段易含，刘桂芝 | 我国拔尖创新人才培养的政策协同及其优化

段易含，东北师范大学政法学院讲师；

刘桂芝，东北师范大学政法学院教授，博士生导师。

拔尖创新人才培养是我国应对国际竞争、实现科技自立自强的重要支撑。全面提升拔尖创新人才培养质量，亟需整合当前多项培养政策，促进政策协同与优化。“英才计划”“拔尖计划”“强基计划”是拔尖创新人才培养的三大典型政策，在目标定位、颁布机构、政策受众、实施链条、效果溢出性等方面具备协同基础。三大政策的协同在确立发展方向、衔接选拔培养环节、提升培养质量、促进同质化项目发展上取得显著成效，但也存在机构职责模糊、机制横纵阻隔、过程竞合冲突等不足。进一步促进拔尖创新人才培养政策的协同，应从机构协同、机制协同、过程协同入手，完善政策法规，明确主体职责，强化学科融合，提升上下互动，促进资源整合，凝聚共识。

拔尖创新人才培养事关国家发展和中华民族伟大复兴。近年来，我国基于时代特点和发展需要制定了一系列拔尖创新人才培养的政策，其中“英才计划”“拔尖计划”“强基计划”最具有代表性。拔尖创新人才培养不仅仅是局部的、技术性的工作，而是一项系统工程^[1]。虽然拔尖创新人才培养的主战场是教育领域，但也涉及政府、学校、家庭、企事业单位等多方主体，人才输出与成果转化更关系到社会服务、科技创新、国家安全等多个领域，因此，需要对拔尖创新人才培养进行统筹安排和整体布局，这更凸显了政策协同的必要性。

学界已关注到拔尖创新人才培养的政策协同问题，目前的共识是政策协同尚存不足且亟待改进。一方面，国家层面的政策设计有待完善。杨清认为，拔尖创新人才培养离不开国家政策尤其是专项政策的支持，但目前缺乏国家层面的相关制度和法律，缺乏相应指导和保障^[2]；郑朝卿认为拔尖创新人才发展的相关政策制度尚待完善，亟需按照拔尖创新人才成长过程和成长规律进行通盘规划和顶层设计^[3]；陆岳新、万伟认为拔尖创新人才早期培养仍处于起步阶段，国家层面尚没有整体性的顶层设计和系统的政策支持^[4]。另一方面，地方层面的政策实施存在协同困境。王新凤提出当前拔尖创新人才自主培养存在多项政策目标落实难的问题^[5]，当务之急是出台政策法规对拔尖学生的选拔培养进行全学段、多样化、一体化制度设计，打通拔尖学生的上升渠道^[6]。钟秉林等关注到目前尚未构建大、中、小学衔接的拔尖创新人才培养体系^[7]，同一学段的培养工作依然存在管理条块分割、教学工作系统不协调、系统集成度差等问题^[8]。

既有研究主要关注拔尖创新人才培养政策协同的不足和问题，关于统筹政策体系及协同育人的对策建议多是方向性规划^[9,10]，对拔尖创新人才培养政策“为何能”协同、“如何”协同等问题尚未进行深入探讨。协同学中，“协同”意指协调合作，其核心是通过系统的各组成部分之间的协作而建立秩序^[11]，促进拔尖创新人才培养政策协同首先要厘清各项主要政策的基础性作用，分析政策协同的基础与不足，理顺政策之间的关系，建立协调合作的秩序，从而增强政策合力与人才培养的整体效能。

“拔尖计划”“英才计划”“强基计划”（以下简称为三大政策）是当前我国针对不同学段的拔尖创新人才培养全国性政策，也是不断发展完善中的典型实践（详见表1）。“英才计划”聚焦于基础教育阶段，主要任务是选拔一批品学兼优、学有余力的中学生走进大学，建立拔尖创新人才的早期发现与培养机制。“拔尖计划”是在高等教育阶段实施的拔尖创新人才培养项目，致力于培养一批世界一流科学家、领军人才和创新人才。“强基计划”旨在打通拔尖创新人才培养在高等教育与基础教育之间的堵点，探索建立基于统一高考的多元选拔方式。从政策协同涵盖的政策目标、政策主体、政策措施等要素来看^[12]，三大政策在目标定位、颁布机构、政策受众、实施环节及政策效应方面具备良好的协同基础。

1.目标定位国家战略

在总体目标上，三大政策均面向国家重大战略需求选拔培养拔尖创新人才。在具体目标上，一方面，三大政策致力于建设具有中国特色的拔尖创新人才培养体系，立足于我国基本国情和发展战略，为自然科学“中国力量”和哲学社会科学“中国学派”发展奠定基础；另一方面，三大政策旨在选拔培养具有世界核心竞争力的拔尖创新人才，注重与国际接轨，聚焦高端芯片、智能科技等国际科技研究前沿，优先发展具有支撑引领作用的基础学科和国家人才紧缺的关键领域。

2.颁布机构高位推动

一般而言，政策颁布机构行政级别越高，政策类型越高，政策力度越强^[13]，而政策力度在治理场域中主要体现为决策机构高位推动的势能转化。具体而言，中央层级相较于地方层级具备更大的政策势能，其政策实施动力也更强。“拔尖计划”“强基计划”的颁布机构是教育部，国务院主管教育事业的最高行政机关，政策势能相对较大，能够依靠纵向层级隶属关系和横向部门业务关系最大限度地推动政策实施。而“英才计划”由教育部和中国科协共同组织实施，在得益于教育部高位推动的同时，更能充分借助中国科协在科技领域的专业影响力，共同助力该政策的势能转化。

3.政策受众范围明确

在政策受众上，三大政策均面向拔尖创新人才，并明确了政策的实施范围与选拔培养具体措施。在学科领域方面，三大政策均涵盖数学、物理、化学、生物、计算机五大基础学科，重点突出基础学科的支撑引领作用。此外，“拔尖计划”还增加了自然科学及人文社会科学，“强基计划”更聚焦高端芯片、新材料与制造等关键领域。在具体措施上，三大政策在全国范围内选拔培养各学段拔尖创新人才，分别针对中学阶段、本科阶段及高考升学阶段的学生，确立多维选才标准及一体化培养方案，并基于拔尖创新人才培养的特殊性制定相应的组织保障措施、管理办法及实施机制等。

4.实施环节链条完整

三大政策均建立了“选才—育才—鉴才”的完整培养链条。在选才环节上，一方面对学生的学习成绩做出底线要求，如“强基计划”要求高考成绩占比不低于85%、“英才计划”要求单科成绩至少在年级前10%或综合成绩在前15%；另一方面，采取多维评价标准全面考察学生创新潜质，如“强基计划”引入综合素质评价办法，并为极少数具有突出才能的学生制定破格入围条件和录取办法，“拔尖计划”结合专业成绩、心理素质、科研兴趣等因素建立全面选拔机制，“英才计划”通过面对面交谈、全程观察、专家问答等方式综合考察选拔对象。在育才模式上，三大政策均注重大师引领，采取导师负责制，依托学校的重点实验室开展科研训练和课题指导；注重个性化培养，为学生创设充分的创新环境和选择空间；注重国际化培养，搭建校际访学、国际赛事、学术论坛等交流平台；促进学科交叉融合，鼓励学生跨学科选课和开展交叉研究。在后期管理上，三大政策均设置了效果评价环节和动态进出机制，如“英才计划”将导师评价与学生自评相结合，北大鹿鸣书院强基班设置年审制度，评价等级分为A、B、C、D四档，获得一次D或者连续两年获得C的学生将退出强基班，理科各院系达到A级标准的学生将有机会进入强基班^[14]。

5.政策溢出效应显著

溢出效应也称外部性，“当一个人从事一种影响第三方福利，而对这种影响既不支付报酬又得不到报酬的活动时，就产生了外部性”^[15]。三大政策的目标均是提升自主创新能力、夯实拔尖创新人才之基，而前一学段的人才培养恰好能够为后一学段夯实基础，三大政策的衔接既符合人才成长规律，又能够产生“1+1>2”的培养效果，有利于提升拔尖创新人才培养的效果。

为全面了解拔尖创新人才培养政策协同情况，东北师范大学研究团队依据三大政策实施的区域分布，在北京、上海、重庆、长春、哈尔滨、广州等15个城市，选取北京大学、清华大学、复旦大学、上海交通大学、吉林大学等同步实施三大政策的20所高校开展实地调研。调研主要运用半结构化访谈，对高校管理人员、学生、导师等进行访谈。调研发现，当前拔尖创新人才培养政策协同在以下方面取得显著成效。

1.初步确立协同发展的着力方向

注重各学段教育之间的衔接是完善拔尖创新人才培养模式的重要途径^[16]，而要做好各学段之间的衔接需要各方面的努力^[17]。自党的十八大以来，国家层面高度重视各项拔尖创新人才培养计划的融合贯通，并在多项政策文件中强调这一理念构想和措施安排。“拔尖计划”2.0的政策文件中提出“推进实施‘中学生英才计划’，使其“成为拔尖人才的后备力量”；“英才计划”招生政策将“为‘基础学科拔尖学生培养试验计划’输送后备力量”作为其主要任务之一。此外，国家财政加大了对拔尖创新人才培养计划的支持力度，投入亿级资金为拔尖创新人才培养提供保障^[18]。

2.推进选拔培养的多维衔接

为贯彻落实国家指示精神，各地积极探索三大政策的衔接机制。在选拔机制上，各地积极开展校级层面的统筹协调和计划衔接。例如，吉林大学将“拔尖计划”与“英才计划”进行衔接，为“英才计划”培养的优秀营员提供免试进入拔尖基地的优先通道（访谈资料20230220JL0118）；上海市科协建议将“英才计划”参与经历和获奖情况纳入“强基计划”的综合评价系统中，加强“英才计划”对“强基计划”的人才输送功能，“（综合评价）考核的是综合素质的一个指标，那么像这种“英才计划”的也应该考虑列进去”（访谈资料20230317SH0212^①）。在培养机制上，高校尝试推进课程开放和学科前沿共享，将“拔尖计划”课程向“英才计划”学生开放，为“英才计划”学生提供旁听机会。据统计，2013-2016届学生中，累计有171人入选“拔尖计划”，约占2013-2016届实际追踪人数10%^②。

3.提升创新人才培养水平

三大政策在提升人才数量和人才培养质量上均取得显著成效。据统计，2013-2017届“拔尖计划”本科毕业生总人数共计4499人，选择继续攻读研究生学位的比例为98%^[19]；本科学术成果发表的数量和质量呈现“双高”趋势^[20]；带动了本科人才培养观念和传统教学模式的全方位转变，起到了突出的领跑者作用^[21]。“英才计划”的实施规模逐年扩大。截至2023年，“英才计划”的实施高校增加至58所，参与中学增加至283所，覆盖25个城市，累计培养9 000余名品学兼优、学有余力、富有创新潜质的中学生^③。同时，“英才计划”培养经历也有助于提升学生的研究素养和创新能力，为参与其他计划奠定基础。“一个学生经历过‘英才计划’训练以后，他在后面招生面试的时候就能侃侃而谈”（访谈资料20230318SH0441）。

4.带动类似项目的蓬勃发展

拔尖创新人才培养不是高校或研究机构的“专利”，不是一个孤立的阶段性任务，而是一项长期的系统工程，需要各级教育机构乃至整个社会的合力推进^[22]。随着三大政策的深入实施，社会企业逐渐参与其中并推出类似项目。如腾讯公司发起的“科学苗子培养项目”（2022年）^[23]、上海市教委与世界顶尖科学家协会发起的“未来科学家”培养计划（2022年）^[24]等均致力于拔尖创新人才的早期发现与培养，其教育理念、选才标准、育才模式等均与“英才计划”类似。此外，部分高校基于全国性政策实施的经验，开始独立发起校级培养计划。如上海交通大学的“学森挑战计划”（2021年）涵盖基础学科、人文社科等学科领域，对优秀高中生进行大学、中学贯通式培养^[25]。

既有关于政策协同不足的研究主要集中在培养效果减损上，如大中小学人才培养冷热不均、彼此断裂^[17]，专业导向与学科壁垒固化学生单一学科思维^[10]，政策逻辑体系脱节^[26]等。政策协同本质上是实现善治，而善治则需要通过一些机构、机制、过程来行使公共权力和管理国家事务^[27]。就此来看，拔尖创新人才培养政策在机构协同、机制协同、过程协同方面仍存在不足。

1.机构协同中的职责模糊

（1）法定职责的元政策缺位

政策协同涵盖宏观、中观、微观三个层面，其中宏观层面关注的是具体政策目标与国家宏观战略的一致性，且元政策层为具体领域政策提供依据和指南^[28]。总体上，尽管拔尖创新人才培养计划在数量与形式上不断丰富，但“相关政策较为零散和指向单一，缺乏关联性、系统性和针对性”^[29]，国家层面尚未为拔尖创新人才选拔培养提供法律法规保障^[30]。元政策层对政策协同的目标要求、衔接方式、参与主体、职责划分等未进行明确界定，政策协同缺乏统一的协同原则和法律依据。

（2）管理部门的职责交叉

拔尖创新人才培养管理涉及教育、科技、人力资源、产业发展等多个部门，不同部门在管理时也存在职责交叉。如“拔尖计划”和“强基计划”虽均由教育部颁布实施，但人才选拔标准不同，具体工作也由教育部下属的不同部门负责。在各高校，“拔尖计划”或基于课程安排由教务处承担，或基于科技属性而划归科技处，或基于拔尖创新人才特殊性由独立学院、书院进行管理。“强基计划”则多由高校招生部门负责。管理部门的职责交叉严重制约了“拔尖计划”与“强基计划”的有效衔接。“那人家XX学院^④不同意啊，因为分管的领导不同。所以中间要打通还是有困难，而且选拔标准也不一样。”（访谈资料20230318SH0356）

2．机制协同中的横纵阻隔

（1）学科交叉融合与单科培养惯性的张力

跨界整合能力是拔尖创新人才的核心素养^[31]，发展交叉学科是培养拔尖创新人才的关键，建立多学科交叉融合的学科制度与专业设计已是当今世界一流大学的共识和特征^[32]。建设跨学科课程体系、组建教学团队、设置交叉课题等都需要基于融合发展思维建立跨学科的横向协同机制。传统课程体系的设置依据是学科框架下的培养方案，除通识课与基础课是公选课之外，其他课程均由各二级学科单独设置。不同专业的课程学分标准、课程门类设置、毕业学分要求等均存在一定的差别，这增加了拔尖创新人才跨学科选课和学分转换的难度。因此，跨学科培养大多发生在同一学院的二级学科之间。此外，导师团队在单科培养惯性影响下依旧倾向于关注某一学科领域，对组建跨学科团队、探索交叉课题的意愿并不强烈。

（2）领导与反馈机制乏力

拔尖创新人才培养有赖于自上而下领导和自下而上反馈的双重机制。自上而下领导机制是基于层级隶属关系由上位推动的政策执行，但这一机制在“英才计划”实施中并未完全发挥作用。作为“英才计划”执行主体，省级科协与中国科协之间并无层级隶属关系，一定程度上削弱了中国科协的高位势能。自下而上反馈机制是政策受众反映利益诉求和改进意见的主要方式。三大政策的实施过程中，教育部相关部门和中国科协每年都会通过当面交流或网上平台等方式获取学生需求，也会通过年会或年度总结等方式来获取高校管理部门、导师、其他参与主体的建议，但是反馈问题的解决周期较长，如信息平台技术兼容、导师激励、偏科学生的选拔标准等问题都被多次提出仍并未得到实质性解决。

3.过程协同中的冲突

（1）有限资源下的冲突

拔尖创新人才培养需要相关的资源配套，但资源的有限使各项政策陷入零和博弈；而实现有限资源利用的最优解是政策资源整合，这使得各项政策之间在竞争的同时也会寻求合作。部分高校同时承担“拔尖计划”与“强基计划”的实施工作，在师资力量、基地设施、资金支持等方面易出现资源竞争和挤兑问题。部分培养单位对于课题方向相近的“拔尖计划”学生与“强基计划”学生采取团队联合培养。这种方式有利于化解资源挤兑，减轻学校培养压力，但也使培养团队内部管理与导师激励面临挑战。“基地共享和导师共享的事情推行起来很难，学校都是竞争导师的。他不是在培养自己的学生，就有一些不愿意配合”（访谈资料20230317SH0219）。

（2）多重目标下的冲突

拔尖创新人才培养各参与主体的立场或职责不同，对政策目标的解读也会不同，多重目标下他们在响应政策与消极对待之间摇摆徘徊。中学承担着人才早期选拔和对接管理等工作，希望获得更多的经费支持、政策资源和优秀生源，通常会配合政策实施，但仍以高考升学率为终极目标。家长和学生则是基于升入名校的功利想法来衡量各项计划。“比如像现在很多学生高一进来了，经过一年培养，这个时间其实还是比较短，到高二的时候，他的精力就不在这上面了，学生的精力主要还是在高考上”（访谈资料20230304BJ0329）。高校以夯实人才之基和提升人才培养质量为目标，但也会受到培养经费、“双一流”排名等外在因素影响而选择性执行相关政策。导师对发现并培养拔尖创新人才怀有热忱，但也会因科研任务和评职考核等分散精力。教育部门服从于拔尖创新人才培养的国家战略，但同时也肩负着维护高考权威性和教育公平性的职责，需要平衡好精英教育与非精英教育之间的关系。

基于以上分析，我们认为，优化政策协同是提升拔尖创新人才培养质量的有效途径，具体可从机构协同、机制协同、过程协同三个方面进行。

1.机构协同：完善政策法规建设，明确主体职责范围

（1）完善拔尖创新人才培养的政策法规

政策法规是社会有序运行的保障，更是规范主体行动的准则。国家相关部门应为拔尖创新人才培养政策协同提供法律和制度保障。其一，要完善相关法律法规，保障各项人才培养计划的有序推进。有关部门可进行专门立法，也可以对已有法律进行补充完善，促进拔尖创新人才培养事业的法治化。其二，加快制定专项政策。由于各项计划的参与主体多、范围广、层次多，教育部门可牵头对同质化项目进行整合与衔接，统筹安排高校、科研院所、企业等相关主体的任务分工和职责范围，充分发挥多元主体能动性以形成培养合力。 

（2）依据培养需求勘定管理部门的职责范围

拔尖创新人才培养是教育、科技、人才三位一体的协同系统工程，超越了既定政策边界和单一主体职责^[33]。依据职能进行归口虽符合管理逻辑，但相关工作更应以需求为导向，从有利于人才培养和人才成长规律的角度来确定管理归属。其一，培养机构应组建联合平台，打破管理部门间的结构性壁垒。世界经济合作组织（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）认为，可通过建立领导小组、联席会议、专项任务小组等平台机构以实现政策的“结构性协同”^[34]，因此，培养机构可组建全新的联合平台或中心，促进对话交流、协调沟通与共同决策，化解既有组织架构合作不力与职责交叉的困境。其二，基于拔尖创新人才培养的专业性和特殊性，在联合决策低效时，培养机构也可依据实际需求将人才培养工作进行重新归口管理和业务整合，尽可能地减少管理的碎片化，使各项计划“最终达到最少冗余、最低不一致、最轻缺失的有序状态”^[35]。

2.机制协同：强化学科融合赋能，增强上下互动

（1）让学科融合与人才培养互相促进

高质量拔尖创新人才培养需依托学科交叉与融合。加强学科融合，培养单位一要搭建大类课程平台，以一级学科为单位整合现有课程资源，从强基础、宽视界、筑尖端、会跨界四个角度统筹设置专业和大类培养方案，努力让拔尖学生建构“底宽顶尖”的金字塔型知识结构^[36]，让学生在大类课程平台框架下自由选课，减少二级学科在学分标准、课程设置、毕业要求等方面的限制；二要由学校牵头、学院负责，统筹完善一级学科专业结构，倡导学院增设新兴交叉学科，鼓励教师申报跨学科课程、开展跨学科研究；三要加强有组织科研，助力人才培养。2021年2月，清华大学研究制定了《关于完善和发展大学创新体系的若干意见》，明确要强化面向重大问题的“有组织科研”，推动学科“大交叉”、组建“大团队”开展科技攻关^[37]。培养拔尖创新人才应建立“科研-团队-培养”新动能链条，瞄准国际前沿和国家需求开展科研攻关，依据科研攻关需要组建团队，依托团队研究设立培养方向，实现学科交叉与人才培养的良性互动。

（2）增强势能转化与意见反馈的互动

加强自上而下领导与自下而上反馈的双向互动有利于及时发现并解决人才培养工作中的问题。其一，培养单位要充分发挥党组织的引领带动作用。政策势能体现的是公共政策“高位推动”能量转化过程，也是运用党的权威领导来推动政策有效执行的中国特色机制^[38]。充分发挥党组织的思想引领和示范带头作用，利用各级党组织传递自主创新和人才培养的政治意蕴，激发党员参与拔尖创新人才培养事业的能动性，可以在一定程度上突破非行政隶属关系上的阻碍。其二，要完善各主体沟通交流和反馈意见的常态化机制。一方面，有关部门和培养单位要建立畅通的高校、中学、学生及其家长的信息反馈渠道，建设好各培养计划的信息服务平台，制定各参与主体的操作手册与培养规范，引导各主体及时沟通互动。另一方面，管理部门要建立及时处理问题的响应机制，对于各主体提出的建议和问题，要及时跟进处理并反馈进展。对于较为复杂且需要时间解决的问题，可采取“分阶段、逐步走”策略，由易到难细化具体措施并逐步实施，从而确保渐进式改善与持续响应。

3.过程协同：提高资源整合效能，凝聚目标共识

（1）促进学段衔接与信息共享

拔尖创新人才培养有赖于师资团队、经费投入、基础设施等一系列资源。提升资源整合效能是人才培养的关键。其一，管理部门与培养单位应加强针对不同学段的培养计划的衔接，建立人才培养链条，例如，可将“英才计划”视为前置培养阶段，将英才学员作为“强基计划”“拔尖计划”的重点关注对象，考核突出者可提前进入其他培养计划，“拔尖计划”可借鉴“强基计划”的评价标准和培养方式，以科研任务为导向、以团队为依托开展联合培养等。其二，培养单位应加强人才信息共享与追踪。资源不仅包括人、财、物等传统资源，也包括信息资源。培养单位应当加强信息资源整合，建立拔尖创新人才成长日志，实时记录人才培养过程，更加细致地掌握人才培养情况；建立“选才-育才-鉴才”一体化数据库，加强信息共享；完善人才追踪机制，实时关注人才后续发展；基于人才数据库和信息资源，利用人工智能等技术，设计我国拔尖创新人才培养的未来方案，从而促进资源的整合与高效利用。

（2）凝聚目标性共识与能动合力

要让多元主体最大程度地参与拔尖创新人才培养，首先要建立各主体的目标性共识。目标性共识确立了各个级别和领域政策的共同目标和一致的政策优先次序，为政策协同提供合法性和认知性基础^[39]。其一，人才培养要以国家宏观战略为引领。三大政策是在我国面临高精尖领域“卡脖子”的技术制约、亟待提高自主创新能力的新形势下提出的，各培养单位要在国家宏观战略的引领下提升自主人才培养质量。其二，管理部门要综合运用多种政策工具激发能动合力，例如，可利用激励型政策工具，用物质奖励与精神奖励来提升高校导师、学院培养拔尖创新人才的积极性；利用倡导型政策工具，加强拔尖创新人才培养相关政策的宣传；利用权威型政策工具，加强跨部门、跨层级之间的沟通与协同。

综上，拔尖创新人才培养是我国实现科教兴国与人才强国的战略支撑，也是实现高水平科技自立自强的关键要素。“英才计划”“拔尖计划”“强基计划”是拔尖创新人才培养的三大典型政策，三大政策具有良好的协同基础，在确立协同发展方向、衔接选拔与培养、提升人才培养水平、辐射同类项目等方面取得显著成效，但在机构、机制、过程方面也存在协同的不足。加强机构、机制、过程等三方面的协同，有助于打通三大政策衔接与协同的堵点，提升我国拔尖创新人才培养水平。