在20世纪60年代末和70年代初，一些雄心勃勃的政策制定如美国的“伟大社会”计划或德国的宪法改革，均未能取得预期的成功。尽管当时公众对政府改善社会的支持达到了前所未有的高度，但许多计划未能实现目标，一些问题未得到解决，甚至有些情况下，分配的资金都未被使用。这引发了公众对政策失败原因的思考，并将注意力从社会转向了制度。制度影响了政策，而政策也改变了我们对制度的理解。
一、政策研究对制度理论的影响
在20世纪50年代和60年代，政治科学和政策研究都可以被称为“以社会为中心”。当时，政治常被理解为群体压力的结果。在这种观点下，各种社会利益通过组建利益团体，并利用政府渠道来争取政策让步。
只要群体成员的“多重成员资格”限制群体领导者变得过于极端，利益集团游说可以产生民主且有效的公共政策。通过提供一种将公民利益传达给政府的机制，这种多元主义模型假定了公民对国家的偏好能够有效传递，并将政治决策和结果视为公民和群体偏好自然平衡的结果。
然而，批评者指出，多元主义观点未能解决在利益集团过程开始之前的权力不平等问题。例如，“企业的特权地位”、政治决策过程倾向于被“权力精英”限制在政府和“军事工业复合体”的“指挥岗位”上，以及非决策的重要性——那些甚至从未进入政治议程的政策领域。重新关注阶级关系和“资本主义国家”的学者们认为，利益集团谈判可能只是为了掩盖更重要的权力关系，这些关系可以更好地解释政策模式，并解释60年代改革时代的失败。
例如，美国加里市因大量居民在美国钢铁公司工作，所以对空气污染的抱怨较少。而在芝加哥东部，居民对空气污染的抱怨成功地推动了地方政府通过立法引入空气污染控制措施。这表明，公共政策的质量不能仅靠民主过程的价值来判断，而需要通过独立的实质标准（如环境质量或社会正义）来评估。
国家中心的方法
与多元主义相对，一种替代方法是通过政府和政治制度的特征来解释公共政策的制定和实施。在这种观点中，国家既是行为者，也是结构。作为行为者，国家内的官僚和政治家根据他们对良好政府的看法行事，并有兴趣推动自己的事业或机构的地位。作为结构，国家通过其组织形式及政策实施模式来塑造政策制定过程。
很多情况下，政治家的职业路径可能使某些政策对他们具有吸引力，而这些政策可能比其他政策更容易通过。例如，在新政立法中，保障工会代表权的《瓦格纳法》比许多福利国家方面的内容更为重要。此外，以往的政策通过影响公民和政治精英的观点和意见，为政策制定留下了持久的遗产。美国内战养老金制度导致了美国政策活动家对社会计划的怀疑。
二、制度理论对公共政策的影响
在任何特定领域，政策分析都需要大量的信息和技术知识，但如何处理这些信息却是政治、社会或公共选择的问题。当我们把公共政策定义为“集体选择”时，就面临了一些关键问题：谁来做这些选择？应该使用哪些程序来做出这些选择？我们如何区分“好”的选择与“坏”的选择？
制度主义者认为，通过改进决策程序，可以改善公共政策的内容。例如，某些制度允许更有意义的政治参与，如支持目标设定讨论的政治场所或允许公民追求正义的司法程序。这种民主选择的制度模型更关注政治参与的质量，而不是数量。
“法治民主”的重要性
“法治民主”观点强调，通过制定明确目的的法律，使立法机构从行政机构手中夺取权力。他认为，立法机构应通过公共辩论决定政策的目的，而不是简单地依赖行政机构的自由裁量权。这个观点强调，通过审议和对抗性过程达成政治目标，是提高公共政策质量的关键。
美国的“反贫困战争”可以作为一个例子。这个政策最初的想法是通过政治上赋权贫困和其他弱势群体来对抗贫困。然而，结果却是大量资金被浪费，成果寥寥无几。如果国会就反贫困政策的目的和手段进行更充分的审议，然后起草新法律来实现这些目标，效果会更好。
法治民主观点也指出，并非所有公共政策的每一个细节都能成为立法决策的问题。因此，他主张在行政政策制定中也应使用更好的程序。例如，强制行政机构对其实施的规则进行审议，并禁止其向特定团体授予规则的例外。如果有必要，行政机构应将案件提交国会，要求重新解释或修订原法律。
通过批评民主选择的程序，制度主义研究可以为起草政策程序提供指南，这些程序不仅涉及制定法律，还涉及不可避免的行政决策。实际上，许多政策解决方案涉及为行政决策制定一套指南，而不是直接立法政策结果。
一个经典的例子是加利福尼亚州奥克兰经济发展法的实施。研究发现，实施需要在决策链的许多环节达成一致，即使在每个决策点达成一致的概率很高，最终达成一致的概率仍然很低。这表明，决策的组织程序（而非政治分歧或权力差异）对政策结果有重要影响。
然而，实施程序的影响也取决于当地政治结构和政治动员模式，而不仅仅是正式规则。例如，如果选择一个拥有有效政治机器的城市，政策的实施效果可能会大得多。
三、公共政策的制度约束
政治学家们通过比较不同国家的政治制度来理解公共政策的设计和实施。例如，李铂特将民主国家分为两类：多数民主和共识民主。多数民主的政治制度提供了建立强大多数的机会，对政府行为设置了较少的限制；而共识民主则更注重包括少数群体，并为他们提供阻止多数决定的机制。研究发现，共识民主与更高的经济增长、更低的通货膨胀率、更全面的福利国家以及更高的公民对民主的满意度之间存在联系。因此，可以说共识民主是一种“更仁慈、更温和”的民主形式。
另一种方法是通过选举规则和政治制度来比较政治系统。例如，鲍威尔提出了“多数主义”和“比例主义”两种民主观。多数主义要求选举规则允许多数选民选出政府，并使该政府在没有制度障碍的情况下实施政策。相比之下，比例主义更关注少数群体，呼吁比例代表制、联合政府以及权力分享机制。
此外，通过对比多数选举制度与比例选举制度，以及总统制与议会制的区别，也可以发现，在单一成员选区选举制度下，政治家倾向于关注特定选区的选民政策，如可能获得政府合同的公司员工。而在比例代表制下，政治家更倾向于推行能够吸引广泛选民的再分配政策，如国家医疗保险或公共养老金计划。
否决点与政策制定
政治学家默尔古特提出了“否决点”模型，用于描述宪法规则和政治多数的结合如何影响政策制定。否决点是指那些具有否决政府立法提案权力的政治场所。例如，如果一项法律必须在两院制议会的两个议院通过，而两个议院由不同的多数控制，那么第二议院对第一议院决策的否决是可能的。这种情况下，第二议院就被视为一个否决点。
Tsebelis进一步发展了“否决点”模型，提出了“否决者”理论。否决者理论关注的是行政政府的政策制定能力。任何制度或党派行为者，如果其批准对立法是必要的，都被视为否决者。随着否决者数量的增加，以及它们的政策距离和凝聚力的增加，政策变更将变得更加困难。
当思考制度对政策和政策制定影响的理论时，也可以得出一些比较综合的结论。例如，我们需要区分共识民主的不同维度，如企业主义、协商民主和反多数主义制度。另外，宪法结构和否决点及否决者对社会政策有影响，但党派性和政治结构之间的互动效应也非常重要。
四、结语
本文观察了公共政策研究对制度理论发展的影响，以及制度理论对公共政策发展的反向影响。研究发现，制度规则和程序对公共政策有着重要影响，这对于基于程序的方法提出政策解决方案也具有很大的相关性。
随着当代政策制定者逐渐失去对传统由政府构建和实施的政策的信任，他们越来越多地转向“启动一个过程”、“创建一个网络”或“指示一个程序”等新型政策解决方案。正是在这些方面，制度分析通过提供批评和建议的基础，发挥了重要作用。
制度分析不仅帮助我们理解了当前政策的成效，还为未来政策的设计和实施提供了理论依据和实际指导。希望这篇文章能让大家对制度理论和公共政策之间的互动有了更清晰的认识。
Ref: Institutional Constraints on Policy by Ellen M. Immergut
