政府与企业的公私合作伙伴关系
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Culture
2024-09-22 10:41
美国
公私合作伙伴关系（Public-Private Partnerships, PPPs）是公共部门与私营部门之间关于长期基础设施项目的一种合作方式。这种合作模式在经济合作与发展组织（OECD）国家和其他发达国家中受到越来越多的关注。有人将其描述为全球范围内基础设施供给和项目融资的一场革命，还有人认为这是一种“粉红色的私有化”，欧洲委员会则视其为公共服务采购的创新解决方案。从广义上来说，公私合作伙伴关系（PPP）被理解为公共部门和私营部门之间的一种合作关系，这种关系长期存在并且涉及基础设施项目或公共服务的提供。在最广泛的定义中，PPP指的是公共部门和私营部门之间的任何互动。然而，这种公私部门的交互在历史上有许多例子，说明公私界限经常是模糊的。具体到现代的使用，PPP的概念在不同的领域有不同的应用。最初，这个术语常用于描述城市更新或工业区域发展项目中的合作。它也用来描述公民社会和第三部门组织与公共部门的互动。此外，它还被用来描述政策制定中的公共政策网络。本文讨论的是PPP的一个更具体的定义，即在政治经济学文献中常见的定义，也是政府、企业和国际组织常用的定义：长期的基础设施合同，其中公共和私营部门的行为者共同努力实现特定的基础设施项目。欧盟对PPP的定义是：公共当局与企业之间的合作，旨在实施基础设施项目或为公众提供服务。这种合作通常涉及复杂的法律和财务安排，并广泛应用于欧盟的交通、公共卫生、公共安全、废物管理和供水等多个领域。学术界中的定义通常涉及公私合作伙伴在规划、建设和/或运营基础设施设施时共同承担的风险、成本、收益、资源和责任。公私合作伙伴关系（PPP）与“私有化”和“外包”有一定的交叉但也有区别。大多数学者认为PPP是从这些概念发展而来的，并将其视为更广泛的“私有化”概念中的一部分。PPP被看作是外包安排的一个更复杂的形式。从基础设施合同的角度看，PPP被视为新现象的原因包括：优先使用私人资金、交易的复杂性、风险管理的重视以及治理和责任的新假设。例如，英国的私人融资倡议（PFI）使用私人资金为公共基础设施项目提供资金，而政府则在合同期内逐步偿还这些资金，这种方式允许政府在资产负债表外融资。在许多国家，PPP的复杂性和与之相关的风险管理也是其特征。政府开始识别和分配PPP项目中的风险，而私营部门则对这些风险进行评估和管理。这种对风险的关注旨在提高项目效果，尽管这也可能增加项目成本。总体而言，PPP是一种涉及政府和私营部门在设计、决策、建设、融资以及运营和维护等多个阶段的合作关系。这种关系通过正式的招标过程和竞争原则进行，旨在通过共享责任和风险来提高公共服务和基础设施的效率和效果。政府对PPP的兴趣可能是由于多种原因。首先，私有化的趋势放缓，传统的合同交易过于僵化，或者政府和企业可能更倾向于合作而非竞争的“第三条道路”策略。对PPP的关注主要围绕三个论点展开：经济、规划和创新。- 经济：经济压力和预算限制是政府考虑PPP的一个重要原因。在欧洲，许多国家都在努力满足严格的经济标准，如马斯特里赫特标准。全球许多国家也面临预算紧缩。通过PPP，私人资金的引入可以在不增加公民税负的情况下推动新项目的建设。过去，这种经济动机是PPP的主要推动力。但随着一些国家经济的增强，对私人资金的依赖可能减少。
- 规划：PPP提供了一种“全生命周期”的成本效益分析方式，认为这可以带来更好的项目结果。在PPP模型中，私营部门不仅参与建设，还负责项目的长期运营和维护。这种模式鼓励私营部门建设质量更高、维护更易的设施，因为他们需要负责整个使用期的维护，而不是建成后就撤出。这与传统公共项目的做法不同，在传统模式中，政府往往在建设后即停止投资维护，只在必要时进行修缮。
- 创新：当公共部门和私营部门结合他们的优势时，PPP项目可能更具创新性。私营部门可能会带来在其他领域或内部创新中获得的新思路和技术，从而增强项目的整体质量和效率。在欧盟，有所谓的“竞争性对话”，这允许在招标过程中私营部门与政府进行更多的互动和讨论，这种方式更有利于创新解决方案的产生。
然而，对PPP的质疑也同样存在。批评者认为，并没有充分的证据表明PPP项目比传统公共项目更经济或更有效率。有时，私营部门在面对困难时可能会退出项目，或者严格按照合同规定行事，从而限制了灵活性和创新的可能。此外，创新并非总是明显的，有时仅仅是私营部门在其他项目中已经验证的概念的应用。PPP在英语国家更为普遍，特别是在英国、加拿大和澳大利亚。这些国家采用了复杂的PPP计划来支持基础设施的建设和服务的提供。而在欧洲其他地区，PPP的应用则相对有限，部分原因可能是由于公共部门的有效运作，使得对PPP的需求不那么迫切。在评估PPP的有效性时，一个关键的问题是许多PPP合同期限长达30年，这使得评估其长期效果变得复杂。尽管存在争议，但迄今为止的评估通常是积极的，许多项目按时完成并且符合预算。然而，仍需持续关注和评估这些项目的长期成果和影响。在一些国家，PPP项目已经成为一个庞大的“行业”，涉及广泛的私营部门参与和复杂的金融结构。然而，这方面的讨论相对较少，大多数讨论关注的是金融安排、项目参与者的复杂性，以及PPP项目是否实现了其承诺的结果。在PPP项目中，私营部门扮演着多种关键角色，包括项目发起人、建筑承包商、设施管理承包商、金融机构、以及多种顾问（如法律、财务和技术顾问）。例如，在英国，一些主要的金融机构和建筑公司已成为PPP市场的重要参与者。这些公司不仅负责提供初始资金和建设服务，还涉及到项目的长期运营和维护。
以英国为例，2004年至2007年间，苏格兰银行、SMBC、苏格兰皇家银行等成为主要的PPP贷款提供者。同时，卡里隆、巴尔福·比蒂等建筑承包商在市场中占据显著位置。此外，像普华永道和德勤这样的金融顾问公司也在PPP项目中发挥了重要作用，为项目提供咨询和财务管理服务。尽管目前尚无全球市场的具体估算数据，但明显的市场潜力存在于新加入的欧洲成员国和发展中国家。PPP项目的进一步扩展也可能出现在北美、澳大利亚和亚洲。这些市场的发展预示着企业在全球PPP市场的进一步壮大。
尽管存在这些积极发展，PPP市场仍处于不断发展之中。在大多数国家，特别是在英国以外，PPP的产权、治理结构和交换规则仍然不明确，这表明PPP市场还在形成过程中。同时，全球范围内的大公司已经开始主导市场，为PPP提供标准化和定制化的解决方案。公私合作伙伴关系（PPP）的未来发展关键在于如何建立一个有效的监管框架。这个框架涉及产权、治理结构和交换规则，这些都是理解和管理PPP关键的组成部分。近几十年，随着政府在多个公共政策领域采用监管国家的概念，监管的规模和重要性显著增加。对PPP的监管尤为关键，因为PPP涉及长期、复杂的合同和大量的公共资源。有效的监管框架可以帮助确保PPP项目实现其预期的社会和经济效益，同时限制风险和潜在的不利影响。
监管框架的发展方式
- 基于合同的监管：这是目前最常见的监管方法，通过具体的PPP合同来实施监管和问责。这意味着每个合同都包含了项目的具体规定和标准，监管实际上通过确保这些合同条款得到遵守来进行。
- 设立监管机构：另一种方法是创建专门的监管机构，这些机构负责监督PPP项目的实施。例如，英国财政部就设有一个专门的PPP部门，虽然它同时承担了认可和监管的双重角色，可能存在冲突。英国国家审计办公室则通过其对PPP项目的评估和报告，提供了一个关于PPP价值和政策执行的独立视角。
- 国际组织的参与：通过国际组织制定PPP的国际规则是增强监管的另一种方法。欧盟和世界银行等已经在这方面做了一些努力，虽然找到一个适合所有成员国的监管框架仍然具有挑战性。
- 行业自我监管：市场参与者也可以通过自我监管来提高PPP的透明度和问责制。行业论坛和专业组织可以讨论共同问题，提出行业标准，虽然这种方式在揭露问题交易方面可能还不够充分。
尽管已有多种监管方法提出，但PPP监管的完善仍面临挑战。在全球范围内，许多地区的PPP市场还处于发展初期，特别是在亚洲和发展中国家。此外，即使在PPP较为成熟的地区，如北美和澳大利亚，监管框架也不尽相同，且监管实践的有效性也有待观察。
建立有效的PPP监管框架是确保这些项目能够公正、透明并且有效实现其公共目标的关键。监管不仅需要合适的法律和合同基础，还需要有能力的监管机构、明确的国际规则以及行业的自我监管机制。政策制定者和PPP参与者必须共同努力，不断改进和适应这些监管结构，以确保PPP项目的成功和其对社会的积极贡献。在过去几十年中，公私合作伙伴关系（PPP）已成为全球许多政府和企业政策议程的一部分。PPP项目，尤其是那些涉及长期基础设施合同的，常被称为“制度化PPP”。这类合作的新特征包括广泛使用私人资金、高度复杂的合同结构、风险共担以及问责机制的变化。自1990年代以来，PPP在全球范围内迅速发展，特别是在英国、北美和澳大利亚。与此相比，欧盟的新成员国、亚洲和发展中国家在这方面的进展则较为有限。推动选择PPP的主要原因包括：
- 私人资金需求：通常是为了避免在政府资产负债表上反映相关负债。
- 规划和全生命周期成本：通过私营部门的参与，实现项目从建设到运营的全周期成本效益。
这些驱动因素随时间而变化：最初主要是对私人资金的需求，而现在则转向规划和生命周期成本考虑；未来，创新可能成为主要的讨论点。尽管PPP在全球许多地区得到了推广，但其有效性和监管仍然是挑战。现有的证据表明，PPP项目能够按时并符合预算完成，但这些结论带有一定的限制，特别是鉴于许多PPP项目的合同期限通常为20至30年，目前的评估仍属初步。PPP尤其在使用英语的自由市场经济体中更为普遍。与之相对的是，协调型市场经济体，如一些欧洲国家，已经在公共和私营部门之间建立了更为系统的联系，因此对PPP的需求可能较小。尽管国际组织对支持PPP持谨慎态度，世界银行、经济合作与发展组织、联合国以及欧盟正在积极制定PPP政策。特别是在欧洲，欧洲委员会努力为PPP活动制定规则，尽管这些努力还未完全成功。
新的“PPP行业”正在形成，其中包括许多在私有化时代活跃的大型咨询公司，这些公司现在在PPP市场中扮演主导角色。这些企业通常更擅长组织网络和业务组织，能够推动PPP议程的发展。
总体而言，PPP作为一种公共服务和基础设施投资的工具，已在全球范围内展现出其重要性。尽管存在挑战，如需进一步的监管和评估，但PPP的发展仍显示出潜力，特别是在提供新的资金来源和创新解决方案方面。国际监管框架的建立可能是未来确保PPP项目成功的关键。
Ref: Public–Private Partnerships in Business and Government by Carsten Greve
