在现代社会，公共政策的制定和执行不再仅仅依靠政府单一力量，而是越来越多地与私人机构合作。这种公共与私营合作的模式被称为“协作治理”，它不仅涉及政府与私人实体的简单合同关系，还包括更为复杂的权力和责任的共享。
一、协作治理
协作治理是指政府通过动员政府外部的生产者，并与他们共享决策权来实现公共目标的一种治理方式。这种合作方式不同于传统的服务合同和慈善捐赠。简单的服务合同通常将所有决策权交给政府，而慈善捐赠则将所有权力交给捐赠者。在协作治理中，双方不仅在实现目标的手段上有发言权，还在目标的细节上共同决策。
这种合作模式的优势在于，它能够增加公共项目的资金或生产能力，并提高执行这些任务的灵活性。然而，这也意味着权力界限变得模糊，战略也更加复杂。政府和私人机构需要协调和合作，共同应对公共任务的挑战。
在美国，越来越多的公共事务涉及非政府行为者的参与，协作治理的趋势日益明显。在其他发达国家以及一些发展中国家，这种趋势同样存在。通过各种指标可以发现，私人参与公共事务的规模在不断扩大，而协作治理作为其中的一种重要形式，也在逐渐成长。
在协作治理中，政府角色的转变对公共部门的分析和管理需求产生了深远的影响。政府不仅需要制定政策，还需要有效管理和协调与私人机构的合作。这要求政府具备更高的灵活性和适应能力，以应对协作治理带来的复杂性和不确定性。
二、协作治理的学术讨论
近年来，政府与私人机构的合作模式在学术界引起了广泛关注，“协作治理”涉及多个学科，如政治学、经济学、公共管理和行政法。
政治学视角
在政治学中，协作治理的研究涉及联盟动态和政治多元化等方面。社会资本理论也常被用来解释合作中的粘合机制，以及在不同文化环境中联合行动机会的差异。此外，网络理论的研究也涵盖了相关主题，为我们理解协作治理提供了新的视角。
经济学视角
经济学中，博弈论和交易成本经济理论对协作治理有重要启示。通过这些理论，我们可以更好地理解合作的形成和演变。此外，委托-代理关系的研究也对协作治理的定义和特定合作的动态提供了澄清。新制度经济学则通过分析跨部门生产安排的结构、功能和脆弱性，进一步丰富了我们的理解。
法律视角
法律学者也对协作治理相关话题进行了广泛探讨。例如，有学者分析了英国政府在20世纪80年代引入私人资本提供公共服务的计划，并指出了这一举措对公共管理的影响。另一位学者则将协作治理视为一系列监管改革的通用标签，探讨了包括环保和职业安全等领域的改革措施。
公共管理视角
在公共管理领域，“新公共管理”理念强调通过间接和协作的方式完成公共工作。许多研究集中于政府与非营利组织的合作，探讨了非营利组织在社会福利政策中的角色。此外，关于公私伙伴关系的评论和实证研究也为协作治理的研究提供了宝贵的前期经验。
企业联盟与战略伙伴关系
企业联盟和战略伙伴关系的研究也为协作治理提供了重要的参考。自20世纪80年代以来，学者们对企业间的新型互动模式进行了大量研究，发现这些模式与协作治理有很多相似之处。例如，有研究列举了企业联盟的关键分析框架，探讨了企业合作和战略联盟的实证和分析方面的问题。
三、政府与私营部门的合作模式
“协作治理”模式不仅在历史上有所体现，如罗马帝国的税收管理和大英东印度公司等例子，而且在当今世界中也有广泛应用。
协作治理的历史背景
私人参与政府事务并不是新鲜事。历史上，很多国家通过不同的方式与私营部门合作来实现公共目标。例如，罗马帝国曾将税收管理委托给私人税务代理人，大英东印度公司经常作为英国政府的延伸，而J.P.摩根在金融恐慌时的干预也为美国政府提供了支持。这些例子说明，政府与私营部门的合作在不同历史时期和背景下都有应用。
20世纪中期的政府扩张
20世纪中期，国家权力显著集中。例如，在1930年，美国联邦政府的支出仅占GDP的不到4%。但经过“新政”和第二次世界大战，这一比例在十五年内飙升至44%以上，并在随后的几十年中保持在19.8%左右。这一时期，政府的角色显著扩展，公共事务更多由政府直接管理。
政府角色的转变
然而，在20世纪末，出现了政府权力向地方政府转移的趋势。联邦政府的支出比例从1980年代初接近GDP的三分之一逐步下降。此外，联邦预算中财政转移的比重不断增加，社会保险支付、政府间补助等占联邦支出的比例显著上升。这一变化表明，尽管公共支出总量未显著减少，但结构和分配方式发生了变化。
间接政府行动的增加
随着政府职能的转变，间接治理的现象越来越明显。例如，政府不再依赖自身员工完成所有公共任务，而是通过外包和合同等方式实现。这种转变在各个政府层级和不同时间段有所不同，但总体趋势是对外部服务供应商的依赖增加。
税收支出的影响
政府通过操纵税收制度来实现公共目标也是间接治理的重要形式。例如，通过税收减免和优惠政策，政府可以激励私人部门和个人参与特定的公共服务活动。这种方式在美国联邦政府中应用广泛，对特定任务领域的影响尤为显著。
总体来看，政府与私营部门的合作已成为实现公共目标的重要手段。这种协作治理模式不仅提升了公共服务的效率和灵活性，也为政府和私营部门的合作提供了新的思路和方法。
四、私人参与公共任务的动机与风险
将非政府组织纳入公共事务，主要是为了提高公共服务的效率和效果。以下是几种常见的动机：
资源不足：政府有时缺乏完成某些任务所需的资源或能力。这可能是由于公民不愿意通过税收提供足够的资金，或者是因为政府预算受到限制。在这种情况下，通过引入私人资源，可以有效补充政府的不足。
生产力优势：私人机构通常具有更高的生产力和效率。例如，私人公司在运营养老院或建造基础设施方面可能比政府更具优势。这是因为私人企业有更强的盈利动机和灵活性，可以更好地利用技术和专业知识来提高效率。
信息优势：某些任务需要专业的知识和信息，这些信息往往集中在私人组织中。例如，减少工业污染或提高工人技能的最佳方法，可能需要依赖私营企业的专业知识和经验。
合法性增强：在某些情况下，由私人组织执行任务，可以增强项目的合法性和公信力。例如，匿名戒酒会等组织在帮助吸毒者戒毒方面可能比政府机构更具说服力和效果。
尽管私人参与公共任务可以带来很多好处，但也存在一些潜在的风险，主要包括：
控制权稀释：间接行动往往减少了政府对任务和手段的控制权。这不仅包括预期的自主权减少，还可能出现意外的控制损失风险。
更高的支出：间接生产有时可能比预期更昂贵。这可能是因为私人机构的生产力优势被高估，或者是由于交易成本和控制权稀释带来的额外费用。
声誉风险：间接行动可能使政府面临代理行为带来的声誉风险。例如，2003年美国在伊拉克战争期间，私人承包商的行为对美国的国际形象造成了严重损害。
能力下降：依赖私人机构可能导致政府自身能力的下降。过度依赖私人承包商，可能会使政府在未来的任务中处于不利地位，特别是当需要恢复直接交付模式时。
总结来说，政府与私人机构的合作可以有效提升公共服务的效率和效果，但需要谨慎评估潜在的风险和挑战。只有在充分了解和权衡这些因素后，才能实现最佳的公共价值。
五、绘制协作治理的地图
理解“协作治理”在集体行动中的位置至关重要。协作治理指的是处理传统上由政府承担的公共任务，通过公共与私人机构的合作来实现。以下六个维度帮助我们更好地定义和理解协作治理：
1. 形式。协作治理可以从正式合同到非正式协议，甚至是默契的合作。例如，美国的“军工复合体”虽然有军事合同作为工具，但其主要手段如游说和个人关系并不记录在案。对于那些没有正式记录的合作，分析起来会更困难，因此，我们主要关注具有某种形式特征的合作关系。
2. 持续时间。合作关系可以是长期的，也可以是短期的。长期合作通常对公共任务有更深远的影响，而短期合作往往出现在危机管理中，解决特定问题后即告结束。
3. 焦点。合作可以专注于解决单一问题，也可以涵盖多个问题。合作的焦点可以随着时间的推移扩大或调整，以应对不同的公共需求。
4. 参与者的多样性。协作治理的基本要求是至少有一个公共和一个私人参与者。参与者的多样性可以进一步增加，例如，既有营利组织也有非营利组织的参与。多样性的增加通常意味着合作关系的复杂性也随之增加。
5. 稳定性。合作关系的稳定性取决于参与者的目标是否一致。如果合作中的规范和利益分歧较大，合作关系可能会不稳定，需要投入大量精力来维持。
6. 自由裁量权。谁在掌舵，谁拥有决定权，是协作治理中的关键问题。协作治理要求公共部门有最终的决定权，同时每个合作方也应拥有一定程度的自主权。例如，公司慈善捐赠中，公司对其捐赠享有广泛的自由裁量权，而政府仅作为被动的参与者。而在市政府与私人废物管理公司的合同中，政府对任务的控制则更加严格。
自由裁量权的分配
自由裁量权的分配是区分协作治理与其他公共-私人互动的最有用标准。纯志愿或纯合同的合作不属于协作治理，因为它们没有共享裁量权的特征。协作治理中，公共部门和私人机构共享裁量权，这种共享不仅丰富了合作的潜力，也增加了它的复杂性。
六、案例
在现代治理中，公共与私营部门的合作越来越普遍。通过一些具体的例子，我们可以更好地理解协作治理的复杂性。
纽约市公园管理局
到20世纪80年代初，纽约市在维护其公共公园方面遇到了巨大挑战。财政危机限制了资源，使得公园变得肮脏和危险。于是，纽约市决定引入私人参与来帮助公园的升级、维护和管理。这种私人参与形式多种多样，包括志愿者组织、公园之友团体等。例如，中央公园保护协会（一个私人非营利组织）被正式赋予了管理中央公园的责任。而布莱恩特公园的管理则被委托给一个“商业改进区”，从周边企业征收特别税款。这些举措极大地改善了公园的状况，使其重新成为市民的休闲场所。
基于管理的监管
在许多领域，传统的监管方法正在让位于更灵活的基于管理的监管方式。政府监管者认识到，相对于被监管公司，他们在信息上处于劣势。因此，他们与公司管理者共享监管自由裁量权。例如，在环境领域，传统方法可能规定具体的废水处理技术，而基于管理的方法则只设置污染物的最大允许水平，让公司自行决定如何达到标准。这种方法提高了监管的灵活性和效率，鼓励公司采用创新的解决方案。
天花疫苗接种
2001年9月恐怖袭击后，美国政府提出了针对“第一响应者”的天花疫苗接种计划。联邦政府采用了直接方法为军队接种疫苗，而对于民用方面，则依赖私人医疗组织和医院来完成。这种方法不仅减少了疫苗接种的复杂性，还确保了医疗资源的合理配置。
联邦工人培训计划
1998年的《劳动力投资法》管理着联邦资金用于一系列职业培训项目。该法律要求广泛参与私人实体，包括营利和非营利组织。每个州和地方都需要成立一个管理机构，主要由企业代表组成，监督联邦资助的培训活动。这不仅提高了培训项目的效率，还确保了培训内容更贴近市场需求。
新一代汽车计划
1992年，克林顿政府提出了一项与美国汽车制造商合作的计划，旨在十年内生产出燃油经济性达到1993年车型三倍的汽车。政府和行业科学家共同努力，利用国家实验室和研究设施进行创新。尽管没有一款汽车准备量产，但该计划推动了汽车行业的技术进步，为未来的环保车型奠定了基础。
这些例子展示了协作治理在不同领域的应用，强调了公共与私营部门合作的重要性和多样性。通过这些合作，政府不仅能够更有效地利用资源，还能借助私营部门的专业知识和创新能力，提高公共服务的效率和质量。
七、三种形式的自由裁量权
在协作治理中，政府和私人机构之间的自由裁量权分配是一个关键问题。自由裁量权分为生产自由裁量权、收益自由裁量权和偏好自由裁量权，这三者决定了合作的潜力、风险和复杂性。
生产自由裁量权
生产自由裁量权指的是政府允许私人机构在完成公共任务时，有权选择实现目标的具体方式。例如，政府可能需要修建一条公路，认识到由私人公司来完成比自己做更有效。这种情况下，政府通过合同明确要求，而私人公司则拥有选择具体施工方法的自由。这种方式能提高效率，但仍然由政府定义最终目标。
然而，有时政府不能完全明确其目标。例如，在公共安全领域，地方政府可能不了解某种疾病爆发时最有效的应对方式，而医院管理员则有更好的判断力。这时，政府可以将部分自由裁量权交给医院，让他们根据实际情况调整应对措施。这种情况下，协作治理能更有效地实现公共目标，但也增加了管理的复杂性。
收益自由裁量权
收益自由裁量权涉及合作双方如何分配因合作产生的利益。例如，汽车制造商在研发新一代汽车时，可能更倾向于使用重新配方的燃料，因为这样可以将部分成本转嫁给石油行业，而政府则希望他们研发新的发动机技术。为了确保合作的公平性，政府必须在收益分配上进行调节，以防止私人机构获取过多利益。
在具体操作中，政府需要设定明确的绩效目标和评估标准，确保公共利益最大化。例如，在职业培训项目中，政府可以通过测量培训后的就业率和收入水平，来评估培训效果和收益分配的公平性。
偏好自由裁量权
偏好自由裁量权指的是合作双方在价值观和目标上的偏好差异。不同的合作方可能有不同的优先事项和利益。例如，某些捐赠者更倾向于资助特定疾病的研究，而不是广泛的医学研究。社区组织可能只愿意为某个族群提供服务，而非所有人。
这种自由裁量权可能导致合作目标的偏离。例如，公园的捐赠者可能更关注花坛的美观，而忽略了足球场的维护。这种偏好差异可能导致资源分配不均，影响公共利益的实现。
总的来说，协作治理的关键在于平衡各方的自由裁量权，以最大化公共利益。通过适当的管理和调节，政府可以利用私人机构的效率和专业知识，同时确保公共资源的公平分配和公共目标的实现。理解和管理这三种形式的自由裁量权，是实现有效协作治理的关键。
八、协作治理与政府的分析性任务
在现代社会中，协作治理已成为公共管理的重要形式。然而，协调协作治理不仅是一个高难度的挑战，而且与传统的管理官僚机构或监督合同有很大不同。为了成功实现协作治理，政府官员需要完成以下任务：
评估效率差异：评估政府直接执行某项职能与委托给私人部门之间的效率差异。了解哪种方式更高效、更具成本效益。
衡量公共利益：评估不同项目的公共利益，确定哪些项目能够最大化公共价值。
平衡自由裁量权：估算授予私人机构不同程度的自由裁量权所带来的价值增加和潜在损失，以确定合作条款的明确程度。
了解合作伙伴：详细了解潜在合作伙伴的目标、约束和内部运作，预测生产自由裁量权的收益及其带来的风险。
区分合作伙伴：根据潜在合作伙伴的自由裁量权使用情况和遵守限制措施的可能性，进行区分和选择。
制定规则体系：建立一个规则体系，宽松管理生产自由裁量权，同时严格控制收益和偏好自由裁量权。
调整合作条款：根据公共优先事项的变化或新证据，调整合作条款，确保合作的持续有效性。
管理权力平衡：即使在合作中，私人方在资源、政治影响力和公众声誉方面超过公共方，政府也要有效管理这种权力平衡。
三个关键观察
实际重要性日益增加：协作治理的重要性不断增加，超过了目前对其理解和预测的能力。传统的分析工具难以完全适应这种新的治理形式，因此学者们需要开发新的分析框架。
技能需求变化：协调协作治理需要的技能在企业高管、风险投资家或高级顾问中常见，但在一线公共管理者中较少见。政府需要更多具备经济学、博弈论和决策分析等技能的人才，而不仅仅是传统的公共行政技能。
协作治理的普遍性：尽管数据有限，但协作治理在全球范围内正变得越来越普遍，特别是在公共需求超过政府单独提供能力的情况下。这种趋势在医疗、教育、环境保护等多个领域表现尤为明显。
结语
协作治理作为一种新的集体行动形式，尽管面临挑战和风险，但在明智运用和熟练管理时，能够带来巨大的公共价值。政府需要提升分析能力，开发新的管理框架，以增强协作治理的收益并减少其成本。这为实践者提供了一个紧迫的议程，推动协作治理的发展和完善。
Ref: Public Private Collaboration by John D. Donahue and Richard J. Zeckhauser
