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戚建刚，男，汉族，祖籍浙江，中南财经政法大学国家治理学院教授，博士生导师。主要研究数字法治，应急法制，食品卫生法。公共卫生数字信息共享机制是指公共卫生数字信息共享主体，将其所持有信息的使用权和知情权与其他人共有，由此形成共享主体间的相互作用和结构关系。以行政参与主体和信息种类为标准，可将其分为各级政府为主导的公共卫生数字信息共享机制、各级卫生行政主管部门为核心的数字信息共享机制等类型。其作用共同表现为助力政府部门公共卫生数字治理效能的实现、促进跨主体跨部门间的信息交流与业务协调等。当前，公共卫生数字信息共享机制面临共享环境交互式转变增加数字信息共享风险，以及共享机制不健全导致数字信息共享环节受阻等挑战。需要从构建分级分工的信息共享渠道、明晰各主体信息共享的范围、划定共享信息的收集和使用标准，以及规定数字信息共享的监督机制等措施入手不断完善，进而形成“共建共治共享”的公共卫生数字治理新格局。
关键词：公共卫生；信息共享；数字治理
随着我国国家治理体系和治理能力现代化的持续推进，我国的公共卫生数字治理效能也获得高质效发展。其中，公共管理主体之间进行的公共卫生数字信息共享活动成为保障可持续发展的基础环节。可以这样认为，我国在公共卫生数字治理中所取得的辉煌成就充分证明了公共管理主体共享公共卫生数字信息的必要性。然而，从实践来看，由于公共卫生数字信息涉及国民健康政策、医药卫生体制改革、疾病预防控制、环境卫生评估等多个领域，具有覆盖面广、牵涉层级较多、环节复杂等特征，如何在整个公共卫生领域实现信息共享，发挥数字治理优势，提升基层社会治理质效，是一个亟须进一步研究的课题。而行政法规制公共卫生数字信息共享活动，科学配置各方主体的职权和职责，无疑能够进一步提高公共卫生管理主体行为的合法性。
正如著名逻辑学者彭漪涟所说：“概念是对客观现实的科学抽象，不仅作为认识的成果，巩固着人们已经取得的知识；而且表现为认识的工具和逻辑思维的运算子——逻辑思维活动的工具。”可见，科学界定公共卫生数字信息共享机制的概念，对于本文研究具有十分重要的意义和价值。
依据形式逻辑的一般要求，事物的概念由内涵与外延所构成。据此，可以从内涵与外延两方面来界定何为公共卫生数字信息共享机制。从词义构成而言，公共卫生数字信息共享机制主要由“公共卫生”“信息共享”和“机制”所构成。“机制”是指各要素之间的结构关系和运行方式。“信息共享”则是将信息的使用权与知情权与其他人共同拥有。基于此，公共卫生数字信息共享机制的内涵可以界定为：公共卫生数字信息共享主体将其所持有信息的使用权和知情权与其他人共有，由此形成的共享主体间的相互作用和结构关系。对于其外延，则可以从不同层面加以理解，笔者以公共卫生数字信息共享机制中的行政参与主体和信息种类为依据进行划分。 根据《中华人民共和国宪法》第89条和第107条规定的国务院和县级以上地方人民政府的职权，以政府为主导的公共卫生数字信息共享机制以各级政府的管理职权为依托，按照共享内容的不同可以分为四种类型。 首先是公共卫生的法律规范类信息共享。基于国务院和各级政府的政策法规制定权，按照地区的实际情况制定具有可操作性的公共卫生管理规范，这类信息作为公开数据面向各信息主体无差别地全面共享。如国务院制定的《突发公共卫生事件应急条例》或者河南省人民政府制定的《河南省突发公共卫生事件应急办法》等。其次是公共卫生的规划指导类信息共享。公共卫生领域的规划指导多以规范性文件出现，具有一定的区域性或时限性，直接明确了各级政府部门和机构的工作职责。如国务院应对新型冠状病毒肺炎疫情联防联控机制综合组发布的《关于进一步优化新冠肺炎疫情防控措施科学精准做好防控工作的通知》。再次是公共卫生的管理辅助类信息共享。它是指国务院和各级政府在统筹全区域的教育、科学、文化、卫生等管理职责的过程中以需求为导向共享的综合信息，如居民人口信息、医疗教育信息等。最后是公共卫生国际交流的信息共享。如由外交部或各级政府内设的外事办公室在各自的职权范围内，通过平等交流及时了解的有关国际公共卫生动态和区域传染病等信息。 总体来看，以各级政府为主导的公共卫生数字信息共享机制具有全局性、综合性的特点，其首要目的是服务公众、聚焦民生、满足公共管理的基本需求。因此，相较于其他主体的信息共享机制，其具有更强的专业性和权威性，在数字信息的精确度和可信度上要求更高，在共享程度上更加完整和便捷。2.以各级卫生行政主管部门为核心的数字信息共享机制 我国卫生行政主管部门主要指国家和各地区的卫生健康委员会（以下简称卫健委）。由于卫生行政主管部门职权的专业性，其在履行各自专门职责的过程中所进行的信息共享活动也就具有了较强的专业性和针对性。 首先是涉及公共卫生管理的文件政策类信息共享。即各级卫生行政主管部门为更好地履行公共卫生管理职责，统筹发展全国或全区的公共卫生事业而制定的一系列具有指导性的规范文件。如国家卫健委发布的《国家健康医疗大数据标准、安全和服务管理办法（试行）》。其次是有关公共卫生管理的实践诊疗类信息共享。如各类疫苗接种工作方案及实际接种情况统计，各种疑难疾病诊治手段和诊疗标准，各类传染疾病控制方案等。最后是有关公共卫生管理的社会合作类信息共享。即各级卫生行政主管部门与社会主体在合作治理过程中进行的信息共享，如政府部门招标采购、资源环境委托评估等。 以卫生行政主管部门为核心的数字信息共享机制具有专门性、灵活性的特点。各级卫生行政主管部门通过召开新闻发布会、发布通报、公开传染病信息、开展卫生健康科普等，实现公共卫生信息在各级部门与机构之间、社会组织之间、自然人之间的共享。但由于现实中各地的公共卫生管理标准不一，导致以卫生行政主管部门为核心的信息共享机制存在较大的地域隔阂，地区间信息共享渠道不畅通，极大地限制了公共卫生数字信息效用的发挥。3.疾病预防控制机构和医疗卫生机构的数字信息共享机制 疾病预防控制机构（以下简称疾控机构）和医疗卫生机构的信息共享机制在公共卫生数字信息共享机制中占据着基础地位。疾控机构负责对各类传染病、慢性病、地方病等进行监测评估；而医疗卫生机构则直接处理和诊治各类疾病。二者都能够第一时间获知有关公共卫生的一手信息。在疾控机构和医疗卫生机构内部，按照共享内容的不同，可以分为日常管理类信息共享和突发事件信息共享。前者主要包括健康教育、健康促进情况，公共卫生问题的调查与风险评估情况等；而后者主要包括传染病异常反应监测情况、公共卫生应急准备和应对情况、突发公共卫生事件调查处置情况等。这类共享机制主要由机构内部自由协调，共享过程不具有主动性，以共享需求为主导。 疾控机构和医疗卫生机构数字信息共享机制的主要特征就是信息共享内容的规范化、标准化。由于共享内容具有较强的针对性，为便于信息沟通，各机构在公共卫生信息的收集、处理过程中遵循着相同的标准，如健康数据库建设规范、信息公开备案登记制度等。这些标准在保障信息共享有效性的同时，也能够进一步加强对信息共享过程的监管。 其他社会主体的公共卫生数字信息共享机制能够补充和完善政府及卫生行政主管部门的数字信息共享活动，是充分发挥卫生健康市场活力，有效激活数字资源的重要力量，其共享机制可以划分为三种类型。 首先是“受委托”的数字信息共享。即社会主体受政府或卫生行政主管部门的委托开展有关公共卫生的信息收集和分析，并以此开展数字资源的共享活动。目前这一类信息共享的应用最为普遍，社会主体以“实现委托”为目的开展信息收集和共享，为政府或卫生行政主管部门的决策部署提供辅助。其次是社会主体内部的数字信息共享，即社会主体基于自身发展需求对非禁止性的公共卫生信息进行共享的行为。如各种医药企业对公众疾病所做的临床统计或药品研发信息的共享，这能够有效节约社会资源，形成行业内部的共赢局面。最后是社会主体与自然人之间的数字信息共享。即将有关社会利益的公共卫生信息及时进行公开，从广义来看，信息公开也属于信息共享的一部分，社会主体或政府部门将自主收集的信息向社会公众公开，如传染病信息、环境卫生信息等，从而控制公共卫生事件的负面影响，避免引起社会恐慌。 其他社会主体的公共卫生数字信息共享机制的主要特征在于其共享地位的双重性，一方面，在具体的信息共享活动中，社会主体与政府具有平等的地位，二者在相同数据的获取和使用上具有同等的权利和义务；而另一方面，社会主体受到政府部门的监管，在信息共享机制中服从于政府的管理。虽然其共享的内容和方式都更加灵活多样，但也必须受到制度的约束，由此才能更加有效地实现信息资源整合，发挥数据的共享价值。 在公共卫生领域，数字信息共享机制使得疫情数据、居民健康数据和医疗资源分布数据等重要信息能够进行实时更新与交流，促进了跨部门、跨领域的沟通协作，有助于建立起包括医疗机构、研究机构、社会组织和民众在内的多方参与的健康信息网络。因此，公共卫生数字信息共享机制对于数字政府建设、基层社会治理甚至国家治理体系建设都有着显著影响，从行政法角度揭示公共卫生数字信息共享机制的作用，对规制公共卫生数字信息共享机制进行必要性考察，将有助于我们更为深入地理解其重要价值。 现代数字经济社会以数据共享合作关系为基础，因此，公共卫生数字信息共享成为数字治理的一个重要组成部分。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出要加快数字社会建设步伐，提高数字政府建设水平，营造良好数字生态，其中包括加强公共数据开放共享，推动政务信息化共建共享，提高数字化政务服务效能三项内容，明确了信息共享在实现政务机关数字管理职能中的基础作用。实践中，政府部门与各个共享主体间的信息共享活动随着社会环境的变化愈发复杂，而合理高效的数字信息共享机制将助力政府部门公共卫生数字治理效能的实现。在地方层面，各信息主体收集有关公共卫生的实践情况、监测人口健康情况，将所收集和监测的信息进行共享，助力政府部门公共卫生干预措施的有效实施。在国家层面，数字信息共享机制将信息资源合并重组，确定公共卫生发展目标，充分发挥信息效能，将有限的公共卫生资源进行更加合理的分配。在国际层面，公共卫生数字信息共享机制的发展则最大限度发挥卫生健康信息的资源价值，在国际交流中明确各个国家在公共卫生数字治理上的职责，为人类公共卫生事业发展作出贡献。不难看出，在数字治理框架下，无论哪个层级的公共卫生事业都离不开数字信息共享机制的支撑。政府能够整合不同主体间的信息资源，通过规范化、合理化、便捷化的渠道构建信息共享机制，从而提升公共决策的科学性与合理性，强化各项公共卫生管理措施的可操作性和实效性，优化资源分配，助力基层政府数字治理效能的实现。 公共卫生数字信息共享对社会治理有着显著影响。公共卫生数字信息共享机制的构建需要多主体的参与，涵盖了政府、市场、社会组织和公众等主体，对基层公共卫生的协同治理意义重大。特别在面对突发公共卫生事件时，公共卫生数字信息共享机制能够建立基层政府和社区间的沟通桥梁，通过快速获取信息，提高响应速度，及时应对公共卫生治理危机。其中，政府部门起到主导协调作用，社会组织发挥灵活参与作用，而个人则具有基础保障作用。因此，构建和完善公共卫生数字信息共享机制，能够加强跨主体、跨部门和跨领域间的信息交流与协同治理，最大限度发挥各主体的作用，实现“统一规划、统一设计、统一架构、统一服务”，打破政府各部门、社会组织和个人等多方主体间的数据边界，消除政务“信息孤岛”问题，提高基层公共卫生的治理效率。公共卫生治理作为一项依赖多部门、多组织协作的具有重大公益的内容，在日常管理中就涉及医疗、教育、司法、环境等多部门的合作；在应对突发公共卫生事件时更是必须与应急、交通、商务等部门协调；甚至在面对全球性传染疾病时，还必须与外交、国防等部门相互配合。而公共卫生数字信息共享机制则最大限度地畅通了信息沟通渠道，有助于公共卫生治理主体更准确地掌握各项资源和需求情况，优化资源配置；有助于向公众提供更有针对性的健康教育服务，增强居民的自我保护意识和自我保健能力，甚至实现远程医疗服务，切实提升医疗服务的覆盖率和效率。在数字化时代背景下，公共卫生数字信息共享机制为提供精准化、科学化的政务服务辅以了数据支持，其所发挥的功能价值对于提升基层社会治理水平至关重要。 公共卫生数字信息共享是提升国家治理体系和治理能力现代化、保障公共卫生数字治理效能实现的基础环节，其以公众的健康发展权为核心，体现发展导向，并与经济社会相协调。而公共卫生数字信息共享机制的完善，能够进一步明确各方信息主体的地位和基本职责，明确共享信息的使用标准和边界，加强共享监督，充分发挥政府、社会和市场在公共卫生管理中的积极作用。在类似新冠疫情这样的突发公共卫生事件中，各级卫生行政主管部门的信息共享责任被扩大，成为特殊类型突发公共卫生事件预警期的领导者、决策者和预警措施的执行者，信息共享的权限和内容在这种“责任下放”的情形下变得更加灵活和高效。相对的，在日常公共卫生管理活动中，数字信息共享机制则帮助医疗机构更好地了解公众的健康需求，提升公共卫生服务质量，在对公共卫生数据进行深入挖掘的同时，为民众提供精准医疗和个性化健康管理，实现公共卫生治理体系的技术现代化、制度现代化和主体现代化。 共享开放是保持数字信息活力的根基，公共卫生作为一项关乎国家稳定和人民基本身体健康的公共事业，在面对数字化信息化的改革进程时，更不能忽视信息共享的效用。虽然市场主体或个体的参与能够激发公共卫生数字信息共享活力，但公共卫生管理部门依然是主导主体。公共卫生数字信息的共享也必须依靠公权力的主导和推动，而如何让政府更好地履行职责，行政法将发挥根本性作用，毕竟行政法是规范政府活动的法，是保障政府行为具有合法性的法。因此，从行政法视角探究信息共享机制，是有效实现公共卫生数字信息共享及合理利用，维护社会稳定及个人信息安全的重要手段。 “信息共享秩序”是指不同层级、不同部门的信息主体有条理、有组织地安排各项信息交流与共用活动而形成和维持的良好状态。为维持这种良好状态，各信息主体必须接受共同的共享原则，遵循相同的共享行为规范，形成长久的、具有可复制可借鉴性的共享活动，以保持信息共享流程的正常运转。“在公共卫生领域的合作共治过程中，需要各方主体沟通协商，关注彼此关切，照顾彼此利益，保障公共卫生资源的公平供给。”因此，行政法通过各项政策法规加强共享领域的合作共治，在法律实践中确立政府主导地位、增强社会力量参与以及保障信息共享公平。
首先，行政法确立公共卫生数字信息共享秩序中政府的主导地位。行政法授予政府制定有关公共卫生数字信息共享的规则、政策和标准体系的权力，对公共卫生数字信息共享行为进行约束，以国家强制力维持共享秩序的有效运行。确定由政府承担基础设施建设和公共服务数据的共享义务，以国家力量搭建信息共享平台和数字信息库，为公共卫生数字信息共享活动提供技术支持。同时，行政法监督政府在公共卫生数字信息共享秩序中是否依法履行行政职能，是否依法依规行使共享权利、履行共享义务。
其次，行政法增强公共卫生数字信息共享秩序中的社会力量参与。合作共治是实现公共卫生数字信息共享的一大要求，社会力量的广泛参与有利于提高信息收集的覆盖性和完整性，同时也极大地提高了信息共享的效率和需求度。行政法允许自然人、公私企业、机构组织、群团协会在一定限度内开展信息收集、处理等活动，并为这些社会主体活动提供规范指导，监督共享活动的合法合规运作。
最后，行政法保障公共卫生数字信息共享秩序的公平性。在公共卫生数字信息共享秩序中，行政法授权的政府作为规则的制定者，同时也是参与者，承担着“裁判员”和“运动员”的双重角色。行政法一方面以强制力保障政府和社会主体顺利开展信息收集和共享活动；另一方面将专业性、普遍性的公共卫生信息资源重新配置，弥补因主体地位不对等导致的信息闭塞或信息阻隔。（二）行政法保护公共卫生数字信息共享过程中的公私权益 参考《中华人民共和国个人信息保护法》对个人信息可识别性特征的规定，公共卫生数字信息共享活动中的个人信息是指已识别或者可识别的与自然人有关的个人卫生信息，包括个人基本情况、健康情况、医疗情况、生活卫生情况等。基于此，行政法保护公共卫生数字信息共享过程中的个人信息隐私权和个人信息自决权。首先，行政法赋予行政机关公共卫生数字信息收集、存储、使用、处理与共享的权利，以此来保障个体的私人权益，所收集的有关个人卫生信息以“合理使用”为限，必须遵循正当性原则。其次，行政法赋予个体对公共卫生数字信息共享行为的监督权（如检举权、控告权），数字信息收集和使用过程中的参与权（如知情权），以及合法权益受到侵犯时的救济权（复议权、诉讼权）。这些权利让个人得以自主决定是否、何时、以何种方式及在何种范围内、对何人披露个人信息，以此实现对私人权益的最大保护。
公共利益是公法研究的核心和起点，公共卫生因其全民参与的多元系统化特征，与公共安全联系密切。由此，公共卫生数字信息共享机制中的公权益保护也必须依赖行政法的规制。首先，行政法通过立法手段划定公共卫生数字信息共享各阶段的标准和要求，通过界定基本概念，明确规则原则，规定正当程序，督促政府积极主动履行职责，以保护公共卫生的数字信息安全、公共卫生安全、社会治安安全等。其次，国家出于公共利益的需要，在特定情况下可以对私权益进行一定的限制，行政法通过平衡公权益和私权益之间的关系来保护公共卫生数字信息共享机制的运行。行政法在处理公共卫生数字信息共享的公共利益保护问题过程中，设置了健全的信息收集处理规范，引入公众参与、听证等程序，为进一步拓展信息共享，发挥公共卫生信息价值作出努力。（三）行政法预防和解决公共卫生数字信息共享机制的冲突纠纷 法律的一大重要功能就是“定纷止争”。在公共卫生数字信息共享机制的运行过程中，由于共享主体众多，共享交流复杂，难免在各信息共享主体间出现冲突与纠纷。行政法通过平衡行政机关与社会组织、自然人之间的相互关系，能有效解决和预防此类纠纷的发生。
首先是因信息壁垒、共享不畅导致的纠纷。信息时代，拥有数字资源就拥有了“行为预知”的特权，基于大数据分析所作出的行为预测和规范决定能够最大限度地符合群体选择，但数字资源的这种预测价值，必然带来信息共享的壁垒。在公共卫生数字信息共享活动中，各信息主体为“独占”卫生健康信息的价值，往往在共享活动中增加诸多使用要求和限制条件，特别是地区间公共卫生和医疗资源等信息共享的不完全、不对等，很有可能造成严重的危害后果。在公共卫生管理领域，由于存在不同时期公私权益保护的偏差与平衡，信息交流与共享的限度和范围可能随着现实情况的改变而不断变化，这种变化加剧了信息共享的冲突。行政法通过规定各信息主体所负担的基础的信息共享义务，建立统一的共享信息标准，明确公共利益保护的核心要义，打破信息壁垒，从而解决因共享信息不畅导致的各类纠纷。
其次是信息共享过程中侵犯个人信息的纠纷。信息主体在开展各项信息收集或共享活动中，如违背信息使用的基本原则，则会侵害基本的个人隐私权。行政法通过各项法律法规维护个人的基本权益，通过与《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国民法典》等其他法律法规的衔接，为具有强个体关联性的公共卫生信息共享提供特殊保护，保障网络安全。
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随着国家对数字治理的愈加重视，行政机关通过数字技术开展管理服务活动的内容不断增多。特别在重大公共卫生事件之后，各级各类的卫生管理活动让行政机关收集了大量公共卫生数字信息，也积累了较多的公共卫生数字信息共享经验。但由于政府跨部门间共享机制不健全、与社会主体间的共享制度有缺失、数据权属与数据责任不清晰等原因，公共卫生数字信息共享在实践中仍然面临众多挑战。 数字治理背景下的多方参与实践，带来了信息共享环境由原来的层级式结构向交互式结构转变，信息的共享者与使用者角色之间相互转化，数字信息的内容愈加复杂，信息安全受到更大考验。 首先就是数字信息质量参差不齐导致共享受阻。一方面，在信息收集过程中，由于政府各部门之间、卫生行政主管部门之间所收集信息的侧重点不同，信息收集的标准不统一，导致在技术支撑力不足的地区出现信息滞后、信息不全的情形，影响了公共卫生共享信息的总体质量；信息内容虽然增多，但由于信息保存不全面、信息格式不兼容、信息所有权限制等造成的无效或重复信息也随之增多，共享信息无法满足实际需求的情形变得层出不穷。另一方面，在信息处理过程中，由于存在法律规范限制和利益选择倾向，各主体对信息的处理方式和限度也不尽相同，很容易影响信息共享的有效性，进而影响公共卫生管理工作的顺利展开。目前，我国尚未出台涉及公共卫生的数字信息共享权威指导意见，有关加强信息共享的意见和措施散见于部门规范性文件中，效力层级较低，如国家卫健委发布《关于推进全国医院信息共用系统的建议》，对医院的数据互通和信息化标准基础建设作出了要求，但这也仅是针对医院这一特定领域的。公共卫生行业的各类主体在获取数据和保护隐私之间的平衡依然没能得到很好的落实，各信息主体为最大限度避免信息共享纠纷，往往倾向于严格的信息处理标准和较强的信息保护措施，阻碍了信息共享的路径，降低了信息共享质量，严重的甚至导致政府部门决策质量的下降，为公共卫生安全带来风险隐患。 其次是在特定条件下，数字信息的安全保障条款在一定程度上限制了信息共享的实现。数字信息的安全保障问题历来受到重视，《中华人民共和国数据安全法》用专章规定了“政务数据安全与开放”，但由于公共卫生数字信息的特殊性，其不仅包括政务信息，还涉及较多公民个人隐私的卫生健康类信息。在日常的公共卫生管理活动中，这些信息的法律保护提供了基本的信息安全环境，但在应对突发公共卫生事件时，信息保护条款在一定程度上限制了数据的流动和共享活动的推进，公民的生命健康安全受到进一步威胁。除政府部门的这种数据保护外，社会团体、自然人等其他主体基于所有权或知识产权保护的考虑，也会对信息共享活动加以限制。法律通常规定以公共利益为要求的信息共享，更广泛和更高层级的信息共享活动只能由信息主体自主决定。在公共卫生交互式结构的环境下，更全面、更便捷、更广泛的信息共享和交流促进了传染病诊疗、卫生环境保护的发展。一方面，法律创造和保护了相对开放的信息共享环境，用法律法规尽量避免数据纠纷，在保障各类信息安全的前提下实现公共卫生信息的融汇流通；但另一方面，相关的法律法规又对公共卫生数字信息的使用、处理、操作等做出限制，带来了信息共享不畅和不全面的公共卫生安全风险，如何平衡好信息保护和信息共享的关系成为是否能真正发挥数字治理效能的重要评价指标。 数字信息的有效利用需要经历数据层、知识层和智慧层三个阶段，数字信息共享可以在任何一个层面展开，无论是基础数据，还是经过分析提炼的决策数据，都可以基于需求在一定范围内进行共享，但现有共享机制的不健全导致信息共享不通畅。 首先是共享信息的主观认识不足。数字使用是数字治理的重要环节，但有效运用数字信息进行分析从而为政府决策提供参考必须依赖数字信息共享。目前，我国的公共卫生数字治理已经迈向了崭新的台阶，大数据、云计算等智能技术都在公共卫生管理领域得到了全新的发展，但其中的数字信息共享能力却与领先的公共卫生管理能力不相匹配。有关促进信息共享的政策法规复杂多样，国务院各个部门在优化营商环境、土地、资源、银行、证券、税收、企业、个体经济等领域都陆续做出有关促进信息共享的通知意见，国家卫健委也提出了推进医疗健康信息互通共享工作。但医疗健康信息仅仅是公共卫生信息的一小部分，要实现公共卫生的体系化建设，提升重大卫生事件防控救治和应急能力，还必须依靠全流程全方位的公共卫生数字信息共享。 其次是信息共享的需求不匹配。无论是以各级政府为主导的信息共享，还是各级卫生行政主管部门的信息共享，抑或其他社会主体间的信息共享，都存在需求信息与共享信息不匹配的情形。造成这种不匹配情形的原因大多是信息共享范围和内容的不确定，即共享标准和格式不相统一。 最后是各主体间信息共享渠道未打通。当前的公共卫生数字信息共享主体间相互独立，共享机制不完善。有关的政务信息主要在各级政府内部间共享，公共卫生信息主要在各级卫生行政主管部门间共享，而医疗健康信息等主要在医疗卫生机构和疾控机构间共享，药品销售研制等信息主要在社会主体间共享，各共享主体间的交流互通不足。如果说各级政府及卫生行政主管部门的对外信息共享有行政权的规制，可以加以促进，那么社会主体间的对外信息共享就仅能依靠自愿合作，寄希望于互惠效益，由此造成共享动机缺乏，共享信任不足，经济成本增加等，都成为信息主体间共享机制运行的阻碍。![]()
目前我国公共卫生数字信息共享机制的完善有赖于信息共享模式的转变，从传统的单向共享转变为多向度多主体的共享，在分级分工模式下构建信息共享渠道，明晰各主体信息共享的范围，划定共享信息的收集和使用标准，探索信息共享的监督机制等措施；有赖于行政法的规制和推行，打通公共卫生数字信息共享机制的关键节点和环节，畅通共享路径，形成运作稳固的信息共享机制，从而助力政府数字发展，发挥政府的公共卫生行政管理职能。
（一）行政法构建分级分工的信息共享渠道
公共卫生管理领域的分级分工模式是将原先集中统一模式下的各方主体释放出来，充分发挥个体积极性和自主性的新型管理模式。在分级分工模式下，公共卫生管理过程中的各方主体都有相应权责推动信息共享的实现，各主体既是信息的共享者，也是信息的使用者。无论是政府部门、卫生行政主管部门，抑或疾控机构，都应该构建起专门的信息沟通与共享渠道，将单个主体看做信息共享的中心主体，实现分布式连接，畅通信息交流。
1.构建各级政府的公共卫生数字信息共享
基于我国行政管理的现状，政府部门掌握了大量的信息资源，且涉及公共卫生的方方面面。应该首先规定各级政府的信息共享，构建一个内部通达，外部顺畅的信息共享制度。建立政府上下级之间、同级部门之间的公共卫生数字信息共享机制，搭建内部信息资源共享平台，由专人负责信息资源的交流与共享，以畅通信息共享渠道，减少信息重叠的负累。除此之外，打通各级政府与社会其他主体间的信息共享壁垒，扩大信息共享范围。在当前制度下，社会主体获得政府信息的渠道主要是行政公开，包括依职权和依申请，是行政机关基于政府公权力行使受监督所作出的行为。而信息共享则是基于政府对所积累的数据资产的应用行为，其内涵更加丰富，范围更加广泛。目前我国尚没有完整规定信息共享活动的强制性法律规定，一些引导性政策要求散见在各级政府规范性文件中。如网络安全管理部门提出促进各机构间的信息共享。总体来说，当前我国信息共享的法治建设还处于起步探索阶段。但新冠疫情期间，各级政府为应急管控发展了多重信息共享渠道，构建起较完整的信息共享平台，此刻正是将这些渠道平台加以系统规范和使用的最好时机，发展和构建起各级政府的公共卫生数字信息共享机制，搭建信息共享平台，将是满足“统一规划、统一服务”政务体系要求的积极探索。
2.构建各级卫生行政主管部门的数字信息共享
卫生行政主管部门作为公共卫生的直接管理机构，在规制国家卫生健康事业发展方面发挥着重要作用，其在日常工作中涉及的大量医疗、疾病、生育等方面的专业信息，是公共卫生信息共享的主要范围。不仅如此，各级卫生行政主管部门在公共卫生信息共享机制中扮演着“承上启下”的角色，对上受到各级政府的管理，对下直接负责疾控中心、医疗卫生机构等管理。因此，行政法应该构建以国家卫健委为主要领导的各级卫生行政主管部门的“纵向”和“横向”双重共享渠道。纵向的信息共享指区域内医疗卫生部门向上级主管部门或者其他行业主管部门的信息共享，对下则是对各级疾控中心、医疗卫生机构、医保中心的信息收集与交换。如市级卫健委与省级卫健委之间的公共卫生类信息的共享，公立医院病人费用与所在地人力资源和社会保障部门或卫健委之间的信息共享等；而横向的信息共享不仅指各级卫生行政主管部门与其他政府部门间的共享，还指各级卫生行政主管部门与社会主体间的信息共享，如各级卫健委与财政管理部门的财政拨款的信息共享，各健康教育所与食品药品监督管理部门的管理类信息共享等。
3.构建疾控机构和医疗卫生机构等的数字信息共享
疾控机构和医疗卫生机构是政府发挥公共卫生管理职能和居民健康管理职能的出发点和落脚点。行政法规范构建疾控机构与医疗卫生机构间的信息共享渠道，加强疾控机构与医疗卫生机构同其他主体的信息交流，实现全方位综合性的信息共享，特别是区域间不同机构的横向交流。打破原本只能先向上级部门汇报，再由上级部门作出共享决定的模式，畅通区域间的沟通。如在新冠疫情期间，为便利公共卫生管理和居民出行，各地疾控机构和医疗卫生机构承担起信息共享的职责，将所掌握的各类疫情信息在相邻地区内交流，在短时间内汇聚形成了全国核酸检测结果数据库、全国病毒疫苗接种数据库等。这些已建成的信息共享渠道和数据库，成为当下完善公共卫生数字信息共享机制的重要平台，有助于打通社区卫生服务机构、医疗机构、疾控中心、妇幼保健中心等主体间的信息壁垒，实现居民个人健康信息、流行疾病监测信息、康复保健信息等的及时交流。
4.构建其他社会主体的数字信息共享
其他社会主体的数字信息共享机制是公共卫生信息共享的重要补充，行政法根据信息收集的类型进行划分，对于受政府委托的信息数据，其数据权属归属于政府，属于政府收集信息的范围，共享范围和方式由政府委托部门决定。而对于社会主体自主收集的信息，在个人信息保护的基础上采取适当宽松的共享规范，倡导积极共享和主动共享。对于可能影响或损害社会公共利益的信息，以法律强制力保障共享的实现。对于一般资源类信息，以政策扶持或政策倾斜促进社会主体的主动共享。如红十字会的志愿服务信息，卫生协会的社区医疗服务信息等，属于与公共利益密切相关的信息，应该及时准确地与政府部门或卫生管理部门共享。而对于第三方数据机构在社会活动中收集的信息，则不属于必须共享的内容，可以从数据汇聚价值角度倡导这类信息的共享。另外，还可以搭建不同社会主体之间的共享桥梁，将政府作为信息共享渠道的中间者调动各方主体的共享积极性，为公共卫生管理作出共同努力，构建“上通下达、同级互通、区域整合”的多角度多渠道信息共享机制。
（二）行政法明晰各主体信息共享的范围
按照公共卫生数字信息共享机制的分类、不同职责分工和部门所收集的信息不同，能够共享的信息范围也不尽相同。信息主体决定了信息共享的方式、内容、范围、使用限制等，行政法需要规制各主体信息共享的基本限制和基础范围，平衡信息价值的冲突，对可能损害社会公共利益或者个人生命健康安全的信息规定强制性共享，对其他经济性利益性信息则以自愿为原则，强调需求匹配，以促进共享的有效实现。
1.各级政府的公共卫生数字信息共享范围
普通政务信息共享将信息资源分为基础信息和主题信息，基础信息实现无条件共享，而主题信息则根据需求级别有条件地共享。政府各部门的公共卫生数字信息共享范围按照公共卫生管理类型的不同有不同区分。在公共卫生日常管理活动中，政府的信息共享以实现整体卫生健康规划为目标，共享的信息包括人口基本信息、环境监测信息、地理空间信息等，信息共享的范围较窄，基础性较强；而在公共卫生应急管理状态下，政府的信息共享则具有更强的专业性和指向性，范围更宽，覆盖面更广，涉及财政、金融、国安、交通等等，这种紧急状态下的信息共享是为快速解决公共卫生事件、稳定社会局面所作出的突破。行政法应该划定政府部门公共卫生信息共享的级别，分级分类确定共享信息范围，在明确公共卫生日常管理信息共享内容的基础上，按照突发事件的级别分类设定对应的共享范围和共享程序，按照信息需求的级别和紧急程度确定信息处理的水平，公共卫生突发事件级别越高，信息共享的范围和内容就越详细全面。
2.各级卫生行政主管部门的公共卫生数字信息共享范围
如前所述，大部分公共卫生信息资源属于主题资源，基于公益保护的考虑需要确定不同的共享范围，但就卫生行政主管部门来说，由于其主要职责就是实现公共卫生管理，因此其共享的内容比较专业。在公共卫生日常管理活动中，信息共享以居民卫生健康政策、地区卫生健康资源配置、医药卫生体制改革、疾病预防控制规划等指导性信息为主，共享对象具有不特定性；而在公共卫生突发事件应急管理中，卫生行政主管部门的共享信息就具有更强的指向性，包括地区应急措施管理、应急资源储备调用、突发事件监测进展等。行政法按照公共卫生管理类型的不同，规制公共卫生行政主管部门的信息共享范围，发挥其在日常管理中的指导性和突发事件管理中的实践性价值，能够最大限度发挥信息资源的价值。
3.疾控机构和医疗卫生机构等的公共卫生数字信息共享范围
传统疾控机构和医疗卫生机构的公共卫生信息共享需要依托上级或政府部门来实现，共享信息由部门统一管理和控制，共享信息的范围也具有一定的局限性。但疾控机构和医疗卫生机构等一线主体，才是基础数据的收集主体，行政法规定疾控机构和医疗卫生机构等的公共卫生信息共享，能够保障信息共享的时效性和真实性，特别在应对突发公共卫生事件的过程中，能够有效缩短信息共享的时间差。由于疾控机构和医疗卫生机构等掌握的信息资源属于原始数据，为避免信息共享的不利后果，行政法应该规定不同信息需求主体的信息共享范围，上级机构或需求对象的行政级别越高，信息共享的内容就越详细和广泛，需求符合度就越高，信息的使用价值就越明显。但这种按需求主体划分的信息共享范围，仅针对敏感性、特定性的公共卫生信息内容，一般的居民营养与健康信息、环境健康信息、免疫规划信息、职业卫生与中毒控制信息等，应该由疾控机构和医疗卫生机构进行及时广泛的信息共享，提升数字信息的使用效率。
4.其他社会主体的公共卫生数字信息共享范围
信息资源在社会主体中的共享与交流，是直接刺激信息市场发展，赋予信息交流活力的重要举措。传统信息共享活动中仅将社会主体作为信息的提供者，并未赋予其共享的权利和义务，但在公共卫生数字信息管理的新阶段，应该充分发挥社会主体的力量，划定宽松的信息共享范围，并适当降低信息真实性的责任义务，对于因技术原因或非当事人主观过错导致的信息共享错误，不苛责过重的法律义务，以此提高社会主体的共享积极性。行政法明晰社会主体的信息共享范围以公共利益为判断标准，对卫生环境信息、医疗卫生信息、个人健康信息、药物研发信息等，如果威胁到社会公共利益，则必须及时进行共享和交流，划定详细严格的共享标准，对于其他个人信息，则仅规定社会主体的配合收集义务即可。 即行政法需要明确，在共享公共卫生数字信息的过程中，共享主体有向信息主体告知信息收集的法律依据，履行答复义务的职责。特别对涉及个人卫生健康信息的，如果未履行告知，则信息主体对信息的使用和流向情况无从知晓，则实际上剥夺了当事人的信息自决权。因此，在程序规制上对信息主体履行告知义务，是各国信息安全，特别是个人信息保护所普遍要求的内容。在传统的公共卫生信息共享活动中，共享主体在共享个人信息之前必须首先征求其同意，在没有取得个人的书面同意前不能公开或交流有关的记录。但在数字信息环境下，海量的信息内容不可能再以传统单独通知的形式获得信息主体的认可，一般在信息收集前通过用户使用协议获得允许。行政法必须明确规定信息收集主体的强制性告知义务，并将相关义务的履行情况与个人信息保护的法律法规相衔接，对于不履行告知义务，侵害信息主体所有权和自决权的情形予以坚决打击。 即在公共卫生数字信息共享机制中明确主体身份，并要求各主体在进行数字信息的收集、处理、使用和共享的全过程活动中必须时刻表明其身份。由于公共卫生数字信息共享机制的复杂性和多主体性，对于数据安全和隐私保护的担忧一直成为阻碍信息共享的一大理由，而公共卫生又与公私权益密切相关，行政法规定共享主体的身份识别制度一方面有利于加强信息共享的管理，另一方面也是对共享主体的行为进行监督，提升信息共享机制透明度的举措。 公共卫生数字信息的收集主体往往成为相关数据的权利主体，享有所收集信息的所有权和使用权，但经过信息共享活动，这些权利也可以同时发生转移。为保护数字信息安全，实现数字信息的有效畅通共享，应该加快制定和出台有关公共卫生数字信息共享的实施细则。首先是统一共享信息的格式和术语，对于各类公共卫生信息的收集、处理和使用记录进行规范，以确保数字信息的质量。其次是制定各阶段不同信息主体的全流程共享管理办法，为卫生行政主管部门，特别是社会主体的信息共享提供依据。再次是根据公共卫生数字信息的不同类别，制定分级分类的管理共享标准，明确不同种类信息的使用去向限制、共享标准等，如疾病防控的信息资源来自医疗卫生机构、研究院所等，这些信息的共享和使用应当以公共利益为限，以共享为原则，不共享为例外；而对于医药公司有关产品开发使用等具有经济效益的信息，则不作数据共享的强制要求。最后则是完善公共卫生数字信息共享的收益分配原则，探索建立公共卫生数字信息共享的收费标准、收益分配方式等，鼓励社会主体积极主动地信息共享。 由于公共卫生数字信息共享的多级多样性，加之公共卫生管理过程中政府主导的作用明显，促进信息共享，必须增加政府的监督者角色，把政府作为信息共享的信誉担保者和监督者。信息共享机制的落实与发展，仅有倡导性的政策要求和行为规范是不够的，必须同时构建行之有效的监督制约机制，对信息共享中的违规行为苛以法律责任，提高信息共享过程的规范性，保护共享信息的各方主体和共享机制的平稳运行；加强各主体信息共享活动的监管，做好信息共享的痕迹管理和使用去向监督，保证信息共享的真实性和有序性。 首先在政府与其他共享主体间建立指导监督机制，一方面规范信息共享的过程，另一方面监督共享机制的运行，以维护网络安全为目标，切实保障共享活动。地方政府的监督机制中应当包括信息是否共享、共享信息是否真实、共享过程是否有效以及共享实现是否及时等考量，可以依托数据平台做好共享信息的监测记录及追踪，明确规定信息共享的强制义务，特别对于社会主体，除政府委托外，在自主的信息收集过程中应当有义务监视和披露该领域的潜在社会风险，并及时与其他社会主体和政府共享，否则将承担相应的法律责任。但应该注意的是，虽然用强制性规定促进信息共享，但也不能苛责过重的法律责任，应当对某些不可抗力因素导致的信息不利后果规定责任豁免条款。如对于遵守安全监管标准的信息共享主体，当其信息系统被恶意攻击或技术缺陷而导致大规模数据泄露时，可只向信息被收集者承担补偿性赔偿责任，而非承担惩罚性赔偿责任。对于故意制造虚假信息、故意共享虚假信息、破坏信息共享平台、侵犯个人信息权利等行为则及时依法作出处理。 另外，政府监督机制在用政策监督信息共享成员行为的同时，也承担着促进共享流程顺利实现的职责，以保证信息共享的质量和效果。由于信息持有者和信息需求者在供应链上存在着共享的博弈，参与者的有限理性或者价值衡量限制了信息共享的发展，往往故步自封，看不到信息共享为公共卫生整体行业发展带来的效益，各级政府作为公共卫生信息资源的主要持有者，在信息共享博弈中是重要的参与方，也是管理方，在整个行业发展链上起到重要的促进作用。基于当前各级政府部门间管理与被管理的关系，将信息共享的监督和促进职责用行政法规范加以明确，用政府的第三方力量缓和信息共享博弈中的矛盾，提升各类公共卫生信息共享主体之间的信息交流速度和交流质量，才能促进公共卫生信息共享机制的健康平稳发展。![]()
信息革命时代的潮流浩荡前行，公共卫生数字信息共享是实现数字政府建设、支撑国家公共卫生治理体系和治理能力现代化的基础，关系国民生命健康和国家安定团结。行政法独有的政府规制功能，能够有效维持公共卫生数字信息共享秩序，保护共享过程中的公私权益，及时化解和预防因信息共享所产生的纠纷，是有效实现公共卫生数字信息共享和合理利用，维护社会稳定和个人信息安全的重要手段。从行政法角度明确公共卫生数字信息共享机制中的各方主体地位、行为职责，在网络空间技术的加持下构建分级分工的信息共享模式，打通公共卫生管理中的数字信息壁垒，加强公共卫生数字信息共享的行政监督，是为现代公共卫生高效管理作出实际贡献，让人民群众共享改革发展新成果的有效探索。（为方便阅读，参考文献及注释从略，图片来源于网络和作者提供）![]()
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