在全球政治舞台上，经济制裁作为一种工具，越来越多地被世界主要强国和联合国使用，目的是实现各种国际政治目标。举几个例子，联合国曾对伊拉克施加制裁，迫使其撤出科威特；对塞尔维亚施加制裁，迫使其停止支持波斯尼亚叛军；对海地军方施加制裁，促使其下台；并结束了南非的种族隔离制度。此外，美国曾威胁对中国进行经济惩罚，理由是其人权侵犯行为，并且对古巴长期实施禁运。
仅在1991年到1994年间，联合国安全理事会就实施了八次强制性制裁，而1945年至1990年间仅有两次。1995年，联合国秘书长提出成立一个新的机构，以监测经济制裁的实施并预先评估其效果，这表明国际社会对经济制裁的信任不断增强。
长期以来，人们普遍认为，军事手段是实现外交政策目标的唯一有效方式，例如占领或防卫领土、改变一个国家的军事行为、政权或政治结构。然而，自第一次世界大战以来，经济制裁逐渐被视为战争的另一种选择。许多人认为，经济制裁可以像军事力量一样有效，而且更为人道。正如一位学者所言，“对战争作为政策工具的实用性，理智的人们可能会有不同看法，但对不必要的战争几乎没有什么可辩护的”。
在过去的十年中，国际关系界对经济制裁的实用性越来越乐观。尽管早期的研究认为制裁效果不如军事力量，但自20世纪80年代中期以来，新的研究改变了这一悲观态度。许多学者认为，过去对经济制裁的低估是由于过分关注少数失败的案例，如国际联盟对意大利的制裁和美国对古巴的制裁。新的研究表明，制裁在许多情况下是实现政治目标的有效工具。
一个关键的证据来自一项大规模研究，该研究审查了1914年至1990年间的115个制裁案例。研究表明，有40个案例的制裁是成功的，占总数的34%。这个比例远高于以往的预期，足以被视为军事力量的替代方案。
然而，这种乐观态度也受到了质疑。新的研究指出，经济制裁的有效性并不像之前研究所声称的那样高。进一步审查发现，许多所谓的成功案例实际上是通过军事手段解决的，或者根本没有证据表明目标国家做出了让步。因此，制裁在实现非经济目标方面的独立实用性是有限的。
现代国家的民族主义情绪常常使国家和社会愿意忍受相当大的惩罚，而不愿放弃被视为国家利益的东西。即使是弱小或组织不善的国家也往往不愿屈服于外部压力。此外，拥有现代行政能力的国家通常可以通过各种技术手段减轻制裁的经济影响。即使这些能力缺乏，统治精英也可以通过将制裁的负担转嫁给反对派或被剥夺权利的群体来保护自己及其支持者。
一、经济制裁的基本概念
经济制裁是一种国际政治工具，通过施加经济压力迫使目标国家改变其政治行为。各国常通过限制贸易和金融活动来实施制裁，以此达到特定的政治目的。经济制裁、贸易战和经济战是国际经济压力的三种主要策略，每种策略的目标和方法都有所不同。
什么是经济制裁？
经济制裁主要是通过减少目标国家的国际贸易来降低其整体经济福利，从而迫使其政府做出让步。这种让步可以通过几种方式实现：
直接压力：让目标政府认为争议问题不值得继续坚持。
间接压力：引导民众施加压力，迫使政府做出让步。
民众起义：引发民众起义，推翻政府，建立一个会作出让步的新政府。
例如，一个国家可以全面或部分暂停与目标国的贸易。全面暂停通常施加更大的经济压力，而部分暂停可能作为一种警告，表明若不遵守将面临更严厉的制裁。衡量经济制裁效果的重要指标是目标国家国民生产总值（GNP）的损失。
贸易战与经济战
与经济制裁不同，贸易战和经济战有着不同的目标：
贸易战：旨在通过威胁或实施经济损害来改变目标国的贸易政策，使其对施压国更有利。例如，美国可能因版权问题威胁对中国实施经济惩罚，这种情况属于贸易战。贸易战的压力通常通过商品或服务价格变化来衡量。
经济战：目标是削弱对手的整体经济能力，从而削弱其军事能力。这种策略通常在和平时期的军备竞赛或战争中使用，假设一个国家的生产能力越强，其军事力量也越强。经济战的压力可以通过军事生产的变化来衡量。
二、经济制裁与其他经济压力手段的区别
虽然有人可能将“经济制裁”一词用于所有三种策略，但这样做可能会导致混淆。每种策略都有其独特的成功标准和决定因素。例如，知道某种类型的经济制裁是否能提高施压政府的民调支持率，并不能说明同样的制裁能否迫使目标国改变政治行为。
经济制裁是通过经济压力迫使目标国家改变政治行为的一种手段。哈夫鲍尔、斯科特和艾略特对经济制裁进行了深入研究，并提出了一些关键观点和标准。他们认为经济制裁可能是军事力量的有效替代，能迫使目标国家政府做出特定反应，评判制裁成功的标准是目标国家政策和能力的变化。
经济制裁与贸易战的区别
贸易战与经济制裁不同。贸易战主要是在既定贸易伙伴之间发生，目的是通过威胁或实际实施经济损害，来改变目标国的贸易政策，以达到施压国的经济利益最大化。例如，美国威胁中国如果不改善版权保护就进行经济惩罚，这属于贸易战。贸易战的成功通常通过目标国商品或服务价格的变化来衡量。
经济制裁的目标则更加广泛，旨在通过减少国际贸易和经济福利来迫使目标国政府在政治上让步。衡量经济制裁效果的一个重要指标是目标国家国民生产总值（GNP）的损失。
经济战的独特性
经济战的目标是削弱对手的整体经济能力，从而削弱其军事力量。这种策略通常在和平时期的军备竞赛或战争中使用。虽然经济战与经济制裁在某些方面有重叠，但其最终目的是削弱对手的军事力量，而不是迫使其在政治上让步。例如，第一次世界大战中同盟国对德国的封锁不仅是为了削弱其军事力量，还希望通过经济压力迫使德国人民投降。
评估经济制裁的成功标准
评估经济制裁是否成功需要考虑以下三个标准：
目标国家在很大程度上满足了施压者的要求。
目标国家在改变行为之前，受到了经济制裁的威胁或实际实施。
没有其他更有说服力的解释来说明目标国家行为的改变。
常见的替代解释包括使用武力、军事威胁或秘密行动如暗杀和政变。例如，如果目标国家在军事失败前没有做出让步，那么军事征服显然比经济制裁更有说服力。类似地，通过政变更换政府也说明经济制裁未能单独实现目标。
三、重新审视经济制裁的有效性
经济制裁作为一种迫使目标国家改变政治行为的手段，其有效性一直是学术界和政策制定者关注的焦点。哈夫鲍尔、斯科特和艾略特（HSE）通过数据库收集了1914年至1990年期间的经济制裁案例，试图评估其成功率。然而，对HSE数据库的深入评估显示，其中许多案例的分类和结论存在问题。
经济制裁的评估标准
HSE数据库评估经济制裁的成功，主要依靠两个标准：政策结果和制裁贡献。政策结果衡量施压国是否实现了其目标，而制裁贡献则评估制裁在实现这一目标中的作用。这两个指标分别分为四个等级，从“失败的结果”到“成功的结果”，以及从“零或负贡献”到“重大贡献”。只有在这两个指标的乘积达到9或更高时，才被认为是成功的制裁案例。
经济制裁的目标
HSE还识别了经济制裁用于实现的五个主要外交政策目标：
目标国家行为的适度变化：如改善人权或核不扩散。
目标政府的不稳定：通过制裁促使目标政府倒台。
干扰小规模军事冒险：如英国对阿根廷的福克兰群岛制裁。
削弱目标国家的军事潜力：如一战和二战中的制裁。
目标国家政策的重大变化：包括领土让步等。
HSE数据库中的问题
对HSE声称成功的40个制裁案例进行审查后，发现其中只有5个明确成功。其余35个案例存在四类主要问题：
武力决定的案例：18个案例的成功归因于军事力量，而不是经济制裁。在这些案例中，武力是决定性因素，制裁作用甚微。
失败案例：8个案例中，目标国家没有做出让步，或者施压者放弃了制裁。
贸易争端：6个案例实际上是商业争端，而非政治制裁。
不确定案例：3个案例中，数据不足以确定制裁的效果。
武力在制裁中的作用
最大的错误类别是18个由武力决定的案例。这些案例中，目标国家在军事失败前没有做出让步，表明武力是主要的胁迫手段。例如，印度在1948年通过军事行动占领海得拉巴，而不是依靠经济制裁。同样，比夫拉在两年半的战争后被尼日利亚军队占领，这一过程中经济封锁虽然存在，但其作用微乎其微。
制裁失败的案例
在被认为是制裁失败的8个案例中，目标国家并未做出实质性让步。例如，美国对伊朗的制裁并未迫使伊朗政府改变其行为，相反，美国不得不终止制裁并做出其他让步，才得以解决问题。
贸易争端与经济制裁的区别
六个案例被误分类为经济制裁，实际上是贸易争端。贸易争端的目的是获得经济赔偿或解决商业纠纷，而非迫使目标国家在政治上做出重大让步。
因此，HSE数据库中许多被认为是成功的制裁案例，实际上并未成功。这个数据库中有太多案例依赖武力，而非单纯的经济制裁。这表明，传统观点是正确的：经济制裁作为实现重大外交政策目标的工具，其有效性有限。
四、经济制裁的局限性
经济制裁在冷战后的有效性有所提升，但要成为军事力量的可靠替代手段仍需时日。首先，制裁成功的概率不到5%，远低于此前声称的34%。世界需发生巨大变化，制裁才能成为可信的武力替代。其次，90年代初的国际经济合作能否持续尚不明确。例如，美日关系紧张，中国和俄罗斯的外交政策高度不确定。这些国家优先考虑自身利益，不太可能完全采纳西方政策。第三，制裁失败的关键在于目标国的性质。即使伊拉克在制裁下GNP减少了48%以上，但并未屈服。这表明现代国家并不脆弱，民族主义常使国家和社会愿意忍受惩罚而不放弃国家利益。
现代国家的抗压能力
现代国家的民族主义和行政能力使其能够忍受和应对经济制裁。例如，虽然朝鲜、北越和伊拉克在战略轰炸中经济遭受严重破坏，但其民众并未因经济困境反对政权。相反，这些国家的领导人往往利用外部压力增强其统治的合法性。现代通信技术也提升了政府控制信息和增强政策合法性的能力。
此外，现代国家具备强大的调整能力，可以通过替代资源和技术减少制裁的经济影响。例如，拿破仑战争和两次世界大战期间，对英国的海上封锁虽然影响了食品进口，但英国人通过替代方案成功应对了短缺。
政治精英的保护策略
即使在政治上不受欢迎的精英，也可以通过转嫁制裁的经济负担给反对派或弱势群体来保护自己及其支持者。由于熟练劳动力在经济制裁中受损较小，而非熟练劳动力往往承受更多损失，政治上弱势的群体通常无法得到补偿。因此，经济制裁可能导致贫困人口的生活水平下降，而权力阶层的生活水平不变。
多边合作的有效性
关于多边合作将使经济制裁更有效的观点依赖于两个期望：增加对目标国家的经济惩罚，以及这种惩罚会使目标更有可能让步。然而，数据并不支持这一观点。研究显示，目标国GNP损失与制裁成功之间没有显著关系。例如，将目标国GNP减少4.6%作为划分标准，高影响类别仅包含8个案例，其中成功率为25%；而低影响类别包含77个案例，成功率仅为6%。
如果要通过多边合作增加经济制裁的成功率，需要达到过去制裁未能达到的更高经济惩罚水平。然而，这仅是一个推测，无法确定具体需要达到的惩罚水平。伊拉克在制裁下GNP损失高达48%，但仍未屈服，这表明各国不应对这种策略抱有过高期望。
五、结语
文章质疑了经济制裁能否实现重大外交政策目标的说法，并揭示了HSE数据库的根本缺陷。研究表明，现代国家的特性削弱了经济制裁的有效性。因此，需要提出两个未来研究的问题：第一，为什么各国仍然使用经济制裁？第二，在什么条件下经济制裁可能在未来有效？
经济制裁为何仍被使用？
尽管经济制裁成功率低，各国仍然频繁使用它们。可能的原因包括：
决策者的高估：决策者可能系统性地高估了制裁成功的概率。
增强军事威胁的可信度：有些领导人可能认为先实施制裁可以增加军事威胁的可信度。
国内政治利益：实施制裁可能比拒绝制裁或直接诉诸武力带来更大的国内政治利益。
经济制裁的人类成本
即使未来研究发现了经济制裁能够实现外交政策目标的条件，这些制裁也可能不像其倡导者所建议的那样是军事力量的自由替代方案。经济制裁往往对目标国家的人口造成重大的人类成本。例如，联合国安理会对伊拉克的制裁可能导致多达56.7万伊拉克儿童死亡，这一数字远高于战争期间的军人和平民死亡人数。
结合使用经济压力与武力
尽管证据表明制裁不太可能单独实现重大外交政策目标，但经济压力与武力结合使用仍有价值。经济制裁可以增强武力威胁的可信度，并增加其造成的损害。此外，制裁可以成为“美国战争方式”的一部分。通过先给和平一个机会，领导人在后来使用武力时可以减轻批评。
Ref: Why Economic Sanctions Do Not Work by Robert A. Pape
