集体经营性建设用地入市政策扑朔迷离

集体经营性建设用地入市深化试点始于2023年3月，即将于2024年底结束，试点区县会逐级汇总向党中央和国务院提交经验总结报告。此轮试点以来，中央和有关部委及试点地区陆续出台了一系列相关政策文件，对入市工作起到了正确指导和积极推动作用。政策透明且简单有效是出台政策的初衷和基本要求，不能有歧义，也不能半遮半掩，更不能误导。

一、关于三个高层密件

此轮试点最重要的三份文件是：2022年9月6日中央全面深化改革委员会第二十七次会议审议通过的《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的指导意见》、2022年底中共中央办公厅 国务院办公厅印发的《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的意见》（厅字〔2022〕34号）和2023年3月1日自然资源部办公厅印发的《深化农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》（自然资办函〔2023〕364号），截至目前，都不能从任何公开渠道查到《指导意见》、《意见》和《工作方案》的文件内容，最多只是一些只言片语的报道。这么好的政策，关乎到全体老百姓的切身利益，为啥不让老百姓知道具体内容呢？里面真会有啥不可告人的秘密么？

于是乎，各级地方政府也纷纷效仿，相关文件都成了密件，全国31个省份，目前能查到的地方实施方案不足三分之一，各地都在躲着走、绕着走，究竟怕谁、防谁呢？

虽然我有文件原版，但也假装告诉需要的朋友说“我不知道”，我也怕被判为政治错误。全国试点区县全名单早在2023年3月1日的《工作方案》中作为附件，但查不到，也问不到。直到近期二十届三中全会后新京报记者专访自然资源部自然资源开发利用司副司长刘彦的报道中说“目前农村集体经营性建设用地入市改革正在以试点方式在全国350个县级地区探索”，终于公布了总数。业内的朋友告诉了我有关广东省、河北省等地试点名单，但我还假装不知道，不敢再告诉别人。直到2024年10月10日，正式上线的《广东自然资源服务保障“百县千镇万村高质量发展工程”应知应会工作手册》完整版中有此轮广东省内试点名单，我才敢在公共场合也提及此事。

二、关于三项负面清单

2023年3月1日，自然资源部办公厅印发的《深化农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》（自然资办函〔2023〕364号）和多次全国性入市培训中强调指出：规范试点实施，要紧盯“三项负面清单”，不能通过农用地转为新增建设用地入市，不能把宅基地纳入入市范围，符合入市条件的土地不能搞商品住宅开发。这是近两年来入市政策中最有争议的，甚至有歧义和误导性的。

关于新增不能入市，土地爷曾在多篇原创文章中已阐述了原因，但什么是新增，如何界定新增，各级地方政府如何把握？逼着各地在自己的《实施细则》中出高招、奇招，比如珠海市自然资源局在其官网2023年底发布的《农村集体经营性建设用地入市指引手册》把2023年3月1日后批准转用的建设用地界定为新增，也就是说该时点之前批准的即为存量，可以入市，这个时点正好是自然资源部部长王广华讲话“不能通过农用地转为新增建设用地入市”。

关于宅基地不能入市，虽然通俗易懂，因为宅基地是非经营性的，不属于入市要求的经营性用地范围，但上级入市的《意见》和《工作方案》中要求“统筹推进农村集体经营性建设用地入市与深化农村宅基地制度改革”、“同等条件下，试点县市区优先安排在农村宅基地制度改革试点地区”，显然是告诉你，盘活存量闲置宅基地是农村土地改革的核心，也是乡村振兴中的产业用地主要来源，如何盘活存量宅基地？编制村庄规划将原有的闲置存量宅基地转为经营性建设用地，就可以通过集体经营性建设用地入市程序盘活啦！但很多愚昧落后的地区就抱着“宅基地不能入市”的尚方宝剑死守着大片闲置荒废宅基地，还眼巴巴地指望着乡村振兴。

关于不能用入市土地搞商品住宅开发，这也是显而易见的，入市的都是工业或商业服务业等经营性产业用地，不是住宅用地，当然不能做商品住宅开发。但过分强调这一条，会对“鼓励入市土地用于租赁住房开发”产生怀疑，以及对“入市土地开发的产业用房分割登记和分割转让”不敢尝试。

三、关于试点范围与入市方式

只要是涉及集体建设用地使用权的流转就是“入市”么？还是说“入市”只是专指某种或某几种方式？这个问题一直在社会各界争论不休，于是引发出“是不是只有划入试点区才能入市？”中央要求此轮试点必须是“范围严格可控、审慎推进”，于是，很多地方政府就真的缩手缩脚，正好懒得动，真的躺平了。

试点范围内的在观望，试点范围外的在盼望，像是《围城》里描绘的情景，城里的人想出来，城外的人想进去，但有的乐观主义领导斩钉截铁地说“明年就会全面推行了”，想得真美。

我的网友告诉我，两轮都被划入圈内的浙江德清和成都郫都，官方都回复说“入市”已经被叫停了，是谁叫停的呢？

中央要求有力有效全面推进乡村振兴，鼓励多元资本进入乡村、参与乡村振兴，大力发展乡村产业，但如果集体建设用地使用权不能流转，不能入市，只能靠农民自己玩自己么？此轮试点全国虽已扩大到10%县区，但实际上真的入市比例估计不到1%（无论是集体土地交易额占国有土地比例，还是已入市的集体土地占未能入市的比例），99%的乡村及村民就眼巴巴地看着那1%美滋滋地享受乡村振兴战略下的土地改革红利么？

当然，也不是所有的地方都选择躺平。2024年9月18日，安徽省自然资源厅发布《关于⽀持农村集体经济组织使用集体建设用地兴办企业实施意见（暂行）》（皖自然资规〔2024〕3号），把入股联营组合成了一种方式，专门针对非试点区，也对安徽以外的其他地区特别具有示范意义，具体参见土地爷原创文章《安徽教你非试点区的集体经营性建设用地如何入市》；2024年10月10日，《广东自然资源服务保障“百县千镇万村高质量发展工程”应知应会工作手册》完整版上线，推广广州市从化区西和村和营天下项目的做法，通过三资平台交易，抛出了非试点区且新增入市的标准答案，具体参见土地爷原创文章《广东自然资源保障乡村振兴再推创新举措》。

四、关于抵押贷款

2023年3月1日，自然资源部办公厅印发的《深化农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》（自然资办函〔2023〕364号）指出：创新入市土地抵押贷款等金融产品，规范入市土地抵押管理，明确各类已入市的农村集体经营性建设用地可以办理抵押贷款，研究出台入市土地抵押贷款管理办法。

2024年3月4日，国家金融监督管理总局和自然资源部联合发布《关于做好农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款相关工作的通知》（金规〔2024〕3号），对此轮深化试点地区开展农村集体经营性建设用地使用权入市抵押贷款工作有关事宜提出了八点要求，包括申请抵押贷款应满足的条件、负面清单及使用权价值评估等。在大部分人的认知中，都以为只要入市了，集体土地与国有土地就真的“同价同权”了，自然也就与国有土地一样可以抵押贷款了。如果真是这么简单，此次国家金融监督管理总局和自然资源部还有必要联合发布《通知》么？发了这个《通知》就真的能保障集体经营性建设用地抵押贷款了么？

2021年1月1日施行的《民法典》第三百九十九条规定“下列财产不得抵押：（一）土地所有权；（二）宅基地、自留地、自留山等集体所有土地的使用权，但是法律规定可以抵押的除外”。为了破除法律障碍，上一轮试点时由全国人大授权国务院在试点临时区局部调整部分法律条款，国务院相关部门在此轮试点中出了《通知》是否有法律效力？试点到期后如何过渡衔接？多地在实操中疑虑重重。

五、关于调节金

尽管国家有关部门在上一轮试点中就出台了《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》，并多次出台延期、延长、延续执行的通知，土地爷坚持认为，入市试点范围的地方政府在此轮试点中的收取调节金是一种懒政、不作为，如果只靠收取调节金就能调节国家、集体与农民等多方利益并健全了收益分配机制的话，那还用此轮深化试点么？另一方面，原有的《暂行办法》及后续的延期政策弹性太大，多地地方政府反馈不易掌控，比如对土地成交价款、土地出让收入和土地增值收益的区分及计算，比如对“农村集体经营性建设用地入市的土地受让方依法缴纳契税，不再缴纳于契税相当的调节金”的理解。实操中，各地演绎出五花八门的调节金招数，比如海南省自然资源和规划厅在2024年1月24日发布的《海南省集体经营性建设用地入市试点办法（修订）》中提出“受让人（承租人）可以按照本办法以及省级财政部门非税收入收缴管理有关规定，代入市主体缴纳土地增值收益调节金”，直接推高了用地成本。

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