自然保护地体系的立法建制进行时

2019年5月23日，中共中央、国务院颁布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，全面启动以国土空间规划为核心的一张蓝图工作。

2019年6月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》：到2025年，健全国家公园体制，完成自然保护地整合归并优化，完善自然保护地体系的法律法规、管理和监督制度，提升自然生态空间承载力，初步建成以国家公园为主体的自然保护地体系。制定自然保护地分类划定标准，对现有的自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、海洋公园、湿地公园、冰川公园、草原公园、沙漠公园、草原风景区、水产种质资源保护区、野生植物原生境保护区（点）、自然保护小区、野生动物重要栖息地等各类自然保护地开展综合评价，按照保护区域的自然属性、生态价值和管理目标进行梳理调整和归类，逐步形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统。

自此，我国的自然保护地的法律法规制度将在原有的《森林法》、《草原法》、《湿地保护法》、《自然保护区条例》、《风景名胜区条例》、《森林公园管理办法》等基础上做出重大调整和完善。截至目前，我国在自然保护地的立法建制方面已完成和正在进行中的工作事项如下：

一、关于国家公园

2020年10月1日，国家行业标准《国家公园总体规划技术规范》（LY/T 3188-2020）实施。

2020年12月22日，国家标准《国家公园设立规范》（GB/T 39737-2020）和《自然保护地勘界立标规范》（GB/T 39740-2020）实施。

2021年7月1日，国家标准《国家公园监测规范》（GB/T 39738-2020）和《国家公园考核评价规范》（GB/T 39739-2020）实施。

2022年6月1日，国家林业和草原局发布《国家公园管理暂行办法》（林保发〔2022〕64号）：本办法所称国家公园，是指由国家批准设立并主导管理，以保护具有国家代表性的自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆域或者海域。

2022年9月17日，国务院发布《关于国家公园空间布局方案的批复》（国函〔2022〕101号），原则同意《国家公园空间布局方案》，请国家林草局（国家公园局）联合财政部、自然资源部、生态环境部等部门印发执行，《方案》遴选出49个国家公园候选区（含正式设立的5个国家公园），其中陆域44个、陆海统筹2个、海域3个，总面积约110万平方公里。

《国家公园法》已进入立法阶段。据国务院办公厅于2024年5月6日发布的《国务院2024年度立法工作计划》（国办发〔2024〕23号），拟提请全国人大常委会审议的法律案（21件）中已包含“第10项国家公园法草案（自然资源部、国家林草局起草）”；2024年5月31日，自然资源部办公厅《自然资源部2024年立法工作计划》（自然资办函〔2024〕1112号）：积极配合立法机关推进《国家公园法》等的制定和修改；2024年8月10日，自然资源部《关于保护和永续利用自然资源扎实推进美丽中国建设的实施意见》（自然资发〔2024〕150号）：加快推进《国家公园法》等法律法规的制修订。

二、关于自然保护区

由于新体系及重新整合优化后的自然保护区与以往的自然保护区的内涵发生了重大变化，国务院《自然保护区条例》是1994年12月1日施行、2017年10月7日修订的，目前已不能适应新的管理要求。

2024年5月31日，自然资源部办公厅印发《自然资源部2024年立法工作计划》（自然资办函〔2024〕1112号）：积极配合立法机关推进《自然保护区条例》等的制定和修改；2024年8月10日，自然资源部《关于保护和永续利用自然资源扎实推进美丽中国建设的实施意见》（自然资发〔2024〕150号）：加快推进自然保护区条例、风景名胜区条例、森林法实施条例等法律法规的制修订。

而《自然保护区条例》的修订未在国务院2024年立法计划中，可以预见，自然保护区有关法规的制定还有一段路要走，甚至还存在争议。

三、关于自然公园

2023年10月9日，国家林业和草原局发布《国家级自然公园管理办法(试行)》（林保规〔2023〕4号）：本办法所称国家级自然公园，是指经国务院及其部门依法划定或者确认，对具有生态、观赏、文化和科学价值的自然生态系统、自然遗迹和自然景观，实施长期保护、可持续利用并纳入自然保护地体系管理的区域。国家级自然公园包括国家级风景名胜区、国家级森林公园、国家级地质公园、国家级海洋公园、国家级湿地公园、国家级沙漠（石漠）公园和国家级草原公园。本办法适用于国家级自然公园的管理（国家级风景名胜区除外）。国家级风景名胜区依照《风景名胜区条例》管理。

2023年11月14日，国家林业和草原局发布《风景名胜区条例（修订草案）》（征求意见稿），征求社会各界意见。按照2024年5月31日自然资源部办公厅印发的《自然资源部2024年立法工作计划》（自然资办函〔2024〕1112号）要求，《风景名胜区条例》作为研究类拟报国务院发布的行政法规草案。目前预计会提交相关部委联审，并最终由国务院批准发布生效。

2024年4月10日，国家林业和草原局决定对《国家湿地公园管理办法》（林湿规〔2022〕3号）予以废止。原《国家湿地公园管理办法》由国家林业局于2017年12月27日印发。

2023年9月15日，经自然资源部《关于第五批废止的部门规章的决定》废止《国家级森林公园管理办法》（2011年5月20日国家林业局令第27号公布、2011年8月1日施行）。

目前还缺国家级自然公园的系列专项规范，比如规划设计、旅游开发管理等，预计会由相关部门陆续编制行业标准。另外，还缺省级与其他级自然公园的管理办法，估计会由相关省份依需要自行制定。

由此可见，根据我国现行的制度体系与自然保护地的分类分级标准，自然保护地的立法体系与层次包括：第一级是由全国人大立法的《国家公园法》为基础及多个国家标准和国家行业标准为配套的国家公园管理法规体系；第二级是由国务院颁布的《自然保护区条例》为基础的自然保护区管理法规体系，可能还会相继出台多个国家标准和国家行业标准作为配套；第三级是由国务院专属部门国家林业和草原局（国家公园管理局）牵头制定《国家级自然公园管理办法》为基础的各类国家级自然公园管理法规体系，可能还会在后续出台相关专项行业规范/行业标准；第四级是针对省级与其他级自然公园的管理法规体系，主要由相关省级政府或省人大制定，配套相关专项规范和地方标准。

党的二十届三中全会《决定》提出“法治是中国式现代化的重要保障”，法治是确保中国式现代化行稳致远的必然选择。只有建立完善的法律法规制度体系，才能及时精准与健康有序地指导自然保护地体系的整合优化工作，才能使自然保护地资源得到更有效保护与合理利用。

从目前进展来看，自然保护地的立法建制工作虽然取得了较大成绩，但依然有艰难的历程要走，相信通过各方努力，在2025年底前能够完成党中央和国务院下达的“完善自然保护地体系的法律法规、管理和监督制度”的任务。

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