土地爷原创观点｜关于一些特殊的用地

在一些特定的历史时期、特定的使用情形下，为了满足特定的用地需求，形成了一些特殊的用地方式或路径，随着不断探索实践与政策优化调整，有的已经纳入专门的地类管理、甚至立法，有些还处在进化过程中。

1.设施农业用地

设施农业用地是指农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地。其中，作物种植设施用地包括作物生产和为生产服务的看护房、农资农机具存放场所等，以及与生产直接关联的烘干晾晒、分拣包装、保鲜存储等设施用地；畜禽水产养殖设施用地包括养殖生产及直接关联的粪污处置、检验检疫等设施用地，不包括屠宰和肉类加工场所用地等。

设施农业属于农业内部结构调整，并未写入土地相关法律法规。养殖设施原则上不得使用永久基本农田，涉及少量永久基本农田确实难以避让的，允许使用但必须补划。设施农业用地不再使用的，必须恢复原用途。设施农业用地被非农建设占用的，应依法办理建设用地审批手续，原地类为耕地的，应落实占补平衡。

《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》中有“06设施农业建设用地”一级类，是指对地表耕作层造成破坏的，为农业生产、农村生活服务的乡村道路用地以及种植设施、畜禽养殖设施、水产养殖设施建设用地。附录C用地用海分类与《中华人民共和国土地管理法》“三大类”对照表中，把用地用海分类的“06设施农业建设用地”对应在“三大类”的农业用地中，可见，设施农业建设用地不是通常的“建设用地”，而是农业用地，当然，也不是常规的农业用地。

2.临时用地

《土地管理法》第五十七条：建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过二年。

《土地管理法实施条例》第二十条：建设项目施工、地质勘查需要临时使用土地的，应当尽量不占或者少占耕地。临时用地由县级以上人民政府自然资源主管部门批准，期限一般不超过二年；建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设使用的临时用地，期限不超过四年；法律、行政法规另有规定的除外。土地使用者应当自临时用地期满之日起一年内完成土地复垦，使其达到可供利用状态，其中占用耕地的应当恢复种植条件。由此可见，临时用地已列入《土地管理法》及《土地管理法实施条例》，临时用地的法理依据充分，同时，未按法律流程审批或超范围应用临时用地就是违法行为。

3.先行用地

是指在特殊情况下，为了确保项目用地能够更加高效地实施，允许在正式征转手续完成之前，先占用国有或集体土地进行项目建设。先行用地主要用于重大项目，如交通、能源、水利等基础设施项目，这些项目对国家和社会具有重大意义，因此允许在正式征转手续完成之前先行使用土地，强化用地要素保障。此外，还有一种情形可以先行使用土地，《土地管理法实施条例》第二十一条规定的“抢险救灾、疫情防控等急需使用土地的，可以先行使用土地”。

显而易见，这两种情形是不一样的，重大项目先行使用土地必须先取得用地预审批复，应于1年内提出农用地转用和土地征收申请；而对于抢险救灾、疫情防控等先行用地并没有这方面要求（属于突发性紧急的公共安全事件），涉及永久用地的，建设单位应当在不晚于应急处置工作结束六个月内申请补办建设用地审批手续。

4.兼容用地

《城乡规划学》的定义是同一地块中不同土地使用共存的允许条件及程度，可以理解为兼容用地是指单一性质用地允许两种或两种以上跨地类的建筑与设施进行兼容性建设和使用。

比如，《上海市城市规划管理技术规定》明确通过单一性质“用地的适建性”来表达单一性质用地的功能兼容；《深圳市城市规划标准与准则》将用地兼容称为“单一用地性质的混合使用”；《天津市规划用地兼容性管理暂行规定》：兼容用地是指控规中单一性质用地可兼容不超过地上总建筑规模15%的其他性质建设内容，其他性质建设内容超过15%的为混合用地，需在控规中明确；《武汉市规划用地兼容性管理规定》中的提法则为“规划用地建设相应的配件设施，不属于兼容”。也就是说，工业用地配套建设的行政办公及生活服务设施在武汉就不属于用地兼容，在天津就属于用地兼容。

5.混合用地

常规的土地供应制度，土地“招拍挂”时，一宗地只允许有一种用途，商业就是商业，工业就是工业，这种单一用途模式，已无法满足城市发展及企业生产、科教等多种土地用途需求，复合或混合用地改革是深化土地要素市场化配置改革的要求，更是市场主体的现实需要。不管是以往的国家标准《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB 50137-2011），还是现在的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》（2023年11月22日），都采用以单一用地使用功能为基础的用地分类标准，并未在国家用地分类层面提出“混合用地”的明确定义。

同时，《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》也提出：国土空间详细规划可在本指南分类基础上确定用地用海用岛的混合利用以及地上、地下空间的复合利用。

《上海市控制性详细规划成果规范》明确混合用地是指一个地块内有两类或两类以上使用性质的建筑，且每类性质的地上建筑面积占地上总建筑面积的比例均大于10%的用地；《深圳市城市规划标准与准则》将混合用地称为“混合用地的混合使用”。相比于兼容用地，混合用地是指土地使用功能超出用地兼容性规定的适建用途或比例，需要采用两种或两种以上用地性质组合表达的用地类别。

当前，有关混合用地的政策法规还很不成熟、不规范，多地都在探索。比如，成都市规划和自然资源局于2024年7月 17 日出台《关于国有建设用地混合利用的指导意见》，规范了混合用地的适用情形，制定了多种混合用地正负面清单。

6.立体复合用地

2024年1月18日，深圳市前海管理局印发《深圳市前海深港现代服务业合作区立体复合开发用地管理若干规定（试行）》（深前海规〔2024〕2号），对立体复合开发用地空间的定义是指存在地上、地表和地下竖向分层，具备功能混合、空间复合特征的综合功能用途空间。立体复合开发用地空间可以直接或者在实施立体空间一级开发后，根据现行相关土地供应政策的规定确定供应方式。立体复合用地制度的推出，是为了加快推进建设用地地上、地表和地下分别设立使用权，精细化描述、界定与管理产权空间，促进空间合理开发利用，节约集约利用土地资源。

7.留白用地

留白是新的国土空间规划体系下的创新用地理念，是借用艺术创作的留白技巧，实现空间留白、规模留白、用途留白；体现了国土空间规划的唯一性、约束性与灵活性、弹性的有机融合。

自然资源部颁布的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》中还专门开创性地设置了“16留白用地”一级类，是指国土空间规划确定的城镇、村庄范围内暂未明确规划用途、规划期内不开发或特定条件下开发的用地。

留白用地为乡村发展提供了基本保障，各地正在探索的“留白”方式也证实了“留白”不仅是一门艺术，也是一项实践，“留白”正在从理念、理论走向全国乡村振兴的实操工作中。

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