聂圣，黄友治 | 高素质专业化教师队伍建设需要立法保障教师专业发展权

聂圣，华中师范大学法学院讲师；

黄友治，中国教育法治研究与评价中心研究人员，湖北省地方立法理论研究和人才培养基地助理研究员。

教师专业发展权是教师为实现自身专业充分发展的自由，享有的通过自主学习和参加国家、社会或学校组织实施的进修培训等形式，促进专业思想、专业知识和专业技能提升的权利。教师专业发展权是发展权在教师个体人权层面的法律化表达，是学习权基于教师身份的职业化延续。教师专业发展权的内容体系由机会平等权、条件保障权、公平受益权、成果认可权和救济请求权构成。高素质专业化教师队伍建设需要保障教师专业发展权，而教师专业发展权的立法保障亟须解决机会平等权规定简略、条件保障权结构错杂、公平受益权形式分散、成果认可权内容缺失和救济请求权表述模糊的问题。在教育法典编纂进程中，应当按照先修订《教师法》再统编“教育法典”的策略，推动对教师专业发展权的体系化立法保障。

随着我国教育领域主要矛盾的转变和数字教育的兴起，我国教育已经由规模扩张阶段转向高质量发展阶段，高素质专业化已经成为教师队伍建设的根本追求和核心理念。2024年8月26日，《中共中央 国务院关于弘扬教育家精神加强新时代高素质专业化教师队伍建设的意见》提出要“打造一支师德高尚、业务精湛、结构合理、充满活力的高素质专业化教师队伍，为加快教育现代化、建设教育强国、办好人民满意的教育提供坚强支撑”。在高素质专业化教师队伍建设的时代吁求下，保障教师专业发展权成为教育法治的重要议题。

学界有关教师专业发展的研究，主要围绕教师教育、教师培训、教师专业发展以及发展权、学习权等方面展开。其中，教师教育、教师培训和教师专业发展的研究大多基于教育学的教师发展理论展开，以“教师专业发展”为核心，且相互之间具有整体与部分、目标与途径的关系；发展权和学习权的研究主要基于法学的权利理论，形成了从基本人权到基本权利再到普通权利的教师专业发展权体系雏形（参见图1）。

图1  教师专业发展权研究领域的相互关系

在教师教育研究领域：龙宝新认为，应当全面推进跨区域、跨层级、跨类别的教师教育智慧平台建设^[1]；马欣悦等主张，健全动态调整并贯穿教师职业生涯的教师资格与专业标准，建立相应的教师培养培训体系^[2]；范国睿和托马斯提出，在终身学习理念下，教师教育体系应当为教师发展有效配置教育资源^[3]；相巨虎和陈鹏认为，教师发展应当贯彻终身学习理念，利用数字技术提升自我数字素养^[4]。当前教师教育研究聚焦中国式教育现代化的时代命题，主要探讨教师发展的政策目标、价值理念和实施策略等宏观问题，相对微观的教师专业发展权利研究尚未展开。

就教师培训研究而言：李瑾瑜提出将培训视为教师的学习权利，在权利与义务的统一中为教师提供各种培训学习保障^[5]；冯晓英等主张，教师精准培训必须在制度要素上发力，实现培训治理与培训实践的精准对接^[6]。此类研究重点在于分析提高教师培训实效的政策举措，虽然已经关注到教师培训制度要素的重要意义，但是缺乏直接从教师专业发展权利保障角度切入的教师培训制度研究。

在教师专业发展研究领域：张铭锐等认为，面对人工智能赋能教师专业发展的要求，需要为教师专业发展提供智能技术支持^[7]；龙宝新等研究发现，数字化支持赋予了教师线上线下学习自主选择的自由权利，主张推进教师数字学习生态建设^[8]；郝建江和郭炯认为，教师专业发展的有效持续开展需要转变教师培训研修机制和评价机制^[9]。相关研究指向教育事业数字化发展的需求，关注到政策转向和制度优化对于拓展教师专业发展的意义，但是在政策和制度层面的教师专业发展权利保障仍然没有得到足够关注。

在发展权和学习权的研究上：叶传星认为，发展权具有“元权利”属性，教师借助发展权可以获得参与发展进程的平等资格、公平分享发展成果的条件^[10]；陈恩伦认为，学习自由权、以受教育权为核心的学习条件保障权、个体的发展权构成了一种综合性权利——学习权，而学习权需要国家公权力通过完善相关立法予以保障^[11]；余丽丝认为，我国地方性立法实践和教育法典编纂为终身学习权的法定化提供了经验参考和重要契机^[12]。有关发展权和学习权的研究没有直接指向教师，教师基于专门从事教育教学工作职业身份而应当享有的教师专业发展权还处于概念形成阶段，其内容体系与立法保障还有待深入研究。

综上所述，我们可以从既有研究中推导出兼具教育学理论底色和法学理论本色、符合教师职业特点的教师专业发展权。教师教育及教师培训为教师专业发展的权利化提供了制度支撑，而发展权和学习权为教师专业发展权的制度构建奠定了权利基础。教师专业发展是教师专业发展权内容体系的实践本源，而教师权利是教师专业发展权立法保障的规范来源。教师专业发展权的内容体系对其立法保障具有决定作用，而教师专业发展权的立法保障是其内容体系在法律上的反映（参见图2）。

从教育学话语中的教师专业发展到教育法学语境下的教师专业发展权，是教师专业发展权利化的过程。这不仅契合建设高素质专业化教师队伍的实践要求，也顺应凸显教师专业发展权利属性的立法趋势。首先，教师专业发展概念的权利化，可以在法律层面廓清教师专业发展的外延、丰富教师专业发展的内涵，突破其在制度上等同于教师享有“参加进修或者其他方式的培训”权利的局限。其次，教师专业发展内容的权利化，促使教师专业发展从义务本位向权利本位转变，实现教师专业发展权利由应然权利转化为法定权利，明确教师专业发展权的权能结构和法律性质。最后，教师专业发展立法的权利化，推动教师专业发展法律规范从教师培训管理规范为主向教师发展权利规范为主转变，为教师专业发展自由提供充分的制度保障。

当前有关教师专业发展权的研究存在一些不足：其一，研究内容分散在不同的教育学或教育法学议题之中，没有形成对教师专业发展权利的专门化研究，教师专业发展权的权利基础不明确；其二，研究主要基于义务本位，缺乏权利本位的思考，未能将保障教师专业发展的权利置于教师提高专业素质的义务与责任之前^[13]；其三，研究大多将教师置于被管理者的地位，关注教师进修培训管理制度，欠缺激发教师专业发展主动性、明确教师权利主体性的深刻分析。

鉴于此，本文以教师专业发展权为研究对象，基于教育学和法学的交叉视角，对教师专业发展权的权利基础和内容体系进行法理分析，探讨教育法典编纂进程中教师专业发展权的立法保障方案。

图2  教师专业发展权研究的理论框架

1.教师专业发展权的权利基础

（1）教师专业发展权是发展权在教师个体人权层面的法律化表达

发展权作为当代人权体系不可缺乏的内容，是“新型人权”或“第三代人权”的典型代表^[14]，是以既有权利为依托的发展机会均等权和充分发展自由权^[15]。基于教师“人类文化科学知识的继承者和传播者”的特殊身份和“专门从事教育教学工作”的专业地位，教师专业发展在教师发展中占据关键位置，以获得或提高与教师专业工作相关的知识、技能与思想为核心^[16]。教师专业发展权作为发展权的重要内容，最典型的保障形式是国家、社会和学校组织实施的教师培训活动。但是，限于政策的易变性和活动的不确定性，这种保障形式往往呈现出短期性和弱救济性的特点。

在推进教育立法体系化、法典化和践行教育法治的时代背景下，实现教师专业发展长期且有效的保障需要将作为教师个体人权的发展权法律化，赋予教师专业发展权明确的法律属性。教师专业发展权在汲取发展权有关发展机会均等和充分发展自由的核心理念与精神基础上，强调对教师专业发展的保障不应仅停留在人权维度的宽泛概念和抽象价值上，还有必要在法律维度将教师专业发展权从应然权利转化为法定权利，为教师专业发展提供长效的法治化保障。

（2）教师专业发展权是学习权基于教师身份的职业化延续

1985年，联合国教科文组织第四届成人教育会议通过的《学习权宣言》正式提出学习权的概念，并将学习权作为一项基本人权。《学习权宣言》对学习权的界定较为宽泛，提出“学习权是阅读与写作、提出问题与思考问题、想象和创造、认知人类世界和编写历史、获得教育资源和发展个人和集体技能的权利”^[17]。学习权作为一项伴随学习型社会和终身教育而提出的权利，是“教”与“学”地位转变的产物^[18]。受教育权以保障受教育公平为主、受教育自由为辅，而学习权更注重对学习自由的尊重和保障。学习权倡导每个人在人生的每个阶段都享有通过学习提升自我的自由和发展自我的权利，而教师专业发展权即教师在职业生涯中所享有的学习权。

学习自由权和学习条件权是学习权的两项关键构成要素，前者指明个人拥有不受他人或权力随意干涉而通过学习各类文化知识发展个人的自由，后者指向个人需要国家和社会提供一定的物质、文化条件而充分享有教育资源提升自我的权利^[19]。教育教学工作的复杂性、创造性、长期性特点决定了教师专业发展不应过度偏重教师参与进修培训以提升专业能力的义务，而应当更加注重保障教师为自身专业能力发展的学习自由。学习自由权奠定了教师专业发展中自主学习和自由选择进修培训的权利基础。同时，学习条件权所对应的国家、社会和学校的尊重、保护和给付义务在教师专业发展权中得以延续，赋予教师要求国家、社会和学校为教师自主学习或进修培训提供优质学习条件和教育资源的权利。

综上，教师专业发展权是教师为实现自身专业充分发展的自由，享有的通过自主学习和参加国家、社会或学校组织实施的进修培训等，促进专业思想、专业知识和专业技能提升的权利。

2.教师专业发展权的内容体系

权能是“权利的内容和职能”，以权能揭示权利的具体内容强调权利内部对实现权利目的发挥特定功能的各种构成^[20]。发展权主要涵括发展机会均等和充分发展自由，学习权包括开始阶段的“学习机会权”、过程阶段的“学习条件权”和结束阶段的“学习成功权”[]的理论认识，教师专业发展权贯穿于教师专业发展的全过程，主要包括机会平等权、条件保障权、公平受益权、成果认可权以及救济请求权（参见表1）。当然，这是对教师专业发展权各项权能的非穷尽式列举，随着教师专业发展实践创新和教师权利立法理念进步，教师专业发展权的内容体系也将随之发生范围扩展或结构优化。

表1  教师专业发展权的内容体系

（1）以机会平等权为基石

机会平等权在教师专业发展权内容体系中处于基石地位，具有确认教师专业发展资格的功能属性，是教师专业发展开始阶段的资格权，强调教师平等的发展。机会平等权是指每位教师，无论是在何种教育阶段、公办学校还是民办教育机构任教，都应当拥有同等的机会接受培训，实现专业发展的权利。在教师教育资源供给有限的条件下，教师能获取的发展机会也会产生差异，如“偏城市化”的教育资源博弈结果导致乡村教师的发展机会不如城市教师发展机会多^[22]，编制内外差异带来的社会地位差异致使民办学校教师专业发展空间不如公办学校教师^[23]等。这表明机会平等是教师专业发展权的基本要求和前提条件。拥有平等的发展机会并不必然保证教师专业发展处于良好状态，但是发展机会不平等必然导致教师专业发展产生身份歧视和资源分配不均等问题。

（2）以条件保障权为主体

条件保障权是教师专业发展权内容体系的主体部分，在功能层面主要表现为教师专业发展权所对应的授益行为，在法律性质上是教师专业发展过程中的保全权，旨在保障教师充分发展的基本条件。条件保障权指教师在自身专业发展过程中享有的从国家、社会和学校获得相应物质资源、公共服务和配套制度支持的权利。当前教师专业发展条件难以充分保障的情况突出表现在经费支持不足、培训场所环境差、培训课程体系不合理、学习资源欠缺以及规范供给缺位等方面。例如，乡村教师发展面对日趋严峻的数字教育鸿沟问题，亟待国家为乡村教师数字教育实践在人、财、物、网等方面提供配套条件，提升乡村教师的数字能力和智能素养^[24]。国家、社会和学校的授益行为是条件保障权能否实现教师专业发展过程阶段保全的关键。

条件保障权的内核是教师对政府和学校的给付请求权，主要对应于政府和学校的给付义务，包括物质性给付、服务性给付以及制度性给付。物质性给付是指政府和学校不断向教师专业发展领域投入经费、场所、设施设备、课程资源，如建设国家智慧教育公共服务平台和教师教育课程体系等。服务性给付体现在政府和学校设置相应的专门组织并规范有关的公共管理活动，如地方政府设立专司教师专业发展工作的办公室和发展中心等。制度性给付主要是政府针对教师专业发展制定法律规范、出台公共政策或者学校为教师专业发展制定培训规划等，如地方政府制定规章指导和督促教师培训工作的开展等。此外，防御请求权也是条件保障权的内容之一，对应政府和学校应当通过各种积极行为切实保护教师发展不受妨碍的保护义务。

（3）以公平受益权为核心

公平受益权在教师专业发展权内容体系中居于核心地位，具有补偿职业处境不利、专业发展受限的教师，缩小教师专业发展群体差距的功能属性，是条件差异情境下教师的专业发展享有权，以公平发展为价值取向。“公平”不等于“平等”，机会平等权指向教师专业发展形式上的同等对待，而公平受益权则意味着教师专业发展应当充分考虑地域、区域、城乡等教育资源差异，适当进行教育资源的差异化投入与政策的倾斜性保障，实现教师专业发展的实质性公平受益。相较于机会平等权，公平受益权更为关注处境不利教师参与专业发展的过程公平和发展成果分配的结果公平。当前，教师专业发展资源的供给存在时际、区际分布不均，教师教育发展不平衡不充分的问题。如乡村教师培训经费投入远不如城市，普遍缺乏课程资源、合作交流平台等支持条件，导致乡村教师因为专业发展受限而大规模流失^[25]。

公平受益权的实现，有赖于国家、社会积极调控与分配教师专业发展的教育资源，进行差异化投入和倾斜性保障。基于时际发展，注重对青年教师专业发展的投入，确保教师队伍薪火相传；基于区际发展，需要向西部、乡村等薄弱地区教师的专业发展投入更多人力、经费等教育资源；基于教育阶段，基础教育教师的专业发展应获得更多的倾斜性保障。

（4）以成果认可权为关键

成果认可权作为教师专业发展权内容体系的关键，带有强烈的教师评价功能属性，是教师专业发展结束阶段成效认证或成绩认定的获得权，意在促进教师全面发展。成果认可权是指教师通过自主学习或进修培训达到相应的标准，应当得到国家、社会或学校的认可，获取相应成果或正当评价的权利。教师的核心素养表现为教学基本功、教学能力、教育能力、自我发展能力和教学创新能力五种专业能力螺旋上升的层级结构^[26]。在数字时代，数字胜任力成为教师必备的关键能力^[27]。教师专业能力实际包含了对教师专业发展的全方位评价标准，揭示了成果认可权的目的导向和实质要求。成果认可权主要体现在三个方面：一是教师参加进修培训有权获取相应的学分或者学时，作为教师荣誉认定、参加访学交流以及职务晋升的必要条件；二是教师专业发展成果优异有权得到政府或学校的表彰和奖励；三是专业发展良好、培训成果优异的教师，其自主学习和进修培训相关的履历和表现应当作为教师职称职务的评定或晋升的重要依据之一。

（5）以救济请求权为支撑

救济请求权在教师专业发展权利体系中处于支撑地位，是公权力对教师专业发展权的保护，性质上属于教师专业发展权受到侵害需要防御的情形下的救济权，凸显教师专业发展的秩序价值。救济请求权是条件保障防御请求权的延申和扩展，指教师专业发展权被侵害，无法通过自力救济时，教师可以请求行政救济与司法救济。行政救济主要适用于教师专业发展权遭受行政机关、法律法规授权组织违法行政行为侵害的情形。例如，行政主体不履行相关法定职责或者违法损害教师专业发展权利，教师可提起行政复议要求其履行法定职责或撤销违法行政行为。司法救济主要指自然人、法人或非法人组织侵害教师专业发展权时，教师可向司法机关提起诉讼，通过法院裁判救济教师专业发展权利。例如教师培训机构违约时，教师可提起民事诉讼，在救济财产权益的同时实现对教师专业发展权利的保护。

1.教师专业发展权立法保障的现状

以“教师发展”“教师培训”为关键词在北大法宝官方网站进行检索，得到现行有效的相关文件2 000多份。去除不相关的工作文件，得到与教师专业发展权相关的法律11个，全国人大决议性文件48个，行政法规与国务院规范性文件63个，规章及部门规范性文件156个。通过立法文件的统计分析发现：在形式结构方面，保障教师专业发展权的法律规范分布于法律、全国人大决议性文件、行政法规和规章等不同位阶的法律文件之中，形成了以教育法律为主、法规规章为辅的格局，但是形式较为分散、体系化程度不高（详见表2）；在实质内容方面，教师专业发展权的各项具体权利在各类教育法律中都有所涉及，其中条件保障权的立法内容较为充足，但机会平等权、成果认可权等内容规定较少（详见表3）。

表2  教育法律文件对教师专业发展权的直接规定

表3  教师专业发展权内容的相关法律规定

2.教师专业发展权立法保障的不足

教师培训和教师发展的概念先于教师专业发展权在法律规定中确立，现有立法的理念仍然侧重于教师培训管理法而非教师发展权利法。这导致教育法律缺乏对教师专业发展权保障的体系化思考和精细化设置，教师专业发展权的各项具体权利内容在立法实践中存在一些突出问题。

（1）机会平等权规定简略

现行教育法律规范中有关教师专业发展机会平等权的表述较少且过于简单。《教师法》不仅缺少教师专业发展机会平等权的直接规定，也没有明确各类教育阶段或教育类型的教师法律地位一律平等。这导致教师专业发展机会平等权在教师基本法律制度中处于隐而不彰的状态。《民办教育促进法》第32条虽然直接规定了民办学校教师与公办学校教师在业务培训等方面享有同等权利，但是“享有同等权利”作为平等权的一般性法律表达，其充分实现得益于在法律规定中明确详尽地列举应当同等享有的权利。然而，“业务培训”属于对教师专业发展相对宽泛且不全面的概括，缺乏具体内容的必要列举。例如，民办学校教师与公办学校教师在业务培训方面享有的同等权利，是仅指在业务培训开始前的资格获取平等权，还是包括在业务培训过程中的平等对待权，尚需立法进一步明确。

（2）条件保障权结构错杂

要件因素不完整、逻辑结构错杂是教师专业发展条件保障权法律规范存在的突出问题。具备完整逻辑结构的教育法律规范，一般由预设规范适用范围的假定要素、明确规范对教育主体行为基本模式的处理要素、认定行为法律性质及其法律后果的奖惩要素共同构成。现行教育法律规范中，条件保障权的假定要素和处理要素多而杂、奖惩要素却相对较少，致使逻辑结构错杂的问题突出。例如，《高等教育法》第51条“高等学校应当为教师参加培训、开展科学研究和进行学术交流提供便利条件”的规定仅涉及了高校教师发展条件保障权的假定和处理要素，而《高等教育法》和《教师法》等教育法律中均无能够与之形成完整逻辑结构的奖惩要素。这意味着该规定未能以设定法律责任的方式保证高校教师专业发展条件保障权的实现，不利于高等学校积极履行为教师专业发展提供条件保障的义务。

（3）公平受益权形式分散

现行教育法律规范中，虽然不乏教师专业发展公平受益权的规定，但是这些规定在形式上较为分散。在不同效力位阶法律层面，对公平受益权的相关规定分散于法律、行政法规、规章之中，缺乏统领性的法律规范。例如，《教师法》第21条、《义务教育法》第32条、《残疾人教育条例》第45条、《新时代高等学校思想政治理论课教师队伍建设规定》第15条均规定了教师专业发展的公平受益权，但是这些法律文件的相关规定缺乏基于同一法领域的逻辑衔接性与紧密性。在相同效力位阶法律层面，公平受益权规定零散，整合性不足。例如，《教师法》第21条相较于《职业教育法》第7条在覆盖范围上缺少“革命老区”和“欠发达地区”，也未能统摄《乡村振兴促进法》第25条规定的“乡村教师”。

（4）成果认可权内容缺失

成果认可权虽然在教师专业发展权内容体系中处于关键地位，但是法律规定存在明显的内容缺失问题。当前，《教师法》《高等教育法》《职业教育法》等法律仅规定了将教师专业发展成果作为获得职称评定或职务晋升的依据之一，缺乏培训结业证书、学时学分以及表彰奖励等教师专业发展成果认可权的相关规定。这会导致教师专业发展成果认可的权利保障不力和制度功能减损的问题，如结业证书重要性降低、学时学分认证混乱等。表彰和奖励作为教师专业发展成果认可的重要形式，不仅在教师专业发展结束阶段发挥获取相应成果或正当评价的功能，还能产生以共同体认同促进教师专业发展的激励效应。《教师法》第33条对教师表彰和奖励的规定过于笼统，也没有明确将在“专业发展”或“业务培训”方面成绩优异列举为获得表彰和奖励的情形。实质上，教师的专业发展与该条列举的教育教学、科学研究、教学改革等同等重要且联系紧密。教师专业发展成果认可权应当得到教师表彰和奖励制度的保障，但是立法层面的规范内容空缺让教师专业发展的成果认可权难以体现为表彰和奖励。

（5）救济请求权表述模糊

当前有关教师专业发展救济请求权的法律规定表述模糊，教师难以在专业发展权受到侵犯时得到有效救济。一方面，现行教育法律对侵犯教师合法权益的规定较为笼统，教师专业发展救济请求权的保护范围受限。首先，《教师法》仅在第7条概括式列举了教师的基本权利，未详细列举可以通过救济请求权保护的“合法权益”；其次，《教师法》等教育法律对侵犯教师合法权益的法律责任界定不明，教师专业发展权受到侵犯时缺乏相应的法律责任作为救济请求权的依据；最后，《教师法》明确规定的教师行使救济请求权情形限于“不应为而为”的作为，若不将妨碍教师专业发展权“应为而不为”的不作为纳入教师行使救济请求权的情形，教师专业发展将陷入“无救济就无权利”的困局。另一方面，现行教育法律对教师权利救济方式的规定粗疏，教师专业发展权救济的渠道较为狭窄。例如，《教师法》仅在第39条粗略规定教师申诉制度，未全面清晰地规定教师权利救济渠道。这既给教师在专业发展权受到侵害时能否在申诉之外寻求其他救济途径造成了理解上的困难，也让教师面临救济请求权基础不明确和救济程序规则不清晰的窘境。

教育法法典化可消解教育法律复杂化^[28]，对教师专业发展权的立法保障应当置于教育法典编纂进程之中统筹推进，实现教师专业发展权利由应然权利转化为法定权利。教师专业发展权的法典化保障需要充分考虑教育事业改革及教师队伍建设的长期性和风险性，减轻现行教育法体系不成熟造成的制度时滞，避免强制性变法可能导致的行政擅断和任性执法^[29]，由表及里、由浅入深，逐步进行。在教育法典编纂进程中保障教师专业发展权，应当采取先修订《教师法》，再统编“教育法典”的策略。

1.修订《教师法》，统筹规范教师专业发展权

2021年11月29日教育部发布的《中华人民共和国教师法（修订草案）（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）一定程度上弥补了当前教师专业发展权立法保障的不足。这集中体现在五个方面：一是丰富了教师专业发展法定权利的内容，在第9条列举的教师基本权利中，增设教研、科研成果转化并取得受益的权利，将参加进修培训权利的“培训”扩展到“专门培训、继续教育”，在第14条规定高等学校、职业学校教师专业发展的特别权利；二是强化了教师专业发展的条件保障，在第31、33、34条分别规定建立教师培养培训基地、建立健全教师在职培训和继续教育制度、提供教师培训的现代信息技术和课程资源；三是扩张了教师专业发展公平受益权的范围，在第36条将边远和欠发达地区、边疆和少数民族聚居地区、革命老区和乡村地区的教师均纳入受益范围；四是完善了教师专业发展成果认可权相关的考核制度，在第28—30条明确将教师专业发展作为重要的考核对象并明确考核结果在晋升、奖励、聘用等方面的运用；五是优化了教师专业发展救济请求权的程序机制，在第49、50条分别规定了教师的校内救济、外部救济及其衔接机制，让教师专业发展权的救济途径更加明确。

然而，《征求意见稿》有关教师专业发展权的规定仍有可优化之处。首先，应当明确教师专业发展权的立法表达，增加法律规范的确定性。如《征求意见稿》第33条第2款虽然较《教师法》第19条在表述上有所改进，但是仍然存在学校与行政机关不当并列、法律关系不明的问题。建议将该部分修改为“教育行政部门及有关部门应当健全教师培训体系，明确培训标准，制定培训规划，学校应当根据教师培训的标准和规划制定具体的实施方案”。

其次，有必要综合考量教师专业发展权的内容体系，完善相关法律规范。在机会平等权方面，《征求意见稿》可以在总则中规定教师“不论民族、地区、性别等因素，平等地享有发展自身的机会”。并且，该权利可以进一步从教师的培训和培养领域拓展为教师地位平等的一般原则，规定为“教师在教育活动中的法律地位一律平等”。在成果认可权方面，《征求意见稿》第34条第1款应当以包含符合培训标准和规划意义的“学分”替代仅具有培训时长意义的“学时”作为认定标准，建立学分认定制度并将其与结业证书、效果评价和荣誉称号等制度挂钩。在条件保障权方面，《征求意见稿》第34条第2款应当在“研究开发教师培训课程资源”前增加“开发教师发展数字化平台”，进一步凸显数字教育时代教师专业发展的智慧化要求。

最后，应当优化教师专业发展权规范的逻辑结构，调整法律规范的要素设置。一是《征求意见稿》第9条可以将“获得相应设施设备支持和资源保障”作为一般意义上的“条件保障权”单列为一项。一方面，教师专业发展权与教育教学权、学术科研权均以条件保障权为其重要内容，将“获得相应设施设备支持和资源保障”置于“自主开展教育教学活动”之后，不利于教师专业发展权的充分实现；另一方面，条件保障权可以作为对教师专业发展权及其他教师权利实现具有保障功能的一项独立权利，已经体现于《征求意见稿》第45条的规定中。二是《征求意见稿》应当在法律责任部分补充学校责任，规定“学校不履行或履行教师投入、待遇和履职保障等义务不符合法律规定的，由主管教育行政部门责令其限期改正；严重影响本地区教育发展的，应当依法对主要负责人、直接责任人追究相应的行政责任”。此规定属于奖惩要素，与《征求意见稿》关于学校在教师专业发展中的假定和处理要素一起构成完整的规范逻辑结构。

在统编“教育法典”之前，对教师专业发展权的立法保障，应当以修订《教师法》为统筹教师专业发展法律制度更新发展的基点，引导《高等教育法》和《职业教育法》等法律中教师专业发展权相关规定的联动修改，以“打包立法”技术实现教育法律“一揽子修订”。在立法上形成以《教师法》为核心、其他教育法律为辅助的教师专业发展权保障体系，为教师专业发展权编入教育法典供给成体系的法律规范文本。

（二）统编“教育法典”，构筑教师专业发展权的统一体系

编纂“教育法典”是解决我国教育法律规范形式分散问题的根本途径。将教师专业发展权统编入“教育法典”，构筑教师发展的统一体系是立法保障教师专业发展权的最优选择。当前，教育领域的法律法规还存在着重复、冲突不协调的部分。“教育法典”的编纂必然会对现有教育法律规范进行整体调配，在教育法法典化进程中因循教育法典总分结构的统领关系^[30]规定教师专业发展权的有关内容，使体系化的教师专业发展权制度格局将得以展现。

教师法律规范的入典方案，当前学界有两种观点：第一种观点认为，应当将教师规定于“教育法典”总则编“教育法律主体”部分的“教师”章中^[31]；第二种观点认为，应当整合教师相关的制度内容，统筹编纂成“教师编”，置于“教育法典”分编部分^[32]。两种观点的争议不仅涉及教师专业发展权的内容应当在教育法典中处于何种位置，也关系到教师专业发展权会得到何种程度的保障。教师专业发展权的设置具有一定的前瞻性，权利内涵与内容体系都较为丰富，设置专门的“教师编”，能够在教育法典内整体集中规定教师专业发展权的内容体系，对于教师专业发展权的立法保障更充分。但是，“教师”独立成编不利于形成逻辑结构清晰的教育法典总分则结构。采取将教师专业发展权的一般条款规定于总则编的“教师”章，在分则各编针对各个教育阶段或教育类型教师专业发展的特点规定相应的教师专业发展权具体内容，契合教育法典的总分则结构，但是会影响教师专业发展权内容体系的集中呈现。

若按第一种总则编“教师章”入典方案，教师专业发展权应当规定于“教育法典”总则编“教师”章，形成教师专业发展权的一般条款，与分则各编中各教育阶段或教育类型教师的专业发展权规定形成体系效应。首先，“教育法典”应当在总则编的“教师权利”部分明确列举教师享有“自主学习、参加进修或者其他方式的专门培训，实现专业发展”的权利，并明确规定教师专业发展的机会平等权，即不同教育阶段、不同教育模式、不同教育区域的教师法律地位平等，享有同等的专业发展机会。其次，在义务教育、高等教育、民办教育、职业教育等分则各编中，立法应当根据教育阶段或教育类型的不同对教师专业发展权的规定进行适配和调整，设置符合教育阶段或教育类型特点的教师专业发展权条款。例如，在职业教育编应当根据职业教育“产教深度融合”的特点，在立法实现职业教育教师专业发展的条件保障权时，规定“政府应当采取措施鼓励行业组织、企业共同参与职业教育教师培训”。

若按第二种“教师编”入典方案，除在“教师权利”章节中规定教师专业发展权外，还可以整合教师法律制度中教师培训的相关规定，将其扩展为“教师专业发展”章。在该章根据教师专业发展权的内容体系，规定保障教师专业发展的各项制度。一是明确教师专业发展中心的设立条件与组织结构，保障不同类型、不同地区、不同教育阶段教师专业发展的机会平等和公平受益；二是强化多元主体协同参与的教师专业发展持续投入机制，由政府通过直接投入专项经费、开发教师专业发展数字化平台、建立持续性财政投入制度等方式高位推动，以学校管理服务为行动中枢具体组织实施教师专业发展活动，鼓励和支持企业事业单位及其他社会组织为教师专业发展提供捐赠和志愿服务；三是建立教师培训学分认证与互认机制，建立线上线下相结合的学分认证体系，确保学分认证在各地和各学校能够相互认可。当然，教师编也有必要协调教师专业发展权与其他权利之间的关系，实现教师编内规范的体系整合。例如，教师专业发展救济请求权的救济程序与其他权利具有共性，可以统一规定在教师救济章节。

本文认为，教育法典的体系性要求优先于教师专业发展权内容体系的整体集中呈现，教师专业发展权的总则编“教师章”入典方案更为可取。此外，不同于我国《民法典》先实现法典化再通过更新或出台司法解释保障法律准确适用的路径，教育法领域行政规制色彩较浓，教育法典的编纂路径及其实施保障需要嵌入一定的行政法理、合理运用行政立法手段。“教育法典”施行后，为统筹专业发展与组织发展、教学发展、个人发展等教师发展目标，确保教师的专业发展与培训、工资待遇、考核评价、表彰奖励等制度协同，可以在论证立法可行性与必要性的基础上制定《教师发展促进条例》，保证教师专业发展权法律规范的细化和实施。

党和国家坚持教育优先发展、教师优先发展，推动新时代教师教育事业和教师队伍建设取得历史性成就。在数字时代，国家和社会对于教师队伍素质的要求日益提高，但过度义务的限定缺乏对应权利规定的跟进。在此背景下，应当结合教育高质量发展需求和数字教育的特点，强化对教师专业发展权的制度保障，充分利用数字化、智能化的资源，积极开展线上线下相结合的教师培训，促进教师在适应时代变革中发展自己，提升自身综合能力，从而充分有效实现教师专业发展权。与此同时，教育法法典化提上日程，对教师专业发展权的立法保障不能局限于当下的立法脉络，应当以前瞻性和开放性的眼光在教育法法典化进程中充分考量教师专业发展权的内容体系，按照先修订《教师法》，后统编“教育法典”的策略，以立法推动教师专业发展权精确化、健全化、规范化和系统化的法治保障。

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