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2024年8月28-30日，由中国旅游景区协会主办的2024“生态河湖·美丽中国”旅游景区高质量发展大会在广东省河源市万绿湖景区举行。会议间隙，土地爷与全国多地湖区领导及文旅投资商交流，也深入会场周边项目考察调研座谈，共谋乡村文旅用地解决方案，助力湖区百千万工程项目落地，有力有效推进乡村振兴。
一、基层干部们的困惑
文旅项目发展离不开项目所在地政府的支持，湖区文旅项目尤其要靠基层干部落地执行、保驾护航。各地湖区基层干部尤其是乡镇书记镇长们对湖区文旅发展正面临的用地问题都群情激昂、罄竹难书，又苦于无从下手、束手无策，但还想奋力一搏、勇挑重担。土地爷根据书记镇长们的现场热聊，概括了各地湖区文旅发展面临的共同用地问题包括：环保督查一刀切、一棍子打死令文旅项目无地自容、无处发展，无时差、无休止、无死角的卫片执法令文旅业主们防不胜防、苦不堪言，民房宅基地纠纷及征地纠纷等乡村用地矛盾从未停息令乡镇干部焦头烂额，不定时的上级多部门临时督查、督导与执法、处置等令乡镇只能疲于奔命、难以应付，很多用地创新政策只是听过、甚至根本无从知晓令乡镇与投资者只能冒着随时被拆的危险忐忑不安地熬日子。
二、认清形势
土地爷针对大家提出的现实问题进行了汇总归纳与集中回复，主要概括为以下几点：
1.我国土地卫片执法制度正面临重大调整。2023年12月19日，自然资源部发布《关于统筹规范耕地保护卫星遥感监测工作的通知》（自然资发〔2023〕258号），2024年2月26日，自然资源部办公厅印发《关于利用2024年季度卫片监测成果开展日常执法工作的通知》（自然资办发〔2024〕4号），两份文件充分肯定了近年来土地卫片执法取得的成就与意义，针对实际工作中存在的卫片监测图斑下发统筹不够、频次过高、核实举证多、工作简单化、“一刀切”、层层加码等现象，对全国卫片执法制度作出了重大调整：减少图斑下发频次，由月度调整为季度下发、年度整改，重点强调了不能唯技术、唯卫片。卫片只是提供问题线索，不能直接作为作出行政处罚的依据，必须坚持实事求是，开展实地核查，依据事实和政策，相信近年来的卫片执法乱象会逐步得到遏制。另外向大家透露一下，据说自然资源部已密令全国县区级自然资源执法大队撤销解散，下一步何去何从，暂不明朗，所以，乡政府如果现在突然接到土地卫片执法通知说要限期拆除的，八成是假的！很有可能是借机泄私愤或吃拿卡要。
2.环保督查问题及生态保护红线问题正逐步实现一根红线管控。包括此次会议举办地万绿湖等生态景区，生态资源是发展的本色，保护是为了发展，建立以国家公园为主体的自然保护地体系、以一根红线管控全局是中共中央和国务院的重大决策部署，生态林、水源保护区、自然保护区及风景名胜区等保护范围必须统一到生态保护红线这一根红线上，避免交叉管理、重复管理的乱作为、不作为的懒政现象。针对大家反映比较强烈的河源市生态环境局2023年8月15日发给东源县人民政府的提醒函导致目前万绿湖区所有新增民宿停批问题，土地爷认为属于典型的“因噎废食”执政逻辑，函中提及“新回龙镇部分民宿项目存在雨污分流不完善、污水排放不规范等情况”，“自然保护区，饮用水源一、二级保护区，风景名胜区核心景区等区域，禁止新建、改建、扩建民宿项目，请你县严格落实属地管理”。2024年5月11日，广东省文旅厅联合九个厅局委发布《关于促进乡村酒店（民宿）高质量发展的实施意见》强调：为深入贯彻落实省委、省政府关于实施百千万工程、促进城乡区域协调发展的部署要求，大力推动我省乡村旅游住宿业高质量发展，提出了（二十）条意见，其中第（十九条）要求加强乡村民宿登记工作，各地要落实《广东省民宿管理暂行办法》，规范乡村民宿登记工作，按照“应登记尽登记”的原则，把登记工作落实到位，责任落实到人，定期公布登记民宿名录，采取有效措施推动民宿纳入登记。
3.关于政府相关部门，尤其是自然资源、农业农村、环保、林业、水利等业务部门，在乡村文旅发展中如何发挥好担当作用，而不能仅靠文旅部门单打独斗。
4.关于投资方即项目方是否为用地违法主体（责任主体）。很多文旅项目看似租地协议，或者是企业拿了地，但也不一定是投资企业要负全部责任，乡镇级干部要明辨是非，既不能对上级指示抗旨不尊，也不能只当工具和道具，只知道“拆”，比如合伙合同、委托经营，或者PPP，实际上土地使用权人还是政府方、政府平台公司或村集体，社会投资人不应承担违法用地责任，因为它根本不是违法用地主体，胡乱执法，只会让真正的“坏人”逍遥法外。维护当地投资环境的健康有序，在依法依规的前提下保护投资人的合法权益是包括乡镇级政府在内的各级政府最基本的责任，伤了投资人的心就毁了后几代人的发展机会。
5.土地爷深知乡镇书记镇长等基层干部的难处与尴尬处境，权小事多，利小事杂，拿着卖白菜的待遇，操着卖白粉的心，每时每刻忙于日常事务，还要应对措手不及的上级检查和从不预约的村民上访，根本没有时间学习政策、开阔视野。土地爷认为，因为土地问题技术性较强，实操性更强，乡镇书记镇长作为基层党务行政主帅，也没有必要事无巨细地学习土地专业业务，要腾出时间来守住大原则、抓住大方向。对于万绿湖区的各乡镇，万绿湖就是上天和前人留给我们的金饭碗，守住万绿湖、大力发展生态旅游与乡村旅游，就是湖区的乡镇书记镇长们的主业，这就是大方向，我一直想问万绿湖及湖区的乡镇书记镇长们，如果不能发展乡村文旅，还能干啥呢？土地爷承诺可以义务来送课上门，如果乡镇书记镇长及村干部们有啥土地方面的困惑也可以随时联系咨询交流，土地爷之前应河源市文旅局及市民宿协会邀请多次来河源讲授土地新政与实操案例分析。
三、用地解决方案与建议
1.用好全域土地综合整治和村庄规划两把利剑。要把拟发展文旅项目用地所在乡镇村域纳入全域土地综合整治项目，通过整治为乡村文旅及农业发展腾挪合理的空间，广东省委省政府在推进百千万工程中特别重视全域土地综合整治的基础作用，出台了一些列相关政策，比如2024年3月18日广东省自然资源厅印发的《关于推进全域土地综合整治扩面提质的通知》；2024年4月7日，中共广东省委召开专题协商座谈会，就《中共广东省委 广东省人民政府关于深入开展全域土地综合整治助力“百县千镇万村高质量发展工程”的意见》（稿），听取各界代表意见建议，有望将该文作为2024年广东省委一号文件正式发布。根据2023及2024年中央一号文件“有条件、有需求的村庄应分类编制村庄规划”的指示，以及2023年10月广东省自然资源厅印发的《关于推进镇村国土空间规划编制实施，助力“百县千镇万村高质量发展工程”的通知》，立即启动编制文旅发展有需求的村域村庄规划，或争取镇村集成规划试点，或在镇总规中以管理通则方式，明确用地规划条件，为后续合法供地提供技术保障，以三调成果为底图依据，必要时进行合理的腾挪整并，地块用途规划为经营性建设用地，以利于乡村产业发展需要。
2.用好国家及省级的点状供地、原地类类管理、零星城镇建设用地等乡村振兴相关用地创新政策。广东省是全国推广试点点状供地政策最有力有效的省份之一，在2024年5月11日广东省文旅厅联合九个厅局委发布的《关于促进乡村酒店（民宿）高质量发展的实施意见》中重点强调了点状供地政策落地运用，目前河源市在点状供地政策应用上仍为空白，东源县要勇于示范；2022年11月3日广东省自然资源厅《广东省乡村振兴用地政策指引》中有关“按原地类管理情形”的政策，对乡村文旅的意义很大，要大胆实践探索；2024年6月17日，广东省自然资源厅发布的《广东省自然资源厅关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》指出，可在城镇开发边界外规划布局有特定选址要求的零星城镇建设用地，不超过新增规模的20%，主要用于文旅等产业需求。
3.清查、清理已有项目，手续不全的尽快完善用地及报建手续，保障房地一体，保障投资人及产权人的合法权益。由于东源县未列入此轮集体经营性建设用地深化试点范围，建议参照2023年4月26日广东省自然资源厅发布的《关于实施点状供地助力乡村产业振兴的通知》（粤自然资规字〔2023〕2号）和广东省人民政府100号令《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，以及近期有关无合法来源存量建设用地处置政策（自然资源部办公厅2022年4月15日起实施的《关于以"三调"成果为基础做好建设用地审查报批地类认定的通知》（自然资办函〔2022〕411号），2023年2月24日自然资源部办公厅发布的《土地卫片执法图斑合法性判定规则》（自然资办函〔2023〕337号），2023年9月5日自然资源部发布的《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）），先把集体经营性建设用地使用权确权到村集体名下，再以入股、联营或出租、出让等方式引入社会资本。如果有些项目属于历史遗留问题，可通过协商方式补充完善手续，而不一定必须通过三资平台等公开方式。
4.对于被上级自然资源部门列入疑似违法图斑的项目，要在查明真相、认清形势的基础上作出有温度、有高度的合法合规与合情合理的处置，既要让相关主体充分认识到问题的严重性，必须为违法违规付出代价，也要利于社会稳定及区域经济发展。按照现行法律法规无需拆除的，尽可能保留，并尽可能保障社会资源的合理利用。
5.要把典型案例事件做成万绿湖区及东源县土地卫片执法的活教材。在全镇及全县重大场合宣讲，要让各级政府领导和广大人民群众、各类投资商对土地卫片执法端正态度，深刻认识土地卫片执法的重要意义。当前，有些投资商认为只要找到关键人就可以随时消除掉违法图斑，也有个别领导把土地卫片执法当成谋取歪财及整治斗争的工具，要通过鲜活案例学习、宣传教育彻底肃清社会各阶层对土地卫片执法制度的曲解，优化营商环境，净化执政环境。
6.要把用地问题处置做成东源县实施百县千镇万村高质量发展工程的示范和典范。高质量发展的核心是规范发展，用地规范与创新是根本保障，既不能简单粗暴地“一罚了之、一拆了之”，也不能遇到问题绕着走、甚至隐瞒事实真相，处罚、惩治问题项目的根本目的是为了全行业、全县域经济的持续健康发展，要把探索、创新地用足、用好土地政策放在首位，要把盘活存量、解决历史遗留问题放在首位。
2024年4月24日，广东省“百千万工程”指挥部办公室牵头组织召开乡村酒店（民宿）发展座谈会，广东省文化和旅游厅有关负责人表示：推动乡村旅游住宿业高质量发展，用地保障至关重要，近年来，广东先后发布了农村一二三产业融合用地政策、点状供地、乡村振兴用地政策指引等多个文件，进一步保障乡村酒店（民宿）发展合理用地需求；省自然资源厅有关负责人说：我们将继续指导各地用好用足各项规划、土地政策，实施好各级国土空间规划，保障乡村酒店（民宿）用地空间和需求，服务乡村酒店（民宿）落地建设。会议强调，要将乡村酒店（民宿）发展纳入“百千万工程”重点工作，成为推动县域经济发展、新型城镇化建设和乡村全面振兴的重要抓手。东源县万绿湖区、尤其是新回龙镇的乡村旅游住宿业正在形成气候，有望成为河源市、乃至全省与全国的重要集聚区，建议东源县委县政府及湖区乡镇要抓住历史机遇，探索创建乡村文旅助力百千万工程的“东源模式”。目前，河源市正在举全市之力推动万绿湖景区创建全国5A级景区，万绿湖区、尤其是新回龙镇的乡村旅游住宿业作为重要功能板块将起到举足轻重的作用，东源县要主动担当、勇于创新，切实解决项目用地问题，为产业发展保驾护航，为投资商解困，为满足老百姓日益增长的物质文化生活需求服务。
2024年中央一号文件号召，要重点围绕解决乡村振兴的难点堵点、农民群众反映强烈的突出问题，要坚持循序渐进、久久为功，集中力量抓好办成一批群众可感可及的实事。2024年4月29日，省委书记、省“百千万工程”指挥部总指挥黄坤明来到省“百千万工程”指挥部办公室，强调要乘势而上、担当作为，以头号工程的力度抓好“百千万工程”实施，充分发挥各级指挥部及其办公室职能作用，进一步凝聚民心汇聚合力，狠抓工作落实，积小胜为大胜，不断开创县镇村高质量发展新局面，推动城乡区域协调发展取得新的更大成效。相信东源县委县政府一定会带领湖区乡镇真抓实干，中央一号文件和省领导的讲话就是东源县解决万绿湖区乡村旅游住宿业用地问题的金钥匙。
特别说明：土地爷对东源县的实情了解甚少，以上多为个人主管臆想，如果有需要，我愿应邀深入现场调研，哪怕是硬要也可，全程义务服务，提交有针对性的用地解决方案，为万绿湖区的乡村文旅住宿业发展保驾护航，助力东源县的百千万工程落地生根。
特别提示：插图与文章内容无关，文中提及的乡镇书记镇长等基层干部都是虚拟的，请勿对号入座，以免伤及无辜。
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