罗群，张燕舞｜“为政在人”：民国时期云南边政人员研究

　　民国时期，受边疆危机“藩篱尽撤、边患日亟”和抗战形势所迫，在国防建设、经济开发、民族团结的需求下，边疆问题日益成为各界焦点，“边疆问题是省政问题，其实还是整个国家问题”。开发边疆、改革边政成为共识，“欲建设新中国，必不能忽略边疆建设，欲建设边疆，必自健全边政机构始耳”。为此，南京国民政府在加强边政建设的同时，注意选用边政人员。“为政之要，莫如得人，百官称职，则万物咸治。”在边政的实施中，“边政人员乃指边疆行政人员，行政则是着重在政策的实施之技术与方法。盖任何政策都要人去做，可以分两方面去讲，一方面是负责实施某政策的人，一方面是接受而实现此政策的人”。作为行政决策的推动者和政策施行的被推动者，“此项人选，关系民心向背及国防外交，其须审慎选援，自无待言。人选既定以后，政府即应以必要的信任与权力，使其能长期负责服务，彻底推行国家既定的远大政策，得其人则造福边区，不得其人则反助长纷乱”。

　　从中央到地方，为了达成其职责，通过一定的人事机关及相应的制度、法规、手段等，对其所任用的边政人员进行甄选、录用、培训、考核、奖惩等，加强边地人事行政管理，力图打造一个现代化的法治政府，从而使边政人员在边地行政中扮演重要角色。

　　考历代政府对边疆之开发，非不积极，汉唐之移民、屯垦、朝贡、和亲，元明之羁縻、同化、招抚、宣慰，以至清代之改土归流，均曾收到极大效果，迄于近代，边疆反而日被遗弃，边民反而日被隔绝，甚至汉夷之间，误会频生，隔阂屡见，推其原因，大半由于政治之失常。所谓政治失常者，厥有二端：一为历代边官观念之错误，认边民可欺，边财皆可取……此风沿至今，凡为边官者，大多难保清廉，因而大失边民对政府之信仰。再则国人惑于边地瘴毒之传说，不敢轻入边区，因而政府委吏，亦仅能取材乎下，于是边官无所作为，边政更无从建立矣。夫政治为百务之动力，政令不行，则凡百建树均无从推动。

　　在中央政府重塑并整合政治权威、建设边疆的同时，云南地方政府也致力于边疆现代化发展，分三期建设“三民主义革命建设的新云南”：第一期“集中精力勘定变乱，肃清萑苻。使行政纳于轨物，而闾阎得以绥靖”；第二期“休养生息，循序渐进。凡百庶政千纷如乱丝中，一一钩稽而董理之，金融制度趋于稳定，财政则达到收支适合之目的，于以树立各种行政之始基”；第三期“谋积极之发展”，“凡户籍、保甲、仓储、清丈、禁烟、警务、教育、卫生诸要政，及水利、造林、纺织、开矿等生产事业，视其缓急，先后举办”。边疆行政建设可谓是重中之重，“边疆行政的确立，边疆行政机构的活用，乃是实施边政成功的关键。对外所谓国家领土及行政的完整，对内即是国内各民族的统一与协调，亦即是国家行政与地方行政的统一”。而欲建设边疆，则“首须建全边地政治，欲推动开边工作，首须由负有行政责任之边地官员实行倡导”。

　　新成立的民国中央政府为加强政治合力，改革地方行政建制成为重要手段。“民国成立后，各省行政区域之变更、废置，一时极为纷杂。欲谋行政之统一，先以整理区域为根本。”云南地方政府以军事实力为后盾，一方面遵从中央政令，地方行政体制总体上跟随中央政权而设，另一方面意欲施行联省自治，从而避免权力回聚中央，拥有较强自主权，体现在对边地的经营和设治上，具备了与腹地不同的边疆特性，体现了中央和云南地方当局在边疆管理、控制中的边政探索与努力。

　　对汛督办设于晚清，中法战争后，中越边地“散兵游勇，流为盗匪，随地蔓延，两国边境之安宁秩序，遂綦难于维护”。1896年5月，中越双方签订《中越边界会巡章程》，章程规定，中越会巡边界为广东、广西、云南三段，于边界相望两侧各设一汛，是为对汛。其中云南段，法国督办驻扎保胜，中国督办驻扎河口，督办驻地以“德律风”（电话）或电线相接，便于通信，每汛至少驻兵30名。中法双方督办皆有较高职权，准饬令其巡查界内各官员遵照办理各项事宜，法方督办受驻越总督节制，中方则受省督抚指挥。对汛督办的功能可归纳为军事与外务两项。军事上负责巡查聚众生事及持械股匪；外务则包括陆路边界巡查和越南群岛巡查两项。

　　1912年2月，河口副督办许德芬“将文案印信、武装人员及武器装备移交给民国政府，由民国第一任副督办夏寿华接管，仍用河口对汛副督办旧制”。3月，麻栗坡副督办张宗靖遣散原有汛兵，改用国民军第十八营为护军，裁撤缉私营，每对汛拨兵20人。“由对汛兼任缉私，以汛之教习一员，改为汛长，对汛改为汛官”。1913年12月8日，越南总督到滇与唐继尧、李鸿祥会晤，谈及两对汛副督办，指出中方对汛所存弊病：“华界对汛汛官，阶级太低，权力太薄，虽有能员，无由施展。”民政长李鸿祥遂答：“华界对汛，承前清旧制，不无缺点，会须设法改良。”

　　1913年1月，普思沿边行政总局设立，“将十二版纳划为十一区，分设行局。以车里为适中，设立总局节制各区，其余各设分局，经理财政、教育、司法、实业、外交等事”。勐遮、勐海、勐混3区因户籍清晰，先设行政。其余8区俟调查员将户口查清，按等抽收户捐后再设行政，由柯树勋任总局长，“分设司法、教育、实业、财政、交涉、翻译各科”，具备较完整的行政权限和行政区域。

　　行政管理体制变迁实则体现的是在中央与地方行政权力分割中的抗衡与妥协。至南京国民政府时期，地方行政管理体制已逐渐明确为省县两级，在使地方行政管理层级得以精简、便于中央权力触及基层的同时，却仍有较大流弊：一方面，中央政府须时刻提防省区过大形成地方割据，威胁统治；另一方面，地方政府也苦于县府窎远，数目众多，无法直接监督指挥。缩小省区以及于省县之间设置辅助行政机构成为两大解决办法。而前者势必会削弱地方政府势力，各省遂结合地方实际，设置中间行政机构以示妥协。

　　1928年龙云主政云南后，中央与地方事实上为利益合作关系，中央对云南的统治需由其代理执行，并依赖其制衡西南诸势力，而龙云倡行建设三民主义之新云南，建立半独立的政治行政体系，对此，蒋介石致电龙云时称其“整军治民，滇政刷新，言念劳动可胜慰，仰现在北伐军事虽终，如巩固西南半壁，企图全国统一，需助正多，凡有为兄及滇害者，中当制止，望兄放手做去”。此后，云南省确定“期于三年以内集中人力财力，厘定推行程序，分途并进，责限成功，庶几三民主义革命建设的新云南得如吾人之期望而涌现”。而要实现这一目标，必须“因地因时增设必要之各机关，负责有人，乃求行政效率之增进”。

　　结合云南毗邻缅越的特殊边疆区位以及域内沿边复杂未开发的地理环境，云南当局认为有必要在废道后设一边地行政管理机构，在带动边地开发建设的同时，能就近处理外交与界务。1929年9月3日省政府第一百零八次会议决议于边地设两殖边督办公署，并令据民政厅及单行法规编审委员会分别拟据废道后接管收束办法及《云南殖边督办公署暂行章程》，任命李曰垓和禄国藩分别担任第一、第二殖边督办，并分别刊发关防以资信守。殖边督办公署“掌理界务、垦殖、防守等事，均关国家行政，未便由地方政府完全处置”。

　　与此同时，云南省政府遂将殖边督办公署成立原因及《殖边暂行章程》报内政部，由内政部转呈行政院后经国民政府核定批准。1930年12月12日，经国民党中央执行委员会政治会议审核后，“认为云南省政府对于殖边督办公署之设置，原系适应目前事实之需要，其所领行之章程既经标明‘暂行’字样，自可毋庸经过立法程序。至关于边远地方行政组织应否酌量变通，应由中央通盘筹划，另案办理”，采取了允许云南地方暂时设立殖边督办公署但不予立法的缓和态度。

　　　惟其如是，殖边督办公署实为云南省政府以边疆特殊的政治和地理位置、另设高级行政机关整饬督率之必要为由而设立的一个临时边政过渡行政机关，也是地方政府为阻止中央政府政治权力下渗、威胁自身统治的一个权宜之计。殖边督办公署的推行未由中央立法，随着地方和中央之间联系日益紧密以及中央政府在其他省区推行行政督察专员制度获得成功，要求全国统一；尤其在班洪事件后，裁撤殖边督办公署被提出讨论。1935年6月，李曰垓电呈省政府是否裁撤殖边督办公署，称殖边督办即使不裁撤也甘愿请辞，随后省政府令民政厅和外交部妥善办理，同时令财政厅将经费数目分别查明。1938年，省政府经8月29日第五六九次会议议决裁撤第一、第二殖边督办公署，裁减后各事项交接办理统由民政厅处理。

　　民国时期，国民政府致力于政治权威统合，试图最大化地将不同地理环境、经济发展、文化方式、生活习惯的成员整合为统一政治共同体内的成员，在国家的政治主导下，达到有效整合边疆社会、增强边民国家认同、实现现代国家建构的目的。在旧制度的崩塌和新制度的交织下，“国家是一种过于抽象的实体，不能激发出统治者想要的认同和忠诚”，各级当政者、管理者成为新的政治权威来源和具象化的新型政治符号，“建立政府威信，实即建立边民威信，行政官吏能取得人民信仰，则政府在边区中的威望，也便可因之确立”。而“边民智识落伍，尚未能谈及自治，欲图发展，不能不恃官力。惟必须人民与官吏，互相谅解。地方之于政府，信仰既深，则政府之于地方，措施较易。”“惟是为政在人，不得其人，事终不举。而人才难得，边才尤难得，求才于今之仕途，更为不易。”

　　至于边政人才的选拔与任用，“理想的边官须熟悉边区情形，富有冒险精神，操守廉洁，勇于任事，折冲于政府、法令、士绅、势力、人民利益之间，使各得其当”。民初云南行政人员的选拔与同一时期中央政府拟定的选拔标准相较，考试程序更为烦琐，对应试者的学历要求不如中央严格，且未规定考试时间，使地方政府对行政人员选拔有较大时间弹性。云南军都督府对应试者的学历要求标准并不高，但注重中外兼取和对旧时官吏的任用，这与民初边地教育落后，云南形成留学热潮不无关系。况政府初建，利用有治理经验的旧时官吏也能尽快帮助地方发展走上正轨。同时，云南军都督府试图通过行政人员选拔打造一个现代化的新式政府，高等文官试验不再偏重于传统的经史子集，而是以法政为侧重点，考试标准科目繁多，要求应试者做到精通法律政治的同时博采众长，综合素质过硬。高等文官试验录用后充当地方主政或同等级官员，若以其现代化的思维开展行政，定能为边地带来新气象，向法治化政府目标迈进。

　　1926年4月，为了规范行政人员选拔流程，云南省政府决议设置文官考试委员会，云南省内务司特意颁行《文官考试暂行条例》及《文官考试委员会暂行章程》。文官考试委员会附设于内务司，成员包括会长（省长兼任）、主试委员（各司长或高级长官兼任）、襄试委员（临时任命，有简任荐任资格的各文官充）和监试委员（临时任命，有荐任资格的各文官充）。下设文官考试事务处，有处长1人（内务司长兼任）、主任处员1人（内务司参事或科长兼任）、处员若干（从枢要处、铨叙局、内务司选拔兼任）。文官考试有笔试及口试两项，笔试考察文牍和策论，口试则由考试委员会会长或主试委员临时决定。两科平均分合格为及格，甲等80分以上（以原资注册存记超委）、乙等70分以上（以原资存记酌委）、丙等60分以上（以原资存记轮委）。

　　考试并非民国云南边政人员选拔任用的唯一方式。对此，缪尔纬在《开发普思沿边计划》中提出普思沿边建置问题以县治、设官、人选三项为要。普思边地辽阔，应添设边地行政人员，并赋予军职。边地行政人员的选拔任用，不应拘泥于考试、劳绩、资望。任用边地行政人员“必优加待遇，宽其文法。其有谙熟边情，能耐炎瘴者，当破格录用，不次升擢。且必宽其小过，责其成功，非有大故，不轻变置”。

　　云南仅在1912年、1919年、1926年及1929年举行过行政人员选拔考试。甄拔、长官保荐成为民初云南地方政府任用边地行政人员的重要渠道之一。如李根源作为民初滇西北边地行政建设的重要长官，便曾向云南军都督府保荐边地行政人员。民初盏达急需设弹压委员绥辑，李根源在考察后认为自治公所副议长寸开泰可堪任用，后寸开泰因足疾无法到差，李根源又推荐黎民藩，认为“前委调查各土司地方，尚属勤能留心边事”，“现在边事乏才，拟请即委该员暂行充当是差”。由于保荐容易导致任人唯亲，吏治崩坏，录用人员水平参差不齐，使行政人员考试重要性降低，行政公平与中立得不到保证。1933年10月，云南省出台《云南省保荐县长暂行条例》，对保荐条件进行限制。保荐人身份须为“政界简任职以上、军界将官以上各高级长官”，或“政界简任职、军界将官以下各机关长官”。被保荐人须30岁以上，曾任县长1年以上，成绩卓著；或曾在军政各机关服务3年以上，有荐任资格；或曾在国内外大学或专门学校研究政治、法律、经济、社会各学科有毕业证书。

　　龙云主政云南时期，地方政府对边政人员的选拔与任用成效较突出。1932年5月，民政厅长朱旭上呈4条边官任用办法。一是“人才宜慎选”，应遴选兼采内政与外交的边地行政人员；二为“俸公宜优给”，边地行政人员薪资与内地无异，不足养廉，薪俸应较内地从优加给；三曰“任期宜延长”，有政绩的地方官，应使久于其位，不可频换；四则“经费宜转筹”，“筹边大计有才尤贵有财”，要谋边地地方建设，除地方行政经费，仍须另筹款项。1932年6月，云南省民政厅颁行《整顿吏治方案》，便包括“慎重人选”“总核政绩”“委员视察”“按期甄别”“优加俸公”5条办法。

　　1934年，经云南省政府第四百零一次会议议决，通过《云南省任用边地官吏及其服务暂行章程》。章程所指边官为龙陵、腾冲、镇康、澜沧、车里、南峤、佛海、镇越、江城9县县长，及瑞丽、陇川、莲山、潞西、泸水、碧江、福贡、盈江、沧源9设治局。1935年2月增加梁河、贡山两设治局，1936年12月又加顺宁县。通过此章程，边地行政人员任期被延长为试署1年、署理2年、留任3年。边地行政人员除完成固定权责外，还需完成关于边防与界务事项，“每季巡查一周，将所查情形呈报省政府查核”；关于垦殖事项，“办理边防及垦殖等事项所需特别经费得专案呈请省政府核定筹发”；关于对外交涉及会案事项，边官须随时学习当地土语，以免翻译隔阂，随时调查边情，按月填表报告。按上述章程规定，边政人员如无意外，在边地工作至少要6年左右。稳定的边地行政人员固然有利于边地行政及边务建设的开展，但晋升通道狭窄，留任时间较长，反而导致边政人员心生畏惧，尽可能寻找机会调回省城或内地，更迭频繁。

　　1935年11月，中央颁行《边远省份公务员任用资格暂行条例》，于1936年1月正式实施：“施行期间定为三年，并暂定新疆、宁夏、青海、贵州、甘肃、西康六省为适用省份。”1940年6月，将云南省纳入施行范围。根据条例，边远省区行政人员若满足“在教育部认可之国内外专科以上学校毕业”，条例施行前“在当地官署认可与专科以上学校相当之学校毕业”“曾任荐任职二年以上”“曾任与荐任职相当之军用文官，或公立中学以上学校校长三年以上”“曾在各该省委任职五年以上，成绩卓著，有公文书证明”5个条件之一，便可推荐任职任用。若有下列情况之一：“在经教育部或教育厅认可之旧制中学、高级中学或其他相当学校毕业”“曾在各该省任委任职二年以上”“曾在各该省与委任职相当之军用文官，或公立小学校以上校长三年以上”“曾充雇员三年以上”“在各该省办理公益事项五年以上，著有成绩，有公文书证明”，则可委职任用。

　　鉴于边地工作艰苦，生活异俗，边政人员之待遇应予优给，“旅途食用、眷属赡养，均应优予给与；其工作上必要之交际费用，亦宜酌予补助，并宽订晋级迁升之法、救灾养老之例，以资鼓励，藉安其心。”除此，保障办法“亦应严格规定，除其本身或工作上生重大错误外，非依法律不能解职，使能终身致力于边疆事业”。

　　行政人员“平日所承办经手的工作，是否达到应有之水准、效率之要求，机关应给予评价，以作为奖惩的依据，即为考绩”。1912年8月云南军都督府拟设高等文官惩戒委员会及普通文官惩戒委员会，并颁行《暂行文官惩戒委员会简章》及《云南暂行文官惩戒令》。高等文官惩戒委员会设于军都督府，议决特任官及荐任官惩戒。设有委员长1人，由都督特任、委员6人、庶务1人、录事1人，非5人以上出席不得议决。普通文官惩戒委员会分别设于各部司局及各道府厅州县，设委员1人，由各官厅长官充任，委员2到6人，非3人以上不开议。开会所需庶务、录事由该官厅庶务、录事兼任，惩戒委员会得临时组织。1921年云南省颁布《考核地方官成绩办法》，首次将考绩与奖惩结合起来。1923年又公布《云南省暂行文官奖励条例》及《云南省暂行文官惩戒条例》。

　　1928年9月，南京国民政府颁布《县长奖惩条例》，并于1929年11月通过《考绩法》。据此，云南省政府结合两法，依据实际做出调整，先后制定《云南县长奖惩条例施行细则》《云南县长设治局长考绩暂行条例》，又依照《云南省任用边地官吏及其服务暂行章程》，边地行政人员的考绩奖惩“适用县长考绩奖惩各法令”，“如有修明边政成绩卓著者，得呈请国民政府特别奖励之”。

　　针对边政人员的具体待遇及保障，其时便有建议：云南省政府应出台单行法规，边地行政人员月俸依照职务及服务年限实行累年增薪制，以50元起步；完善福利保障，实行边地行政人员之储蓄、保险、养老、抚恤金等制度；公务人员之食、住，概由公家负责；初步之任用，限于县佐治人员，以次得擢升至县长、督办等职；公务人员为永久职，非大故绝不更动，更不随上级官员之进退而进退；殖边督办所在地，应有边区公务人员考试、考成、铨叙机关之组织，而直隶于省府。

　　1943年5月18日，南京国民政府专门出台《边疆从政人员奖励条例》，将边地行政人员奖励条件与其他公务人员相区别。此处所指“边疆从政人员，系指本条例施行后，由内地派往边疆服务之人员，其原在边疆服务之人员，得参酌本条例之规定办理”。该条例将边疆划分为远区与近区两类，结合区域远近，在赴任、休假、内调等事宜上有细微差别。有官等的边地行政人员任用仍适配《边远省份公务员任用资格暂行条例》，必要时可由中央给予高等级待遇。为鼓励人才到边地发展，条例在假期、薪俸津贴、年资、回调等方面给予边地行政人员较为优渥的待遇。边地行政人员3年任期满后经考核，可获3至6个月休假，未休假则抵发3到6个月工资。任满9年，年龄达50岁，可以高职回调内地，近区服务年资是内地的一点五倍，远区则是内地的两倍。边地行政人员的其余生活保障及眷属安置均有津贴，其短期训练及考核由铨叙部与主管机关商定办法。

　　1949年1月，中央下令废止《边疆从政人员奖励条例》，转而推行《边远地区服务人员奖励条例》。此条例基本框架仍与《边疆从政人员奖励条例》相同，对细节做了部分增减。首先，就边远地区服务人员，明确规定为是由内地派往边地的人员，未包含原在边地的行政人员。其次，调整了赴边地行政人员的待遇，“赴任时得发给相当于三个月至六个月薪津总额之津贴”。除此而外，增加了抚恤规定，因公殉职及积劳成疾过世的边政人员，按正常规定发给双倍抚恤金。待遇的不断完善，一方面是为了加大对内地赴边行政人员的吸引力，吸收更多人才建设边地，另一方面，也是看到了边地艰苦亟待开发的现实，力所能及地为边地行政人员提供保障。

　　如前所述，边疆因其情形特殊，“如何开辟边地之交通、改进其政治、发展其经济、增加其生产、提高其教育程度及文化水准，现均为中央治边所悉心筹划，而次第予以施行者，抗战以还，推进尤多”。但就实际而言，“目前边政工作之进行，尚未能作普遍之开展，且多窒碍之感觉，此中困难之所在，除一部份受制于财力以外，其余则应归于边政干部人才之缺乏……以边疆之大，事业之多，实需大量人员，方供应用；以边疆情形之特殊，工作之艰巨，实须具有专门训练之人才，始能胜任。我国现时服务边疆之人员，人数已觉过少，而受有专门之训练者尤少”。

　　1938年，上海暨南大学经济系教授陈碧笙在深入滇缅边区进行实地考察调研后完成《滇边经营论》，强调边政人员的选任及训练，是推行边地行政与边务建设的基本保障，“开发边疆为长久而艰巨，非精明强悍富有冒险牺牲精神之士不能胜任。故选任务求其苛，训练务求其严，待遇务求其优，保障务求其密，赏罚务求其明”。对此，边政人员的选用年龄宜在20至40岁之间，有高中及以上学历，身强体壮意志坚定，无不良嗜好，家庭负担较轻，且通过政府考试合格者。边政人员的训练除了符合上述条件录用后，应入训练班，受半年以上基本训练。训练课程“应特别注重军事训练、卫生行政、医疗智识、殖民政策、南阳史地、边疆乡土等特殊课程。训练及格后，悉数发往边疆各县服务。到达殖边区后，尚须经过三个月以上之语言训练及行政实习”。

　　在针对边政人员具体培训时，首倡思想训练，向边地行政人员灌输三民主义思想。鼓励参加训练人员怀有远大理想，以挫折和简衣陋食锻炼心志。其次是知识技能之培养。招收高中及同等学历学生，使之经过3年课堂及实地学习熟悉中国历史文化，通晓边地语言文字，了解边地实情，具备领导能力。再者，强健体魄，培养服务精神，设立专门训练学校。

　　此外，在边政人员的培训中还应注意到，边地问题实则是文化问题，使边地文化向近代化转变，使其与全国统一，是推行边疆现代化建设的核心。因而要重视边政人员的文化训练，可分为两层次：一是向其传授人类学与社会学知识，认识文化及社会的变迁原因与程序；二是了解边政人员服务地的文化模式，注意“对原有文化与制度应作‘存’‘去’（即改）之选择”，“避免形式而注重实际”，“利用原有社会情势而转移其视线方向”。“文化现象千头万绪，但彼此息息相关，改变一制度恒即牵动全面。”

　　在加强边政人员培训的同时，边地行政人员的监督问题也日益引起中央及地方政府重视。边地行政人员所在之地距离中心政区较远且交通不便，政府鞭长莫及，执行中央及地方政令往往自行其是，施政敷衍拖延，缺乏有效监管，因而问题频发。如1932年，缅宁县长郑汝昌因苛索钱款贩卖洋纱，且疏于管理至五十余名犯人越狱也未缉捕而为当地绅民所不满，绅民遂至江西会馆向视察员罗震安控诉。郑汝昌知此事后，反关押为首的李秉厚等人，绅民联合罗震安要求释放关押民众，为郑汝昌所不睬。罗震安致函郑汝昌也未能得到有效答复。故“罗震安与众士绅拟电，列14条款向省控告，郑汝昌同时电省，诬罗震安及民众图谋不轨”。1933年1月13日，省政府经核查后决议将郑汝昌撤职查办，遗缺以陈光露委任。

　　云南地方当局试图完善边政监督体系，并曾于1931年至1935年间组建“查办地方官吏被控临时委员会”，专门处理地方民众告官案件。此外，不断健全政务视察制度，于1932年4月省政府决议将全省划为12区，派遣政务视察员至各县视察行政人员施政情形。5月12日，杨祖庚、王西平、旃德荣等12位视察员于民政厅宣誓成为首批政务视察员，陆续派往各地视察。为确保视察结果的真实性，民政厅还委派秘密调查员，“以复查各政务视察员所报是否属实、有无挟私妄报等弊，及委查临时发生重大案件”。

　　1933年1月，各视察员陆续回昆，民政厅依据视察成绩分别奖惩，视察员需要考核各边地行政人员操行成绩，并列表上报。具体考察内容包括职名年籍略历及到任日期、操守、品行、精力、办理地方庶政才具及成绩、用人驭下、是否吸食鸦片、兼理司法情形、人民舆论及行政人员征信。1933年3月28日省政府第三三七次会议，依据视察结果对边政人员进行考核奖惩，如宁洱县长杨熙先遇事优柔，着由民政厅予以警告，从宽改为署理以观后效。又如姚安县长崔崇、绥江县长刘向阳均如请调省，由民政厅遴选人员呈候核委接替。另有陇川设治局长赵家藩、威信设治局长赵梓荣，均改为署理。

　　1934年，省民政厅拟定《云南省政府政务视察员暂行章程》，明确视察员的责任、程序、纪律要求等；考察积谷填仓、编练保甲、解放缠足、取缔麻风等地方民政事项，各项均需按省政府所发表格认真填报。视察员出行前需先呈计划，禀明出行日期及路线，所到一处不得停留超过10日，所察得事宜应至另一属地方能填报避免泄露。视察员不允许住地方官署局所，也不能受地方各类人士招待，若有需索受贿、干涉地方诉讼等情形则立即撤换永不续用。此外，“因视察事项异常繁重，逐项视察，需时必多，且沿边各属，一交夏令，瘴疠即发，不能倡行无阻”，视察区由原本12区增为16区，并委任葛延春、常旭、王学为等16人为政务视察员。

　　1935年8月，民政厅改订《云南省政府政务视察员暂行章程》，首先将视察目的由原来“考核各地方官能否依限办毕饬办各项要政，以定奖惩”明确为“为考核督促各地方官办理民政各事项，有无成绩，及其本身操行优劣起见”，强调由形式考核到考核监督的递进与转化；其次是视察实现常态化，于民政厅设视察员办事处，额定6人；第三，视察工作实现规范管理。视察员受命后，需到民政厅对相关事宜逐一商讨明晰后方可至各地方。每到一地，视察不得超过7日，如有必要延期，应详明理由呈报。视察员如被地方举报有违法违规之事，查明属实后，“立即由厅撤换，呈请省政府从严议处，其触犯刑事者，应请发交法院依法治罪”。

　　能够选派出任政务视察员乃是边政人员的荣耀，也是升迁的特殊渠道，民政厅会依据政务视察员的视察实绩进行考核，给予设治局长或县佐等职务奖励。尽管政务视察员的人员选拔较为谨慎，章程亦尽可能对其行事进行监督限制，同时加派密查员等，但仍不时有视察员越权行事不端之举。1936年11月，时任第六区视察员的杨启明就因需索招待而被撤职。1939年2月，视察员蒋绍封至玉溪后“尽量勒索旅费及供给，稍不满意，怒骂随之，且于终日伏处，烟榻横陈，甚至优伶环聚，袍笏粉墨登场”，为玉溪县各机关团体所控，后经省政府会议决议，将蒋绍封即刻撤差，由玉溪县长将其连同清获各物解省，交民政厅查办。

　　除此之外，“边地芜莱遍野，人烟稀少，蕴藏丰富，百废待举，治边之根本方略，当使地尽其利，货畅其流，人尽其用……经营边疆事业，工作极为艰巨，实非一朝一夕之功，一人一事之力……其一二有志之士，身历其境者，往往亦因格于困难，工作不易开展，中道而废；或被迫敷衍，徒具形式，有此知识上及心理上之禁锢，与工作之实际困难，常令望而生畏，裹足不前”。边政人员多视边地为畏途，故省府行政报告中常见边地行政人员因病请辞、调离原服务地区的记载。

　　为整顿这一乱象，1933年11月，省政府通令各地行政人员“务宜各尽职守，勿萌出位之思，至地方之应否量移，须候本政府考核施行，不得自由呈请。倘敢故为尝试，无论私函公牍，概置不理，并酌予惩处借儆效尤”。12月，省政府又因各县长“不以地方为重，动辄借故请假晋省自便私图，亦不俟长官核准即先行离职。甚至有并未请假，潜行来省，勾留多日者，尤为藐视功令，殊属不成事体”，通令各边地行政人员不得无故请假及擅离职守，违令者撤惩。

　　“我国政治向有治人治法之论，治人治法，各有所偏，因地制宜，方见其利。政治日进繁杂者，多赖于法治；政治简单者，则靠人成分较多。以边地现有政治组织之形式、社会之特殊、习俗之异趣、教育之低落，立法既难完备，奉法亦多困难，边政尤因偏重人治”，边政人员既是中央与地方政令的践行者，更是边民—地方—国家的中间者与联系人，其责任操守、治事治人关乎边政成败，“得其人则其政举”。“边疆社会的建设是一件辛苦艰难的事，主其事者的人选尤为重要，一方面要得边民的爱戴与信仰，一方面又得备具毅力与远见，领导群僚，脚踏实地，共负辛艰的工作。边地的安宁与否，边政人员责任至为重大。”

　　杨益谦在就任第二殖边督办公署督办之前，便对第二殖边督办公署辖区及职责有清醒认知：“督办对外有修甲兵，缮疆圉，巩固国防，屏藩内地之重责”，奉状后即向民政厅借阅档案，拜访相关人士了解情况，并请求省府扩充督办职权，增加公署经费，修建公路以及给殖边队配备新的枪支等，但省府多搪塞敷衍。

　　1934年杨益谦奉令出巡，为了考察顺利，还“不惜牺牲款项备购应用什物，随地赏赐”以达到“先结民众之心，再宣扬政府余威”之效，并将“经过各县考察慰问讲演日记，汇总成册，并沿边开发事业分别拟成计划方案，综合恭呈”。次年，省政府就其计划进行批示，并令民政厅及外交部驻滇特派员议拟具复。杨益谦呈请省府就沿边开发事业分别拟就的计划方案包括《思普沿边各县教育推进计划方案》《整顿殖边队计划方案》《澜沧县勐朗坝小规模移民屯垦计划方案》《开办西盟矿产计划方案》等，体现了其对云南沿边治理的思考。

　　根据云南省政府边政建设重点在于划设边区、添县固防、慎选边官、抚绥诸夷的要求，首先是划设边区。杨益谦认为有必要设立两个对汛复督办，以江城、勐腊、猛拿、猛笼、打洛渡为1区，各设对汛1员，对汛副督办设于佛海。另以孟连、西盟、猛董、猛根、耿马为1区，对汛副督办设于耿马。对汛人员地近县治由县长兼任，地远县治以校尉官及相当人员充任。

　　其次是添县固防。杨益谦经实地考察后认为，澜沧县以1县专治8区难以兼顾，于巩固国防和抚驭边民不利。应将澜沧县划分为3个政治区，原五、八两区，猛角董、岩帅等处为1政治区域，改设治局于猛董；原二、七两区为1政治区，设治局于孟连；澜沧仍成1县，统一、三、四、六区，设治猛朗坝。

　　再次为慎选边官。鉴于思普沿边特殊的政治环境，杨益谦提出边官应该具备以下资格：能耐烟瘴劳苦繁剧者；熟悉边情，能体上意者；具有慈爱心，坚忍持久性者；有道德心，无贪婪暴戾气者；久于政治、军事有经验者；存心做好官，为民谋利益做保障者。

　　长期的戎马生涯使杨益谦极具军事敏感度，上任之前就已充分意识到沿边兵力薄弱，武器落后，无法应对外敌，应积极整顿，巩固边防。杨益谦上任兼任普防殖边队统领后，除了完成前述《整顿殖边队计划方案》外，认为抵抗边衅的永久之策在编练国军卫戍边防，改进沿边防备已不可延缓，现实之策无如改进现有殖边队，并提出6项改革殖边队内容。

　　思普沿边少数民族种类繁多，风俗及生活习性各异，推行科学教育较为困难。抵御外敌仅靠军事武力来维护边防远远不够，还需提高人民智识以抵抗毗邻的英法列强文化侵蚀，有明辨是非之能力，增强边地民众对内的向心力和国家认同，从而实现文化边疆的建设。对此，杨益谦提出，实施边地教育，当本着实事求是的态度，由基本的初等教育切入，依据各地方政治环境及人民智识程度，循序渐进分别举办。“如沿边之车里、佛海、南峤、镇越、江城及临江设治局，均设治较迟，人民智识较为低劣，故其教育方法宜由唤醒民众，启发民智为第一步之工作……又如澜沧一县，暨双江、六顺两县，或设治较早，或接近内地，其教育程度已进一筹。较之沿边各县，微须提高一步，于推办初级小学之外，更须推广相当之高级小学。”

　　1934年班洪事件发生后，杨益谦曾派澜沧县长旃德荣和孟连土司到班洪调查英人进入佤邦的意图。当班洪头人写信向杨益谦请求援助时，杨益谦复向龙云寻求许可，并经龙云授意可集结军队保卫中国边境。

　　在事情尚未明朗的情况下，贸然派正规军队进入班洪是十分冒险的选择，极易引发中英争端。成立一个由民众自发组织的抵抗队伍，由政府暗中支持，一方面既可避免中英外交纠纷，另一方面则能抵御外敌侵蚀疆土。有了龙云的授意，杨益谦一方面支持李占贤组织西南边防民众义勇军，一方面联合驻大理的第十路军第一旅刘正富治下的第二团团长布秉武，以剿匪为名开拔班洪。布秉武的部队并未前往班洪，而是停留在耿马以作后应和震慑。西南边防民众义勇军成立后，由澜沧县转猛角抵达班洪。5月28日义勇军兵分两路，“一路救援蛮国，一路往保护炉房”。5月30日，义勇军占领了口寨、班老新寨，6月12日，攻入炉房厂地，英军败退金厂坝后山的诸葛营。6月19日，李占贤率军解蛮国围，收复炉房厂地。

　　面对义勇军英勇抗英，杨益谦“本良心主张，总不肯轻失寸土”，并于6月3日致电旅平云南外交后援会，详细介绍班洪地形、物产、英人在炉房厂地的布置和工作、班洪人民的态度，且其因尚在巡视，有“弟现正在旅行中，此后调查所得，当遵命随时函告”之语。此后义勇军的行动因英方对中方的照会引起中央政府关注，杨益谦承认了组织义勇军及派兵驻防耿马之事。龙云则对此表示毫不知情，下令召回志愿军和滇军，斥责杨益谦擅做主张。面对英方诘问，龙云承认西南边防民众义勇军的存在，坚持认为跨过刘陈线的是佤族头人雇佣的兵队，且布秉武从未离开过大理，剿匪部队也未进入耿马境内，同时还暗示缅甸政府对此事也有责任。8月1日，中方照会英方，决定联合划界。西南边防民众义勇军完成其政治使命后随即被解散，杨益谦则因“挑起中英争端”而被撤职。杨益谦对支持西南边防民众义勇军仍心有戚戚，1935年4月，外交部特派云南边地调查专员周光倬行至宁洱时，杨益谦与其多次交谈，言及边地行政的困难，并请求周光倬“对于李希哲事代为解释误会，以免又发生枝节问题”。

　　从杨益谦应对班洪事件中，不难看到其作为边地行政管理者在面对外来侵略时不容疆土寸失的爱国思想与国防意识。然其却因所处的政治地位与承担角色多受掣肘，难以有所作为，甚至在涉及中外交涉的各方博弈中，更因其边吏身份沦为当政者缓和矛盾、解决争端的借口乃至“替罪羊”。

　　综合上述，民国时期，地处西南边疆的云南虽资源丰饶，却因地处偏远、交通闭塞以及中央政府的鞭长莫及而“既未能积极开发，复无消极保障，致召外人垂涎”。黄定初：《帝国主义侵略下我国边疆之危机》，《边事研究》1935年第2卷第5期，第10页。1937年后，随着国民政府西迁、西南大后方地位的确立，云南从国家边陲一跃成为中华民族复兴根据地，中央政府和地方政府试图通过边政建设和边疆开发实现对边地政治和社会经济资源的整合，其中边政人员的选用不仅关系着从中央到地方各级政令的颁行与实施，而边吏更由此成为指代边地行政中政府权威、国家认同、边民内化的特殊名片和政治符号。而“边疆事业，头绪万端；边地社会，情形特殊。……边疆之大，事业之多，工作之艰巨，实需具有专门训练之才，始能胜任。……实以事业开展，当至困难。若以所事之无功，尽委之为边疆本身之弱点，亦为因果倒置。故目前边政工作，尚不能达其预期之希望者，非治边政策之未当，实为边政干部人才之不足。”“建设边疆，必须承认边疆特殊情形之存在……治理应明实况，统筹全局，毋偏一是，设置专校、储备人才，（边政）人才之训练，亦须视其工作之对象，与社会之需要，不必强同于一般之方法。”

　　云南边地行政机构的设置与边政人员的管理，主要是在中央的政令要求和政策框架下，体现了打破西南各省畛域之别，推动西南大后方政治统一的初衷。不论是从边政人员的选拔任用、考核奖惩，抑或是监督管理，均展现出了边地不断内趋的历程。“边疆事业之建设无穷，而其特殊情形，则有时间空间之限制，边政工作人员必须以工作表现，力谋改进，与消失边疆之特殊情形，务使整个国土，同臻治理，全体国民齐趋进步。”在人事行政结构不甚健全的背景下，云南地方政府试图建立起符合地方实际的人事行政制度体系，在经历民国前期政治权力下沉、后期逐渐收归中央的过程中，边政人员管理逐渐打破地域禁锢，开放吸纳中央颁行的人事行政举措，遵从中央政令。如上文提及的云南省政务视察制度，即为后来中央推行行政督察专员制度及政务督导制度做预热。

　　与此同时，在云南边政建设中，也始终交织着来自中央政府与地方当局、地方政府与边地官员、边政人员与边地民众的矛盾与冲突，呈现出自主—离散—内趋的特点，其“向心”戓“离心”的关系走向，则直接影响并推动着边疆政治与经济发展的布局与结果，产生积极或消极的影响。如前所述，云南省政府原本希冀通过殖边督办公署整顿边地行政、增强边民内化和政治认同，并以建设边务来推进边地社会向现代化转变，达到保疆固土、抵御外辱、维护国家领土主权完整的目的，最终实现建设“新云南”的政治抱负。但囿于民国其时其地所处的现代化转型与过渡特点，在行政管理体制上更迭繁多，在时代交替与迭变的漩涡中，殖边督办公署存续备受中央与地方权力争衡、边地多方利益博弈及外强压力裹挟，无法扮演好贯穿上下的角色，行事又多受各方牵制，逐渐消磨了从上至下对其边政建设的期待，从而最终以仓促裁撤收尾。在此背景下，以第二殖边督办杨益谦为代表的边政人员的经历与结局，不免令人唏嘘。