土地爷原创观点｜民宿的十大经典且敏感用地问题

在中国，民宿虽然是一个年轻的产业，但民宿用地问题一直伴随着民宿业的出现与成长。一方面，由于民宿属于小微项目，投资人和政府相关管理部门一般都不太注重民宿用地问题，另一方面，由于民宿业正处于飞速发展，可谓迅雷不及掩耳之势铺天盖地，出现用地问题在所难免。据企查查数据，截止2024年9月21日，全国企业名或经营范围包含民宿的市场主体共34.8万家，根据相关报道，2023年底全国平台登记的民宿数量也已达到23.6万家。

关于民宿的用地问题，或者说是话题，土地爷总结了十大经典且敏感的话题，以便给从业者和管理者提个醒。

经典，是因为由来已久，且久拖未决，甚至无药可治；

敏感，是因为处在政策边缘，且众目睽睽，甚至无关对错。

1.民宿用地必须是酒店旅馆业用地吗？

不是必须的。

虽然2023年2月1日实施的《旅游民宿基本要求与等级划分》（GB/T 41648-2022）国家标准把民宿定义为“小型住宿业”，法理上应该用酒店旅馆业用地，但各类民宿政策和多年的中央一号文件等都是鼓励或允许以居民自有住房等闲置资源发展民宿，除了乡村的民房宅基地与城市的居住商品房，其他多类的建设用地都是可以发展民宿的，具体参见土地爷原创文章《民宿用地的常规解决方案》等。

2.民宿的无边际泳池可以随地建么？

不能随地建。

泳池是体育运动设施，属于永久性构筑物，在用地管理中归为建设用地，随心所欲的民宿主或民宿设计师在无边际泳池上被自己挖了大坑的例子数不胜数，近年来，网红民宿的无边际泳池被强拆的违法用地案例也引起了业界的普遍关注。土地爷的建议是，关于民宿的泳池用地问题，不能跟当地自然资源和住建部门等硬杠，因为现行的法律制度写得明明白白，不能让管理部门难看，但可以探索解决路径，比如采取原地类管理的办法，尽量不硬化池边和池底。

3.可以在农地上搞架空房做民宿么？

绝大部分地方政府不允许搞。

当然，我国现行的土地法律法规及卫片执法督察制度也不允许，卫星天眼是逃不掉的，不管你架多高，形成疑似违法图斑是肯定的，就看当地执法部门怎么向上呈报说明。有的地方开始尝试探索农地的复合利用，比如2024年6月13日河南省自然资源厅、河南省文化和旅游厅出台的《河南省旅游民宿用地政策指引（试行）》（豫自然资发〔2024〕26号），开创了全国先河，提出了“可采用离地高架方式建设旅游民宿和亭台楼阁，按原地类认定和管理”，具体参见土地爷原创文章《河南高架房政策出台，绝对颠覆你的想象力》。

4.配套停车场、厕所等必须建在自己的建设用地里么？

可以争取不占自己的建设用地、甚至不用自己的钱来建。

尽量盘活利用现有的乡村公共配套设施，或者通过农业农村部门争取乡村振兴专项资金解决新增配套，尤其是利用近年来出台的按原地类管理即不征不转政策在村庄规划中的非建设用地区域合理安排季节性厕所和生态停车场等。关于按原地类管理政策，可参见自然资源部办公厅2023年11月14日发布的《乡村振兴用地政策指南（2023年）》（自然资办发〔2023〕48号）。关于乡村公共配套设施共享政策，可参见文旅部等十部门2022年7月8日印发的《关于促进乡村民宿高质量发展的指导意见》：“提升基础设施和公共服务设施水平，完善垃圾、污水等处理设施，确保生活垃圾规范处理、污水达标排放，提高乡村民宿的通达性、便捷度和舒适感；引导村民和乡村民宿经营主体共同参与农村人居环境建设和管护；鼓励将符合条件的乡村旅游基础设施建设项目纳入地方政府专项债券支持范围”，以及文化和旅游部等十四部门2022年11月13日联合印发的《关于推动露营旅游休闲健康有序发展的指导意见》：“选址在国土空间规划确定的城镇开发边界外的经营性营地项目，其公共停车场等功能区可与农村公益事业合并实施”。

5.木屋、船屋、房车、太空舱或集装箱房等可以不用建设用地么？

法理上是不允许的，但也有地方有特殊政策。

很多木屋等装置生产商都鼓吹可以不用建设用地，如果只是临时堆放这些装置也许是可以的，但要用于民宿等乡村文旅经营性项目，就必须要有科学的规划布局，而且必须要有相对完善的市政基础设施配套，正常情况下，各地政府都会把这类项目认定为需要办理用途转用手续的，如果没办，就会认定为农地非农化，当然，要被强拆的话，乖乖地拖走就是了。但也有的地方政府出台了特殊的临时性保护政策，比如前面提到的河南省出台的旅游民宿可以搞高架房，再比如2019年11月15日广西壮族自治区人民政府办公厅出台的《关于支持文化旅游高质量发展用地政策的通知》（桂政办发〔2019〕110号）提及“可移动集装箱和木屋、帐篷、露营台等总占地面积不超过5亩的临时性设施用地，可按原地类管理”，具体参见土地爷原创文章《广西露营用地政策有重大突破》。

6.买断的民房搞民宿就有永久产权吗？

民房是不能卖给外村人的，所谓买断是没有产权且非法的。

具体参见土地爷原创文章《民房宅基地能像城里人的商品房一样自由买卖吗》、《民房宅基地改革的方向不是自由买卖》等。所谓的买断，只是投资人心里知道就行了，如果你的项目没干好，也许不是坏事，一旦红火了，村民随时反悔，根本不用上法庭，上了法庭更是自投罗网，你还得彻底跪地求饶。所以，买卖民房一定要三思而后行，万一已经买了，一是坚持尽量不要大投入，二是寻求补救的路径，具体可以联系土地爷。比如，曾被业界称为全国民宿天花板级的项目——浙江省浦江县的不舍野马岭中国村，就是原有的旧村子民房被杭州著名的餐饮企业外婆家老板吴国平全部买断后花巨资改造成的，也曾吸引过马云等众多大腕来入住，在壹方城组织的现场研学中，项目所在地的虞宅乡毛书记介绍说因为这种买断方式，并未根本上解决用地和产权问题，导致房地不一体，投资人权益难保障，且严重阻碍了项目后续发展。

7.民房宅基地可以翻新扩建搞民宿么？

是可以的，但要以民房主的名义办理报建手续。

现行《土地管理法》第62条规定，我国实行严格的一户一宅制度，宅基地是村集体按户无偿分给本村有宅基地资格权的村民盖自住民房的，土地使用权是无限期的，或者说以户主的自然生命为限，在期限内如果有需要，是可以翻新或扩建的。一些乡村旅游政策提出允许村民以自有闲置房从事民宿经营进行自主创业或与其他社会资本合作经营，业界称为民房宅基地的复合利用，也就是不改变民房宅基地的原用途和原权属关系，如果涉及到翻建扩建，肯定是只能以原民房主名义提出申请，办理手续后方可实施。

8.已列入文保的物业能做民宿吗？

级别较低的文物是可以的，但要严格审批手续。

在我国76万余处不可移动文物中，文物建筑有40万余处，其中县级文物保护单位及尚未核定公布为文物保护单位的低级别文物建筑占95%以上。众所周知，已经达到文物级的建筑物业一旦长期闲置、空置，将会越来越荒废、直至最终废弃倒塌。有限制的、适度的开发利用正是为了更好地保护，保护与利用不是矛盾对立，而是和谐统一，如何才能更好地保护性开发，制度规范约束是保障。

国家文物局于2022年7月22日出台的《关于鼓励和支持社会力量参与文物建筑保护利用的意见》将社会力量参与文物建筑保护利用范围明确为县级文物保护单位及尚未核定公布为文物保护单位的文物建筑，同时也列出了“不得开设私人会所、高档娱乐场所”、“不得对文物建筑本体造成破坏”等负面清单。广东省文物局于2019年5月10日出台的《广东省文物建筑合理利用指引（2019）》和广州市人民政府办公厅于2020年3月10日出台的《广州市促进历史建筑合理利用实施办法》都提及“可利用文物建筑开办民宿、客栈、茶社等旅游休闲服务场所”。

目前，国内已有很多文物级物业开发的知名民宿案例，比如广州的吾乡石屋、安徽西递村的泊心云舍等。土地爷曾应邀到福州三坊七巷的书院里坊居参与项目定位及民宿用地分享活动，充分感受到文物级物业开发精品民宿的现实意义与社会价值，值得社会资本积极参与，也曾应邀在苏州吴都智库考察交流古城古建更新修复如何导入民宿等文旅产业。

9.可以租赁废旧校舍搞民宿么？

可以搞，但法理上不能按租赁的方式搞。

通常情况下，废弃校舍的原有投资主体复杂，有上级教育部门投资的，有村集体投资的，还有的是外部社会资本捐建的，物业产权和土地使用权也比较复杂，且用途为公共公益、非经营性的，直接以租赁的方式租赁非经营性物业用于经营，明显违反《土地管理法》，且容易造成利益纠纷，引发社会矛盾。

但许多乡村振兴政策上是允许盘活利用包括废弃校舍等闲置集体物业的，建议在现行的法律法规下创新用地模式。可以探索两种路径，一是不改变用途、不改变权利人的方式，可以由权益方比如村集体授权委托经营，或者合作联建联营；二是彻底改变土地用途、甚至改变使用权人，通过村庄规划调整用途为经营性并尝试合法的入市方式，具体参见土地爷原创文章《废弃校舍等村集体公共公益设施如何盘活用于乡村文旅》。

10.已被划入生态保护红线内的存量物业和存量用地还能做民宿吗？

在满足一些限制前提条件下是可以做的，但要严格遵守管控规定。

很多搞文旅的，最怕碰到自然保护区、风景名胜区和生态林、水源保护区等，但又最希望是依托这些资源，才有卖点。以往对这些生态敏感区的管控基本是极左或极右的，要么一律拆除、一律禁止，要么明目张胆顶风作业，最终还是被拆、甚至被抓人。在新的国土空间规划体系下，国家希望通过生态保护红线一根红线来管控，所以必须严格遵守。

2022年8月16日，自然资源部、生态环境部及国家林业和草原局发布的《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》（自然资发〔2022〕142号）规定：生态保护红线内自然保护地核心保护区外，禁止开发性、生产性建设活动，在符合法律法规的前提下，仅允许对生态功能不造成破坏的10种有限人为活动：

2）原住居民和其他合法权益主体，允许在不扩大现有建设用地、用海用岛、耕地、水产养殖规模和放牧强度（符合草畜平衡管理规定）的前提下，开展种植、放牧、捕捞、养殖（不包括投礁型海洋牧场、围海养殖）等活动，修筑生产生活设施；

5）不破坏生态功能的适度参观旅游、科普宣教及符合相关规划的配套性服务设施和相关的必要公共设施建设及维护。

文件说的是“禁止开发性、生产性建设活动”，并未说“禁止经营性活动”，更没有说“禁止原住地居民的一切生活”。

虽然未明确提及搞民宿是否可以，但可以适当变通地理解一下，比如是在非核心保护区的原有民房或其他合法物业，可以修旧如旧，确保在有限人为活动规定范围内。如果是存量用地，肯定不能按民宿等经营性项目重新报建，建议采取迂回的措施，以土地使用权人或所有权人名义来报建公共公益设施项目。另外，要看当地政府是否担当，敢不敢核发相关的经营许可手续。

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