，阻碍全球气候行动。国际司法机构应审慎考虑发表咨询意见。我国应积极参与咨询程序，尝试在条约中限制国际司法机构管辖权，推动全球气候治理。
【关键词】气候变化 国际司法机构 咨询意见 国家同意原则
文章来源：《政法论丛》2024年第4期
因篇幅所限，省略原文注释及参考文献。
2021年10月31日，安提瓜和巴布达、图瓦卢签署《成立小岛屿国家气候变化和国际法委员会协定》以下简称“《小岛屿国家委员会协定》”），决定成立小岛屿国家气候变化和国际法委员会（以下简称“小岛屿国家委员会”）。2022年8月，小岛屿国家委员会请求国际海洋法法庭全庭就气候变化与海洋环境保护问题发表咨询意见。2023年1月，智利和哥伦比亚请求美洲人权法院发表咨询意见，澄清《美洲人权公约》框架下应对气候紧急情况的国家义务范围。同年4月，联合国大会通过决议，请求国际法院就各国在气候变化方面的义务发表咨询意见。我国已将应对气候变化全面纳入国家经济社会发展的总战略，采取各项政策和措施实现碳达峰、碳中和目标，积极参与全球气候治理。分析这些咨询案件产生背景、各方关于气候变化咨询案件的主张、咨询意见的潜在影响，有助于厘清国际司法机构在全球气候治理中的作用，统筹国内国际两个大局，明确我国参与全球气候治理的进路，稳步推动全球气候治理。2011年9月，帕劳总统约翰逊·托里比翁在第66届联合国大会发言，呼吁大会请求国际法院就气候变化发表咨询意见。在此背景下，帕劳一些青年学生发起了请求国际法院发表咨询意见的活动，并将这一活动推向全球，继而成立了气候正义世界青年会。但是直到2022年，请求国际司法机构发表咨询意见的程序才正式启动。咨询案件反映了一些国家对气候变化及其影响的严重关切，也反映全球气候变化谈判困局和气候变化诉讼的进展。第一，气候变化及其对小岛屿国家的重大影响。观察在美洲人权法院、国际海洋法法庭和国际法院启动咨询意见程序的主要行为体，都可以发现易受气候变化影响的加勒比和太平洋小岛屿国家的身影，如请求美洲人权法院发表咨询意见的智利和哥伦比亚、推动小岛屿国家委员会向国际海洋法法庭全庭发出请求的安提瓜和巴布达和图瓦卢。请求国际法院发表咨询意见的联合国大会决议由饱受台风侵袭的太平洋岛国瓦努阿图倡议，并得到由18个国家组成的“核心小组”的支持。这些国家寻求国际司法机构发表咨询意见的一个重要背景是气候紧急状况。联合国政府间气候变化专门委员会的最新报告显示，如果全球变暖继续以实际速度增长，那么2030-2052年间，全球变暖将达到1.5℃。虽然气候紧急状况的影响是全球性的，但某些区域或国家处于更为脆弱的位置。在加勒比地区的29个岛屿中，有22个在2017年至少受到一次4级或5级热带气旋的影响。2017年的热带风暴“玛利亚”摧毁了多米尼克几乎所有的基础设施，造成的损失超过该国年度国内生产总值的225%。而且，海平面上升可能侵蚀小岛屿国家的海岸线，对这些岛屿人口的安全和总体福利产生重大影响。第二，小岛屿国家对全球气候行动的不满。20世纪80年代起，有关气候变化的科学研究开始增多，人类对气候变化的理解逐渐深入，气候变化的影响受到更多的关注，应对气候变化行动也从呼吁转向实践。1992年里约环境与发展大会上，缔约方通过《联合国气候变化框架公约》。《联合国气候变化框架公约》明确了全球气候治理的目标、基本原则、体制安排和财务机制。公约生效后，缔约方继续围绕气候变化进行谈判，通过了1997年《京东议定书》和2015年《巴黎协定》等一系列条约。目前，国际社会已经达成了比较清晰的气候治理目标，形成多层多元且具有较强韧性的全球气候治理架构。公平和共同但有区别责任等气候治理原则亦不断演化，内涵丰富。虽然国际社会意识到采取应对气候变化问题的紧迫性，努力通过谈判签署国际条约，但各国对于实现《巴黎协定》目标的具体措施、自身承担的减缓和适应义务、资金支持等方面仍存在严重分歧。例如，2021年在英国格拉斯哥召开的《联合国气候变化框架公约》第26届缔约方大会上，小岛屿国家再次提出气候变化引发的极端天气事件给他们造成重大损失和损害，可是各方却无法达成一致。小岛屿国家对此表示不满，认为他们的诉求没有得到认真对待。这成为小岛屿国家委员会向国际司法机构提出咨询请求的主要原因之一。《小岛屿国家委员会协定》序言明确，国家有义务“对国际不法行为造成的损害提供赔偿。”第三，司法机构在气候治理中更趋活跃。近年来，与气候变化有关的司法实践日益增多，司法机构开始在气候变化法的发展中发挥更重要的作用。一方面，国内法院受理的气候变化案件数量快速增加，气候变化诉讼越来越以一种独立的诉讼类型出现在司法领域。早期的气候变化案件，如Comer v. Murphy Oil USA、Kivalina v.Exxon Mobil Corporation，多为非政府组织起诉排放温室气体的企业，要求法院判令企业承担赔偿责任。不过，非政府组织近年来更加关注适应和减缓气候变化的立法和政府行动，并将政府诉诸法院。代表性案例是Urgenda v. State of the Netherlands案，原告请求法院判令荷兰政府到2020年应当至少削减1990年排放基准的25%的温室气体。荷兰地方法院、上诉法院和最高法院依据《欧洲人权公约》等支持了原告的这一诉求。案件判决后，荷兰政府2019年7月通过新法，明确以1990年排放水平为基准，2020年削减25%、2030年削减49%、2050年削减95%。另一方面，国际司法机构在环境保护方面的参与度提高。虽然国际司法机构在20世纪较少审理环境保护争端，但进入21世纪后，国际司法机构审理的涉及环境保护的案件有所增加。国际法院先后审理阿根廷诉乌拉圭纸浆厂案、澳大利亚诉日本捕鲸案、哥斯达黎加与尼加拉瓜的边境活动、智利诉玻利维亚的锡拉拉案等一系列案件。国际海洋法法庭全庭和海底争端分庭分别在2011年和2015年就海底区域担保国、沿海国和船旗国在专属经济区的义务发表咨询意见。一些区域性的人权法院亦审理环境保护争端或发表有关咨询意见。如哥伦比亚2017年请求美洲人权法院就人权与环境保护、国家在环境保护方面负有的人权保护义务等发表咨询意见。在处理国家间环境保护争端或者发表相关咨询意见时，国际司法机构解释了国际条约和习惯国际法，澄清国家在预防跨界损害、开展环境影响评价、保障程序性环境权利等方面负有的义务，推动和发展了国际环境法。这些案件为气候变化咨询案件启动奠定了基础。管辖权是司法活动的前提，咨询程序亦不例外。咨询管辖权是国际司法机构发表咨询意见的条件。没有咨询管辖权，国际司法机构无权受理特定主体提出的咨询请求。而且，即便享有咨询管辖权，国际司法机构亦可以行使自由裁量权，拒绝发表咨询意见。因此，在分析气候变化咨询意见案时，首先遇到的问题便是国际司法机构的咨询管辖权及其行使。在“东卡累利阿地位咨询意见案”中，国联理事会请求常设国际法院就芬兰和俄罗斯1920年《和平条约》相关条款发表咨询意见。由于俄罗斯不是国联会员国，且咨询的问题涉及芬兰和俄罗斯之间的争端，常设国际法院拒绝行使咨询管辖权，主要理由是，未经同意，不得强迫国家将其与他国的争端提交调解、仲裁或其他和平解决办法。国际法院成立后，一些国家依据常设国际法院在这一咨询意见案所确立的规则反对国际法院发表咨询意见。国际法院在处理这些咨询案时逐步明确了国家同意与咨询意见的关系。首先，区分国际法院的诉讼管辖权和咨询管辖权。《国际法院规约》确立自愿管辖、协议管辖和任择性强制管辖等三种诉讼管辖权依据。上述三种方式都建立在国家事先同意或临时同意的基础之上。正如国际法院在“与保加利亚、匈牙利和罗马尼亚和平条约咨询意见案”所述，争端当事国的同意是国际法院在诉讼程序中享有管辖权的基础。虽然诉讼管辖权和咨询管辖权不同，但是咨询管辖权仍需要国家的共同同意。《联合国宪章》第96条明确了联合国大会等机构可以请求国际法院发表咨询意见，从而赋予其咨询管辖权。《联合国宪章》是各国协商谈判的结果，批准和加入《联合国宪章》，表达了其对国际法院咨询管辖权的事先同意。其次，国际法院在考虑是否行使咨询管辖权时，国家同意可能构成拒绝的理由。根据《国际法院规约》第61条，对于相关机构提出的咨询请求，国际法院得（may）发表咨询意见。这意味着尽管某些案件符合咨询管辖要求，但法院可以自由裁量，拒绝发表咨询意见。不过，考虑到国际法院是联合国的司法机构，咨询意见是其参与联合国活动的主要形式，除非存在迫不得已的理由（compelling reasons），国际法院不会拒绝提供咨询意见。正如国际法院在“西撒哈拉问题咨询意见案”中所言，“缺乏国家同意可能构成拒绝发表意见的理由，如果在特定案件的情况下，考虑到司法适当性，法院必须拒绝发表。简而言之，有关国家的同意仍然是相关的，但不是与法院的管辖权相关，而是与考量发表意见的适当性相关。”在一系列涉及双边争端的咨询意见案件中，国际法院均采取了审慎态度，详细阐明了发表意见不会违反“当事国同意”原则的理由。但是，国际法院尚未以缺乏国家同意为由拒绝发表咨询意见。国际法院在咨询意见案中认真考虑国家同意，避免一些国家将“两国间的争端”包装成“咨询意见”，导致咨询意见实质上等同于裁决双边争端，产生规避“当事国同意”的效果。换言之，国际法院在处理咨询案时，主要考虑行使咨询管辖权的妥当性问题。对于国际海洋法法庭全庭而言，国家同意在其咨询管辖权问题上的争议则有所不同。气候变化咨询意见案中，有关国际海洋法法庭全庭的咨询管辖权是各国关注的主要问题之一。虽然一些国家支持国际海洋法法庭全庭的咨询管辖权，但中国、澳大利亚、印度和巴西等国反对国际海洋法法庭全庭的咨询管辖权。反对的理由是《联合国海洋法公约》和《国际海洋法法庭规约》没有规定国际海洋法法庭全庭的咨询管辖权，国际海洋法法庭全庭既不能基于隐含权力确立咨询管辖权，也不得自行判断其享有发表咨询意见的权力。理论上，一些学者虽然支持国际海洋法法庭全庭的咨询意见管辖权，但也建议国际海洋法法庭全庭谨慎受理。《联合国海洋法公约》第159条和第191明确了大会或理事会可以向海底争端分庭提出咨询请求。这是海底争端分庭发表咨询意见的法律依据。但是，《联合国海洋法公约》没有赋予国际海洋法法庭全庭相同的权力。《国际海洋法法庭规约》第21条只是笼统提及法庭的管辖权的范围。1997年，国际海洋法法庭通过了《国际海洋法法庭规则》（以下简称“《规则》”）。《规则》第138条规定，如果与公约目标有关的国际协议特别指出征求法庭咨询意见，法庭可以发表咨询意见。国际海洋法法庭全庭以这一条款为依据受理咨询意见请求。事实上，这不是国际海洋法法庭全庭第一次遇到咨询案件。2015年，西非次区域渔业委员会曾就船旗国和沿岸国在专属经济区的渔业资源管理义务请求国际海洋法法庭全庭发表咨询意见。阿根廷等国明确反对国际海洋法法庭全庭的咨询管辖权，因为《联合国海洋法公约》文本、谈判历史和上下文都无法支持国际海洋法法庭全庭享有咨询管辖权的解释。但是，国际海洋法法庭全庭解释了《国际海洋法法庭规约》第21条，特别是“一切事项（all matters）”，认定其享有咨询意见管辖权。主要理由是：（1）一切事项不是争端（disputes），否则缔约方应该使用“争端”的表述；（2）虽然《国际法院规约》使用了“事项”，但相同语言可能在不同条约具有不同意义；（3）《国际海洋法法庭规约》第21条没有赋予法庭管辖权，真正赋予国际海洋法法庭全庭管辖权的是其他协议；（4）《规则》第138条只是明确了行使管辖权的前提，而不是确立管辖权。通过对《国际海洋法法庭规约》第21条的演进解释，国际海洋法法庭扩张其咨询管辖权。而且，国际海洋法法庭全庭认为该案不存在拒绝发表咨询意见的迫不得已的理由：（1）西非次区域渔业委员会的请求很清晰，不是模糊或抽象的；（2）这些请求并没有寻求立法；（3）咨询意见只是明确西非次区域渔业委员会的权利和义务，不影响其他国家的权利和义务。国际海洋法法庭全庭的咨询意见遭受不少质疑和批评，担心其为高度扩张的临时咨询管辖权打开了大门。考察《联合国海洋法公约》相关条款的起草历史和文本表达，《联合国海洋法公约》缔约方并无授予国际海洋法法庭全庭咨询意见管辖权的意图。国际海洋法法庭全庭依据《规则》第138条行使咨询管辖权，冲击国家同意原则。第一，《联合国海洋法公约》及其附件是各国长期艰苦谈判的成果，其条文反映了缔约方的共同意图。缔约方共同意图是条约解释的基础和目的。国际海洋法法庭全庭在适用《联合国海洋法公约》和《国际海洋法法庭规约》等国际条约时，采取了演进解释方法。虽然这一解释方法是不可否认的当代国际法的条约解释方法，被国际法院、世界贸易组织争端解决机构等采纳。但是，演进解释的有效性主要取决于缔约方的共同意图。因此，如果缔约方没有使条约中的概念和术语动态演化的共同意图，则不能进行演进解释。虽然《联合国海洋法公约》及其附件都没有规定国际海洋法法庭全庭的咨询管辖权，但国际海洋法法庭全庭认为，没有规定不等于“排除”。Cot和Lucky法官指出各国近20年都没有对1997前通过的《规则》提出反对或者修改建议。然而，此种“推定国家同意”的解释与国际法的主权原则不符。常设国际法院在1927年的“荷花号”案中指出，对国家独立的限制不得推定。事实上，在《〈联合国海洋法公约〉下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用协定》（BBNJ协定）的谈判实践亦证实各国反对国际海洋法法庭全庭在咨询管辖权方面进行推定。第二，国际海洋法法庭也意识到其咨询意见缺乏明确的法律依据，为此《规则》第138条列明了受理咨询意见的三个条件：存在相关的国际协定、协定明确了咨询意见、法律问题。在2015年西非次区域渔业委员会咨询意见案中，国际海洋法法庭认为咨询请求符合上述三个要件。但《规则》第138条的上述三个要件没有缓解各方关于国际海洋法法庭咨询管辖权扩张的担忧，因为《规则》第138条没有限制发起咨询程序的主体。任何机构的表述意味着，两个或少数几个国家可以缔结国际协定、明确请求国际海洋法法庭发表咨询意见、然后将法律问题提交国际海洋法法庭。虽然咨询意见没有法律约束力，但国际司法机构发布的咨询意见具有高度权威性，对非缔约方的权利和义务产生重要影响。可见，虽然《规则》第138条是国际司法程序的一项重要创新，为扩大咨询管辖权开辟了道路，但其宽松的启动要件可能导致咨询程序被滥用。2022年向国际海洋法法庭提交的气候变化咨询请求在一定程度上证实了上述担忧。小岛屿国家委员会提交的咨询请求似乎是根据《规则》第138条“量身定做”：（1）存在相关的协定。安提瓜和巴布达和图瓦卢领导人签署《小岛屿国家委员会协定》，成立具有国际法律人格的委员会。除安提瓜和巴布达和图瓦卢外，帕劳和圣基茨和尼维斯等国先后加入这一委员会。（2）根据《小岛屿国家委员会协定》第2条第2款，鉴于海洋作为温室气体碳库和储存器的极端重要性，以及海洋环境与气候变化对小岛屿国家的不利影响的直接关联，授权小岛屿国家委员会向国际海洋法庭就1982年《联合国海洋法公约》任何范围的法律问题寻求咨询意见。（3）请求咨询的问题涉及《联合国海洋法公约》缔约方在第七部分承担的具体义务，即防止、减少和控制气候变化造成或可能造成的海洋环境污染，包括因为人类温室气体排放造成的海洋暖化、海平面上升、海洋酸化？保护和维持气候变化影响有关的海洋环境，包括海洋暖化、海平面上升和海洋酸化？第三，在咨询程序中，国际司法机构澄清和解释国际法规则，这些国际法规则往往具有普遍适用性，其解释不可避免地对其他国家产生法律效果。这便是咨询意见的规范外部性（normative externality）。规范外部性冲击咨询意见的合法性。不过，《联合国宪章》把提出咨询请求的主体限定为联合国大会和安理会。只有联合国大会一致同意或者多数会员国同意才能通过请求咨询意见的决议，启动程序的多边协商增强了咨询请求的同意基础和咨询意见的合法性。另一方面，传统上，大部分向国际法院提出的咨询问题都侧重国际组织的职责问题，即该组织就关于其职责或者如何履行其权利和义务的法律问题请求国际法院发表咨询意见。正如国际法院在“科索沃独立咨询意见案”所言，咨询管辖权的目的是使联合国机关和其他经授权的机构能够从国际法院获得意见，这将有助于它们今后行使其职能。美洲人权法院在发表咨询意见时，也强调其意见只针对美洲国家组织成员。上述解释旨在限制咨询意见对第三国权利和义务的影响。因此，如果对第三国的规范性影响是在答复咨询请求时附带产生的，才可以容忍。如果国家提起咨询请求的主要目的或唯一目的就是在不经他国同意的情况下确定他们的权利或义务，“为不同于其权利的目的”行使权利就构成滥用权利。根据《小岛屿国家委员会协定》，小岛屿国家委员会的主要职责是促进和增进气候变化国际法的定义、实施和逐步发展，包括但不限于国家保护和维护海洋环境的义务、违反上述义务从事国际不法行为产生的损害责任。如果该机构除了寻求咨询意见之外没有其他目的，那么就很难证明国际司法机构发表的咨询意见能够使该组织利用咨询意见。甚至可以说，设立这一个机构是滥用程序或恶意的行为，无论提出气候变化和海平面上升等共同关心的问题这一倡议背后的动机是什么。过度扩张国际司法机构的咨询管辖权，使国际司法机构成为“立法机构”。因此，需要高度警惕和反对司法造法，防范国际司法干扰全球气候变化谈判主渠道和国际合作。国际法院的咨询意见在澄清和发展国际法，助推国际机构履行职责等方面发挥积极作用。这是小岛屿国家积极推动国际法院等机构发表咨询意见的主要原因。即便国际司法机构就气候变化问题行使咨询管辖权，但咨询意见的效果与咨询请求的特性、各方关于咨询请求的利益构成等密切相关。气候变化问题的特殊性和复杂性使得咨询意见的效果存在不确定性。小岛屿国家坚持不懈地推动国际司法机构对气候变化问题发表咨询意见，其主要意图不仅在于直接影响各国应对气候变化的法律义务和责任，也试图通过气候变化咨询意见的“溢出效应”推动国家间的气候谈判。正如小岛屿国家委员会成立公告中所言，委员会创始国的目标在于通过法律途径将气候变化现状从模糊的自愿承诺转变为具有法律约束力的义务和赔偿。一些学者亦认为，气候变化咨询意见将塑造公众意识，确定各类行为者的规范性预期，以及对国家的直接影响，强调进一步加强气候行动的紧迫性和重要性，显示国际法规则和诉讼在要求国家承担责任方面的潜在作用。对于咨询意见的这种效果期待，源于咨询意见的法律权威性。除了联合国行政法庭提出的咨询意见等特定情形外，国际司法机构发表的咨询意见没有法律约束力。需要注意的是，法律约束力不等于法律效果。正如国际海洋法法庭在裁决中所言，有必要区分国际法院咨询意见的约束特征和权威性质。咨询意见不具法律约束力，因为即使提出请求的实体也没有法律义务遵守咨询意见，这不同于诉讼程序当事方，因为它们有义务遵守裁决。然而，在咨询意见中作出的司法判断的份量和权威并不亚于判决书，因为它们是由联合国主要司法机构以同样严格态度和审查作出的。国际司法机构判决的目的不仅是处理案件本身，而且是通过创制抽象的、类型化的表述，作为嗣后法律实践的权威参照点，从而影响一般性的法律商谈。国际司法机构的咨询意见常常被视为关于国际法的权威解释，得到其他国际司法机构的援引，有时被国内法院所采纳。新西兰最高法院在Trans-Tasman Resources Limited v The Taranaki-Whanganui Conservation Board案中就引用了海底争端分庭2011年咨询意见，认为适当注意义务是一个变化的标准，随时间和风险强弱发生变化。而且，国际法院的咨询意见往往成为国际组织下一步行动的指南。国际法院2019年2月25日发表关于1965年查戈斯群岛从毛里求斯分裂的法律后果的咨询意见后，联合国大会于2019年5月22日通过第73/295号决议，呼吁和督促相关国家尽快采取行动，使毛里求斯尽快完成其领土的非殖民化。《联合国宪章》《联合国海洋法公约》和《美洲人权公约》，在提及请求国际司法机构发表咨询意见时，均明确咨询请求必须是“法律问题”。在“联合国某些经费咨询意见”案中，国际法院指出，如果请求的问题不是法律问题，法院没有自由裁量权，必须拒绝发表咨询意见。以法律为依据并引出国际法问题的问题，就其性质而言，是可以根据国际法答复的，因而属于《联合国宪章》第96条和《国际法院规约》第65条意义上的“具有法律性质的问题”。国际海洋法法庭在“西非次区域渔业委员会咨询意见案”中亦强调问题的法律属性。明确咨询请求必须为法律问题，旨在保障国际司法机构履行其作为司法机构的职责，避免陷入政治议题之中。纵观各方在国际法院、美洲人权法院和国际海洋法法庭提出的气候变化咨询请求，都强调“国际法的权利和义务”，具有明显的法律属性。如联合国大会请求国际法院发表咨询意见的问题是，“特别考虑到《联合国宪章》......等承认的权利、防止对环境造成重大损害的原则以及保护和保全海洋环境的义务，(a) 根据国际法，各国有哪些义务来确保为各国和子孙后代保护气候系统和环境的其他部分，使其不受人为温室气体排放的影响； (b) 对于因其行为和不作为而对气候系统和环境的其他部分造成重大损害的国家，根据这些义务......” 需要区分的是问题的法律属性和政治动机。国际法院曾多次指出，一个问题具有政治属性并不足以剥夺其作为法律问题的性质。如果被提出的问题是请求法院履行基本司法职能，无论其政治属性如何，法院都不能拒绝回应该这一法律问题。法院还明确表示，在确定一个法律问题所涉的管辖权问题时，它不关心可能激发提出请求的动机的政治性质，也不关心其出具的咨询意见可能产生的政治影响。截止目前，国际法院已经处理28宗咨询意见案件，咨询请求涉及国际组织法律人格、联合国接纳会员国的条件和程序、国际条约保留、使用核武器合法性和民族自决权等事项。虽然咨询意见没有法律约束力，但是国际法院是联合国司法机构，其关于国际法规则的澄清和解释促使国家遵守其国际义务。这种效果更多是通过国家声誉等方式来实现。的确，国际法缺乏强制执行机制，国家之间的长期合作和重复博弈使得声誉成为国家遵守国际法的主要因素之一。当遵守国际法所获的声誉收益超过违反国际法可得的非声誉收益时，国家会选择遵守国际法。然而，向司法机构所咨询的问题不同，咨询意见的效果亦不同。当相关情势涉及特定大国所关注的重要利益特别是领土主权，而该大国的法律价值与国际法治相背离时，国际法院咨询管辖及咨询意见的司法属性很可能会受到大国政治的挑战，其司法公正性和权威性随即转向一种不确定性。气候变化是复杂的全球环境问题，使得国际司法机构咨询意见的效果呈现不确定性。其一，每个国家既排放温室气体，又是温室气体排放的受害者。而且，不同于那些只影响个别国家或特定区域的环境问题，气候变化影响全球生态环境，每个国家都无法置身事外。气候变化应对离不开国际社会的集体行动，应对气候变化容易出现“囚徒困境”或“搭便车”的现象。其二，化石燃料使用和传统工农业生产模式是气候变化的主要推动因素。减缓和适应气候变化需要调整经济发展模式和消费模式，推进清洁能源和防灾减灾等方方面面的建设与变革等。申言之，应对气候变化与各国的社会经济发展有高度关联性，甚至影响一国社会稳定和经济安全。新冠疫情对世界经济造成重大冲击，俄乌冲突引发全球能源和粮食安全关切，使得各国更加减缓气候变化措施可能带来的经济和安全影响，降低应对气候变化的信心和决心。事实上，虽然气候变化诉讼数量近年来快速增长，但美国法院在Juliana v.United States等案中就拒绝受理原告提起的诉讼，理由是需要采取综合政策手段应对气候变化，相比司法机构，行政机构和立法机构更适合处理这些政策问题。国际环境法的造法工作是渐进和逐一进行的，大量条约基本上是领域性的监管体系。参加条约谈判的国家数目众多，国情各不相同，导致多边环境协定常常要实现多个相互不协调的目标。这是不同国家之间政治妥协的结果。正是因为目标多样性，各国在多边环境协定谈判时可能作出“有意义的沉默”，有意不涉及某些议题，或者在某些议题上有意采取建设性模糊（constructive ambiguity）的方法。如果没有这些有意为之的建设性模糊和规范漏洞，各国就国际环境条约达成一致的可能性就会大大减少，在紧迫环境问题上进行全球合作的前景也会受到损害。建设性模糊在气候变化协定谈判时发挥重要作用。国际社会对气候变化的影响、应对气候变化的紧迫性、气候变化控制的目标等问题存在比较大的共识。可是，各方对于各自应承担的义务存在重大分歧。鉴于《京都议定书》“自上而下”减排模式的僵局，《巴黎协定》选择“自下而上”，设定国家自主贡献的双重义务模式，消除缔约方对于气候条约会过分限制其经济社会发展自主权的担忧。围绕国家自主贡献，各国采取了渐进式谈判模式、留下模糊的空间。气候谈判中使用“共同但有区别的责任”和“渐进”等目的模糊的概念，使用被动语态，有意将某些议题延后。这些谈判和起草技巧使得各国得以在联合国气候变化谈判中达成协议。《巴黎协定》第4条第3款规定，各缔约方的连续国家自主贡献将比当前的国家自主贡献有所进步，并反映其尽可能大的力度，同时体现其共同但有区别的责任和各自能力，考虑不同国情。气候变化国际协定的谈判历程和历次气候变化大会都显示了各国在气候变化问题上的冲突、妥协与合作。在试图澄清或阐述国家义务的过程中，国际法院不可避免地会在模棱两可的问题上倾向于一方或另一方，破坏各方的微妙平衡，其结果可能会使气候变化谈判复杂化，而不是起到补充作用。换句话说，如果气候治理的目标是制定更多、更好的有关国家自主贡献的规则，《联合国气候变化框架公约》或《巴黎协定》缔约方比国际法院更适合制定此类规则。即使是关于与国家自主贡献相关的适当注意义务的咨询意见，也可能被视为破坏了国家贡献的国家决定性，因此，在实质和存在层面上，咨询意见的附加值似乎远非显而易见。欧洲人权法院2019年审理的《人权和生物医学公约》咨询意见案反映了国际司法机构对各国谈判意愿的尊重。欧洲生命伦理委员会根据《人权和生物医学公约》第29条请求欧洲人权法院发表咨询意见。拟咨询的问题是《人权和生物医学公约》第7条所规定的“保护条件（Protective condition）”，从而明确国家应该承担的最低保护要求。欧洲人权法院认为这一请求不属于法院的咨询管辖范围。理由是：（1）《人权和生物医学公约》是框架公约，规定了人权和生物医学领域的基本原则。根据《人权和生物医学公约》第31条，缔约方将继续谈判、缔结议定书，发展这些基本原则。关于为治疗精神失常者而进行的未经同意的干预，这一谈判和发展进程仍在进行中。（2）《人权和生物医学公约》第7条和其他条款不同，如第16、17和18条。因为其他条款规定了非常具体的义务。虽然公约谈判方注意到与第7条有关的标准，但没有将其纳入条约。（3）《人权和生物医学公约》第7条规定的“保护条件”不能通过抽象的司法解释来明确，因为该条款明显反映了缔约方的审慎选择，即由缔约方进一步、更详细地确定在其国内法适用的保护条件。对生物医学领域最重要的人权和原则的进一步阐述和具体化，就其本质而言，是一项立法工作，植根于国际层面的决策，旨在通过新的国际法律标准。留给缔约方的决策空间不能被司法解释限制。在考虑能否将《联合国海洋法公约》适用于气候变化问题时，各国关于《联合国海洋法公约》和气候变化协定的关系的争辩主要在两个方面。首先，气候变化是否属于“海洋环境污染”。因为《联合国海洋法公约》第7章要求国家防止、减少和控制海洋环境污染。根据《联合国海洋法公约》第1条第4款之定义，“海洋环境污染”是指人类直接或间接把物质或能量引入海洋环境，其中包括河口湾，以致造成或可能造成损害生物资源和海洋生物、危害人类健康、妨碍包括捕鱼和海洋的其他正当用途在内的各种海洋活动、损坏海水使用质量和减损环境优美等有害影响。一些国家认为气候变化属于海洋环境污染，理由是：（1）从文义上解释，《联合国海洋法公约》第1条的“污染”包括三个要素：有物质或能量、必须由人类直接或间接引入“海洋环境”、引入导致或可能导致“有害影响”。人为排放的温室气体属于“物质”或“能量”，且造成大量有害影响。（2）《联合国海洋法公约》中规定的“人类直接或间接引入物质或能量”这一表述在起草时可能无意包括海洋对排放到大气中的人为温室气体的自然吸收。但是，考虑到其用语和上下文以及《联合国海洋法公约》的目标和宗旨，该案文应解释为包括温室气体排放造成的有害影响。（3）有大量证据表明，气候变化与人为温室气体排放是相辅相成的，两者之间存在因果关系，对海洋环境造成有害影响。其中，人为温室气体排放导致海洋变暖和酸化，其规模对人类有害。但是，印度尼西亚比较《联合国海洋法公约》和《联合国气候变化框架公约》中的“污染”和“气候变化”定义，认为两者存在差异。《联合国海洋法公约》的污染源自《里约宣言》，强调向海洋排放“物质”、来自“陆地”等特定源头的污染、第212条的大气层污染规定旨在区分国家管辖下的空气层。其次，国家保护海洋环境义务的解释。根据国际法院在纸浆厂中的裁判和海底争端分庭2011年咨询意见，国家防止海洋环境污染的义务是适当注意。如何解释国家防止、减少和控制海洋环境污染的义务。一些国家或国际组织强调《联合国海洋法公约》的动态特征，需要参考其他国际规则进行解释。欧盟强调《联合国海洋法公约》是活的条约，咨询意见应进一步将《巴黎协定》视为《联合国海洋法公约》第192条和第194条规定的适当注意义务的最相关文书，而且为《联合国海洋法公约》第207条、第212条、第213条和第222条之目的，应考虑、制定和实施与陆地和大气污染有关的国际规则、标准、建议的做法和程序。印度尼西亚则认为，《联合国海洋法公约》只是规定了各国防治、减少和控制海洋环境污染的义务，但没有规定与气候变化有关的义务。《联合国海洋法公约》不调整气候变化问题，气候变化导致的有害影响不属于《联合国海洋法公约》的范围，《联合国海洋法公约》第7章没有规定防治、减少和控制与气候变化有关的海洋环境污染的具体义务，嗣后的国际协定也没有将气候变化纳入考虑范围。地球是一个复杂的生态系统，由生物要素和环境要素组成，这些要素之间存在复杂的相互作用。在人类世时代，人类行为成为生态环境问题的主要因素。而且，环境问题往往超越国家边界，需要国际社会加强合作，共同应对。由于国际社会处于平权状态，没有类似国内中央立法机构的立法机构。作为国际法主要渊源的国际条约往往是由各国按照问题领域的方式谈判缔结，国际条约之间缺乏协调，呈现出碎片化、不成体系之特点。这点在国际环境条约中表现明显。2018年，联合国秘书长古特雷斯曾提交《国际环境法和与环境有关的文书的不足：制定全球环境契约》报告，指出国际环境法原则的不足、现有监管制度的不足、国际环境法治理结构的差距、国际环境法执行工作和效力方面的差距，呼吁加强不同条约之间的协同。在讨论这一报告时，一些国家指出，国际环境法上的一些差距或规范漏洞反映了各国在某项多边环境协定中的故意决策，或者是主权国家作出选择的结果，强调了差异化和能力问题的重要性。因此，在联结不同国际环境条约时，需要综合运用文义解释、体系解释、历史解释和目的解释等方法，探寻国家关于条约目标的意图。向国际司法机构提出咨询请求，反映了易受气候变化影响的国家对减缓和适应气候变化行动的期待。国际社会已经就气候变化缔结《联合国气候变化框架公约》《巴黎协定》等协定，并通过气候变化大会推动协定项下义务的实施。然而，鉴于气候问题的特殊性和气候谈判的复杂性、渐进性，国际司法机构在参与全球气候治理时应坚持审慎态度，根据缔约方缔结《联合国海洋法公约》《联合国气候变化框架公约》等条约时的意图澄清和解释国际法规则。就我国而言，需要密切关注和积极参与气候变化咨询案件，做好咨询意见的应对工作，并在条约谈判过程中明确国际司法机构的管辖权，限制国际司法机关的自我扩权。我国政府积极参与国际海洋法法庭全庭气候变化咨询程序，于2023年6月15日提交书面意见，阐述关于国际海洋法法庭全庭没有咨询管辖权的立场，同时正面阐述我国应对气候变化的政策、立场、主张和举措，并在9月15日派代表出庭作口头陈述。这是我国政府首次参与国际海洋法法庭口头程序。从国际海洋法法庭、国际法院和美洲人权法院受理案件的时间和目前的进展来看，国际海洋法法庭全庭完成了书面和口头程序，可能是最早发表咨询意见的国际司法机构。上述三家国际司法机构是独立的国际司法机构，享有独立和平行的管辖权，其咨询程序、参与者和法律依据存在差异。然而，向国际法院、国际海洋法法庭和美洲人权法院咨询的问题既有相同又存在差异。比如国际法院和国际海洋法法庭都被请求就《联合国海洋法公约》和气候变化的关系发表意见，解释对象存在重叠。因此，它们发表的咨询意见可能发生竞争、冲突。而且，虽然跨国司法机构之间相互独立，但是它们之间存在的交流（transjudicial communication）使得不同司法机构的咨询意见相互影响。我国应密切关注国际海洋法法庭的咨询程序，做好应对准备；积极参与国际法院咨询程序，明确表达我国关于全球气候治理的立场，鼓励和支持非政府组织参与美洲人权法院咨询程序。其一，积极参与国际法院咨询程序。向国际海洋法法庭全庭咨询的问题主要围绕《联合国海洋法公约》第七部分展开，即国家保护海洋环境的义务。相比之下，请求国际法院回答的问题更为宏观，其主张的法律依据既包括《联合国宪章》《联合国气候变化框架公约》和《联合国海洋法公约》等国际条约，也包括《世界人权宣言》和适当注意义务等国际软法或者国际习惯，咨询问题主要涉及国家保护气候系统和环境的义务以及违反这一义务的法律后果。在“科索沃独立咨询意见案”中，我国首次提交书面意见并参与口头陈述程序。此后，在“查戈斯群岛咨询意见案”中，我国提交更为详细的书面意见。这些实践为我国参与气候变化咨询程序奠定了很好的基础。一方面，历史解释是条约解释的重要方法之一。仔细梳理气候变化国家义务的国际法规则体系，特别是核心条款谈判的历史资料，尽力还原缔约方的真实意图，为条约的历史解释提供扎实的基础。同时，结合全球气候变化谈判，论证共同但有区别的责任原则内涵及其实现进路。另一方面，20世纪90年代以来，面对非传统安全威胁和全球性挑战，各国相互依存度加深，国际法更加重视维护国际社会共同体、全人类的共同利益和共同价值。围绕国家保护气候系统稳定性的义务，对国家同意和国际社会共同利益进行缜密的理论分析，突出气候变化对全球共同利益的影响，重视国际法对国际社会共同利益的保护，同时基于条约缔结和条约履行的现实考量，论证国家同意的重要性。其二，积极关注美洲人权法院的咨询程序。国际法院和国际海洋法法庭咨询程序的启动主体都局限于国际组织或者内设机构，国家不得以自身名义请求国际法院和国际海洋法法庭发表咨询意见。在参与主体方面，国际法院和国际海洋法法庭允许国家和国际组织根据《国际法院规约》和《国际海洋法法庭规约》等提交书面陈述、参与口头程序。相比之下，美洲人权法院咨询程序可以由《美洲人权公约》缔约国启动。而且，根据《美洲人权法院程序规则》第73条，法院可以邀请或者授权任何利益方就咨询请求提交书面意见。实践中，很多学术团体、非政府组织和个人向美洲人权法院提交书面意见。多元主体参与使得美洲人权法院对于环境保护行动往往持一种比较友好的态度，强调环境保护和人权的关系。如美洲人权法院2017年发布的咨询意见推动了环境权的发展。虽然美洲人权法院作为区域性人权法院，其咨询意见只针对美洲国家的权利和义务，但可能对国际法院、国际海洋法法庭的司法产生影响。而且，其关于美洲国家环境保护义务的解释将推动美洲国家环境保护立法、执法和司法，对于前往美洲地区开展海外投资业务的中国投资者产生重大影响。因此，亟需关注美洲人权法院的咨询程序，并鼓励科研机构和非政府组织向美洲人权法院提交书面意见。气候变化咨询案件可能产生复杂、深刻的影响。一方面，从实体上讲，气候变化咨询案件把国家气候变化义务具体化，对全球气候治理进程产生影响。另一方面，国际海洋法法庭的气候变化咨询案件反映了其扩张解释《国际海洋法法庭规约》以确立咨询管辖权，这不仅影响将来的咨询案件，对国际争端解决程序也将产生重要影响。在三个国际司法机构中，国际法院和美洲人权法院的咨询意见管辖权在《国际法院规约》和《美洲人权公约》中得到明确规定。前文已经指出，国际海洋法法庭的咨询管辖权缺乏依据，但鉴于国际海洋法法庭在西非渔业咨询意见案件中对其咨询管辖权的解释和实践，国际海洋法法庭可能判定其享有咨询管辖权。然而，相比西非次区域渔业委员会咨询案件，气候变化咨询案可能对国际海洋法法庭的管辖权产生重要影响。因为两个或两个以上的国家缔结国际协定，就可以请求国际海洋法法庭发表咨询意见，这大大降低咨询管辖权的门槛。更关键的是，一些国家可能将双边领土主权等争端包装为咨询问题，请求国际海洋法法庭发表咨询意见。考虑到我国周边海域错综复杂的形势，需要积极防范此类情形。国际海洋法法庭自我扩张咨询管辖权的一个重要原因是《联合国海洋法公约》及《国际海洋法法庭规约》没有明确国际海洋法法庭全庭的咨询管辖权，给了一定的解释空间。因此，可以在条约谈判中清晰界定司法机构的管辖权，限制国际司法机构过度扩张咨询管辖权。BBNJ协定谈判显示了通过条约限制国际司法机构咨询管辖权的实践。2023年通过的BBNJ协定第47条第7款规定，缔约方会议可决定就缔约方会议权限范围内的任何事项，请国际海洋法法庭就缔约方会议面前的提议是否符合本协定的法律问题提供咨询意见。不得就其他全球、区域、次区域或部门机构权限范围内的事项，或必然涉及同时审议有关对大陆或岛屿陆地领土的主权或其他权利或有关主张或国家管辖范围以内区域法律地位的任何争端的事项，请求提供咨询意见。该请求应说明请求提供咨询意见的法律问题的范围。缔约方会议可要求作为紧急事项提供此种意见。该条款虽然赋予国际海洋法法庭全庭咨询管辖权，但在主体、事项和程序方面都进行了限制。（1）请求发表咨询意见的主体限定为缔约方会议。缔约方会议由所有缔约方组成，应尽量以协商一致的方式通过决定和建议，在无法达成共识的情况下，需要参加表决的缔约方三分之二多数（实体问题）或多数（程序问题）通过。将请求主体限定为缔约方会议，推动各缔约方就咨询问题进行协商，避免极少数国家在国际海洋法法庭启动咨询程序，增强咨询程序的合法性。（2）请求发表咨询意见事项限定为“缔约方会议权限范围内的任何事项是否符合协定的法律问题”。BBNJ协定诸多条款涉及缔约方会议，如惠益分享、划区管理工具等。同时，BBNJ协定明确不得请求发表咨询意见的事项，包括“其他全球、区域、次区域或部门机构权限范围内的事项”和“必然涉及同时审议有关对大陆或岛屿陆地领土的主权或其他权利或有关主张或国家管辖范围以内区域法律地位的任何争端的事项”。将领土主权和争端排除出咨询程序，强调咨询程序对法律问题进行解释、便利国际组织履职的重视。（3）程序上，咨询请求必须说明咨询意见的法律问题的范围。该条款反映出国际社会对国际海洋法法庭咨询管辖权的背书，但应解释为一个特例，即这种管辖权应该且只能基于权限明确、世界各国普遍参与且与《联合国海洋法公约》密切联系的国际条约的授权，而不应通过国际海洋法法庭内部文件进行一揽子授权。根据《维也纳条约法公约》第31条，条约解释规则包括文义解释、目的解释和体系解释等。体系解释不仅指向条约上下文，解释条约时应与上下文一起考虑的因素包括“当事国嗣后所订立关于条约之解释或其规定之适用之任何协定”。“嗣后协定”是缔约方对条约涵义理解的客观证据，是条约解释时的重要参考资料。根据国际法委员会二读通过的《关于与条约解释相关的嗣后协定和嗣后实践的结论草案案文》，“嗣后协定”在条约解释中的权重取决于协定内容的清晰度、具体化程度和重复频率。换言之，嗣后协定内容越具体、越清晰，越能反映缔约方的共同意图，在条约解释时的权重就越大。BBNJ协定是各国在《联合国海洋法公约》框架内就国家管辖以外区域海洋生物多样性保护和可持续利用达成的国际协定。BBNJ协定第47条第7款明确规定了请求国际海洋法法庭全庭发表咨询意见的主体、事项和程序，内容非常清晰和具体，构成当事国嗣后所订立的关于条约解释和适用的协定。因此，在解释《联合国海洋法公约》《国际海洋法法庭规约》判断国际海洋法法庭全庭是否享有咨询管辖权时，须考虑BBNJ协定咨询管辖权条款，限缩解释国际海洋法法庭全庭的咨询管辖权。司法具有被动性。无论是国际争端解决或咨询程序，国际司法机构的介入都离不开相关主体的启动，比如联合国大会请求发表咨询意见的决议。气候变化咨询程序的发生，源于部分国家不满全球气候行动进度。相比司法的被动性，谈判等政治手段是主动推进全球气候治理的主要方式。人类只有一个地球，地球是全人类赖以生存的唯一家园。面对全球气候挑战，人类是一荣俱荣、一损俱损的命运共同体，没有哪个国家能独善其身。对于全球气候治理这一典型的公地悲剧式问题，只有各国共同努力才能实现预期减排目标。全球气候治理必须坚持多边主义。《联合国气候变化框架公约》是国际社会经过长期谈判达成的气候变化框架性条约，为国际社会合作应对气候变化问题提供了基本法律制度。在我国和其他国家的积极推动下，国际社会2015年达成了《巴黎协定》，进一步确定了全球气候治理的目标和原则，建立国家自主贡献等制度。《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》是各国自愿达成的气候变化多边国际协定，反映了各国对气候变化问题和自身义务的主张，是全球气候治理的主要依据。面对全球气候变化，以习近平同志为核心的党中央作出了“实现碳达峰、碳中和”的战略决策。为了实现双碳目标，我国深度调整产业结构，大力发展新能源和高端装备等产业；降低煤炭等化石资源的消费比重，构建清洁低碳高效能源体系和交通运输体系；通过国土空间规划和生态保护红线制度巩固碳汇，进行生态修复提升碳汇增量，对全球减缓气候变化作出突出贡献。同时，我国积极参与全球气候治理，推动《巴黎协定》缔结，提倡和实践气候变化南南合作，并通过气候变化南南合作机制为发展中国家应对气候变化提供资金和技术支持，增强小岛屿国家应对气候变化的能力。未来，需要在全球盘点的基础上聚焦全球气候治理的重点领域和关键问题，不断完善国家自主贡献的规范体系，推动发达国家积极承担责任，发展中国家作出与其国情、发展阶段和能力相适应的国家自主贡献目标。面对气候变化这一全球环境问题，各国谈判缔结《联合国气候变化框架公约》等国际条约，设定国家在全球气候治理中的主要义务。请求国际海洋法法庭等司法机构就气候变化问题发表咨询意见，不仅需要严格按照国家同意原则解释相关机构的咨询管辖权，避免司法机构自行扩张其管辖权。而且，由于气候变化问题的复杂性和国家的差异性，各国在气候变化谈判过程中采取了建设性模糊等方式，逐步推动全球气候治理。气候变化咨询意见可能损害各国在气候变化谈判中达成的利益平衡，可能不利于全球气候变化治理推进。我国应密切关注国际司法机构的咨询案件，积极参与气候变化咨询程序，明确表达关于咨询管辖权和咨询意见效果的立场，以BBNJ协定的咨询管辖条款为依据限制国际海洋法法庭在咨询管辖权方面的自我扩权，稳步推动全球气候治理。阙占文（1979- ），男，江西进贤人，法学博士，中山大学法学院、南方海洋科学与工程广东省实验室（珠海）副教授、博士生导师，研究方向为环境法学与国际法学。
本文原载《政法论丛》2024年第4期。转载时请注明“转载自《政法论丛》公众号”字样。
