在政策分析中，“公共政策”这个概念颇有争议，如果简单地定义公共政策：它是政府做和未做的事情，涉及政治，解决资源、权利和道德的冲突。
政策参与者对问题的原因和解决方案有自己的理论。比如，贫困可以被视为社会因素的结果，也可以被看作是个体失败的结果，不同的理论会导致不同的政策反应。这些理论反映了对社会性质和政府角色的假设，当这些假设高度一致时，我们称之为意识形态。
要理解政府的行为，我们需要两个基本工具。首先，我们需要分析政府运作的机构，即宪法安排、游戏规则和官僚机构。不同国家的宪法安排会影响政策制定过程的不同。其次，我们需要分析在政治舞台上运作的利益，这些利益围绕经济或社会关切组织，对政府提出需求或抵制有害措施。
一、公共政策的“双重命令”
在深入分析具体政策之前，我们需要先了解政策背后的更大背景和政府的主要关切，这样才能更好地理解政策决策的形成过程。
政府的权威和合法性
首先，政府的权威和政治体系的合法性是任何政策制定的基础。尽管政治哲学家对于政治权力和正当性的讨论非常深入，但在公共政策分析中，这些问题经常被忽略。然而，政府在制定政策时，必须首先确定他们是否有权这样做，以及所采取的行动是否符合宪法和法律要求。这种合法性关切虽然大部分时候是隐形的，但却深深植根于政策制定的结构中。
社会秩序和稳定
政府必须确保社会的稳定和秩序。无论是通过高效的警务系统还是通过解决社会不满情绪的政策，维持社会的凝聚力都是政府的基本任务。不同的政府可能有不同的方法来实现这一目标，但维护社会秩序的需求是所有政府的共同关切。
连任的考量
政府在上台后，另一个显而易见的关切就是留任。制定公共政策，实际上可以被视为为了争取连任机会最大化的练习。虽然这听起来像是政治家的自私行为，但在民主制度下，政治家确实需要对公众的关切做出回应，才能保持他们的职位。
举个例子，21世纪初期，很多国家的政府都在焦虑应对人口老龄化问题，制定了许多长远的养老金政策。这些政策看似对当前的政府没有直接好处，但实际上，是政府为了未来社会的稳定和长远利益所做出的必要决策。
道德和伦理考量
政策的制定不仅仅是为了追求选票，还涉及到政府的道德和伦理考量。例如，1993年克林顿总统提出改变军队中对同性恋者的态度，尽管这一提议引起了广泛的争议，但从总统自认为正确的角度来看，这确实有意义。
二、 政策组合：复杂的切磋与政治计算
在公共政策的研究中，分析个别政策的生成、发展和实施往往无法全面反映政策制定的真实情况。因为公共政策的需求通常超出了任何政府能够提供的政策回应能力。最终的政策组合，是利益集团、部门间的竞争、讨价还价和政治计算的结果。
政策组合的异质性
政府的政策制定不仅仅是一个统一的行动者，而是不同部门和利益集团相互争夺空间的过程。例如，内阁部长在立法过程中各自有不同的优先事项，这些优先事项通过他们的“心理模型”来判断行政能力和政治资本的投资方向。简单来说，政策的形成不仅仅取决于具体领域的内在因素，还反映了政府在维护合法性和政治权宜之间的平衡。
这种政策组合的异质性可以通过英国和美国的例子来说明。2003年，英女王在议会演讲中概述了英国政府的立法计划；2004年，布什总统在国情咨文中提出了美国政府的立法目标。这些演讲的内容反映了当时特定历史时刻的政策组合，但更重要的是展示了政策组合的整体风格和形态。
社会稳定和公众关切
在这些政策组合中，社会稳定关切占据了重要位置。例如，英国政府提议收紧庇护案件的上诉制度、引入国民身份证以及改善保护妇女和儿童的法律和系统。这些措施都是对公众关切的回应，反映了政府在面对外部事件时的应对策略。
这些例子强调了为何某一特定问题会进入行动议程，以及它如何转化为具体公共政策。在这些案例中，政府回应公众担忧的决定既可以被视为对公众关切的敏感性展示，也可以被视为防止反对派利用这些问题的政治操纵。然而，这些问题往往有悠久的历史背景，例如英国的庇护制度问题和身份证引入的讨论。
立法和政策的渐进过程
在英国，提议的立法很少是对经典压力集团活动的回应。大多数举措代表了对分散公众关切的回应，而不是对组织利益集团需求的回应。例如，养老金改革中的政府与雇主、保险业和工会的谈判。
这些政策组合中的大部分是渐进过程，而不是政策创新。例如，提议加快规划系统和改善交通流量。这些公共政策既是乏味的工作，也是戏剧性的过程，涉及不断调整和修补。
道德承诺与政治权宜
政策有时也代表了一种道德承诺，与政治权宜无关。例如，允许同性伴侣登记民事伴侣关系的立法提议。这是象征性的行动，表明政府的自由和进步立场，是对其法律和秩序政策引发的专制指责的反驳。
2004年女王演讲中最具争议的措施之一是上议院改革。政府利用混乱和分歧，强加自己的首选选项：由独立委员会任命的二院，其党派组成反映投票模式。这无不展示了公共政策制定的复杂性。
美国的政策组合
2004年布什总统的国情咨文演讲，阐述了广泛的政策目标，从宣布广泛的政策目标到提议立法行动。布什的演讲中，政策与目的的联系较弱，但反恐问题占据了头条新闻，提议立法行动如重新制定《爱国者法案》和临时工计划提案也备受关注。
布什的“洗衣单”展示了他的抱负，但国会决定了行政部门的提议是否成为法律。2004年春夏季伊拉克局势恶化使总统在国会中的影响力减弱，选举背景使民主党不愿合作，共和党国会多数内部的裂缝使立法多数难以构建。
三、政策制定中的历史维度
在公共政策研究中，经常提到一个概念——路径依赖。这个概念可以理解为政策的渐进性和适应性：政策制定者通常依赖已有的工具和经验，避免激进的创新。这种现象在面对新的问题时尤为明显，例如艾滋病初期的政策反应。政策制定者依赖既有的组织和结构来实施新政策，这使得公共政策的变革往往是缓慢而渐进的。
历史的重要性
历史不仅影响政策制定者的工作环境，如宪法安排和政府行政机制，还影响他们的思想和决策。政策制定者的观念和决策受到他们早期经验和时代文化的影响，同时，他们也会从历史中汲取教训。举例来说，20世纪20年代和30年代经历经济大萧条的政治家们，更倾向于采用激进的社会和经济政策。而在经济增长和充分就业时期成长起来的下一代，则对失业问题不太敏感，并倾向于采用新的经济理论来证明其政策合理性。
历史解释与政策制定
政策制定者如何解读历史，对政策制定有重要影响。例如，克林顿和布莱尔在1990年代倡导的“第三条道路”政策，反映了他们对前任党领导人错误的诊断。他们从历史中吸取教训，试图寻找新的政策路径。然而，对历史的解读未必总是正确的。有些灾难性的政策决策，正是由于错误地应用了所谓的历史教训。
例如，布什发起2003年伊拉克战争，部分原因是对历史的误读。他认为，独裁者手中的大规模杀伤性武器将被使用，因此必须预防性地“消除”。这种决策依赖于对历史的特定解读，而非客观事实。
偏离既有路径的政策变化
政策变化并不总是由经济或政治环境中的剧变引起的。有时，政策制定者通过表明以前难以想象的事情已变得可行，从而打开了政策变化的窗口。例如，撒切尔夫人在1980年代挑战了英国政府需要工会合作的假设，成功地打击了工会，改变了经济管理模式。同样，布莱尔在1997年上任后，将工会边缘化，制定了独立于工会的政策。
公共政策制定中确实有过创新，但频率并不高。理解公共政策，离不开历史的视角。政策制定者的决策不仅基于当下的实际情况，还受到他们对历史的理解和解读的影响。评估公共政策时，若不考虑政策制定者的目标和历史背景，结论往往会片面甚至过时。因此，在研究和评估公共政策时，历史维度是一个不可忽视的重要因素。
四、政策制定的比较维度
在理解现代政治体系中的政策制定时，制度、意识形态和历史背景非常重要。但除了这些，跨国政策研究也同样关键。跨国政策研究在过去几十年迅速增加，主要因为技术创新加速了信息传递。我们几乎无法逃避关于其他国家正在发生什么的信息轰炸。然而，问题是，这种信息传播是帮助了我们理解政府行为，还是带来了困扰？
跨国政策研究的三种方式
跨国政策研究有三种主要方式可以改进政策分析：
参考其他国家的政策：通过参考其他国家的政策，能更清楚地定义自己的政策议程。相似的政策反应可以帮助我们理解某一国家的细微差别，而不同的政策反应则能突出自身政策环境的独特之处。
检验特定国家解释的充分性：通过跨国调查，能检验一个国家的政策解释是否充分。例如，如果某一政策在不同国家中有相似的结果，我们可以推测这些国家在某些关键方面具有相似性。
作为准实验：跨国经验可以作为准实验，帮助我们理解为什么某些政策在一个国家有效，而在另一个国家却不可行。通过比较不同国家的政策经验，我们可以得出关于政策成功与失败的宝贵教训。
误导性的跨国概括
比较研究中，有时会出现误导性的跨国概括。例如，一篇关于欧洲卫生改革的文章声称“各国无一例外地在改革其卫生系统”，并断言“所有卫生系统中的问题诊断和处方几乎完全相同”。实际上，这些说法是错误的。但通过比较研究，我们可以更好地理解各国卫生保健问题的差异。
例如，美国和加拿大的医疗保险系统虽然在价值观上有许多相似之处，但在政策上却有显著差异。了解这些差异，能帮助我们识别其他影响政策结果的制度和战略因素。
比较研究的优点和风险
比较研究的优点在于，它可以作为对解释省视主义的解毒剂。以卫生政策为例，有些北美学者认为普遍医疗保险与美国价值观不相容。然而，加拿大和美国的价值观非常相似，但两国的医疗保险系统却截然不同。通过比较研究，我们可以发现这些差异背后的制度和战略因素，而不仅仅是文化差异。
学习和借鉴他国经验
从其他国家的政策经验中汲取教训，是许多国际组织的目标。例如，世界卫生组织（WHO）和经济合作与发展组织（OECD）都会推广“最佳实践”，提供广泛的统计数据，帮助各国了解和借鉴他国经验。然而，不同国家的数据和政策分类方式不同，需要仔细研究和分析，才能真正实现跨国学习。
日本、韩国在这一方面表现出色，它们会派出高级公务员出国考察，寻找有前途的模式，并考虑如何将这些模式移植到本国。这种方法强调适应、转化和实施的问题，是跨国学习的典范。
五、为折衷主义辩护：多元视角下的公共政策分析
在讨论公共政策分析时，有人可能会觉得我们试图兼顾所有方面，追求折衷主义可能会牺牲知识上的严谨。事实上，没有哪个公共政策分析师能够只用一种方法解决所有问题：早上使用理性选择分析方法，下午进行心理分析，晚上研究历史，而在失眠时再思考政治理论。这是不现实的。然而，尝试利用所有这些学科的知识是必要的，因为理解和解释整个公共政策需要综合的视角。
自我利益与公共政策
大多数公共政策分析的核心概念是自我利益。我们讨论了政治家为了当选和留任的自我利益，提到了游说团体为了获取利益或追求意识形态的自我利益。然而，理解这些自我利益的定义和实现方式需要背景知识。人们如何定义自己的自我利益，取决于文化和历史背景；他们如何推动自己的自我利益，则取决于所处的制度环境。这些定义和实现方式会随着知识、社会和经济环境的变化而变化。例如，理解英国国民健康服务（NHS）的发展历史，必须了解其运行环境的变化。
综合视角的重要性
理解自由民主政府的运作，需要关注以下几个基本特征：
维护政权合法性的需求：政府需要保持其合法性，以便顺利施政。
争取并保持职位的竞争：政治家的主要任务是获得和保持职位，这影响了他们的政策选择。
寻求平衡的政策组合：政府在制定政策时，必须在多种需求和限制之间找到平衡。
历史与制度的影响
在分析公共政策时，必须考虑到思想、制度和利益群体的交汇。这意味着理解政策制定者的选项、他们如何看待自己的想法，以及这些想法如何受到历史证据的影响。政策制定者和公共政策分析师使用的说服修辞至关重要，因为这直接影响到政策的实施和公众的接受程度。
比较研究的价值
比较政策研究是公共政策分析中的一个重要元素。跨国比较可以展示不同国家在政策问题上的处理方式，揭示行为者的心理世界是如何受到历史理解和特定环境中利益相关者想法的影响。这样可以防止解释上的狭隘性，提供更全面的视角。
理解和评估公共政策制定的复杂性，需要从政策制定者的视角出发，理解他们认为自己在做什么。这是理解和评估其行动的必要条件，尽管不是充分条件。公共政策分析需要多元视角的综合方法，以便全面、准确地解释和预测政策的效果。
Ref: Reflections on Policy Analysis: Putting It Together Again by Rudolf Klein and Theodore R. Marmor
