文书再造：当科层制铁笼扩张踢到专业能力铁板｜中国行政管理

文摘 2025-01-07 21:52 浙江

文书再造：当科层制铁笼扩张踢到专业能力铁板

编者按：

基层自治的行政化问题一直是学界讨论与基层实践的关注点，行政/自治间的张力不仅仅体现在学术对话，更是在改革实践中，一方面各地顺应基层减负的要求，尽可能地减少科层制向下的延伸以激活基层自治活力，另一方面在精细化治理的要求下，基层自治单位又需要尽可能配合乡镇、街道等一级政府的行政性要求，这是科层制向基层扩张的“隐性行动”。本文从“接诉即办”中社区基层的文书工作切入，呈现了科层制悄然向基层的扩张、以及基层对行政的回应方式。理论对话与案例呈现最终将行政/自治的讨论推向了国家与社会关系的视角，本文补充了理论上的一个小切口视角即“被科层化的能力”与实践上的中国经验，留下了关于科层制扩张穿透社会自主性的后续讨论。

摘要：

自上而下提升社会治理精细化水平的努力，使得科层制逐渐向社区居委会扩张。不少理论曾指出，科层制铁笼因其效率优势会顺利地实现向传统非科层制组织的扩张。但是，科层制铁笼的扩张真的不可阻挡吗？一个北京市W街道D社区处理接诉即办文书工作的案例提供了反面证据。研究发现，社区居委会和街道办事处之间出现了“文书再造”的现象：因为文书能力不足，按照科层制分工原则本应由居委会完成的文书工作最后不得不回传至街道办再造，科层化扩张未果。文书再造现象表明：科层制“铁笼”在向非科层制组织推进的过程中，可能会遇到后者专业能力不足的“铁板”。非科层制组织属性与科层制原则的对立是专业能力不足表象背后的实质原因。

作者简介：

梅赐琪，清华大学公共管理学院副教授

李舒敏（通讯作者），清华大学公共管理学院博士研究生

文献来源：

《中国行政管理》2024年第5期

本文作者：梅赐琪、李舒敏

现象与问题提出

科层制是人类创造出来的、但又自在自为的结构。韦伯认为，代表理性精神的科层制会因其效率优势不可阻挡地扩张到人类生活的各个领域。在他看来，市场竞争导致的对于效率的渴求是推动这一扩张进程的关键。科层制强调同质化的程序和流程，可能会压制甚至扼杀非同性的个性和创造力，因此，科层制也被称为“铁笼”。现代社会见证了科层制铁笼的广泛扩张。除了对于效率的追求，自上而下的强制、不确定条件下的模仿、基于专业化的规范都可以成为铁笼扩张的原由。从历史的维度来看，科层制在短时间内的广泛扩张难免会给人带来它有可能势不可挡并最终无处不在的推测。但是，科层制扩张真的没有边界吗？所有类型的组织都会按照科层制的理性和秩序运转起来，成为铁笼的一部分吗？

科层制从基层政府向社区居委会的扩张过程可以成为回答这一问题的观测点。近年来随着社会治理精细化要求的不断提高，社区行政化程度进一步增强，居委会越来越成为上级街道办和乡镇政府推动工作的抓手。一个新的趋势是，居委会越来越“像”正式的科层制组织，越来越明确的管理和分工、越来越正式的文书和记录、越来越规范的人员选聘等等，科层制向基层扩张的趋势明显。

科层制向基层扩张的结果会怎样呢？从前不少关于基层社会与国家行政力量互动的研究，都指向了与“铁笼势不可挡”相异的判断。在《国家的范围》（The reach of State）一书中，Shue用“蜂巢”（honeycomb）来描述农村基层单位的结构：面临来自外部的、自上而下的行政压力，农村基层组织仍然可以通过各种灵活变通的方法对压力进行消解，并保持基层单位内部按照既有的规则运行。大量现有城市社区治理的研究也发现，“柔性治理”“情感治理”“权变安排”是社区居委会在面临行政化压力时推动社区工作的关键。简言之，在自上而下的行政化压力面前，基层并没有走向科层制：其应对行政化压力的手段和方式通常是非科层化的。

但是，这些判断建立在假设行政化压力停留于社区外部的基础之上。近年社会治理精细化工作的做法看起来和从前的社区行政化有所不同。除了自上而下的施以压力，上级部门也在具体工作程序和流程上对居委会做出了更加正式化的要求。2019年始于北京市并迅速推广全国的接诉即办工作中，社区不但要完成原有的、比较形式化的台账和报表工作，还要完成一些正式的文书工作。比如为了避免在刚性绩效考核中的扣分，社区需要针对一个无法解决的居民诉求，通过正式文书给出该诉求无法解决的理由。这些看起来不起眼的正式文书工作，有可能成为科层制向基层扩张的真正起点：从前可以用非行政化手段应对行政化压力的社区，一旦必须使用科层制所要求的正式文书应对行政化压力，那么它本身就可能真的被科层化了。

接诉即办作为一个科层制扩张的典型案例，是考察科层制扩张是否顺利的“最有可能”案例（most likely case）。在接诉即办中，上级向下施加了更大的考核压力，基层的服从性更高；集中统一的信息收集和回访平台的建设又使得社区绕开上级命令灵活变通的空间被压缩。如果科层制向社区的扩张是可能的，那么“最有可能”就应该发生在接诉即办这样的工作之中。然而，发生在北京市W街道D小区的接诉即办文书工作个案，恰恰提示了科层制扩张的局限。社区居委会在完成一项看似简单的正式文书工作时遇到了困难。因为不具备撰写合格的正式文书的能力（亦即“文书能力”），作为诉求事项具体经办人的居委会，不得不与街道办事处就文书撰写来回讨论，最终还是由后者完成了剔除申请的文书再造，依托科层制权威向下分工未果。从这一现象观之，科层化向基层的扩张应该是一个双向的过程，既需要上级组织的向下延伸，也需要下级具备“被科层化”的能力。基层社区缺失包括文书能力在内的专业能力会成为科层制向基层扩张的阻碍：科层化的理性铁笼在向基层推进时，由于后者的能力不足踢到了铁板。

案例：“接诉即办”中的文书再造

（一）背景：“接诉即办”中的街道和社区

2019年，北京市推出了名为“接诉即办”的工作创新。通过接诉即办，北京市原有60条专号服务热线统一整合进入12345政府热线平台，并接入16个区、343个街乡镇、65家市级部门和49家企事业单位，将政策咨询和民生问题解决统筹到热线中。市民可以选择通过12345热线提交诉求；诉求经过市民热线服务中心初筛后通过工单的形式下派到达具体承办单位；承办单位接单后必须在规定时间内予以回应并着手解决；市民热线服务中心在规定的时间内直接对诉求人进行回访，了解诉求的回应和解决情况，并定期对16个区343个街道乡镇的诉求办理情况进行“响应率、解决率和满意率”的汇总和排名；市级层面将主要根据三率对各区和各街道乡镇进行月度、季度和年度考核。从治理模式来看，接诉即办在信息传达和压力传导两个方面做出了比较大的创新。在信息传达端，集中统一的12345热线平台高效地畅通了基层治理问题的收集和汇总；在压力传导端，定期高频召开的点评会和排名公布制度，使得绩效考核压力有效地传导下去。接诉即办在社会治理工作中取得了积极成效。2021年初，国务院在全国范围内推广12345热线平台，肯定了北京市接诉即办的先行先试经验。

基层街道社区在接诉即办中发挥了极为重要的作用。根据北京市2021年底发布的《接诉即办改革报告》，街道乡镇承办了全部派单诉求的36%，在区级部门承办的占比37.8%的派单中也有相当一部分会转派到街道乡镇处理。图1呈现了诉求的下派、办理、回访的全过程。在办理端，街道办一般情况下会在接件后3日内将诉求下派给所属社区居委会或街道科室解决。社区居委会负责直接与居民面对面沟通尝试先行解决，无法解决的问题或需要科室协助解决的问题则由街道和社区合作解决。在回访端，初步尝试解决后，居委会会首先致电诉求人询问诉求是否已经解决以及对诉求解决过程是否满意。社区在得到“双是”的答复后会向街道办回复诉求已解决，而后者也会再次致电诉求人询问诉求是否解决以及对诉求解决过程是否满意。这样的程序会逐层进行，市民热线中心回访“双是”答复将被视为解决。如果在社区层面未获得“双是”确认，诉求将会被进行二次办理；二次办理未果，大概率也会在市民热线中心的回访中无法获得“双是”答复，并影响街道和区的三率水平。

（二）“剔除件”和W街道居委会的接诉即办文书工作

W街道隶属北京市中心城区之一，但整体位于城乡结合部，社会治理问题复杂度比较高。从接诉即办工作考核结果来看，W街道整体属于中等水平，具有一定的代表性。本文作者从2019年10月开始调研W街道的接诉即办工作，其中W街道的D社区是调研重点，基本保持了每两周一次的频率持续跟踪观察，对街道社区干部和社区居民的访谈以及正式文书档案资料收集形成了主要的数据来源。

按照处理难度来划分，在街道层面的接诉即办文书流转工作主要有两类。其中相对简单的一类主要涉及顺利解决的、得到“双是”答复的诉求。工作人员只需在处理完民众诉求件之后按照标准的文书格式完成诉求答复即可。此类文书工作，居委会人员完全可以独立完成，街道办基本不做修改即可直接提交。实际上因为诉求已经解决，诉求答复文书也不会影响到考核的结果。

难度较高的一类文书工作主要涉及街道社区无法解决、但又无法通过流程退回的民众诉求。在接诉即办考核压力不断增强的背景下，基层街道有比较强的意愿通过正式文书的方式，向上级说明此类诉求的不合理之处，并申请将该类诉求剔除出考核范围。此类剔除件的申请文书撰写没有标准格式可循，更考验经办人的专业能力。

“剔除件”的出现是接诉即办的高承诺水平和高考核压力共同作用的结果，具有合理性和必然性。一方面，接诉即办为公众提供了直接解决问题的便捷政府界面，一个自然的结果是诉求数量的激增。2019年北京市接诉即办的诉求总量为696.36万件，2023年则为2103万件，是2019年的3倍多。

如此大量的诉求，其中一定有相当部分是难以解决的，或者至少在街道和社区层面难以解决的。基层提出剔除“不合理”诉求的要求具备合理性。另一方面，以结果为导向的高考核压力使得基层有动力提出剔除申请。在接诉即办的考核中，上级部门最看重的是前文提到的“三率”。从实际情况来看，北京市接诉即办的“三率”水平一直比较高，以2021年为例，分别为100%、86%和92%。在如此高的“三率”水平下，各区、街道的排名经常由小数位来决定。这就意味着，辖区内出现任何一例未能给出“双是”答复的诉求，“三率”排名就可能受到比较大的影响。为避免这种情况发生，街道和社区就必然有动力尽可能地申请在考核中剔除所有无法得到“双是”答复的诉求。

从W街道的情况看，每个月提交剔除件申请的比例占到所有需要办理的诉求件的约40%。以2022年1月至7月数据为例，W街道共接到接诉即办诉求逾7000件，去除同人同诉、一事一议、保密件和退回件之后共有约4000件需要办理。W街道经过摸排，认定约有1300件可能无法得到“双是”答复，需要撰写剔除申请；在剩余的约2700个诉求件中，街道办和区级摸排又发现存在约300件可能存在“反水”风险，也需要撰写剔除申请。换言之，7个月内，W街道需要撰写的剔除申请约为1600件。按照科层制分工原则，社区居委会作为具体经办人，理所当然也应该成为剔除申请的撰写人。但是，社区居委会能够完成这个工作吗？

（三）D社区的剔除申请撰写和文书再造

D社区是W街道下辖的八个社区之一。社区所在地为2000年后建设的单一商品房小区，小区居民3500多户。在接诉即办工作中，D社区也面临了较大的压力。以2022年为例，D社区收到街道转办的诉求800件，最多的一个月收到了130件。

2022年1月，D社区收到了一份由街道办下派的居民投诉小区内垃圾桶撤销的接诉即办件。D社区调查后发现，居民所投诉的“垃圾桶被撤销”是小区为了落实生活垃圾分类政策而进行的垃圾桶分布调整。该调整虽然确实给诉求人的生活带来了一些不便，但是如果按照诉求人的想法恢复，又会带来新的矛盾问题。在诉求办理过程中，诉求人对区级和街道办的两次电话回访都没有给出“双是”回复。申请将此件从考核结果中剔除就成了新的工作方向。

1. 矛盾的关键：垃圾分类和“撤桶并站”

2020年5月1日，《北京市生活垃圾管理条例》正式实施。根据该条例规定，生活垃圾需要按照“厨余垃圾、可回收垃圾、有害垃圾、其他垃圾”四个分类进行投放（第三十四条），“住宅小区和自然村应当在公共区域成组设置厨余垃圾、其他垃圾两类收集容器，并至少在一处生活垃圾交投点设置可回收物、有害垃圾收集容器”（第三十七条）。

这项工作在实施过程中，最大的难点出现在厨余垃圾“破袋”投放上。根据《北京市居住小区垃圾分类实施办法》的规定，厨余垃圾“应从产生时就与其他品类垃圾分开，投放前沥干水分……交付运输时应做到‘无玻璃陶瓷、无金属杂物、无塑料橡胶’”。基于这一规定，厨余垃圾转运车辆如果发现厨余垃圾中有塑料袋，就不会运走清理；“破袋投放”成为硬性要求。为保证“破袋”，社区需要协调物业为聘用垃圾保洁员监管和协助厨余垃圾“破袋”，并维护破袋过程中的环境卫生。然而，新的问题又出现了。D小区的物业管理费用每月每平方米不足1元，且物业管理费的缴费率并不高；在成本约束下，D小区最终只聘请了一位垃圾桶保洁员。从实践情况来看，这一位保洁员难以兼顾小区原来四个垃圾投放点位的“破袋”工作。

D小区从成本考虑，引入了其他小区施行的“撤桶并站”举措：撤销了原先垃圾点位中的两个，把剩下的两个点位升级为垃圾桶站（如图2所示）。这一举措本身是符合有关规定的。国家《城市环境卫生设施设置标准》第3.1条就指出，垃圾桶站的设置“既应符合方便居民和不影响市容观瞻等要求，又要利于垃圾的分类收集和机械化清除。”《北京市生活垃圾管理条例》也明确指出，小区可以“因地制宜采取设立固定桶站、定时定点收运等多种方式开展垃圾分类工作。”

“撤桶并站”的改变显然会影响到一部分小区居民的利益。本案例中的投诉人就是住在图2中的3号楼的一位70多岁的老太太。诉求人自述，“自己腿脚不好，之所以搬到D小区，就是看重现在住的这个地方生活更便利”，其中门口就有垃圾桶，也是生活便利的一个重要方面。因此，她提出要求的是恢复在其楼栋门口的垃圾桶。D社区干部了解情况后，和物业一起上门将小区“撤桶并站”的原因告诉了诉求人。但是诉求人并不认可。反复沟通未果之后，诉求解决陷入了僵局。

2. 社区的困难：剔除申请撰写

在社区向街道办汇报了相关情况以后，街道办安排社区撰写剔除申请，争取将此件从最终考核中剔除。社区撰写的剔除申请如下：

社区干部M接到诉求件后于X日找到诉求人所在小区了解情况，得知诉求人只想要在楼下设立垃圾桶站。物业负责人于次日下午再次联系了诉求人，解释了情况，并告知诉求人把垃圾投放到2号楼桶站，诉求人也不满意。由于按照垃圾桶站设立要求要安装防雨棚，在诉求人要求设立垃圾桶的附近没有合适的地方安装。所以，诉求人的诉求属于不合理诉求，请求剔除。

街道办对这份社区撰写的剔除申请表示不满意。其一，这份剔除申请不符合正式文书流转的基础要求。按照正式文书写作，剔除申请需要展现四个要件：正式文书格式，诉求内容，办理过程和政策依据。以此对照，社区提交的剔除申请在格式上不是正式的文书行文；诉求内容和办理过程的写作像流水账，很难看懂；把无法安装防雨棚作为理由却又没有提供相关的政策依据。

其二，申请剔除的角度不合理。讨论中街道发现，居民的诉求可以找到政策依据，有一定的合理性。北京市《首都城市环境建设管理委员会办公室关于印发生活垃圾分类三个指引的通知》（首环建管办〔2020〕30号）指出，“每150～200户居民宜设置1处固定桶站，服务半径不宜超过70米。”。目前D小区设置的两个固定桶站距离诉求人所在的3号楼分别为90米和120米，都和前述“不宜超过70米”有矛盾。“无法安装防雨棚”看起来还不能够成为小区突破“服务半径不宜超过70米”规定的充分理由。

3. 街道的介入：再造文书

反复沟通以后，剔除申请文书的写作任务最终还是回传到了W街道办。与社区居委会提交的剔除申请相比，“再造”的文书在两个方面体现出了街道办的专业能力。一方面，是街道办使用的格式和文字明显更符合一般正式文书的要求。另一方面，更重要的是，街道办找到了一个更合理的突破垃圾桶站“服务半径不宜超过70米”规定的理由。

在这个最终版本中，街道办首先对诉求人的诉求点进行了反驳。诉求人称物业公司将桶站设置在小区门口不合理，存在与现行政策的冲突点。而剔除申请则指出，根据（首环建管办〔2020〕30号）规定，“因地制宜设置在小区出入口”符合垃圾分类管理的要求。接下来，街道办从“消防通道”设置的相关规定中找到了剔除该诉求的理由。街道办援引《建筑设计防火规范（GB50016-2014）》条款，“消防车道应符合下列要求：1.车道的净宽度和净空高不应小于4m；2.转弯半径应满足消防车转弯的要求”，D小区属于相对较早建成的小区，小区内部道路比较狭窄，3号楼前的道路尤其如此。街道办指出，在3号楼前设置垃圾桶等同于在消防通道上设置垃圾桶，是“造成消防隐患”的行为，应属不合理诉求。

次月考核结果显示，这份由W街道介入重新撰写的剔除申请获得了批准，街道没有因为这份非“双是”诉求而扣分。本来应该随着任务下派而同时下派到居委会完成的文书，又回传到街道经过文书再造才保证了工作目标的实现。

讨论：科层制对文书能力的要求与社区文书能力不足

文书再造现象的出现，在事实层面说明科层制向基层扩张的效果不如预期。在接诉即办这个科层化扩张“最有可能”实现的案例之中，基层不具备完成科层制所需正式文书的能力，成了科层制铁笼扩张时遭遇的铁板。在韦伯提出的科层制六大原则之中，“正式化规程管理”和“专业化运作”都指向了专业能力对于科层制的重要性。韦伯特别指出，“职务工作，至少是一切专门化的职工作——这是现代职务工作的特点，一般是以专业培训为前提的”。对于社区居委会来说，服从自上而下的命令权威是其当然选项；但是在专业能力不足的情况下，服从本身尚不足以构成科层制扩张的充分条件。

（一）科层制对于文书能力的要求

文书能力是科层制专业能力的重要一环。这里的文书能力不是指一般的文字和写作能力，而是指按照科层制运行规则完成可以有效实现组织信息交换和政令信息传达的正式文书的能力。李文杰通过对清代日常政务文书的考察发现，经由科举选任的通才型官员，必须要倚重书吏的文书能力才能使得政务得以正常运转。嘉庆皇帝就曾感叹：“自大学士、尚书、侍郎以及百司庶尹，唯诺成风，皆听命于书吏，举一例牢不可破，出一言惟令是从”。文书能力竟然可以产生“一例不破、一言是从”的效果，其背后一定不会是“抄写誊印”那么简单。

一些研究将正式化文书要求简单地等同于“文牍主义”“形式主义”，忽略了正式化文书在科层制运作中的必要性和必然性。一则，正式化文书是科层制建立同质化程序的基础前提。科层化试图在“不同质”的组织场域中建立起“同质化”的管理程序，因此必须要在众多的“地方性”知识之上创造出一套新的、可以通用的正式话语体系。具体到每一个“地方”，正式话语体系一定都有不合理之处；然而正是在一个“地方”的不合理才为另一个“地方”的合理留出了可能。有了这套能够超越地方性的正式话语体系，科层制才得以在不同的地方通行。

再则，正式化文书是科层制组织价值体系运行的必然。张乾友指出，官僚制之所以长期存在，根本原因在于官僚制创造了新的价值体系。理性个体在这个价值体系中对于“被承认”的追求，最终会反过来推动对这个价值体系本身的承认。在组织不可避免地从“非结构化”走向“结构化”的过程中，正式化文书作为价值的载体，逐渐也成了不可假于人的“器与名”。换言之，虽然看起来不过只是人为的、形式化的存在，但是正式化文书因其在科层制中的重要价值象征意义而具有了绝对的正当性。反过来，背离正式化文书的话语也就因此无法被科层制的价值体系所接受。

具体到科层制扩张来看，试图将社区居委会纳入科层体系的接诉即办对前者的文书能力提出了要求。社区居委会在办理诉求时，按照科层制要求遵从自上而下的层级命令来开展工作，并且同时接受自上而下的监督；科层制的扩张主要体现在后者。从前，社区居委会也要遵从上级命令开展工作，但是上级对工作的实际开展情况并无强力而精确的监督。这一点在接诉即办的条件下发生了改变。一项诉求是否得到解决的判定，不再发生在社区居委会和具体的诉求人之间。当诉求人认为诉求未得满意解决时，其直接诉诸的对象是社区居委会的科层制上级；作为结果，社区居委会就有了向科层制上级汇报解释为何该诉求无法解决的义务。因为这一改变，正式化文书成了社区居委会履行科层制义务的必要手段，文书能力也就成了一种要求。

（二）社区文书能力不足的表现

那么，社区文书能力的不足究竟表现在哪里，以至于会成为阻止科层化扩张的铁板呢？案例中街道办对社区文书能力的评价值得参考。一位街道办工作人员指出，“社区的材料是用不了的，我会让社区写，但是一般就是用社区的数据和事，剩下的都是我来加工……他们写的材料和我们要用的材料之间有差距，他们写的不太符合材料的要求，而且他们一般只从自己的角度出发，和街道办的站位和角度不一样”（访谈材：WJ2210）。

在这一段访谈资料中可以看到，街道办对社区无法完成剔除申请是有心理准备的。具体而言，社区文书能力不足主要体现在两个方面：规范性不够和政策水平不高。

1. 规范性不够

正式文书作为科层制中传递信息的工具，应该有具体的抬头明确文书传递的对象，有清晰的事项描述向事先不了解情况的对象交代事项的背景，有相关政策法规的援引支撑文书中提出的主张。以此观照，案例中居委会的剔除申请，完全是站在居委会的“地方性”立场对事件处理经过的白描，既没有合适的抬头，也没有对于诉求本身的清晰描述，更不必说相关政策法规的规范引用。这样的文书放到科层制组织之中，除了直接参与此事并获得“地方性”知识的街道办事处，恐怕不会有其他层级的人可以理解。

2. 政策水平不高

与规范性不够相比，政策水平不高可能是社区文书能力更严重的不足。此处的政策水平，指的是在多个不同指向的政策中寻找到有利于己方目标达成的政策依据的能力。科层制的复杂性也体现在政策法规的复杂性上。具体到接诉即办工作，这种复杂性的表现是：依据某一条政策而获得合理性的诉求，参照另一个政策可能就是不合理的。因此，针对一条居民诉求撰写剔除申请，既需要找到可以证明该诉求不合理的政策依据，还需要让上级看到，证明诉求不合理的政策依据比证明其合理的政策依据具有更高的地位。这种要求显然超过了社区居委会实际拥有的政策水平。在案例中看到，居民诉求的合理性建立在垃圾桶站到部分居民家庭的距离实际超过了“不宜超过70米”的政策规定，而居委会界定居民诉求的不合理依据的是“搭建雨棚”的政策要求。两个依据之间的冲突明显，但都有道理且并无高下之分。反观街道办从“消防通道畅通”角度找到政策依据，就体现出了更高的政策水平：对于政府来说，消防安全显然比垃圾桶站便利的优先级更高，因此也就可以成为判断诉求是否合理的更重要的政策依据。

（三）社区文书能力不足的原因

是什么原因导致了社区文书能力不足呢？从表象上来看，社区文书能力不足是人员专业能力不足的结果，但是进一步深层次的分析可以发现，社会治理工作的属性与科层制原则的对立可能才是导致社区文书能力不足的关键。

1. 表象：人员专业能力不足

把社区人员专业能力不足等同于社区人员文化水平较低或者工作经验不够很可能是缺乏事实依据的。以下是D社区工作人员的构成：目前共有15名工作人员，其中居委会11名，服务站4名。工作人员年龄最大的59岁，最小的31岁，平均年龄43.2岁；受过大学以上教育的11人，高中以上教育的4人。从经验积累来看，社区工作人员的流动性比较小，工作时间最长的已经从事社区工作35年。整体来说，D社区社工的文化水平较高，工作经验比较丰富，从形式上完成一般的工作文书应该不是问题。人员专业能力不足应该另有所指。

专业能力是专业化的结果。DiMaggio和Powell将专业化定义为“某个职业的成员旨在定义该职业的工作条件和工作方法、控制‘生产者的生产’、创建职业认知基础、实现职业自主性合法化的集体努力”。从这个定义出发，静态的教育背景和工作经验对于专业能力的形成固然重要，但更重要的专业能力形成机制在于人员的筛选（filtering）和在岗位上所发生的社会化过程（socialization）。从这两个机制来看，社区人员缺乏科层制所需的文书能力也许并不意外。

从筛选机制来看。北京市社区工作者也是通过各区统一招考进入到社区工作体系之中的，但是招考的侧重点在于公共基础知识、社会工作综合能力、社会工作实务基础知识。与之相比，作为科层制入口的国家公务员考试从2006年起就把文书能力相关的行政职业能力测验和申论作为必考科目。对比之下可以发现，从一开始，科层制所需的文书能力就不是定义社区工作人员的“工作条件和工作方法”。

从岗位社会化来看。社区工作人员的主要工作内容是面向社区居民的日常沟通和协调，工作的政策性和规范性要求不强，更重要的能力在于建立与社区居民之间的情感联系和信任关系。虽然近年来街道加强了面向社区的政策宣贯传达，但以岗位社会化而言，社区工作人员在实际工作经验中并没有、也不需要进入到科层化的内部，也就无从谙熟科层化的正式规则和非正式规则，进而掌握文书能力了。

2. 实质：社区治理工作的属性

与表象上的社区人员专业能力不足相比，社区治理工作在属性上对于科层制正式化原则的拒斥可能在更本质的层面上导致了社区文书能力不足。

其一，非标准化与理性化程序之间的对立。正式化得以实施的前提是人为地对复杂的社会生活进行理性化程序再造。但是，理性化程序再造不是一种必然，更不可能一蹴而就。于君博等在讨论中国科层制发展时就曾经指出，当前的大部分行政管理更多依赖于政治权威和结果倒逼，科层制本身的理性化水平不高。具体到社会治理领域，社区行政化和基层灵活变通长期并行的事实，就是理性化程序再造之难的明证。实际上，只有社会生活在一定程度上可以被标准化，理性化程序再造才是可能的。近年来兴起的包括“接诉即办”“摸清底数”等社会治理精细化改革，就是希望通过程序和信息等治理要素的标准化来实现社会治理过程的理性化程序再造。但是必须看到，社区治理工作的非标准化和这些努力之间可能存在根本对立。一方面，社区治理工作本身的复杂性高，大量“细小而微”的工作更需要的是斯科特所谓“米提斯”实践性知识而不是标准化程序；另一方面，可能更重要的是，社会生活不是静态的，对复杂社会生活进行标准化的努力会生产出新的规则进而造成新的复杂性，并最终导致标准化的努力无功而返。

其二，非结果导向与效率导向之间的对立。虽然正式化往往意味着程序的增加，但是正式化却恰恰是组织追求效率的产物。韦伯指出：“市场经济的发展，要求管理服务的提供变得精准化、明确化、连续化，并且越快越好”。值得强调的是，“精准、明确、连续和快速”四个效率目标的提出，是出于维护大型组织顺利运行的需要；究其内在逻辑，这四个目标实际上是互相矛盾、难以同时达成的。这样的效率目标是否有必要平移到社区之中值得讨论。在社区“熟人或者半熟人”环境之中，社区治理未必一定要精准地、明确地、连续地和快速地解决每一个具体的问题；问题解决的结果可能不是社区治理的关键。从前的社区治理之所以能够采用“柔性治理”“情感治理”等方法取得效果，其实不是因为这些方法总是可以“解决”问题，而是因为它们在社区中符合期待地“化解”了问题。实际上，由此反观正式化程序在大型组织中运行的逻辑，也会发现“化解”问题的重要性：正式化程序之所以能够“实现”四大效率目标，不是因为找到了解决内在矛盾的方法，而是因为可以依靠程序的合法性在矛盾效率目标之间做出具有合法性的安排，进而最终在组织层面呈现出一个可以被接受的结果。换言之，正式化程序本身也是大型组织以效率为名的组织合法性工具；而在非结果导向的社区治理之中，信任、情感等非正式化元素本来也可以发挥合法性工具的功能，引入正式化程序作为合法性工具的必要性存疑。

余论：“铁笼遇到铁板”之后的反思

回到最初提出的问题：基层社区能否被顺利纳入科层制的理性“铁笼”之中呢？基于“文书再造”案例的观察，本文倾向于对此给出一个否定的回答。科层制的推进并非如理论家所预言的那样势不可挡、一往无前。想要让基层社区成为强大的科层化的一部分，不能只是科层制权力自上而下的一厢情愿，还需要从社区居委会专业能力的角度考察其是否可以适应科层化的要求。文书再造案例所呈现的是，科层化向基层的扩张遇到了基层文书能力不足的“铁板”，基层专业能力的边界有可能成为科层化扩张的终点。

科层制的扩张之所以在社区层面遭遇专业能力不足的铁板，跟社区治理工作的独特属性有密切关系。一方面，社区人员缺乏正式化所需的专业能力，是人员筛选机制和岗位社会化共同作用的结果；另一方面，社区治理工作本身的非标准化和非结果导向使其自然地拒斥强调理性化和效率导向的科层制。社区专业能力铁板的出现具有必然性。

这一观察对于在现代性背景中反思科层制本身具有一定意义。相信科学和理性可以带来永续的进步是现代性社会的信仰基石，科层制是这一基石的重要凭借。虽然科层制常常被批判为压抑个体创造力的“牢笼”，但是其在行政组织、商业组织乃至志愿组织中广泛存在的事实，又不断地在提醒“铁笼”可能是作为永续进步成本的必然之恶。然而，铁笼踢到铁板的事实则提示了另一种可能性：“铁笼”本身是一种自限性的“必然之恶”，其扩张和传播有可能存在边界。关于科层制边界的进一步讨论，迈克尔·曼关于国家自主性权力的思考逻辑值得借鉴。在他看来，国家自主性权力之所以存在，是因为在国家和社会的互相作用过程中，国家逐渐发展出了必须的、且其他社会力量所无法完全取代的独特能力。与之相应，既然社区治理工作独特属性会导致科层制所需专业能力的缺失，这些独特的属性是否也意味着科层制无法穿透的社会自主性的存在，未来值得进一步探讨。

回到治理实践之中，文书再造的观察对于当前重点推进的基层减负工作和学界热议的创造性执行话题亦有借鉴意义。2024年1月，中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制会议召开。优化社区资源配置，积极为社区减负一直以来也是学界的共同呼声，但是对于“怎么减、减什么”尚未形成明显共识。刘太刚和刘开君提出要按照社区工作“价值排序”的倒序减负；苗延义则明确认为应该从社区能力出发进行减负。对此，文书再造案例也做出了另一个方向上的提示：基层负担的出现，未必一定都是上级主动要求的结果，也不一定都是形式主义的。社区之所以撰写剔除申请报告，是考核机制作用下基层的主动而为；而撰写剔除申请报告的难处，恰恰在于它本身是非形式性的。因此，虽然这类文件工作的确给基层造成了负担，但是这样由于“加压”而造成的负担是无法通过行政性的减负手段减下去的；如果继续一边对基层职能做实质性扩张，一边做形式上的减负，更有可能出现的情况是像案例中观察到的那样：文书工作最终回传到上级，下级减负的代价是上级的负重前行。

最后，还有三个需要明确澄清的问题。第一，“文书再造”是否是社区在高压力责任环境中的机会主义行为？此前田先红已关注到类似的“事后避责”现象，指出基层工作人员可能通过“充水军”“留痕”“否定责任”“撇清责任”等办法来应对接诉即办的压力。本文亦认可这类机会主义行为出现的可能性。但是需要强调的是，“文书再造”所呈现的更重要的事实在于，即便基层社区试图尝试利用科层制规则开展机会主义行为，专业能力的局限会使其无法达成这一目标。而专业能力局限导致的科层制扩张未果才是本文讨论的关键。第二，关注到社区专业能力不足的问题是否意味着应在政策层面倡导提升基层社区专业能力，特别是文书能力呢？从本文讨论的逻辑出发并不必然得出这样的建议。以成本而言，根据2021年的数据，中国大陆目前共有49.2万个村民委员会和11.62万个居民委员会，对数量如此庞大的基层组织全面提升专业能力所需要的成本是难以想象的。另一方面，可能更重要的是，社区居委会作为连接政府和民众的纽带和缓冲，非专业化反而可能是保证其柔性运作的前提。一旦通过专业能力提升将其进一步科层化，又可能对其纽带和缓冲功能造成更多的负面影响。第三，强调社区的自主性和创造性是否意味着主张社区“去行政化”？不少论者已经指出，在中国的基层治理情境中，不宜盲目地从社区居民自治的法定定位提出社区“去行政化”主张。本文亦认为，跳出“行政化-自治化”的二元对立讨论社区治理问题是一种务实和清醒的研究策略。就社会治理目标的实现而言，行政资源向社区的下沉不仅需要持续，甚至在某些方面还需要加强。强调社区自主性和创造性，更多的是指不宜事事都依靠科层化的力量：在那些社区组织可以解决，特别是只有社区组织可以解决好的问题上，应该对社区自主性和创造性予以充分的信任和宽容。

转载｜Will

审核｜丁宇轩

终审｜穷象

前沿追踪/理论方法/专家评论

ID: SociologicalReview

点点“在看”给我一朵小黄花

Sociology理论志

搜索“理论志”，发现新学术：六万余读者关注的理论志社会学平台。目前，我们主力追踪国内外社会学、人类学和区域研究新动态。