一、公共政策的社会和文化背景
公共政策的制定并非从零开始。无论是政策的制定原因和方式，还是政策的实际效果，背后都有一系列影响选择和评估的“概念”。这些概念影响了什么信息、物质资源、制度和技能被视为重要，并通过公共政策的指标、焦点情境、问题类别、因果判断、战略手段和成功标准来塑造政策的方向。简单来说，这些概念在某种程度上决定了什么是公共政策以及政治如何运作。
我们对某一政策或政策问题的理解，往往取决于我们对相关行为者所使用的概念的理解。例如，在芝加哥的贫民区，打击与帮派有关的犯罪时，如果能认识到对于居民来说，帮派和警察都是保护和剥削的来源，政策的效果会更好。政策效果的预测准确性，也依赖于我们对政策所影响的群体所使用的概念的理解。这种理解相当于对各种政策和政策过程参与者的“本地知识”的认识，无论这些参与者是白宫的工作人员还是贫困的单亲女性户主。
面对这些挑战时，我们至少会遇到两个主要的复杂性。首先是多样性：人们的信仰和他们本身一样多样。例如，在塞内加尔的谚语中，统治者对一些人来说是威权，对另一些人来说则是一种职业机会。同一个声明、行为或物质对象会受到不同的解释，从而对行动和评估产生不同的影响。其次是人们在单独或在群体中的言行和信仰并不完全一致。人们对“内部人”和外部人所说的话可能有很大不同。他们的实际行为也会根据观察者的身份而有所不同。外部人通常难以看穿这些表象，无论这些表象是有意为之还是文化概念所导致的。
二、知识史背景：社会和文化因素的影响
政策的制定和实施背后有一整套复杂的信仰体系和象征符号，这些因素深刻影响着政策的效果。
早在两次世界大战之间，芝加哥学派就提出，公共政策不仅仅是理性的决策过程，还受到符号和信仰体系的影响。这种观点由著名学者哈罗德·拉斯韦尔的工作体现出来。他指出，政策的选择和结果受到符号中的信仰体系的影响，符号操控是政治的重要组成部分。
符号不仅仅是语言，还包括公共仪式中的物理图标和地点。例如，一个政策是否能获得广泛支持，往往取决于其背后的象征意义和公众的联想。
政策的制定者和执行者的背景和社会成员身份也对政策产生重要影响。例如，政策精英的生活经历和社会背景会影响他们的决策方式。如果政策制定者大多来自同一社会阶层或群体，他们可能会共享相似的“概念”，从而影响政策的方向。
这种情况意味着，某一特定“概念”在政策过程中可能会占据主导地位。此外，持有某些“概念”的人可能被认为是特别有能力和合理的公共政策角色，从而影响政策的实施。
三、面对多样性
公共政策的制定和实施不仅仅是理性的过程，还涉及到具体的时间、地点、对象以及选项的后果。为了更好地理解政策的效果，我们需要关注背后的文化和社会因素。
虽然普遍的政治行为规律具有吸引力，但在实际应用中，政策需要根据具体情况来调整。例如，无论是理性选择理论还是社会归属理论，这些理论提供的框架需要结合具体的情境才能有效。应用这些理论时，需要准确识别相关行为者的具体情况，以评估不同行动方案的因果关系及其可能的后果。
比如，不同国家的元首和普通公民在访问战争纪念地时，可能会赋予这种活动不同的意义。同样，国内外对这些纪念活动的解释也各不相同。这些差异需要在政策分析中加以考虑，以确保政策的有效性。
社会类别的具体化
将阶级、种族、民族、宗教等广泛的社会类别具体化，可以揭示这些类别对政策结果的影响。例如，研究发现，将贫困人口从经济同质性转向文化异质性分类，也就是将广泛的社会类别具体化，可以更好地理解他们对政策的反应。例如，在美国对古巴实施的选举相关隔离政策中，如果佛罗里达的相关选民认为自己主要是西班牙裔美国人或古巴裔美国人，并且更加重视与古巴亲属的联系或那里的政权更迭愿景，那么这将会很大程度影响他们对政策的态度。
政策的预期效果取决于目标群体的“概念”。这些群体有多个行为选择，他们的身份和归属感会影响他们的决策。目标群体并不是被动的，他们会根据具体情况做出不同的反应。不同的公共机构经验会导致他们对公共机构和参与政治的有效性产生不同的看法。
即使在新的后工业化时代，具体的社会类别仍然重要。第三方对这些类别标签的反应，会影响政策的制定和实施。比如，“福利骗子”或“值得同情的穷人”，“恐怖分子”或“解放战士”这些标签，会影响公众对政策的态度。
文化和亚文化在其概念识别的差异维度上可能存在差异。例如，在宗教或种族差异上，不同文化对婚姻混合的接受程度可能不同。它们在某些差异的重要性和相关性的判断上也可能不同。因此，政策分析需要考虑这些文化差异，才能有效地预测和解释政策的效果。
多样性对公共政策的影响
在制定和实施公共政策时，通常会遇到一些普遍的假设，这些假设可能会阻碍对多样性的关注。以下是三个常见的假设：
政策保持简单：为了避免复杂性，政策通常会简化。这种简化会忽略许多细微差别，导致“一刀切”的政策。比如，将所有福利接受者视为有相同工作态度，或认为所有穆斯林都符合“好穆斯林”的标准。
政治家与选民关系：政治家通常会迎合选民的概念和期望。比如，一位退休的CIA局长描述一位理想的伊斯兰国家领导者时，说他“穿西装、喝威士忌、说英语”。这种迎合可能忽略了当地选民的真正需求和期望。
官僚代理人的表现：官僚代理人会试图在那些能影响其职业和机构资源的人面前表现良好。这也会导致政策的简化和统一，而不考虑不同群体的具体需求和差异。
公共政策需要在概念不完全相同的群体之间实现合作和沟通。比如，处理不同国家的海军上将呼吁“强大海军”时，各国对这一呼吁的理解和反应可能不同。简化和统一的政策往往忽略了这些差异。
四、 寻找多样性
文化多样性对公共政策的影响体现在多个方面。首先，政策的制定需要考虑到不同文化背景下人们的行为和信念。例如，美国公共政策中经常使用“战争”这个隐喻，如“对贫困的战争”、“对恐怖主义的战争”。这些隐喻在不同文化背景下可能有不同的解读和影响。因此，了解不同文化中常用的隐喻和表达方式，有助于更好地制定和执行政策。
为了更好地理解文化多样性，需要对相关人群的语言和行为进行深入观察。首先，需要了解人们在不同情境下使用的隐喻和类比，这些隐喻往往可以揭示他们对特定情境的理解和反应。例如，美国人和日本人都常用体育隐喻来描述其他方面的事情，通过这些隐喻可以更好地理解他们的思维方式。
其次，需要观察人们的实际行为和行动类别，以及他们对这些行为的预期。例如，观察人们在公共政策相关情境中的实际行为，了解他们如何解释自己的行为。通过这种方式，可以更好地理解人们的行为逻辑，从而制定更有效的政策。
实地观察是理解文化多样性的关键方法。通过在自然情境中观察人们的行为，可以获得第一手的信息。例如，如果希望了解纽约市儿童的娱乐活动，不仅要观察公园和游乐场，还要看看他们在街道上的活动。通过这样的观察，可以更全面地了解政策的实际影响。
多样性的最佳实践
尽管完全理解文化多样性存在诸多挑战，但一些最佳实践可以帮助增加理解。首先，通过长时间的观察和不同情境下的观察，可以更全面地了解多样性。例如，长期研究“创新学校”发现，其实际运作与专业文献中的描述有很大不同。
其次，关注人们广泛存在的物质实践和谈话。例如，研究年轻美国人时，MTV节目可能比《纽约书评》更具信息性。关注这些日常的、广泛存在的文化产品，可以更好地理解目标群体的真实需求和偏好。
选择合适的信息提供者也很重要。应更多依靠在相关文化中有大量近期经验的人，而不是那些流亡多年的个体。同时，要对信息提供者的意见进行权衡，考虑他们可能的议程和对我们文化观念的兴趣。
Ref: Social and Cultural Factors: Constraining and Enabling by Davis B. Bobrow
