代表性官僚：公共行政理论与研究方法的述评｜公共管理与政策评论

政府公务员（或公共行政官僚） 是在政策执行过程中保证公共资源在服务对象人群中公平公正地分配和影响政策最终效果的重要因素之一。在效率和有效性之外，公平是公共行政研究与实践中的第三大支柱性概念。与此同时，无论政体，在大部分情况下，国家的政策往往由通过行政任用而非选举渠道产生的官僚实施或是执行。这使得职业化官僚能否忠实执行政务官制定的政策或是忠实反映选民的意见成为政治体系民主性研究持久争论的焦点之一。

在此制度现象下，代表性官僚理论的产生，被广泛认为是上述问题的重要解决之道。该理论的核心思想是，如果政府人力资源体系能渐趋多元化，公务员在社会或者身份特征上趋同公共政策服务的对象（特别是长期弱势的社群，例如少数族裔、女性），就能缓解在政策实施过程中官僚缺乏问责性的问题。总体而言，政府官僚积极地向与其共享社会或身份特征的社群提供服务的理论猜想和假设得到广泛的验证。一方面，提高公务员体系的代表性或能提高政府工作准入机会的公平性和增加被代表社群对政府的支持或肯定。但另一方面，有学者顾虑到一旦合理化代表性官僚，公务员是否会更注重为那些与其具有共性的社群谋求政策利益而非追求普遍的社会公平，从而造成公共资源向某一社会群体过度倾斜和损害政策执行过程中的公平性原则。

过去数十年以来，这场本质上是规范主义之争的讨论加深了学界对政府官僚在政策资源分配过程中的行为模式的认知，促使了公共行政学者从事深入的理论探讨和严谨的实证研究以检验各自的论点和假设，以及增进了公众和施政者对民主体系中政府问责性与责任度的关注。在以下部分，本文将系统性地评述代表性官僚理论的主要定义、概念和假设等经典概念与理论架构。与此同时，本文创新性地将学界最新的理论与实证研究发展归纳为三个模块并进行评析：被代表群体的社会或身份特征，被动性与主动性代表之间的转化和制约条件，以及检测理论问题的研究方法和设计，从而清晰地展现了目前代表性官僚领域的前沿研究成果和思考。本文还回顾了代表性官僚研究在中国语境下的理论探索和实证成果。虽然代表性官僚理论在中国语境下有着高度的理论与实践意义，目前本土相关的研究在上述归纳的三大模块上仍然存在着较大的发展空间。

有学者指出，官僚主动代表政策人群的行为或许源于社会构建而非个人自发的偏好。我们观察到的代表性官僚的特定特征（如性别、种族）所代表的社会偏好是对社会群体行为倾向的折射。但是，这种社会偏好的个体内化并不恒定，可能会受到组织或者制度文化和社会环境变迁的影响。如果组织制度环境和文化不能有效地持续强化这种个体内化所反映的社会偏好，那么先前构建的社会偏好会与组织构建的偏好发生冲突并有可能占据上风。即便组织和社会偏好一致，社会经济和政治环境的变革会重新定义官僚的社会属性和打破代表性官僚旧有的社会化偏好。

自 Kingsley发表论述以来，西方社会平权运动的焦点：性别和种族，成为代表性官僚理论的两个重要实证研究领域。在不同国别背景下，在警察执法、政府公平雇佣执法委员会、教育、城市环保项目等公共政策领域中，女性公务员比例与女性社群所受益的政策服务的产出效率和质量呈正相关联系。通过对135个OECD和非OECD国家10年数据的分析，Park和Liang发现非OECD国家女性官员在政治决策和行政管理层面对女性民众的受教育率和性别的社会公平度产生重要影响；在OECD国家，女性政治家对女性民众的受教育率、工作参加水平和社会整体的性别公平有稳定的影响，然而女性行政官僚的作用不具统计显著性。当同一性别的福利署基层官僚为工作培训的申请人提供咨询时，部门的工作产出更有效率。在少数族裔代表性官僚的研究中，具有少数族裔背景的校长更加支持多元化和扶持少数族裔学生的教育政策，提升少数族裔教师的比例会提升相应族裔学生的学习表现、对学校的认同感、参加杰出学生项目的机会，以及增加家长积极配合教师参与学生学习过程的合供行为。增加少数族裔警察能降低街头盘查（stop-and-frisk）少数族裔民众过程中的冲突和犯罪率。

当前代表性官僚理论的框架和研究大体上仍然局限于种族和性别这两个主要的社会或身份特征。尽管代表性官僚理论发源于英国，却发展成熟于美国。性别和种族是美国建国以来持续的社会和政治焦点，因此为学界研究提供了特定的背景。再者，1971年《联邦顾问委员会法案》（Federal Advisory Committee Act）和1978年《公务员体系改革法案》（Civil Service Reform Act）的陆续出台不仅在法律和政策上推动了联邦政府人事体系多元化的进程，而且为学界提供了实证研究的肥沃土壤。然而，在过去的十余年中，学界已经在官僚代表性中特定的社会或身份特征的问题上有了多维度的探索和拓宽。相关研究包括：政府人事体系中对同性恋的歧视和被动性代表的关系、教师社会经济地位对教师看待师生关系的影响、相似的从军经历所增加的退伍军人对相关部门提供服务的合作与满意程度、高级别官僚以及不同官僚级别中少数族裔匀称分布对少数族裔代表性行为的激励影响、年龄因素影响政务官对事务官的筛选和任命、在备选资格相当的公务员候选人当中，具备传统社会精英阶层特征的候选人更受青睐。

在Mosher提出官僚被动性代表和主动性代表的区别之前，学者们假设官僚的社会或身份特征与其决策行为有着直接的顺理成章的联系。然而之后，学界形成了一种新的共识：被动性代表转换成主动性代表并非自然而然地发生。某些因素会干扰这两者的转换，而某些因素则会促进它们的转换。官僚代表性之间的转换在很大程度上取决于两个被广泛认同的必要条件。首先，官僚必须拥有执行政策所需的自由裁量权（discretion）。其次，所执行的政策对特定社群有着相关的显著性影响（salience of the identity in question），即官僚执行的政策必须与受政策影响群体的身份认同和切身利益息息相关。近年来，在上述两个必要条件的基础上，学者们总结出若干可能干预官僚被动性代表向主动性代表转化的因素。这些因素包括组织环境（organizational context）、特征交叉性（intersectionality）、临界值（critical mass）、人事分层（stratification）、官僚个人特征（例如工作绩效、职业稳定度、公共服务精神）、分配公平性（distributional equity）和所服务社群的特征。囿于篇幅，本文在该部分着重介绍裁量权、显著特征相关性、组织环境、临界值和对分配公平性的考虑，并在研究方法部分讨论特征交叉性。

获得学界广泛共识的第一个必要条件：自由裁量权，被定义为“能反映官僚所持有价值观”的“影响力”。Marvel 和 Resh指出，过往的研究错误地将官僚裁量权视作一个理所当然的存在。他们创见性地提出，审视裁量权促进两种官僚代表性的过程需要建立三种认识。第一，特定政策受众的需求和其积极参与官僚施政过程以影响其裁量权的使用。第二，领导层必须意识到并允许官僚有一定的裁量权来更好地服务政策的受惠社群。实证研究发现，代表性官僚在为共享其社会或身份特征的政策受众提供服务的时候更具专业性。例如，少数族裔教师在激励和指导同族裔学生的过程中的互动性和效率更高。因此，Marvel 和 Resh认为政府部门的领导层有动力给予下属官僚更多的裁量权，以使他们的专业知识得到更好的发挥，从而提高政策执行的效果。第三，官僚本身需要更多的裁量权来服务与其共享社会或身份特征的政策受众。这一认识主要建立于以Michael Lipsky为首的学者对基层官僚的研究：复杂的现实令许多基层官僚（例如警察、教师、社工）无法机械式地执行法律规定或者部门规范。因此，他们必须拥有一定的合法裁量权来决定如何具体地执行政策和分配资源。Sward发现少数族裔官僚在绝大部分政策受众是同族裔时倾向于要求在政策执行中拥有更多的裁量权，并定义这种现象为“代表性诉求”（representative claim）。Carr 和 Klassen以及Foster发现这种代表性诉求在中小学少数族裔教师中普遍存在。Marvel 和 Resh的实证分析发现，这三个条件的发生是两类官僚代表性之间转换的主要条件，但是这仅在裁量权普遍不足的非裔教师样本中显示显著性，而且，这三项条件不一定同时发生。而Sowa 和 Seldon则反向表明，当官僚拥有较大的裁量权或是权力自由度时，他们更愿意代表同社会或身份特征的政策受众，这和Meier提出的官僚只有在代表性行为带来较小的职业风险时才会更倾向于实施代表性行为的论点相符。值得一提的是，在现有为数不多的针对裁量权的代表性官僚研究中，几乎所有的文章都同时研究裁量权对具有和不具有某一社会特征的官僚的代表性行为所施加的作用。这一系列的研究说明裁量权的增加或许可以同时增强代表性和非代表性官僚的主动性代表的行为。

同时，代表性官僚理论的学者们指出，裁量权是两类官僚代表性转换的必要非充分条件。裁量权的作用必须立足于涉及相关社会或身份特征（例如性别、种族、年龄）的政策领域。显著特征相关性是指某一政策领域对特定的社群具有特别性和重要性。多项研究表明，官僚在性别上的被动性代表对带有明显性别标记（gendered）的政策的制定有直接的影响；当某一政策涉及种族敏感性（racialized）时，官僚和政策受众双方的族裔一致性对政策实施的力度和效果具有重要的影响。反之，显著特征相关性的缺乏或许是某些官僚的社会或身份特征无法对政策实施的结果造成影响的原因。例如性别对农业和农村地区发展政策管理上的官僚代表性行为没有显著影响。Keiser进一步指出，某些政策受众群可能同时拥有多个社会或身份特征，研究可以通过利益群体对政策制定和实施的参与度、直接的政策受益社群和民意调查结果等指标，来辨析和判定哪种社群特征和政策执行的相关度最高。在环境正义（environmental justice）问题的背景下，Liang、Park和Zhao对美国《清洁空气法案》（Clean Air Act）执行的研究反映了选择相关的官僚和社群特征以及相关的政策背景对得出有效研究结果的重要性。由于《环境保护法案》在长期受害于环境污染的少数族裔社区的弱执行度是一个悬而未决的问题，因此环境正义问题与少数族裔社区的利益息息相关，在此背景下研究官僚代表性和社群政策利益尤为合适。相关性是Groeneveld 等人 以及Meier和Morton提出的代表性背景理论中的促使两类官僚代表性转换的一种重要环境（或背景）变量（contextual variable）。但是需要注意的是，近年来的一些实证研究表明，并不是所有的官僚代表性转换只发生在显著特征相关性较强的政策领域。Riccucci、Van Ryzin 和 Li中女性官僚的比例影响女性居民的合供行为就发生在一个与性别并不显著相关的政策领域：城市垃圾循环回收项目。

组织的制度和文化环境被认为对代表性官僚的行为具有强烈的制约作用。Meier特别指出，官僚组织中存在着较普遍的文化难兼容性：组织会排挤与其不契合的价值观和意识形态。因此，一个理性的官僚不会轻易主动介入代表性的决策和行为，除非这种行为所带来的收益大于成本。潜在收益包括有利于个人的绩效考评、组织奖励、或是所在部门的业绩评估，能够减少施政失败的风险，或是所获得的对个人职业发展有利的专业技巧。有学者认为基层官僚的裁量权的作用被夸大了。虽然如 Lipsky所描述，基层官僚在政策执行过程中具有相当大的裁量权和自由度，然而这些官员也同时生活在多维的政治责任网络当中。他们不仅要对（政治上和行政上的）上级负责，还受制于同僚的影响、职业行业的规范，以及公众的监督。因此，他们的被动代表性偏好或许不能轻易地落实于行动。这一论断在实证研究中得到了充分的验证。Watkins-Hayes对从马萨诸塞州过渡性援助部门(Massachusetts Department of Transitional Assistance）得到现金或是食物津贴的受助人以及该部门的拉美裔和非裔官僚进行了采访研究。她发现该部门长期存在的种族不平等文化在不同程度上压抑了少数种族官僚积极帮助同种族政策受众的倾向。一些受访的受助人觉得他们在申请社会救济时能在同种族官僚那里获得同情式的关怀与帮助，另一些受助人则反馈他们在颐指气使的同种族官僚那里不受欢迎。Wilkins和Williams也在警察部门中发现了类似现象。警署内部较强的团体文化抵消甚至压抑了为致力融入同僚团体的非裔警官对非裔社群的代表性倾向，增加非裔警员的数量并没有减少针对非裔青年的街头盘查行为。

临界值是指官僚被动性代表转化为主动性代表必须依赖于代表性官僚占全体官僚的比例达到一定的数理值。1993年，Rosabeth Moss Kanter观察到女性在私营组织雇员中的比例至少要达到15%或以上才能有效地形成集体意识进而争取发声权和改变她们所处的不平等地位（例如不公平的晋升机会以及对女性成功的偏见）。自Kanter之后，众多学者致力于临界值作用的研究。若干研究发现临界值在教育领域并无特别之处，因为只要略微增加少数族裔教师就能明显地影响对应族群学生的学习成绩。同样，女性警员比例的略微提升能极大地鼓励女性受害人对性骚扰事件的申报。但是Nicholson-Crotty、Nicholson-Crotty和 Fernandez的研究表明，临界值是否起作用不仅取决于政策领域，而且可能同时取决于官僚特征。他们指出，在警察执法的背景下，某些研究发现临界值对少数族裔警员的代表性偏好起显著作用。当非裔警员在警员总数中达到一个较大的值以后，才会减少非裔民众在被警察街头盘查过程中的死亡率。在中高级管理层，临界值对促进被动性代表转向主动性代表的影响似乎更为明显，而且该数值高于15%甚至更接近于25%。Atkins 和 Wilkins发现非裔女性教师的在校比例达到15%以上能极大地降低在校幼龄女生的早孕率。以上实证研究表明，临界值同时也是解释组织文化制约失效的一个重要原因。当组织中的少数族裔官僚的数量增加到一定比例时，会对置身其中的官僚产生一种集体性的心理保护和支持，从而鼓励他们克服与个人代表性偏好格格不入的组织文化的影响，进而去实施代表性的决策和行为。值得注意的是，在临界值对两类官僚代表性转换的影响的研究中，Meier提出两个重要的意见。第一，临界值的实证研究并没有提供稳定的数值可供参考。临界值的具体数值很大程度上取决于研究的政策领域、组织类型和研究对象的个体特征，因此需要更多的实证研究来寻找在这三个标准下的普适数值。第二，临界值发生作用的形态并不稳定。不同形态的临界值对两种官僚代表性之间转换的影响，决定了我们在选择研究方法和设计模型之前，必须谨慎地检视理论基础和因果机制的合理性和逻辑自洽性。

此外，不少学者还提出研究代表性官僚必须注意分配公平性或是过度代表的问题。由于代表性官僚理论的规范性本质，学者们担忧官僚主动性代表过于狭隘的定义会导致政策资源过分倾斜到某些特定的社群，从而“损害民主政府的有序运行”。Lim提出政策资源的分配在不同的政策对象群中是一个零和关系：代表性官僚的行为在增加某个政策对象群（例如少数族裔）的政策利益和资源的同时，会相应地减少其他对象群（例如非少数族裔）所获得的政策资源与利益。但是学者们也发现Lim的顾虑在许多政策领域里并不存在或是不明显。Keiser对学校女性行政人员的研究显示，并不存在对女性学生过度利好的现象。因此，她提出解决该争议的有效方法是，审视代表性官僚的资源倾斜行为是否会在弱势对象群体得到符合公平比例的资源后停止或者减少。此后的数项实证研究有力地消弭了对分配不公平或过度代表的顾虑。Nicholson-Crotty、Grissom和 Nicholson-Crotty选择了美国小学中有名额限制的英才学生项目作为政策领域。他们发现增加非裔和拉美裔教师的确减少了在这些项目中白人学生的比例，而增加了非裔和拉美裔学生的比例。但是这一现象只发生在存在着资源分配不公的学校当中。Hong在研究英国威尔士和英格兰的警察执法时，发现官僚代表性的现象大多发生于之前存在着执法不公正行为的区域；而在少数族裔受到警察相对公正对待的辖区，增加少数族裔警察并没有大幅度催生该类警员的主动性代表的行为。Liang、Park和Zhao将代表性官僚分配公平的研究从强调官民互动的服务型政策领域（例如教育和警察执法）扩展到非服务型的环境政策领域，并与环境正义的问题相联结。该研究发现当美国环境保护署的官僚组成在种族上更具被动代表性时，《清洁空气法案》执行的力度在以少数族裔居民为主的空气污染严重的社区尤为强烈；然而，同样在以少数族裔居民为主的社区，该法案执行的力度随着空气污染程度的降低而减弱。这表明了在环境保护这一新的实证领域，官僚主动性代表的行为仍然体现了政策资源分配的公平性。

马秀玲和赵雁海对代表性官僚在20世纪90年代之前的理论发展做了一个比较详尽的回顾和梳理，尤其在对Weber的理想型官僚制和Kingsley的具有意识形态特征的官僚的对比，具有一定的研究深度。然而，除了对2000年后的实证研究分析不足，该综述忽略了官僚的象征性代表的理论机制，而且其对影响被动性与主动性代表之间转化的讨论局限在两类因素：组织环境与公务员自由裁量权。杨小龙进一步认为代表性官僚是行政民主化的重要体现，尤其主动性代表的行为，但是在具体操作中官僚面临着许多掣肘。在马秀玲与赵雁海之后，学者对代表性官僚理论在中国背景下的表现与特征做了极有意义的探索与讨论。例如，从发生背景（如西方行政权的扩张与中国行政权一权独大）、生成条件（如西方破除政治行政二分与中国关注公务员的政治性）、对象群体（如中国存在着少数民族、农民工、女性等弱势群体）三个方面，孔凡宏与傅广宛认为代表性官僚理论在中国实现本土化具有高度可行性、适用性、必要性。何冬红[98]和车若语同样肯定了这一理论对中国行政实践中促进基层流动、实现公共决策稳定性、维护社会和谐和解决矛盾纠纷的积极意义。在实证研究上，中国语境下的代表性官僚研究侧重于对被动性代表的概括。通过对1997—2008年江苏省数据的分析，魏姝发现该省较低的女性公务员比例与职务分层中显著的性别不平等密切相关。此外，李艾桐对中国残疾人公务员以及白智立和邹昀瑾对日本女性公务员代表性的研究是对制度掣肘（如杨小龙）在不同国别背景下反映的现实关照。李艾桐提出，除了政府政策和法律法规对残疾人报考公务员设立了制度屏障外，残疾人自身、社会和经济状况是促成残疾人公职任用难现象的重要因素。而在日本，由于传统社会思想和制度设计的制约，女性公务员在地方上与国家层面相比更具有代表性。与此同时，学界对官僚的主动性代表开始做积极的实证探索。Zhang运用中国教育追踪调查基线数据在数据统计上揭示了教师性别代表性与学生成绩之间的相关性。陈俊杰、陈梦愉和胡盼在此基础上，利用中国教育追踪调查2013—2015学年的数据进行线性回归分析，发现教师性别因素在女性学生的数学和英语成绩上存在显著的被动性代表向主动性代表的转化。基于中国综合社会调查（CGSS）的全国性数据，武俊伟发现在少数民族地区，相比汉族民众，少数民族对地方政府有较高的信任；然而在汉族地区，汉族民众对地方政府的信任并没有预期中具有的显著正效应。该研究间接表明了在中国少数民族地区由少数民族自治的合理性，但是代表性官僚理论在汉族区域并不完全适用。综上所述，尽管在代表性官僚的理论探索与实证研究上有可喜的初步成果，本土学界对该领域的研究仍然存在着相当大的上升空间，尤其在代表性官僚的特征维度、被动性向主动性代表的转化条件，以及实证研究的设计方法这三个模块上仍待更进一步的拓展。