随着信息时代的到来，公共政策工具也面临着巨大的挑战。那么，传统的政府工具在这个技术变革的时代是否依然适用？还是我们需要在21世纪完全重新构思这些工具？
一、传统政府工具的三种分析方法
在过去的二十年里，公共政策中至少有三种主要的方式来分析政府的工具或手段。信息技术的变革为这些传统方法的每一种都带来了不同的挑战和机遇。
第一种方法将工具视为机构，即政府可用的组织形式，比如公共公司、私营部门承包商以及公私合作。尽管这些公私机构形式是否现代化还有争议，但它们在“新治理”范式中占据重要位置。信息时代的到来让这些机构形式有了更多的创新和发展。
第二种方法侧重于工具选择背后的政治因素和意识形态。这种方法认为，不同的政治和认知过程会导致不同的政策工具选择。例如，专制国家和自由国家在应对公共卫生问题时，可能会选择不同的工具。信息时代的技术进步使得这些选择更加多样化和复杂。
第三种方法更加关注对工具包的分类，而不是选择工具的政治。这种方法包括了对政府使用的社会经济工具的分析，并提出了如“胡萝卜、大棒和布道”等分类方式。信息时代的新技术为这些传统分类增加了新的维度，例如信息收集和行为修改工具。
在信息时代，政府工具的分析不能仅限于传统的分类方法，还需要结合新兴技术带来的变化。比如，政府作为信息网络中心点的“节点性”、法律权力的“权威”、资产和资源的“财富”，以及通过军队、警察或官僚机构实施直接行动的“组织”等，都是信息时代中政府工具分析的重要方面。这些传统工具分析方法虽然没有涵盖所有可能的政府工具形式，但它们在信息时代依然具有重要的参考价值。
二、信息时代技术与政府：变革还是动态保守？
随着信息时代的到来，许多人认为技术必然会对政府的运作方式带来根本性变革。这种观点不仅在学术界流行，也得到了政府自身的推动。然而，也有学者认为，信息和通信技术的发展并没有完全改变政府的基础运作模式，而是以一种“动态保守主义”的方式，保持了原有的社会关系和权力结构。
一些学者认为，信息时代的技术带来了新的公共行政形式和信息流，这些都是创新的基础。例如，电子政务的兴起使得政府前台和后台职能的分离更加明显。这种技术进步被认为有助于分散社会中的权力和控制，带来一个更加非层级化的社会。
政府和公共服务改革的倡导者也高度评价信息和通信技术的潜在变革效应。例如，1993年克林顿和戈尔提出的“国家绩效评审”就认为，计算机和电信技术可以帮助设计出一种以客户为导向的电子政府，这种政府的运行方式在十年前是无法想象的。
与上述变革性观点相反，许多学者提出了更为保守的看法，认为信息和通信技术的应用并没有彻底改变政府的运作方式，而是反映并再生产了原有的文化和权力结构。例如，政府的中央机构可以利用信息和通信技术的发展来巩固其权力，而不是分散它。信息和通信技术虽然增强了政府的监控能力，但也可能被反对者通过技术手段来规避。
这种观点认为，技术的发展并没有带来全新的社会或组织气候，而是以新的方式维持了现有的权力结构和社会关系。
互联网的出现带来了许多社会评论，认为它将彻底改变旧制度。然而，这种观点很快被反驳。虽然互联网确实在政府与公民互动时产生了实质性影响，但这种影响更多地体现在现有系统的改进上，而不是全新的变革。例如，在税收方面，信息和通信技术革命主要改变了现有税收的支付方式，而不是引入全新的税收类型。
尽管如此，如果互联网确实对政府工具产生了决定性的影响，那么这种变化可能类似于19世纪的工业革命，即通过新的方式改进现有产品，而不是立即创造出质的新产品。
三、信息时代政府工具的新挑战
在信息时代，政府如何使用技术来提升效率和创新管理工具成为了热门话题。
1. 信息时代技术对机构安排的影响
在信息时代，计算能力的发展大大降低了选择和交易的成本，这使得政府可以超越传统的机构安排，采用新的模式。例如，20世纪20年代，英国的电网由于缺乏有效的检测工具，只能依靠公共交易公司垄断或受监管的私人垄断提供商。然而，到20世纪80年代，随着计算能力的提升，新的市场形式得以出现，电力市场也实现了商业化。这种转变使得消费者在选择水、煤气、电话等公用事业提供商时，拥有了更多的选择。
信息技术还使得政府的后台职能与前台活动可以物理分离。这种变化不仅提高了政府运作的效率，还推动了私有化和外包形式的发展。
2. 信息时代技术对政策工具选择的影响
信息时代技术的发展为政府提供了新的工具选择方式。克林顿-戈尔时期的“国家绩效评审”就曾提出，信息技术可以帮助设计一种以客户为导向的电子政府。这种观点认为，信息技术可以解决传统政府官僚机构的缺点。
然而，也有人认为，这种“信息技术万能”的观点可能过于乐观。实际上，信息技术的发展可能更多地反映了大公司的利益，他们在信息收集、档案管理和案件处理的外包和计算机化中拥有重大利益。这种观点类似于19世纪的军工复合体，反映了现代行政政府的实际运作情况。
3. 信息时代技术对政府工具分类的影响
在探讨政府工具的替代和组合方式时，信息时代技术确实带来了显著变化。例如，现代网络技术使得信息收集工具发生了巨大转变，几乎每个人都拥有手机，政府可以跟踪手机使用者的位置，并迅速整合信息。
尽管许多政府服务已经实现了虚拟化，但在处理犯罪、税收征管和传染病控制等政策领域，信息时代技术对这些操作的“检测器”部分产生了更大的影响，而不是对操作的“效应器”部分。这表明，尽管信息时代的监控技术显著发展，但执行部分仍然依赖于物理过程，这往往是信息时代政府的弱点。
四、结语
信息和通信技术的发展无疑在不断改变政府的运作方式。然而，这并不意味着我们需要完全抛弃传统的分析方法来理解这些变化。事实上，传统的分析框架依然可以帮助我们识别和理解这些技术带来的制度安排、工具选择和政策干预形式的变化。
通过传统的分析框架，有学者展示了信息和通信技术如何改变了英国和美国政府在检测和执行工具上的应用方式。例如，节点性、权威、财富和组织资源在信息时代得到了新的应用方式。这些传统方法能够清晰地识别技术变化带来的具体影响，而不需要发明新的分析框架。
信息和通信技术特别显著地影响了政府的检测工具，尤其是主动检测工具。例如，现代技术使政府能够更高效地收集和分析信息，从而更精准地进行监控和管理。在执行工具方面，信息和通信技术的发展改变了信息传播的节点性和政府组织的配置方式。例如，电子政务使得政府服务可以在线上进行，从而提高了效率和透明度。
相比之下，信息和通信技术对权威和财富工具的影响则更多地表现为为现有工具提供了新的应用方式。例如，通过现代信息系统，税收的征管方式得到了优化，但其基本原理并未改变。这种变化遵循了管理学家德鲁克的观点，即技术首先改变的是现有产品或工具的使用方式，而不是创造出全新的形式。
尽管一些人认为信息和通信技术的发展将带来乌托邦式的政府运作模式，但实际情况并非如此。同样，反乌托邦的预言也未成真。信息和通信技术的进步在一定程度上改善了政府与公民的互动方式，但并没有彻底颠覆现有的社会和权力结构。
信息和通信技术的发展确实对传统政府工具带来了重大影响。然而，这些影响并不意味着我们需要全新的分析框架。通过传统的分析方法，我们可以清晰地理解信息和通信技术带来的具体变化，并评估对政府运作方式的实际影响。这种方法不仅帮助我们识别出信息时代的新工具，还能验证技术变革是否真的带来了质的飞跃，还是只是对传统工具的一种延伸。
Ref: Government in the Information Age by Christopher Hood
