刘云亮：营商环境法治化三维论
文摘
社会
2024-06-10 22:56
山东
【内容摘要】市场秩序稳定公平、规则透明公开、法治公正、投资可预期的营商环境，是投资主体实现投资自由便利制度的核心价值所现。推进政府职能新定位，强化“放管服”，放宽市场主体准入等，是优化营商环境的基本环节。自由度是主体最活跃的动力源和策源地，政府确保“中立地位”，促进主体公平竞争和实施反垄断，维护所有市场主体都享有平等、自由、公平竞争机制。便利度是彰显政府向市场主体提供快速实现自由度的便捷化、快捷化和效率化的社会效应程度，核心在于强化市场主体获得从商活动权利能力的快捷、简便、高效行为状态等。创新度是市场主体实现自由度与便利度融合发展处于动态的追求状态，显现了优化营商环境持续创新的法治动力。政府干预与市场调节有机协同调控，做大主体自由度，提升主体更多便利度，促进营商环境的持续创新优化。自由、便利与创新，已成为优化营商环境的路径选择，创新成为优化营商环境的否定之否定规律。自由度、便利度与创新度的辩证关系价值，成为引导探寻优化营商环境的立足点、突破点和发力点。
【关键词】营商环境 自由度 便利度 创新度 法治政府
文章来源：《政法论丛》2024年第3期
因篇幅所限，省略原文注释及参考文献。
市场经济注重营商环境优化，优化营商环境亟需法治规制引领与保障。法治是最好的营商环境，其诠释市场经济的法治属性，实质在于理顺政府与市场关系，规范政府职能及有形之手，规制全国统一大市场之法治秩序。党的二十大报告提出，要“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”，“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”。国家治理体系和治理能力现代化，推动政府治理的核心就是科学理顺“政府和市场关系，激活市场主体活力”。协调好政府、市场与社会的关系，持续优化营商环境，是全面深化改革、推动经济高质量发展的“助推器”。推进政府“放管服”改革，理顺政府与市场关系仍是当下持续优化营商环境的总抓手。 营商环境关联要素极多，涉及政府与市场、国家与个人、法律与习俗、道德与宗教，人口与经济、自然与环境、人文与地理等要素，还涉及物质与精神、种族与性别、发展与稳定、开放与包容、集体与个体、整体与区域等关系。世界银行采取各经济体最大工商城市的数据，运用开办企业等十二项指标进行评估，每一项指标程序、时间和费用都需要“规则”支撑。事实上，我国影响营商环境的要素远超出这些。优化营商环境目的是提高和发展社会生产力，释放优化营商环境的生产力，人人有责，“人人都是营商环境”，营商环境人人因素尽显营商环境的人为优化的能动性，人人做起的基本要求。人人都是所在地营商环境的一份子，每一个人享有充分的发展自由，也是改变和创新优化营商环境的积极要素。基础制度对市场运行更具有根本性影响，其系统构建是关乎统一大市场建设全局的核心问题，其贯穿改革、法治与发展关系，以及政府与市场、中央与地方等复杂关系。个人自由与人人自由辩证关系，显示以人为本的价值所在，揭示优化营商环境的人本要素重要性。营商环境优化，需要面对政府与市场、国家与个人、强制与自由等关系的协调与平衡，是人类社会的永恒难题。营商环境法治化，需要实现社会共建共治共享的价值观。推进高水平开放，实施自贸区提升战略，加快建设自贸港，强化对接国际高标准制度型开放，是贯彻落实党的二十大部署推动高质量发展的重大举措。对接国际高标准，实施制度型开放，需要把握营商环境的核心价值内涵和优化路径精髓，聚焦知识产权、竞争政策、政府采购、环境保护等领域，提升便利化，增加透明度，进一步深化改革，着力营造公平透明、可预期的营商环境。对外实施制度型开放与对内实行制度集成创新，成为海南自贸港和自贸区对接国际标准的重中之重。开放型经济体制，激发市场主体活力。市场主体自由度，在于主体可以自主决定选取市场商品等资源及其流通模式，实现商品交易自由的市场机制。《对接通知》指出六个方面，实施三十三个措施，推动货物贸易创新、自由便利、便利人员进出、促进数字贸易、优化营商环境等，聚焦自由度、便利度、创新度、优化度、数字化等关键词，尤其强化自由度的基础定位，充分显现对标自由的市场经济价值标尺。诸如优化营商环境有一系列的指标体系要求，其关键在于确立一个具有相对一致性内容的国际标准识别问题，以彰显市场主体自由的最佳状态。主体的自由度反映了其从事市场经济活动的权利及空间范畴，自然而然纳入世界银行营商环境评估指标体系。市场主体自由度，也成为营商环境优化视角和关注点。（一）高标准优化营商环境市场主体自由的市场经济法治精髓个人“自由社会要求个人能追求他们自己设定的目的，而非追求由他人所强加的目的”。自由对立面是禁令，自由空间是禁令权者赋予自由者履行禁令义务的范畴。自由度是个人意识到做出每个决定都经其大脑活动的结果，即“在意志命令下产生行为”的信念。人类自由无非是人的生物起源属性经长期劳动活动所导致的。主体自由度，缘自自由真谛的认知。自由（Liberty）来自拉丁文Libertas一词，起源即“从束缚中解放出来”。解放的本意是摆脱奴役、解除限制、争得自由。马克思指出，自由与解放具有一致性，但自由又不等于解放。解放是一种历史活动，不是思想活动，是由历史的关系，是由工业状况、商业状况、农业状况、交往状况促成的。当个人受到禁令限制其意志时，自由便不存在。只有再行解放其思想意志的路径，才能促其斗争取得新自由，自由也由此成为哲学问题。当依自由意志去行事时，自由瞬间便成为因果关系的链接点。动机和行为之间，自由意志出现，则因果链断裂。认知自由、解放与意志的关联度，辩证知悉自由度，充分彰显知晓知行合一的意志力和践行力的重要性。自由度形式规程，取决于法治规制，实质内容决定于政府公权力。“立法者旨在颁布且人们惟一愿意给予支持的那类规则的一般属性”予以澄明不可。实现主体享有更多实体内容的自由度和自由的程序正义，关键在于认知把握自由，促成市场主体实现自由内容与形式的知行合一，有效防范化解违反程序正义导致的主体过度滥用自由的风险。世界银行营商环境评估指标之首是“开办企业”，这关系着主体进入市场的条件繁简及难易程度，显示自由度。“办理破产”指标揭示主体退出市场自由状态，其显现出主体自由度的整体性和完整性，凸显了市场主体进出自由。主体自由度，与经济自由理念密切关联。个人占有财产自由和自由交换的自由不同。前者强调恢复自然人理性、独立个性与个人自由，显现出自然人内在意识自由。后者强调自然人以经济人的活动自由，自主行使属下财产权利的处置自由，显现其与社会关系实现外部“互通有无”“互相交换”等交易自由。主体自由进出市场，显现市场资源大流通下的主体意思自治状态。市场资源流动性、流动可否、流动何方、流动限定与否等诸多要素，则显现市场资源的流动自由。国家发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》，目的是构建高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。国家修订《反垄断法》，强化“反垄断工作坚持中国共产党的领导”，坚持“市场化、法治化原则，强化竞争政策基础地位”，表明市场资源大流通是构建大市场所亟需实施主体自由度的重要前提，放宽市场主体自由交易和实现资源更大范围流通是做大做强市场自由度的根本要求。市场治理与法治市场，重在规制秩序。秩序灵魂在于公平，公平机制核心是充分竞争自由。进出自由，仅是市场始终点问题，竞争自由却集聚市场秩序内容。我国《反垄断法》“提高市场竞争能力”，《自贸港法》凸显主体“平等参与市场竞争”权利。竞争自由，成为市场法治秩序的核心内容。自由竞争与竞争自由，不同角度强化竞争与自由，足以认知法治经济与经济法治的本质。自由竞争要求反垄断和反不正当竞争，实现包容性经济发展的法治秩序。包容性经济强调市场自由度和竞争度，推进社会资源优化配置，促升生产效率，激励提升生产力。自由竞争，成为市场经济法治秩序的核心内容，充分彰显市场秩序的竞争自由价值。构建市场监管信息在内的信息共享机制，实现信用信息平台共建共治共享，致力促成市场法治秩序。当今市场运行集聚数字平台经济，凸显数字经济及数字平台的优势及其特殊性。数字数据，已是平台经济最核心的竞争要素。谁掌握它，谁就占据数字客户和平台市场。随着传统行业与数字经济深度融合，数据就是一类资产融入数字平台之中，其具有竞争力，对监管执法形成新挑战。实现数据监管，就能规制数字平台竞争。市场大数据监管，聚焦数据分析与算法规则运用，限于分析过去情形，再预测未来行为干预与否。如此质疑数据平台掌握海量数据隐私，聚焦于打破数据平台垄断、恢复市场竞争秩序，有必要强化数据平台的反垄断法执法监管力度。数据平台做大本可实现信息共建共治共享，更要规制促成其实现共建共享共治，其核心显现了市场监管本质就是数字信息自由及其共享影响力。（二）营商环境优化市场与政府关系和谐的主体自由度法治社会资源的市场和政府“双向运动”配置理论，主张市场化和反市场化“双向作用运动”的“二元论”。因此，经济自由和国家干预，成为市场和政府配置社会资源的不同主张。处理“二元论”要从市场效应去辩证分析其社会效用，不能仅仅从市场或政府的作用来看社会反应。国情特色、政治制度、经济制度、国家结构体制、产业战略等因素差异，形成政府与市场的不同协调机制。既要看到政府积极可为的目的性与社会效应协调性，又要看到市场调节作用的市场决定性价值。两者结合显现出社会良性效应，以此理解和把握政府与市场的和谐关系。如此可以显现出我国市场主体在具有中国特色的资源配置“二元论”实践中的自由度。资源配置“二元论”没有标准答案，主体自由度也没有国际标准，唯有各国依据各自市场运行态势，探寻各国不同“政府与市场关系”特色的实践经验。市场主体期望得到充分自由度，然而政府从国际国内等更多综合要素，调控经济发展。如我国当下双循环新发展格局要点，探寻国际国内双循环相互促进，实现中国经济全方位高质量发展。“双循环”“二元论”下新的平衡间和临界值将更加活跃，尤其是在5G、大数据、区块链、人工智能之下智慧政府实施资源配置精准化、透明化和智能化，减少政府调控失灵现象，缩减市场配置“时间成本”。解决“市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度”问题，探究“合理分权”机制，依法促进经济体制和经济体系构建实现现代化。如此蹚出“政府与市场的关系”平衡间的中国特色自由度。此外，寻求包容发展、求同存异的多边经贸合作也是RCEP的核心自由理念，彰显其发展成员国多维度、深层次领域的经贸人文交流机制。自由与自由度和公法与私法关联性很密切，私法自由与公法公序偏差，注定自由度范畴难统一。“一个人应在得到允许以后方能做特定事情的状态，并不是自由……如果一个人所能做的大多数事情须先获得许可，那就绝无自由可言。”无限定自由，属于私法绝对自由，不顾忌公法公益。有主张限定私法自由，即“通过立法，保护人们不受他们不愿他人施加的侵害，比起一切基于这些人的肯定性欲望的立法之法，可能会更容易确定，也能获得更广泛的成功。”政府与市场、国家与个人、强制与自愿等关系衡平，就是人类社会历来无法化解的永恒难题。“强迫别人的人怀有使他人服从其意志的直接目的。使他人服从自己的意志或者是他的目的，或者是实现其目的手段。强制者旨在通过限制他人选择而成功地强迫了他们。”诸如海南自贸港实施最开放经济形态的政策，实施更多自由便利创新等机制，制定自贸港法规，促成自贸港法规体系。上述分析，揭示了影响市场主体自由度因素较多，如公法与私法标准、整体与个体平衡、全局与局部协调、长期与短期分步、线上与线下协同、实体与非实体互动等等，都涉及市场主体自由界定。即使是自贸港特殊政策制度，也显现出市场改革自主权和主体充分的自由度问题。（三）主体自由度凸显资源配置市场决定性作用的法治规制市场主体充分自由度虽可促升生产力，但要意识到“自由虽属重要，但最大自由并非绝对自由，自由的无限扩张只会引发无穷的冲突，必须使每个人的自由相协调”。若将自由度视为市场经济的润滑剂，则适度限定自由度是润滑剂的稳定剂。发挥资源配置的市场决定性作用，还要政府适当干预自由度，防控主体过度自由形成相互干涉或侵扰，明示“法不允许皆禁止”或“法不授权皆禁止”不受私法领域重视的缘由。社会资源“二元论”决定影响市场资源配置流向，最终还是凸显市场配置的主体自由能动性。我国改革开放四十年成功实践“二元论”。市场化改革目的，确认和强化市场决定性作用，确保经济发展“省力、效力、公信力”，强化政府主导调控，促使经济发展方向“对头、对标、对劲”，彰显中国特色社会主义道路自信。“不断优化提升市场对于资源配置的决定性作用，实现资源更合理更充分地流动、开放型经济，高质量发展”，需减少非市场化因素及缩减过度的行政干预，促进资源更加自由、充分地流动，推动我国经济结构重组，促成新型开放经济形态。探寻资源配置的市场润滑剂，提升资源市场配置率，市场化和自由度便是激活的重要因子。社会资源流动有效与否，全要素流通与否、要素流通畅通便捷与否等，成为实现市场化与否的重要评判指标。市场配置社会资源导向，更多考虑各个部门行业之间利益协调，顾及高收益部门行业之间的收益率差异，并市场引导进行相应的合理流动，低收益部门行业渐渐被市场淘汰，市场资本也渐渐流向高收益部门行业，实现利润收益率不断得到提升，营商环境效应也得到相应改善。我国政府治理推进政商清明关系，最大化调动市场主体积极性，聚焦治理“中国转轨过程中形成的财政体制与业绩驱动的官员晋升制，构成了地方政府对经济发展的强劲激励”现象。“二元论”之政府有形之手，形成要素资源流动的动力，显现资源配置效力巨大。对于社会稀缺资源，也因其属性稀缺而导致其在社会效应中有着特殊规制价值定性，与一般社会资源的管理规制完全不同。社会稀缺资源不可能享有自由流通权利及其属性，往往由政府对其从生产、开采、运输、交易、使用、回收等设定特殊制度，充分显现政府干预的成份。显现权力结构治理对社会资源起着决定性的作用，监督与评判政府，关键在于督促政府中立，督导政府持有公平竞争立场，规制政府尊重市场化机制，最大化实现市场公平竞争。实现政府治理和法治政府建设，市场主体自由度将灵性大显。“任何人的行为，只有涉及他人的那部分才需对社会负责。在仅只涉及本人的那部分，它的独立性在权利上则是绝对的。”其阐明人的自由是无尽的，若与其无关时，却又只想影响其实施者的行为不应受法律约束。市场“无形之手”和政府“有形之手”各有功用，要优先推动市场化运动，保障主体自由度，确保竞争自由。尊重经济规律中的价值规律和竞争规律，强化构建统一的现代市场体系。在大市场中，有关资源配置的市场决定性作用更大，愈加亟需市场秩序法治化、竞争自由化、市场公平化，充分保障市场主体保障公平竞争自由度。促进政府治理与法治政府建设，要有持续性和强力性，强化规制政府“有形之手”和优化市场“无形之手”，规制政府调控与市场失灵。当政府把收入再分配给不适当的人或者当国家行动不能制止经济无序时，政府失灵就产生了，所带来的社会成本比市场失灵更高。防控政府被利益集团所囿，形成公共政策集团化、私益化。政府可提供财力等支持来改变政府规制政策的制定或实施，以使政府规制有利于规制者自身。确保政府中立，才能实现政策具有公共性和公益性，督促政府实现自我规制和执法公正。非常时期政府不宜中立，更该保护“国家安全和公民自由及公共利益”。市场主体既期待政府中立，主张政府无为便是有为，又需政府确保竞争自由。推进确保政府中立，市场主体竞争便自由。20世纪初，竞争中立适用于“税收中立”领域，主张国家征税实行“税收平等”“税收公平”。从纳税主体扩大到市场主体，“国家中立”内涵再扩容，扩展到政府对待市场主体的立场态度、政策规制、竞争自由等，竞争中立因此得到认可。“中立政策”特殊规制，促成政府扩大适用更多彰显中立性的竞争中立。最有影响的澳大利亚《坎佩尔报告》（Campbell Report）于1993年首次将“竞争中立”作为政府保障和维持金融市场公平竞争的基本要求，后将其适用于公共企业、信息、交通、国际贸易等领域。从“竞争化”到“竞争中立化”演变，揭示“竞争中立”从澳大利亚国内竞争法进入区域贸易规则，再渗透到最新市场导向标准，反映竞争与贸易领域的深刻联系。市场中立意识，凸显市场竞争化发展，政府秉持竞争中立，已是竞争政策的新制度新路径。竞争中立，实现政府与市场关系的理想价值目标最大化，将充分肯定所在地营商环境的正能量。政治注意力被视为“权力的第二张面孔”，与自由度关联密切。政党换届聚焦选民关注点，释放注意力要素，引导选民立场。如时髦的“流量经济”“眼球经济”，聚焦“生命个体内受特定信息影响的作用的过程或者因素”。注意力的社会资源，导致主体自由度受到一定调控，市场决定性作用也受影响。这揭示决策者对社会公共事务关注度和市场导向关系，领导重视成为我国社会治理创新生产力的核心动力。这也许就是亚当·斯密《国富论》所指“看不见的手”。注意力的社会资源成为市场作用力的关注点，引发资本市场聚焦度，是促成资本市场的着力之处。市场主体关注其营商活动的便捷便利性，顺应国际经贸活动的人流物流资金流的快捷高效趋势。当前国际经贸规则打造便利化的路径包括全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）、WTO新规则、各国达成双边BIT协议，等等。这些都聚焦成员国之间相互提供和优化市场主体便利度。海南自贸港及自贸区率先与国际经贸规则对接，彰显制度型开放新趋势，推进优化营商环境。如此表明，倘若只强化自由度而忽略与其相适应的便利度，主体自由也将是空洞的。倘若仅强调其便利度而缺乏相对应的自由实体权能，其便沦为形式。治理营商环境，不仅要赋予市场主体充分的自由度，还要确保市场主体快速实现自由度的便捷化、快捷化和效率化的社会效应。优化营商环境聚焦便利度法治化，其核心在于不仅要强化市场主体获得从商活动的权利能力，而且要实现市场主体自由度所提供更多相应的快捷简便高效状态等，彰显市场主体权利能力和行为能力的自由与便利融合度规制。世界贸易组织（WTO）就贸易便利化内涵做出界定，即“在收集、提供、交流和处理国际贸易货物流动所需要的数据涉及的活动、做法和手续”。其价值就是要求凸显贸易投资活动主体尽享简化的、合法合规的进出关境透明的、可预见的口岸环境。此前关税和贸易总协定（GATT）曾就“过境自由、进出口规费和手续、贸易法规的公布和实施”等贸易便利化问题，进行一般性规定，目的就是力求程序简化、时间短量和一体化服务。当下海南自贸港正在促进贸易、投资和旅游电商等领域相应的调法调规，推进贸易投资等活动自由便利，提高贸易政策的透明度，推进更自由、更开放、更便利实施的经贸发展。国际经贸活动持续主张便利化，目的在于简化国际经贸活动的进出口手续和程序规则，聚焦货物进出口诸多单证等所花的时间和成本，简化便利化正是尽可能降到最低交易成本。正是如此，国际经贸规则的基本价值所现，在于强化优化世界银行营商环境报告的便利化评估指标，即贸易便利化致力于降低和简化进出口商品的口岸成本，其具体显现为简化口岸单证申报程序及时间。国际经贸“便利”多聚焦国家市场准入、边境管理、交通与通讯基础设施等方面，也有主张港口效率、海关环境、制度环境和电子商务等方面，甚至也有主张口岸的廉洁与效率、政务诚信度、政策体系、支付系统、智能化水平、客户诚信度等方面。这些因素成为考评商品进出口岸“便利度”指标。诸如数据产权规制是通过数字化手段进行加工处理著作、专利与商业秘密，其数据便利度涉及数据及数据产权客体进行保护的便利性。便利化是市场主体强烈要求的发展方向，便利度则是实施国际经贸便利措施及彰显其效果状态，促进营商环境优化的重中之重。便利化措施适用“对外来投资行为采取的简化投资运营手续、缩短投资流程、改善投资软硬件环境等手段措施，以达到降低投资者交易成本、便利投资目的”。投资便利化直接涉及一国有关外国投资活动的界定，具体涉及外资定位、市场准入、投资行业、市场基础、政策规制、政务服务等有关内容。便利度则是便利化的集合体，集聚合成与贸易投资等一系列密切关联活动简便化的规则机制。推进实现“单一窗口”申报制度，正是凸显国际经贸活动低成本的便利化价值。对标国际经贸规则优化营商环境，实现进出口货物通关自由，最大化降低商品进出口岸各种成本。便利度的实质是政府“放管服”便利让利，管理者向投资者释放便利空间，激发投资热情。便利本意在于快捷简化，利于主体活动时间精力成本节省。崇尚和追求获得最大化便利，规制和压缩公权力，激活市场主体积极能动性，向市场主体释放更多便利措施，成为活跃市场机制的共识。诸如对立法者权力做出有效的限制，非对法律规则都须具备的一般属性——“立法者旨在颁布且人们惟一愿意给予支持的那类规则的一般属性”予以澄明不可。如此解决“法繁扰民”或通过市场准入负面清单等，给予市场主体更多简化便利的空间。实施市场准入清单和市场主体承诺制，限制公权力，扩大主体自由度便利度，激活私权力。从便利度视角优化营商环境，设法抓住投资经营便利性的“堵点、痛点”。诸如为包括外商在内的各类主体营造更多便利化的环境，激发来华投资主体分红的积极性。给予主体最大便利度，提升其活动的经济效应和利润空间，催生社会资源配置的新生产力。便利度是市场经济的外部形式机制，自由度便利度融合是市场经济的实体与程序内容的法治融合。创新分享经济理念，实现分享经济的便利化。传统文化观念导致剩余使用容量的闲置，资源分享理念推动分享经济实体的发展。分享经济法治规制，发挥物尽权能属性的社会效益。规制分享经济便利化机制，突出市场经济法治价值，彰显市场主体契约自由关系。分享经济有重大社会效应，只要尊重市场主体意思自治，自决是否行使分享权，让中低收入群体获得收入来源机会，整体催生“重新配置”资源。区域市场一体化也要求先实施区域便利化，诸如推进粤港澳大湾区融合发展，就是立足打造大湾区大市场大效应。其目的就是从根本上解决大湾区存在的条块分离、市场封闭、社会效应过小、交通不畅、物流不便、认识差异等问题。这些问题导致大湾区政务、市场和社会都难以实现大融合、大市场、大发展，更难以实现大湾区城市群整体发挥超大规模的现代化发展效应。发展粤港澳大湾区，既要推动大湾区贸易投资等便利化发展机制，又要全面促进大湾区政府社会等层面协同发展，实施更多便利化合作机制，促进大湾区多维度融合发展治理体系。促升便利度有助于区域协作发展、协调共进，融合实施便利化发展。当下构建统一大市场，正在推行实施全国市场统一规则标准化、便利化、交易简化等法治规制。拓展便利度，需要私人放弃私权。有消费者分享定位，才有“滴滴打车”出行新便利。过分强调私权隐私，很难催生新生活新便利。发展新便利并非否定隐私权保护，隐私权得不到有效保护，便利度也不易发展。美国立法和司法不断扩展隐私权外延，创设数据隐私权、网络隐私权等概念，更多保护个人信息。如此显现公权力放权与私权利保护协调，将助推市场便利化发展的新形态，催生社会发展生产力。处理好公权力与私权利之间协调平衡关系，将促进提升发展社会便利度。市场化与便利化是市场经济的基本现象和发展趋势。市场化机制推进便利化发展，便利度加速市场化发展。影响便利度的因子众多。个人自由与个人对美好生活的追求向往，是促成新的公共价值观的根本动力。不断发展更自由、更包容的便利化，发展交往便利度，促进新业态才是正道。便利化与市场化两者相互促进、相互融合发展。由上可见，存在如何规制便利度、怎样实施便利措施、构建何种便利机制等问题。公权力与私权利协同，实现便利度法治化，引领促进市场便利化、社会资源配置市场化等诸多层面辩证关系，促成新时代便利度新格局。（四）便利度法治规制政府职能转型推进营商环境优化能量当下政府放权是形式，实施便利是出路，为民是宗旨。放权实现市场主体获得赋权，激发市场活力，推动经济发展。政府便民为民，不忘初心使命。便民利民，成为界定发展社会便利度的基本标准和导向。以便民利民、简政放权为优化营商环境的核心内容，以包容、和谐、求同、友好等作为优化营商环境，实现协调发展的社会价值。便利度的内容及形式要求，显现自由度与便利度的融合效应，是优化营商环境的基本要求。能够接受并容忍他人的差异，就是一定条件下给予他人便利，意味着包容和便利他人。便利包容他人，实现有容乃大的便利度。发展便利度，简化便捷管理，是持续优化营商环境的重要方向。治理政府和实现法治政府，打造简政放权、公开透明、公正廉洁、便民为民的政府。法治政府与政府治理，核心在于推动政府职能转型，强化政府服务的法治规制。良善制度实现公权力内部、公权力与私权利之间利益博弈，显现营商环境建设的法治价值和实现路径的协同性。这些利益协调，形成各方接受的便利化过程，显现诸多利益协调均衡的善治法治化，最终实现“法治是最好的营商环境”。法治要素已是决定营商环境质量的重要因子，是诸多要素的最大公约数。优化营商环境，需持续协调政府、市场、社会等主体利益的动态治理过程，最大满足各主体利益衡平需求。提升便利度，需要推进创新发展，提升市场机制良性运行，弱化政府干预主动性。优化营商环境的关键在于推动从政府驱动型向市场驱动型方向转型，释放市场主体的活力。政府是优化营商环境的组织者和主导者，市场便利度是营商环境优化程度的重要评估指标，显现政府与市场、政府与企业的关系，促成有效市场和有为政府的有机结合。优化营商环境，做好营商环境包容度。法治是最好的营商环境，将营商环境法治化，实现国家治理善法善治。国家鼓励创新创优先行先试，持续优化营商环境。2021年国务院《关于开展营商环境创新试点工作的意见》强化自由公平竞争法治秩序，是促进优化营商环境的重要举措。2022年修订的《反垄断法》第一条增加“鼓励创新”规定，突出国家“鼓励创新”战略定位和重大意义。优化营商环境永远在路上，创新是不断优化营商环境法治状态的持续永恒动力。只有持续创新，社会才能永续前行。当下追求创新，已是经济全球化和实现对接高标准国际经贸规则，促进产业链与创新链的深度融合。强化创新度，是实现持续优化营商环境的根本路径和动力源泉。“贸易发展创新，就是要通过管理体制的创新，以及监管制度、发展模式的调整，来构建更有利于要素流动、要素驱动和创新驱动结合型的营商环境。”不仅推动贸易投资活动自由便利机制创新，还促进监管机制创新，促成知行合一的系统创新。新技术新发展出现否定此前营商环境因素的影响，期待新认知推动创新举措。诸如5G之下大数据、区块链、人工智能，其发展逻辑张力就是基于4G之下营商环境之否定，促成实现更多5G新业态创新发展。当下更是强调“加快形成新质生产力”，推出更多新产业新业态，以此推动持续创新优化营商环境，释放市场主体自由和便利空间。法治创新推动营商环境优化的核心内容，保障持续关注创新自由便利制度，由此实现自由再自由、便利再便利、创新再创新，促成营商环境持续优化，促成优化再优化的辩证发展。“营商环境只有更好，没有最好。”揭示一个重要的哲理，即优化营商环境在于认知把握营商环境的动态性与发展性。政府职能转型与政府智能融合治理，促进服务型政府建设，促升社会经济高质量发展。许多国家打造数字政府、智能政府和强化数字监管，是一种数字时代创新转型升级发展要求。促进政府治理理念和模式转型，目标是建设政务数据开放共享、部门业务高效融合、社会治理精准有效、公共服务便捷、决策支撑智能、安全保障可控的智慧政府。政府转型和智慧政府建设，实现传统政府职能否定之否定，创优营商环境的新动力。政府治理、法治政府与智慧政府建设，推动政府“放管服”再创新，促成营商环境持续创新优化。对接国际高标准，是一个发展导向。主动引领、对标、适应高标准国际经贸规则和适应经济全球化的新趋势，借鉴自贸港成功经验，是加快提升中国特色自贸港国际化水平的必经之路。自贸港对接国际高标准经贸规则，推动政府职能转型，致力于持续创新优化营商环境。揭示事物自身发展规律，足以认知事物一般要有一个完整的过程，诸如先肯定事物存在，到否定事物不利因素，再到发现事物新的有利因素，最后实现否定之否定的升级认知。创新优化营商环境，对旧事物的自我否定，是对旧营商环境必然否定，其意在推出创新优化营商环境。否定是催生营商环境优化的前提，优化营商环境是通过否定带动起来的。营商环境的辩证否定，其实质是创新优化，而持续推进创新是最大的特征。这才是认知和持续优化营商环境的世界观和辩证法。（二）规制创新形态保障市场主体持续释放市场活力的法治途径创新的否定之否定规律，有鲜明特征属性，即持续创新秉承“不动摇、不懈怠、不折腾”原则，呈现创新连续性的注意力。诸如中国共产党提出为人民服务、人民利益至上、立党为公执政为民、以人为本、共享发展等思想，都呈现“以人民为中心”，坚持“以人民为中心”核心价值，持续创新发展完善人民利益。当下主张持续创新优化营商环境，仍是坚持完善“放管服”为核心的政府治理与法治政府建设，显现优化营商环境的创新持续性，释放市场活力，此乃优化营商环境的否定之否定之前提。营商环境持续创新优化，彰显法治国家、法治政府、法治社会一体建设目标，促进“放管服”改革再行创新。法治保障机制，可以激发市场主体积极性和创新力。自由度与便利度融合，释放社会发展创新机制新活力。“中国式现代化的探索就是一个在继承中发展、在守正中创新的历史过程。”“积极营造崇尚创新、鼓励创新、勇于创新的浓厚氛围，让创新在全社会蔚然成风”，创新成为创新优化营商环境的主旋律和根本路径。当下打造数字经济、平台经济融合发展，构建“共建共治共享”社会信用体系平台，创新创优营商环境。诸如探究区块链与法律强制性元素融合，实现法律与技术完美结合，共创技术与法律的共建共生共享的新型人际生态关系。从“代码即法律”到“法律即代码”，创新是以技术带动法律变革的原动力。代码的法律化只是描述性、被动式地应对数字化给法律实施带来的挑战，而法律的代码化是以功能型、主动式地迎接算法化时代对法律的功能需求。“法律即代码”式区块链平台发展理念，创新优化营商环境。区块链技术创新与智慧智能平台等，推进市场主体享有市场自由度、便利度和创新度，推进营商环境创优更优。强化提升政府宏观调控能力，宏观调控水平和发展“柔性软实力”。2019年5月中央提出要创新和完善宏观调控，促进宏观政策“三合一”，凸显我国宏观调控政策体系性、完整性和创新性，确保营商环境优化的宏观政策体系的顶层设计作用。法治保障创新优化营商环境的新成果，彰显营商环境法治效力，实现市场主体利益最大化的法治路径。新时代全面深化改革开放，聚焦推进实施制度集成创新，充分彰显和激发新质生产力，催生新业态新法治。改革要创新，立法要先行，法治要创新保障。创新需要优先解放思想，勇于运用否定之否定规律。我们百年大党的成功经验，就是不断创新进取，开拓前行，改革开放，团结奋进。创新就是不断取得新胜利的经验法宝。解放思想，锐意进取，成为改革开放、发展生产力的根本动力。创新是真正推动营商环境优化的核心动力，实事求是则是实现真正推动发展创新的根本路径。创新行为来自创新思维，重在发现解决新问题，探究实践新理念、新思路、新政策等。创新的哲理在于从优而创，实现制度集成创新体系化、机制化、成片化，形成具有较大影响力的创新度，推动营商环境的优化。制度集成创新和争创体制新优势是海南自贸港建设重要内容，法治创新是自贸港制度集成创新的法治保障和根本要求。创新度显现出制度集成创新上升到相对高度，呈现创新政策已经具有整体性、系统性。政策体系的效应由宏观到微观，由局部到整体，由浅入深，由表及里，全方位优化我国营商环境。创新与创新度，其词性显现单数与复数关系，其制度改革却显示单项创新与集成系统创新的差异。创新的核心价值在于提升生产力，实现市场效率最大化。创新度的社会价值在于推动经济价值社会化，以市场效率提升发展带动营商环境的优化。创新是优化营商环境的动力源和第一抓手，创新度则是成为推动优化营商环境的制度集成创新要素集合。围绕创新问题，习近平总书记提出“创新驱动发展是重大战略”“创新是长远发展的动力”“要把制度集成创新摆在突出位置”等论断。国家治理坚持将推动制度体系创新建设摆在突出位置，强化政府“放管服”治理。“应当破除对于市场效率与经济价值的单一信奉，需要通过事中事后监管体系与事前许可之间的妥当衔接，来实现市场效率与社会安全、环境安全等‘非经济目标’之间的恰当平衡。”优化政府治理与法治政府协同发展，彰显促进制度创新创优营商环境的有效路径。因此，制度集成创新的效应与优化营商环境的效用是否一致，成为评价两者关系是否协调的重要指标。（四）创新度彰显“营商环境只有更好，没有最好”的法治创新保障效应“营商环境只有更好，没有最好”揭示了优化营商环境的哲理与治理辩证法，指明营商环境的优化工作理念路径方向。当下世界营商环境评价指标的话语权，在于世界银行营商环境评估体系。我们更清醒认识到仍需优化营商环境的力度，持续推进营商环境法治化，实践“营商环境只有更好，没有最好”的法哲理，探索优化营商环境的法治引领和法治保障的新机制。优化营商环境需要法治引领、保障和促进，法治创新正是适应和推动营商环境优化的发展需要。改革开放四十多年来，世界舞台越来越彰显中国话语权。围绕中国改革开放的创新精神，习近平总书记“7.26重要讲话”指出，“在新中国成立特别是改革开放以来的长期探索和实践基础上，经过党的十八大以来在理论和实践上的创新突破，我们成功推进和拓展了中国式现代化”。习近平总书记的讲话揭示了新时代党的全面深化改革开放的理论和实践创新，正在推进中国特色社会主义继续开创前行，建设中国式现代化。“营商环境只有更好，没有最好”也诠释了新时代中国全面深化改革开放的持续发展闯劲与创新动能。营商环境法治化，更需要将优化营商环境的实践法治化。法治化营商环境建设，制度完善是核心，能力提升是关键。营商环境法治化，成为“法治是最好的营商环境”的强力实践。法治创新促进“营商环境只有更好，没有最好”的知行合一，推动政务公开透明化、制度化、标准化、信息化，形成可预期的法治环境。诸如海南自贸港构建“614”制度重大改革创新，将推动自贸港立法创新，彰显法治引领作用和法治创新的社会价值。自贸港制度创新和法治创新并行，把防范风险作为制度创新的底线控制，构建自贸港法治体系。自贸港法治创新，促进自贸港“营商环境只有更好，没有最好”的法治实践。通过法治化，才能确保营商环境优化处于一种发展促进的动态之中。研究营商环境实现法治化的内容及其路径，也是探寻和实现营商环境持续优化的法治引领、促进和保障机制。打造良好的法治环境与优化的营商环境，才能促进社会资源配置的市场决定性机制有效运行，充分彰显市场经济、法治经济、法治环境与营商环境等最佳融合一体。法治创新推进市场经济与时俱进，显示法治创新的普遍性、公共性和特殊性的融合体。如此彰显，不断持续推进营商环境法治化，才是真正推动优化营商环境的有效途径。市场主体“三度”（即自由度、便利度与创新度），是营商环境状况的基本要素。“三度”有机融合，优化营商环境，民众便捷便利，提升生活质量水准。诸如我国产业政策利用产业创新需求的牵引作用，市场需求侧重具有规模报酬递增性经济效应的产业，如电网、通信网络、油气管网、新能源汽车充电桩网络。优先发展新基建，聚焦市场需求最旺的高铁产业，充分发挥高铁提速优化营商环境的基础要素作用。推进营商环境优化尽管涉及众多角度，但从市场主体“三度”促进法治化确实有相应的规制价值。诸如市场主体自由度决定和影响其活跃度，便利度又是自由度的重要形式。自由度法治化，区别于伦理道德规范，前者具有权威性、约束性和保障性，后者具有随意性、自律性和导向性。如主体行使其自由，受到其周边许多环境因素影响。主体追求自由的同时，其自由度也受限。人人追求自由美好的生活，社会资源却又是相对有限的，无法满足绝对自由度需求，注定自由度非完全自由。社会公共利益及集体、个人利益，要求遵循市场秩序法治规则，限定市场主体自由度。自由度凸显市场活跃度的空间，具有绝对发展要求。自由度具有相对性、资格性和独立性，享有意思自治。自由度既有独立性，又有限定性，实现两者有机融合统一，才是准确把握市场主体自由度的真谛。市场主体自由度与便利度，是内容与形式的有机融合。便利度显现程序权利，确保自由度得以有效行使，程序简化。便利度与自由度一样，具有相对独立性。如新型经济全球化时代的贸易便利化要求，已成为国家和地区竞争力的重要影响因素。自由度与便利度，是优化营商环境的两个方面问题，自由度是涉及市场主体准入的门槛规则，便利度则是关系到市场主体获得门槛准入后的行为活动便捷繁简问题。前者容易形成共识，否则不容易得到践行。因为是否给予市场主体便利，往往受到政务管理及其管理技术水平等实际条件的限定，也受到行政体制观念等因素的影响，导致营商环境优化遇到许多堵点难点。我国积极参与WTO等国际和区域组织的贸易便利化合作，持续创新提升主体便利度，将其作为与自由度并行的重要指标。尤其是党的十八大以来，我国持续强化“放管服”，强力推行简政放权，促进政务智能化发展。这就是优化营商环境的行动导向。实施市场便利化措施，助推实施自由度。持续创新发展优化营商环境，方能实现“营商环境只有更好，没有最好”的否定之否定循环向上发展。创新度将自由度与便利度置于一种持续发展的动态之中，创新推动国际经贸发展更加便利化、国际化、法治化。营商环境创新度，不能囿于世界银行营商环境评估指标体系要求，要有发展创新视角，探寻创新创优措施、路径，推升创新度，促进社会持续创新发展。推动“三度”有机融合，将自由度融入社会发展共同体，推进高效便利化机制，提升自由度的内涵度，促进社会及市场机制的创新度，实现“三度”更新循环融合。“三度”相互独立发展，又相互融合推进，促进“三度”再融合发展更新。自由度是优化营商环境的发动机，便利度是优化营商环境的轨道路径，创新度则是持续优化营商环境的动力源。“三度”融合显现营商环境优化的内涵、形式及其发展动能的相互独立、相互依存、相互促进融合一体的辩证关系。探寻营商环境优化的“三度”融合规律，研究调控自由度清单规则，拓展便利度。诸如持续开设互联网店、app小程序、区块链，等等，促进交易机制便利化，降低交易成本。这表明“三度”辩证关系价值，有助于探寻优化营商环境堵点、立足点、突破点，确立“三度”融合协调发展新机制。“三度”辩证关系，揭示优化营商环境的三个不同层面、不同内容、不同路径的作用，彰显其完善与优化营商环境的融合力。准确把握优化营商环境“三度”相互独立、相互依存、相互促进的辩证关系，有助于促进营商环境优化。我国当下高科技含量和浓厚创新度的新基建，促升创新度和主体创新动力，推动社会经济朝向高端、高效、高附加值产业发展，催生更多创新型新业态，创新促进市场主体自由化、智能化、便利化，释放制度创新空间，打造高效创新动能的自由度和便利度，加速促成创新型社会，推动营商环境更优，实践“营商环境只有更好，没有最好”的理念。优化营商环境“三度”辩证关系，表现在形式、程序和发展等多个层面的动态价值作用。构建世界银行营商环境评估指标体系，基于一定理论体系和学说的主张。诸如德国思想家马克斯·韦伯关于“形式理性”的法律制度与“新制度主义经济学关于法律制度与市场发展关系研究”“金融法律制度推动金融市场发展”研究等，成为优化营商环境的理论依据。有学者从经济学、法律经济学视角，阐释优化营商环境的哲理关系，如诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯·诺斯从新制度经济学视角，分析以产权为中心的一系列法律制度保障机制，提出完善的经济政策、措施及其法律制度的重要性与影响力。诺斯的研究与构思已提出影响营商环境的要素系统性、政策性问题，涉及政府与市场关系、市场准入自由度便利度、政府监管透明度等内容。当下人们高度意识到“全球人工智能技术快速发展，成为推动科技和产业加速发展的重要力量，对经济社会发展和人类文明进步产生深远影响”。受多种因素影响，有些人认为营商环境优化的重心在于商务活动与政务服务，人工智能更多集聚商务优化及政务简化，甚至狭隘地将其归咎于商事法律和商人的私事，未能真正从更高站位、更广视角分析构建和优化营商环境。许多商务活动积极引入人工智能，能够最大化获取不同渠道，实现ChatGPT信息最大化。2023年10月我国积极发出涉及十一个方面内容的《全球人工智能治理倡议》，指明人工智能治理攸关全人类命运，是世界各国面临的共同课题。2023年12月中央经济工作会议提出，以颠覆性技术和前沿技术催生新产业、新模式、新动能，发展新质生产力。加快推动人工智能发展。人工智能成为当下市场主体实现充分自由便利的最佳快捷便利工具，也相信未来将有更多智能软件、各种app小程序等创新业态，推动人类社会创新生活，实现社会治理现代化。自由便利是优化营商环境的核心理念，贸易自由化、营商便捷化、政务高效化、市场公平统一化、市场竞争有序化、社会信用化等，是自贸港法治创新的根本路径和重要领域。事实上，营商环境的影响因子非常多，强调重点在商事，强化规范商务活动，增强商事活动透明度，都是优化营商环境的基本点。重视公法与私法融合，协同兼顾规制和优化营商环境，并构建良好的法治环境，都是优化营商环境的有效路径。影响营商环境要素众多，内外要素等情形状态，导致主体自由度便利度变化。营商环境“一元论、二元论”作用不同，仍需关注国家政府社会治理创新升级，实现优化营商环境的硬软实力融合。实现“三度”融合发展提升，前两者显现出营商环境的内容和形式，后者彰显前者不断提升发展空间的实质动能和硬实力，是社会发展创新硬核。清醒地认知营商环境优化的真正动力和实力在于国家的整体创新度。2021年9月16日世界银行暂停发布2020年营商环境报告，表明营商环境国际标准有“空档”期，各国不能将其列为唯一性。商事法治固然是营商环境的重要内容，要清醒看到真正影响商事法治的核心点，仍是处理政府与市场关系的问题。私权保护的价值导向更多取决于政府公权力的调控价值取向，政府规制市场秩序和调控监管市场力度。我国探索优化营商环境“中国化”道路，认知“法治就是最好的营商环境”“营商环境只有更好，没有最好”的哲理，实践操作更注重营商环境“技术”含量，真正实现产权保护、合同执行的制度优化。不断完善优化营商环境评估指标体系，探索优化营商环境的“中国化”道路。理解把握“三度”辩证关系的真谛，准确认知主体自由相对性、社会性、时代性。中央政府积极拓展主体自由度，也鼓励地方政府为主体营造更多宽泛的便利度，促成我国营商环境法治创新创优。认知“三度”辩证关系，是我们全面推进优化营商环境的先决识别。每个地区强化优化营商环境，也都是从“三度”优化着手，提升其否定之否定的发展潜力，或者致力于探寻发展协调中央与地方、各地方之间的激发治理创造性和“三度”融合力，实现各地营商环境有效优化或相对更优化的持续创新治理状态。各级政府各部门纷纷实施一系列改革措施，推进市场便利化，从政府办事程序、材料要求、单一窗口、流程透明度、公正公开等具体为民便民措施，显现政府及其部门提供更多便利度。诸如国家税务总局颁布的部门规章有以“纳税便利”为内涵的表述，有细化纳税便利要求，简化个别税收的征纳手续。这些便民措施，显现创新发展提升便利度仍有持续创新空间。市场秩序法治化、运行便利化与社会治理透明化，揭示市场经济就是法治经济的真理实质，即市场主体自由要求的契约关系。市场公平竞争运行，强调给予主体便利化，是实现市场营商环境优化的基本路径。推动以“放管服”为核心的政府治理和法治政府建设，致力营造持续优化营商环境。制度集成创新，重在政府、市场与社会多方主体参与社会协同创新，研究党建引领和协调社会多方主体共建共享共治的激励发展机制。促进政府、市场与社会治理体系现代化，是一个持续永恒推进的动态过程。优化营商环境没有休止符，认知持续完善营商环境市场化、法治化、国际化的辩证法过程。新时代越是改革开放，越要重视和强化法治建设，实现法治国家、法治政府、法治社会一体建设的目标，强化法治创新引领、促进和保障，探索持续优化营商环境的中国特色道路。刘云亮(1965-) ，男，海南定安人，法学博士，海南大学法学院教授、博士生导师，经济法学科带头人，研究方向为经济法和自贸港法。
本文原载《政法论丛》2024年第3期。转载时请注明“转载自《政法论丛》公众号”字样。
