【黔灵探理】西班牙少数群体政策的国家安全之维

学术 2024-12-31 20:04 云南

【作者简介】周少青，博士，中国社会科学院大学社会与民族学院教授、博士生导师，中国社会科学院民族学与人类学研究所研究员，中国社会科学院创新工程重大项目首席研究员，研究方向：世界民族、族际政治、区域与国别、法理学；周洁，中国社会科学院大学社会与民族学院博士研究生，研究方向：世界民族。

【基金项目】国家社会科学基金重大招标项目“21世纪民族主义的发展及其对未来世界政治走向的影响研究”（项目编号：19ZDA132）的阶段性成果。

【摘要】西班牙是较早完成现代民族国家建构，同时也是面临着国内地区（民族）分离主义与外来移民融入双重挑战的典型的多民族国家。从西班牙少数群体政策的主要内容来看，维护国家领土主权完整、促进社会稳定团结的国家安全考量始终是贯穿于其中的内在价值逻辑。西班牙政府一方面以“地区自治”吸收民族因素，通过权力下放缓和中央与（民族）地方的紧张关系，另一方面则将“国家统一”与“地区（民族）自治”有效结合，推进以宪法为核心的反分离主义法治体系建设，同时注重加强本土团结与移民团结的共建，促进公民融合与跨文化共同发展。西班牙的少数群体政策在维护国家安全层面产生了明显的积极效果，但由于制度或体制的、国际（区域）的、历史（心理）的等诸多中介性变量的复杂联动，其现实效果仍存在值得进一步反思的空间。

【关键词】西班牙；少数群体政策；国家安全；效果评价

西班牙是西欧地区典型的多民族国家。除主体民族卡斯蒂利亚人以外，总体上西班牙的少数民族或族群可以分为两大类，一类是所谓的“历史民族”，主要包括加泰罗尼亚人、巴斯克人和加利西亚人；另一类是移民少数群体，主要是来自拉丁美洲、非洲及欧洲等世界多国的移民。

历史上，西班牙曾经历了比较严重的民族和地区问题。以加泰罗尼亚和巴斯克为代表的地区（民族）分离主义问题长期困扰着西班牙现代民族国家的建构与整合。20世纪末以来，与移民少数群体相关联的社会融入问题开始日益受到关注。如何在政治、经济、文化、社会等方面作出合理有效的政策安排和法律规制，避免民族问题和民族矛盾演化为威胁国家安全的现实挑战，进而维护国家领土、主权的完整以及社会的稳定团结，成为西班牙政府所面临的重要问题之一。从国内外现有的研究成果来看，学术界关于西班牙少数群体政策的研究主要集中在两个方面：一是从整体性视角梳理和评析西班牙少数群体政策的主要内容及其效果，其中，国内主要关注到与“历史民族”相关的地区（民族）自治政策，国外则同时关涉少数民族政策与移民政策；二是选取民族（地区）问题较为突出的加泰罗尼亚或巴斯克作为案例，分析西班牙政府的反分离政策及其成效。这些成果为我们了解西班牙的少数群体政策提供了重要参照。但总体而言，现有研究还存在着一定的不足或者说还有可以进一步拓展研究的空间，即缺乏从国家安全的维度系统地审视西班牙的少数群体政策。于此，本文尝试对该问题作一探讨。

从西班牙少数群体政策的主要内容来看，民主化进程开启后，西班牙政府通过“民族”或“文化”因素与地区因素相结合的方式，将权力和责任下放给各自治共同体。对于存在历史、语言和文化特殊性的“历史民族”地区，西班牙政府在自治程度和自治权限上又予以一定的差异性政策。这在很大程度上解决了历史少数民族的各项权利保障问题，缓和了佛朗哥时期僵化的中央集权政策所造成的民族矛盾。以宪法为核心的反分离主义法治体系的建设，则实现了国家统一与地区（民族）自治的有效结合。在强化社会团结建设方面，西班牙建立了针对国内各民族各地区平衡发展的“地区间补偿基金”；与此同时，针对日益凸显的移民问题，中央政府积极推行强调公民忠诚和责任的融合计划，加强对移民少数群体的权利保护和社会整合，以使其最大限度地融入西班牙主流社会。尽管在不同的历史时期，西班牙少数群体政策的具体内容和侧重点存在差异，但就其政策指向而言，维护国家领土主权完整、促进社会稳定团结的国家安全考量始终是贯穿于其中的内在价值逻辑。从国家安全的维度分析和探讨西班牙的少数群体政策，有助于进一步深化我们对于少数群体权利保护与国家安全关系的认识，探索多民族国家在国家建构、整合过程中应对民族（族群）问题、维护国家安全的有效路径，从而为当下同样面临着相似非传统国家安全问题挑战的国家提供某种镜鉴或参考。

一、西班牙少数群体政策的主要内容

由于民族（族群）结构的复杂多样性，西班牙政府对不同的少数民族或族群采取了不同的政策和立法。在现代民族国家建构的不同历史阶段，其政策及立法的主要内容同样呈现出一定的差异性和演进性。

（一）西班牙政府对历史少数民族（地区）的政策和立法

西班牙是一个单一制的中央集权的国家。但是，由于历史的、文化的、情感的等多方面因素的影响，集权体制发展的同时还伴随着民族或地区意识的增长。20世纪初，面对加泰罗尼亚和巴斯克愈发凸显的地区（民族）分离倾向，第二共和国政府试图以“一体化自治国家”的方式加以解决。然而，随着1939年佛朗哥的上台，这一时期所推行的自治政策被废除，代之以强硬的同化主义政策，以加泰罗尼亚和巴斯克为代表的民族地区受到了系统性的压制。加泰罗尼亚和巴斯克地区原有的自治权被剥夺，政治上，中央政府在行政与公共机构中展开了大规模的“清洗运动”；语言文化上，加泰罗尼亚语和巴斯克语的使用及教授遭到禁止，教育和文化机构被解散，“来自外界的不熟悉当地语言和习俗的政府官员，客观上充当着语言、文化和国家中心的代理人”。在整个佛朗哥时代的高压统治下，西班牙政府传统上的极端中央集权和统一的国家结构与西班牙不同民族和地区的历史、文化及语言多样性产生了强烈的冲突。这种“集权”与“自治”的尖锐对抗最终导致了两地分离主义势力和暴力恐怖行为的崛起和不断升级，构成对西班牙国家领土、主权完整以及社会稳定团结的严峻威胁与挑战。

直至20世纪70年代末佛朗哥的去世，西班牙才逐步进入民主化转型阶段。1978年西班牙宪法的通过，开启了西班牙中央政府承认和保障各地区（民族）自治权的新时期。宪法在原有的省级行政区划的基础之上增设了自治共同体，由此传统上统一和集权的西班牙开始过渡到一个由17个自治共同体、50个省组成的类似于联邦制运作模式的“自治制”的国家。

从1978年西班牙宪法中有关地区（民族）自治的具体条款来看，宪法第2条规定：“本宪法建立在所有西班牙人的共同的和牢不可破的祖国——西班牙国家的不可分裂的统一基础之上，宪法承认和保障构成西班牙国家的各民族和各地区的自治权和相互间的团结。”这里最重要的是，宪法构建了一个三级体系，将“西班牙国家”“民族”和“地区”结合到了一起。宪法第137条将国家从领土上划分为“市、省和自治共同体”。它还指出，“市、省和自治共同体均享有谋求自身利益的自治权”。在实现自治的具体程序和自治权限上，宪法第8部分第3章作出了详细规定。为了行使宪法第2条所承认的自治权，宪法第143条重申了具有共同的“历史、文化和经济特征”的邻省组成自治共同体的权利。宪法第146、147条对自治条例的制订和修改作出了规定，在符合宪法授权范围的前提下，“国家把这些条例视为国家法规的组成部分予以承认和保护”。根据宪法规定，西班牙各自治政府拥有地方管理和规划、发展经济、文化科研、卫生保健等多个领域的自治权限，并负责一定程度的警卫和治安事务。针对中央政府与自治区政府的专属权限和一般性权限问题，宪法也作出了相关界定。例如，在国防、外交、司法管理和专项立法、公共安全、社会传媒等32个领域，中央政府具有专门权限。

1979—1981年，三个拥有各自语言和文化特征的“历史上的自治共同体”（加泰罗尼亚、巴斯克和加利西亚）最先恢复自治，先后通过了各自的自治条例。其余14个一般地区自治共同体的组建和自治条例的制定则要晚于民族地区自治共同体（1981—1983年）。西班牙内部行政区划的重新调整随着1996年位于北非的休达和梅利利亚被重组为“自治市”而最终完成。如今，西班牙的50个省仍然存在，但其性质更多的是作为一种地理参考，如邮政区号、电话区码等。

在自治制的整体框架下，民族地区自治共同体和一般地区自治共同体之间，包括三个民族自治共同体之间在自治权限上又存在着明显的不对称性。例如，巴斯克和纳瓦拉两个地区享有财政上的特权：在税收管理模式上，“由地方政府征税，然后向中央政府上缴固定比例的税款，中央政府在这两个自治共同体不再额外征税”。相形之下，其他自治共同体包括加泰罗尼亚则是“自治共同体政府没有征税权力，制订税种和征税的权力均由国家实施，随后由中央政府按一定比例向地方转移支出，用于支付该自治共同体的行政与社会福利开支”。巴斯克、加泰罗尼亚和纳瓦拉地区还拥有自己的警察部队，同样作为民族地区自治共同体的加利西亚的自治权限则相对要低。

为平衡各民族各地区的经济发展，进而落实宪法所规定的“团结”原则，1980年西班牙政府还设立了“地区间补偿基金”机制，用以支付落后地区的投资性支出。该机制于1984年启动运行，并先后经历了1990年和2001年两次改革。这对于经济发展水平较为落后的加利西亚地区显然有着重要的积极意义。

（二）西班牙政府对移民少数群体的政策和立法

移民少数群体是西班牙人口的另一重要组成部分。20世纪末至21世纪初的10多年时间里，西班牙改变了长期以来作为移民流出国的地位，成为欧盟成员国中一个主要的移民流入国。移民的治理与整合也随之开始成为西班牙政府议程中关注的一个重要问题。

1985年，为满足加入欧盟的条件，西班牙第一部关涉移民少数群体的法律——《西班牙外国人权利和自由法》正式出台。该法主要侧重于对已经生活在西班牙境内的移民的管控，在移民少数群体的权利保护方面极为薄弱，且对移民条件提出了更加严格的限制。大多数移民被视为暂时性现象，他们被广泛地定义为“需要劳动部监管的工人”。2000年《西班牙外国人权利和自由及其融合法》的出台，明确将移民融合纳入西班牙政府的政治议程，标志着西班牙移民少数群体政策的政策取向从专注于控制移民流动转向了更广泛的移民群体的社会融合。具体来看，它开始承认移民是一种长期现象，并进一步扩大了对依照法律规定进行登记的移民少数群体的权利保护，如家庭团聚、保健、住房、法律援助和其他服务等；改革了现有的配额制度，建立了与工会和雇主协会协商的程序；包括对非法入境、雇佣非法移民和贩卖移民的制裁，等等。该法随后又经历了第8/2000号法律、第14/2003号法律和第2/2009号法律等数次改革修订，形成了以中央行政机构、地方政府部门和民间社会合作为基础的多层级移民治理架构。在这一时期，西班牙移民少数群体政策及立法关涉的重点问题广泛涉及移徙流动机制的管制、政府与移民来源国和过境国的合作、海上非法移民的打击、移民的社会包容和劳动力市场融入等多个方面。

在移民少数群体的社会融入政策上，最为值得关注的是2006年《公民战略与融合计划2007—2010》的出台。该战略计划旨在通过制定一项针对所有公民（无论是移民还是西班牙本土国民）的行动的政策，确保移民群体能够充分行使公民、社会、经济、文化和政治权利，并在平等的条件下获得教育、就业、社会服务、保健和住房等领域的公共服务。

2011年9月23日，西班牙劳工部部长会议通过了第二个公民战略与融合计划。《公民战略与融合计划2011—2014》同样侧重于就业和经济发展、教育、卫生、社会服务、包容和社会凝聚力以及打击歧视等领域的问题的解决。如果说第一个战略计划确定了西班牙移民融合建设的政治架构，那么第二个战略计划则进一步发展了其战略目标，为西班牙移民问题的治理提供了连续性。从具体的政策指向来看，新的移民融合政策提出了四项基本原则：第一，平等和非歧视原则。这意味着在基本宪法价值观的框架内，移民少数群体和西班牙其他群体的权利、义务平等；第二，公民原则。西班牙承认移民群体在政治、经济、文化和社会层面的充分参与；第三，包容性原则。这意味着要为移民少数群体的发展创造有利的社会、经济和文化条件，使他们能够享受社会权利，避免因身份差异所带来的贫困、歧视和边缘化；第四，跨文化原则。即要使有着不同血统和文化背景的人们在欣赏和尊重文化多样性的前提下积极互动。

另一项与移民少数群体社会融入相关的重要政策是西班牙种族主义和仇外心理观察站的设立。该机构的主要工作是汇编和分析关于种族主义和仇外心理的数据，促进平等和非歧视原则的落实，并强化与其他主要国家和国际行为体的公共和私营部门的合作与协调，预防、打击种族主义和仇外心理。

二、西班牙少数群体政策中的国家安全考量

西班牙在其多民族国家建构发展的历史和现实中，面临着地区（民族）分离主义和外来移民融入的双重挑战。国家集权与地方（民族）自治诉求之间的冲突或紧张关系，特别是加泰罗尼亚和巴斯克等“历史民族”地区接续不断的分离主义诉求和实践，构成了对西班牙国家领土、主权安全的最大威胁。为应对分离主义的挑战，西班牙少数群体政策中最突出的特点即以地区自治吸收民族因素，通过权力下放，设立17个自治共同体，并将国家统一与地区（民族）自治有效结合，形成了以宪法为核心的反分离主义法治体系。与此同时，为了缓和少数民族（族群）间矛盾可能带来的社会不稳定，增强国家凝聚力和向心力，西班牙加强了本土团结与移民团结的共建：一方面，通过设立“地区间补偿基金”缓和地区间经济发展的不平衡，强化国内各民族各地区间的团结建设；另一方面，20世纪90年代末特别是21世纪初以来，西班牙政府通过推行强调公民忠诚和责任的融合计划，以期使移民少数群体最大限度地融入西班牙主流社会。

（一）以地区自治吸收民族因素，通过权力下放缓和中央与（民族）地方的紧张关系

西班牙的地区（民族）自治政策（制度）“既深藏于其历史之中，又诞生于化解各民族地区与中央政府之间既有张力的现实需要之中”。以地区自治吸收民族因素可以说是西班牙向民主体制过渡期间调和地区（民族）主义、缓和地方离心力的一项重要策略。这体现在宪法的制定者选择了一种基于“对称性权力下放”的地区（民族）自治模式——“那些具有共同的历史、文化和经济特征的相邻省份以及曾经作为历史地区单位的岛屿区和省份，均可以按照宪法的规定和各自的条例实行自我治理，组建自治共同体”，而不是直接或单独回应加泰罗尼亚和巴斯克地区谋求建立独立民族国家的主权诉求。从西班牙建立的17个自治共同体的现实情况来看，其中一些在历史和文化上具有自己的特点，如加泰罗尼亚、巴斯克和加利西亚地区，另一些则是人为地建立起来的，在这些地区历史上并不存在独立的身份认同和自治传统，如拉里奥哈和马德里等。相较于英国在解决苏格兰、威尔士等地区民族问题时所采取的非对称性权力下放，可以说，西班牙则是采取“不同步但最终达至同步的‘自治体国家’”的方式，保证组成西班牙的民族和地区有限度的自治，来维护国家的统一性。

但是，值得注意的是，虽然西班牙宪法试图通过这种制度上均质化划分17个自治共同体的方式来淡化民族地区的特殊性，在自治原则落实的具体实践中，由于复杂的民族恩怨史背景，为了换取他们对西班牙国家的认同和忠诚，中央政府针对不同的自治共同体，在自治程度和自治权限上又存在着多与寡之别。拥有“历史民族”身份的自治共同体在自治程度和自治权限上要明显高于其他一般地方自治共同体。而在民族自治共同体的内部，亦存在着分权程度上的差异。例如，同样拥有“历史民族”身份的巴斯克、加泰罗尼亚和加利西亚地区，在一定程度上有着不同的自治权类别与范围。巴斯克地区所享有的自治权范围要高于加泰罗尼亚、加利西亚等地。除拥有发展地方语言文化、组建地方警察等特殊权限外，它还拥有独立的税收权。这在宪法文本设定上对各自治共同体不加区别对待，但在实际运作中的权限的倾斜，恰恰体现了西班牙政府在缓和中央与（民族）地方的紧张关系、维护国家统一层面的深切考量。

（二）将国家统一与地区（民族）自治有效结合，推进以宪法为核心的反分离主义法治体系建设

1978年宪法的通过，正式开启了西班牙地区（民族）自治的政治进程。值得关注的是，西班牙中央政府在将权力和责任下放给各自治共同体，充分尊重和保障自治共同体权力（利）的同时，又以宪法这一有力重器对其予以规制。具体来看，宪法第2条一方面强调了西班牙国家（主权）“不可分裂的统一基础”，另一方面则从最高法律依据的高度“承认和保障构成它的各民族和各地区的自治权”，使得地区（民族）分离主义势力在寻求宪法的自治权依据时，无法逃避宪法对他们的规制和遏制，从而实现了国家统一与地区（民族）自治的有效结合。为了防范各地区（民族）自治共同体的权力威胁或挑战中央权威，宪法第145条还规定，“在任何情况下都不允许自治共同体结盟”。除此之外，针对某个自治共同体“不履行宪法或其他法律规定的义务”或者“其行为严重损害了西班牙整体利益”的情况，宪法第155条赋予了中央政府对其自治共同体主席的质询权以至采取必要的强制措施使其履行相关义务、维护国家整体利益的权力。这一点，在西班牙政府对加泰罗尼亚地区独立公投的反制上得到了有力证明。

无论历史或现实，加泰罗尼亚地区争取更大政治自治的斗争一直很强烈，那里有相当一部分人渴望建立一个独立的国家。2015年，分离派政党赢得了地区选举，加速了加泰罗尼亚走向独立的步伐。2017年10月1日，加泰罗尼亚在公然违反宪法规定的情况下强行发起了独立公投，此举构成了西班牙几十年来最大的政治危机，严重冲击了西班牙的国家统一和社会稳定。对此西班牙国民警卫队予以暴力镇压，逮捕了参与组织公投的加泰罗尼亚高级官员并封锁了投票站，近900人在此过程中受伤。据报道，在清点的220万张选票中，约90%支持独立。但是，由于当局的干预，很多人无法投票，在530万合格选民中，投票率只有大约42%。加泰罗尼亚政府估计，在投票站的镇压行动中，多达77万张选票流失。10月27日，加泰罗尼亚地区议会单方面宣布脱离西班牙独立。西班牙宪法法院随即紧急启动宪法第155条，宣布加泰罗尼亚议会通过的有关法案及其公投结果无效，进而剥夺了加泰罗尼亚地区主席的权力，解散议会，由中央政府全面接管自治区政务。12月21日，加泰罗尼亚重新举行了地方议会选举。由此可见，以宪法为核心的反分离主义法治体系在维护西班牙领土与主权安全中的重要作用。

（三）加强本土团结与移民团结的共建，促进公民融合与跨文化共同发展

在西班牙现代民族国家建构与整合的过程中，中央政府一方面关注国家的“统一”建设，即维护国家主权唯一性与领土完整性、反对地区（民族）分离主义；另一方面，构建国家统一框架下的各民族各地区之间的团结，加强不同群体间的凝聚力，是西班牙政府的另一重要关切。这既涉及国内各（民族）地区自治共同体的建设，同时也涉及移民少数群体的融合。

首先，在强化各民族各地区之间的团结建设层面，西班牙将“团结”原则上升至宪法的高度。宪法第2条不仅强调了国家的统一与各民族各地区的自治建设，同样强调了其相互间的团结。在落实团结原则的政策机制上，宪法第158条第2款规定：“为调节领土各部分间的经济不平衡和落实团结原则，将设立一项用于投资性支出的‘补偿基金’，该项基金所拥有的资产由国会根据具体情况分配给各自治共同体，再由自治共同体分配给各省。”西班牙政府通过这种“再分配”机制调节区域经济发展的不平衡，在实现各自治共同体特别是部分经济发展条件落后的地区之间的团结建设、防范经济发展不平衡对国家统一可能造成的危害，显然有着不可忽视的重要意义。

其次，针对移民少数群体问题，从中央政府的政策转向来看，西班牙探索了一条基于“跨文化便利”或“跨文化共同生活”的融合与发展道路，以此寻求巩固一个具有包容性的、团结的社会。《公民战略与融合计划2007—2010》承认西班牙是一个移民国家，也是一个“多元社会”，并指出“来自不同背景、不同文化和不同特点的移民已经成为西班牙社会的一部分，他们将带来而且已经带来了我们社会在人口、政治、经济、文化等多方面的深刻变革，这具有至关重要的意义”。《公民战略与融合计划2011—2014》进一步强调了融合的“相互适应”——社会融合被理解为一个需要移民群体和西班牙本土社会共同努力的双向过程，而非只是移民少数群体单向度的责任与义务。相较于多元文化主义政策或理念，西班牙的这种政策指向更加聚焦于群体间的共同点和团结，以及不同人之间的积极互动。在这个社会中，所有为建设社会作出贡献的人都拥有平等的权利和机会，国家尊重和重视不同移民群体的出身、文化、种族、语言和宗教的多样性，否认简单地将其同化为西班牙占主导地位的文化模式，并将与移民人口融合有关的问题横向纳入所有相关公共政策，在平等的条件下促进社会发展、提高所有西班牙国民的生活质量。这些价值指向也在很大程度上契合了西班牙“主张以自由、正义、平等和政治多元化作为法律秩序的最高价值”以及“人的尊严、固有的和不可侵犯的权利、个性的自由发展、对法律和他人权利的尊重是政治秩序和社会和平的基础”的宪法精神。

三、西班牙少数群体政策之于维护国家安全的成效与反思

从西班牙少数群体政策在维护国家安全层面的效果来看，无论是针对历史少数民族还是针对移民少数群体的政策和立法，其政策实践均取得了一定的积极成效。然而也要看到，由于历史和现实等多重因素的叠加作用，西班牙少数群体政策对于维护其国家领土、主权安全和社会稳定团结的实际效果也相对有限。

（一）缓和了地区（民族）分离主义危机，维护了国家的主权安全和领土完整

西班牙通过颁布1978年宪法，针对具有历史和文化特性的民族地区实行不同程度的权力下放，承认并保障少数民族（地区）的权益，尊重少数群体的文化多样性，改变了佛朗哥时期试图通过极端中央集权的方式建构统一国家认同的强制同化政策。这在很大程度上满足了加泰罗尼亚、巴斯克和加利西亚等“历史民族”地区的政治权力诉求，实现了其高度自治、发展经济的自主权，促进了当地社会的繁荣与发展。与此同时，西班牙通过把国家统一和地区（民族）自治写进同一个宪法条款，使得分离主义势力在以宪法为据争取自治权的同时，受到宪法的严格约束。在此意义上，权力下放和以宪法为核心的反分离主义体制和机制的建设，既基本满足了民族地区自治共同体各方面的诉求，大大缓和了佛朗哥时期急剧激化的西班牙国内民族矛盾，又压制了西班牙内部的地区（民族）分离主义，维护了西班牙国家领土和主权的完整统一。2017年加泰罗尼亚独立公投的失败即为一个很好的证明。

实践中，西班牙民主化转型以来的民族政策的落实，日渐削弱了以追求民族独立、建立巴斯克国家为目标，四处制造暴力、恐怖活动，危害社会稳定的被称为“西班牙自治制度的最大体制外毒瘤”的“埃塔”组织的影响力，间接分化了其组织内部，以致其在2018年5月3日宣布永久解散。对于历史上同样存在分离倾向的加利西亚地区，“地区间补偿基金”机制等政府在经济上的援助政策，也在很大程度上阻止了区域发展不平衡可能导致的地区（民族）分离。

（二）强化了移民群体的社会融入，促进了社会的稳定团结和一体化发展

在移民少数群体政策方面，虽然在国家一级没有宪法对多元文化的肯定，但至少自21世纪初以来，由于移民人数的急剧增加，承认领土文化以外的文化多样性开始被列入西班牙移民和文化政策议程。在经济危机和反移民浪潮不断兴起的背景下，多元文化主义这一整合移民少数群体的主要政策先后遭到德国、英国、法国等国家领导人的公开谴责和批判。曾被视为“欧洲社会问题的解决方案”的多元文化主义，转而被越来越多的人认为是导致其社会“患病”的原因之一。相形之下，西班牙打破了这种“单向度的融入”模式，探索了一条实现民族融合的有效路径——通过强调移民群体与西班牙本土国民之间的“相互适应”，而非建立简单、孤立的“平行社会”，达到彼此间有效的共通交融，从而在很大程度上避免了因移民问题可能诱发的社会矛盾对国家安全的挑战。在这一点上，西班牙更是与同样面临移民融入问题的法国形成了鲜明对照：在经济、社会和文化等领域，法国移民及其后代均受到不同程度的歧视与排斥。其“同化政策”不仅使得移民群体难以融入主流社会，没有达到增强国家民族认同的效果，反而愈益激起暴力甚至恐怖主义事件，威胁到国家与社会的安全稳定。

在西班牙多元、包容的移民政策之下，在政治层面，一些人已经成为他们社区的公民领袖，并参与到西班牙的地方自治和国家治理之中；在经济层面，移民群体对西班牙经济增长的贡献毋庸置疑。他们为市场提供了劳动力，同时又扮演着商品和服务的需求者和提供者以及纳税人等多重角色，对西班牙国家和社会经济结构本身的发展提供了重要的推动力。

（三）分离主义势力尚未完全得到平息，领土整合仍旧面临风险与挑战

当我们看到西班牙少数群体政策在维护国家领土和主权安全方面所取得的积极成效的同时，也要看到，当前西班牙的分离主义势力尚未完全得到平息，领土整合仍旧面临风险与挑战。

从西班牙地区（民族）分离主义问题发展的最新动向来看，自2020年初以来，支持加泰罗尼亚独立的公众示威活动数量呈上升态势，他们呼吁释放独立公投运动中被捕的加泰罗尼亚领导人。巴斯克冲突的和解进程亦尚未完全实现，该地区示威活动时有发生。他们要求将被关押的前“埃塔”组织成员转移到巴斯克地区的监狱，并释放那些身体健康状况不佳的人。2020年7月12日，加利西亚和巴斯克两地举行地方选举，分离主义政党的支持率均有所上升，执政党在地方政治中的影响力持续弱化。2021年2月14日加泰罗尼亚提前大选的结果也表明，分离主义政党力量仍占上风。2022年10月8日，西班牙加泰罗尼亚分离主义政党“一起为了加泰罗尼亚”以56%对42%的投票结果决定退出执政联盟，而其原因则是认为大区政府主席佩雷·阿拉贡内斯在推动加泰罗尼亚独立方面“不够积极”。

（四）部分移民少数群体仍陷于不利处境，非法移民加剧政府治理难度

在对移民少数群体的治理上，尽管西班牙的移民政策为移民群体提供了一个相对包容的空间，移民人数不断增加，且融入程度不断提升，但西班牙在确保移民的充分融合方面仍面临挑战。例如，一项针对来自厄瓜多尔、罗马尼亚和摩洛哥等国移民群体进行的调查显示，部分移民人口面临着工作不安全、低工资以至失业和贫困的处境；由于经济上的相对不稳定和缺乏家庭网络支持，无法按期偿还抵押贷款导致他们在住房中被驱离；这些问题再加上移民后代对义务教育的接受程度及就业前景等，中长期内西班牙移民的社会融入问题依然严峻。此外，穆斯林人口的融合也没有得到充分保证（只有在穆斯林特别集中的地方，如休达、梅利利亚和东南部的一些城市，地方当局才制定了这方面的具体融合政策），如此等等。

非法移民特别是由于签证逾期居留和来自西地中海的海上移民的涌入，也在大大加剧着西班牙政府的治理难度。据统计，2018年未经授权抵达西班牙的移民人数多达6.43万人，2023年这一数据约为5.69万。因而，如何调整移民少数群体政策和立法，进一步加强与移民来源国和过境国的合作，强化对非法移民群体的治理，关系着西班牙社会秩序的稳定。

西班牙少数群体政策在维护国家安全层面的积极效果和存在的问题，均值得我们对其作进一步的反思：

首先，西班牙通过将国家统一与地区（民族）自治结合在一起的制度安排，一方面确实将自治共同体的权利与义务联结起来，使其在行使自治权的同时受到一定程度的制约，维护了国家的领土和主权安全；另一方面，这种“交换的正义”也将主权本应具有的至高无上性、排他性设置了某种条件。宪法虽然对中央政府与自治区政府的专属权限和一般性权限问题作了有关界定，但其没有设定一个明确且严格的自治范围，保留了较大的地方自主性。而宪法文本的这种自主性和灵活性则给地区（民族）分离主义势力同中央政府进行谈判和博弈提供了空间。西班牙政府在这方面的一再妥协、退让，所带来的一个后果即弱化了中央权威，没能有效处理宪法主权和地区（民族）自治之间的关系，进而导致地方权力在实践中往往凌驾于国家主权安全之上。

其次，西方民主制度下政党政治的运行逻辑也是导致西班牙难以从根本上化解地区（民族）分离主义问题的重要制度性诱因。事实上，西班牙中央政府在打击2017年独立公投过程中的胜利只是针对加泰罗尼亚地区特定的一届政府和议会，而不是加泰罗尼亚地区的分离主义。尽管宪法法院可以依据有关条款宣布地方公投独立的结果无效，但在地区（民族）自治和西方自由竞争的选举制度之下，西班牙国家却不得不接受地方民众一次又一次地将分离主义政党推上执政地位的现实。从当前加泰罗尼亚、巴斯克包括加利西亚的地区（民族）政党在议会中的实力变动来看，新的持独立立场的议会和政府领导人的上台，使得西班牙中央政府在打击分离主义势力、维护国家统一方面依旧面临着制度层面难以摆脱的困境。

第三，从国际（外围）环境来看，欧盟超国家组织的建立一方面促进了欧洲的“一体化”发展，另一方面也在一定程度上加剧着主权民族国家内部的“碎片化”趋向。欧洲一体化进程的深入推进，为欧洲境内包括加泰罗尼亚的诸多有着独立愿望的地区或民族提供了在主权国家边界之外表达和追求民族主义目标的路径，同时也为它们创造了一个外部的经济、政治、文化等方面的“安全网”，使其将谋求独立建国的目标与欧洲一体化的现实捆绑在一起。“在欧洲独立”因而成为分离主义势力不断挑起地区（民族）分离运动的重要旗帜。当然，这种地区（民族）分离主义势力的高涨，反过来也在深刻影响着欧洲一体化的进程，使得欧洲一体化与“亚国家民族主义”之间的关系趋于复杂化。

最后，在社会团结或凝聚力建设方面，“地区间补偿基金”等筹资机制对于平衡各民族各地区的发展特别是巩固经济相对落后地区的国家认同或不离心起到一定的作用。但是，也要看到，这种财政倾斜或互助政策在某种程度上反向刺激了经济社会发展水平较高的地区如加泰罗尼亚的分离情绪。经济上的“利己主义”考量使得这些地区认为自己没有责任和义务为国家养活贫困人口，而“独立”是保持本民族或地区经济优势、摆脱落后地区“搭便车”行为的更为有利的选择。这也反映出仅仅借助于国家经济层面的举措来落实宪法精神中的“团结”原则、强化国家凝聚力建设的政策成效的有限性。其更深层次的原因仍在于西班牙“国家民族”凝聚力或国家认同建设方面的不足：以加泰罗尼亚和巴斯克为代表的“历史民族”地区曾经的独立或自治传统，历史上曾遭受迫害的集体记忆，加之西欧现代国家建设进程中的“一族一国”传统民族-国家观念的深刻影响，使得它们一直保留着较为强烈的本民族或地区的身份认同。而“在国族认同度低的情况下，细微的局势变化，都会挑起民族分离主义的敏感神经，进而导致周而复始的民族分离运动”。

相较于本土少数民族的“国家民族”凝聚力或国家认同建设，西班牙移民少数群体的社会融入问题得到了较好地解决，其政策理念为欧洲乃至世界其他国家提供了示范和参照。当然，移民少数群体在部分领域依旧存在的贫困化、边缘化现象，也表明西班牙的这种强调移民少数群体与本土居民相互融入、适应的政策理念在具体实践的过程中需要进一步加强其针对性和解决现实问题的实际效用。

四、结语

无论是西班牙政府针对历史少数民族（地区）的反分离主义、强化各民族各地区团结建设的政策和立法，还是其针对移民少数群体社会融入的政策和立法，维护国家领土、主权安全和社会稳定团结这一内在的、根本性的价值逻辑始终贯穿于其中。现实中，西班牙的少数群体政策在维护国家安全层面产生了明显的积极效果，但其仍未真正解决中央集权的国家治理与地方自治政治扩张之间的张力，移民少数群体的社会融入也存在进一步完善的空间。

西班牙少数群体政策的实践效果也表明，少数群体权利保护与国家安全问题是一个牵扯因素十分复杂、关联问题十分广泛的复合型问题。一国的少数群体政策能否产生有利于国家安全的效果，同时还受到其国家的建国基础或背景、历史经历（心理）、文化传统、族群（社会）结构、政治体制和社会制度乃至国际（区域）外围环境等多个复杂因素或中介性变量的影响。在此意义上，西班牙也为世界其他多民族国家提供了经验教训。当然，从长远来看，在地区（民族）分离主义与外来移民融入的双重挑战，特别是在当前欧洲区域范围内基于“欧洲”“民族国家”和“民族聚居地区”认同的三重民族主义在不同领域内的相互作用，以及世界民族问题整体上所呈现出的“表现的碎片化加剧、成因的叠加性加深和治理的复杂性增强”的发展态势下，西班牙在处理少数群体权利保护与国家安全问题上，依旧任重而道远。

编辑说明：文章来源于《贵州民族研究》2024年第4期。原文和图片版权归作者和原单位所有。篇幅限制，注释从略。

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