世界史研究 | 柴彬、孟毓然：近代早期英国王室政府对伦敦住房问题的治理

安居方能乐业。住房问题素来是保障民生福祉与社会稳定的基石。在英国伦敦城市化的过程中，住房问题始终是一个关键议题。迄今学界对于伦敦住房问题的研究，尤其是工业化时期的住房问题，已取得了斐然成果。但对于工业化前夕，尤其是近代早期伦敦的住房问题，学界的关注相对较少，仍存在进一步研究的空间。鉴于此，笔者拟考察近代早期伦敦住房问题的成因与状况，通过分析该时期的公告、法令等原始法律文献，评判王室政府在治理住房问题方面所做的努力、贡献以及存在的局限性，以求再现近代早期伦敦的成长轨迹及其艰难道路。其中错谬之处，敬请方家指正。

伦敦的起源可追溯至公元1世纪，然而其扩张速度一直较慢，城市范围始终局限在城墙之内。直至16世纪，得益于较为宽松的政治氛围以及国内外经济的转型，伦敦迎来飞速发展，但与繁荣交织而生的是流民四起、瘟疫横行、居住环境恶劣等诸多社会危机。

伦敦的人口激增无疑是引发以上社会危机的直接原因。据统计，1500年，伦敦约有5万人；到1600年人口急剧上升至近20万；及至1700年攀升至57.5万人左右，其中绝大多数是外来移民。举例而言，1480—1660年，伦敦的172位市长中有158人来自全国其他地方，而在数千名富商中，出生于伦敦的比例不足10%。伦敦之所以广受外来移民的欢迎，主要因其在英国身兼多重角色。首先，伦敦作为一国的政治中心，吸引了众多士绅前来求官加爵。在伊丽莎白时期，王室家属、宫廷官员及其仆从的人数达1000人，到了查理一世时期增至2600人，到18世纪早期下降到950人。其次，就经济层面而言，伦敦贸易规模急剧扩张，从16世纪末至17世纪末，仅海员的人数就增加了10倍，达1.2万人左右；且伦敦的工资比别地都高，据调查，伦敦工匠较别地平均工资要高出43%～70%。再次，伦敦的文化影响力不容小觑，尽管坎特伯雷是大主教的驻地和国教的中心，但是伦敦的影响力同样显著，特别是在复辟后，伦敦的宗教派别更加多元，包括长老派、浸礼派、教友派等，吸引了众多大陆难民来此定居。路易十四时期移居英国的4万胡格诺教徒中，约有40%选择在伦敦定居；到18世纪初，这一数字增长至2.3万人。最后，伦敦作为教育中心的地位亦不容忽视，四大律师协会等优质教育机构坐落于此，1550—1650年，法律学习者的数量增加了5倍。要而言之，伦敦因其政治、经济、文化和教育等多重吸引力，成为诸多国内外移民谋官、求财、糊口、避难的首选之地。

伦敦人口显著增长的最根本和最深层的原因，是中世纪晚期以来农业生产力的显著提升。一方面，农业革命引发了英国农业经营模式和土地占有关系的深刻变革，导致大量农民失去生产资料，进而被迫进城谋生。例如，1599年米德塞克斯郡的一个村庄约有2/3至3/4的村民被迫外出谋生。另一方面，农业革命极大推动了生产力的发展，在16世纪20年代，100户农业家庭能供养106户家庭，而到了19世纪初，100户农业家庭能供养138户家庭，其生产力增长了30%。此外，农业革命也为城市手工业的发展提供了“燃料”，支撑了诸如皮革加工业、啤酒酿造业等行业的成长，即“没有农产品剩余的增长，也就没有农耕世界的工业发展”。所以，农业的进步不仅为伦敦的发展提供了丰富的人力资源，而且为其稳定持续的发展奠定了物质基础。

大量外来人口的涌入，使伦敦逐渐成为英国乃至整个欧洲经济增长的“火车头”，同时预示着对伦敦各类住房需求量的大增。到了16世纪中期，在伦敦东区（East End）“见缝插针”地进行建造活动已成为普遍选择，一条2英里（3.22千米）长、0.5英里（0.81千米）宽的建筑带沿泰晤士河延伸至莱姆豪斯（Limehouse），连小村庄沙德威尔（Shadwell）的榆树也因建房而被砍掉。此外，房屋内住进超额租户的现象也日益普遍，如在奥德门（Aldgate）三王巷（Three Kings Alley）的小花园建有13套住房，1637年住有22户人家，到1666年增加至30户。这条巷子所在的堂区——圣博托夫奥德门堂区（St. Botolph Aldgate）常住人口也大为增加，在1540年大约有1500人，1640年有1.1万人，到1710年发展至2.1万人。这些房屋都没有排水管和下水道，各种废水、垃圾随意倒在街上。这里还聚集着各种手工业，包括酿酒业、制皂业、制糖业等，这些行业产生的污染在一定程度上又加剧了市容与环境问题。

伦敦的业主们为满足日益增长的住房需求，会在房屋原有的基础上加建，或是在后院甚至将公共街巷侵占以增建住房。此时伦敦住房的过度拥挤、阴暗潮湿已成为常态，为日后火灾、瘟疫等问题的爆发埋下了隐患。此外，16世纪的英国在建筑材料方面经历了一场革命，以前对荷兰制造的砖块高度依赖，现在逐步实现了自给自足；同时，玻璃制造业和制铁业也在英国快速发展，已经能大规模生产高质量的铁框玻璃窗墙。当时伦敦住房问题的实际状况和建筑材料的变革性发展，为王室政府的介入与治理提供了契机。同时，这一时期政府的社会治理思想也成了驱动王室政府采取措施的重要推手。

“家长主义”（paternalism）在近代早期的英国极为盛行，该主义强调政府与民众的“保护”与“服从”关系，以此强化政府的权威和社会的秩序。这种观念建立在国家与家庭的类比关系之上，将国家视为家庭的延伸，国王则被赋予国家父亲的角色，从而拥有了对国民的权力与威严。而且，宗教改革削弱了教会的权威，同时拓展了世俗统治者的治理空间。他们不仅仅将自己定位为民众的“父亲”，而且在社会治理中身体力行，以应对饥荒、瘟疫等若干社会问题。近代早期还是重商主义时期，彼时的社会共识是政府有权力，甚至肩负着义务以维护国内和平与秩序。而伦敦的住房问题与瘟疫、流民等问题有着紧密联系，治理住房问题构成了治理诸多社会问题的关键一环。因而，王室政府在治理伦敦住房问题时，不仅是在回应一个亟待解决的社会问题，也是在履行其作为国家治理者的职责，以确保国家与社会的和谐稳定。

王室政府对伦敦住房问题的正式治理可追溯于1580年，一直持续到1670年《补充法令》（An Additionall Act for the Rebuilding of the Citty of London, uniteing of Parishes and Rebuilding of the Cathedrall and Parochiall Churches within the Said City）的颁布，大致可分为两个阶段，即限制、禁止住房建造阶段，以及规范住房建造阶段。

（一）王室政府限制、禁止建造住房阶段

伦敦人口在16世纪的激增导致了住房供应的紧张。为应对这一挑战，伊丽莎白一世（ElizabethⅠ，1558—1603年在位）在1580年颁布公告，标志着王室政府首次干预该问题。该公告明确指出，为遏制伦敦城及其郊区的无序扩张，必须采取措施加以限制，具体而言，禁止在伦敦城3英里（4.83千米）范围内新建住房，同时要求现有私搭乱盖必须拆除，且每幢住房仅供一户居住。伊丽莎白对中世纪住房政策的坚守可见一斑，然而，16世纪末的人口规模已非中世纪所能比拟。随着人口的持续增长，伦敦出现了巨大的住房市场。更重要的是，房租的高涨进一步推高了地价。以圣奥尔斯本修道院为例，其地价是解散时的80倍，投机性商业行为盛行，使得住房问题愈发难以根除，成为一大社会痼疾。

面对持续失控的情况，伊丽莎白一世分别在1593年和1602年再次颁布法令和公告强化这些措施。另外，王室政府拆除了部分违规房屋，在1592年4月，共有81名违反公告的人士受到了处理，并处以不同程度的罚款。这次政策导致部分社会底层民众的流离失所，进而加剧了流民和贫民问题。尽管王室政府全面禁止新建住房，但是违规者在缴纳罚款后依然我行我素，实际上，王室政府所采取措施未能取得预期效果的主要原因是伦敦人口增长的不可控。因此，王室政府的政策并未改善伦敦的情况，反而导致城内外环境进一步拥挤与无序。这也反映出，人口增长导致的问题很难仅靠行政手段加以改善。

但王室政府的此次治理运动具有深远的社会意义。这次的治理看似是为遏制不合规的住房及城市无序发展，但核心目标在于从根本上减少一系列社会问题的发生发展。这并非王室政府的杞人忧天。伦敦在近代早期最大的困难便是各种瘟疫横行，举例而言，鼠疫曾使伦敦在1603年的死亡率高达22.6%，1625年死亡率依旧高企，达20.1%。王室政府将此归咎于住房内充斥着不计其数以乞讨维生的穷人，如果这些人患有传染病，不仅会使自己丧命，更是整个城市的威胁。更为致命的是，伦敦频繁的“大病小灾”极大地干扰了国家的对外贸易活动。譬如，法国政府认为粗绒布可能是传播病毒的媒介，故在1603年禁止进口英国的毛纺织品，尤其是粗绒布。无独有偶的是，伦敦的童装出口亦遭受重挫，锐减近三成。所以，王室政府急需治理该问题以维护伦敦的经济发展与社会秩序。

尽管王室政府满怀着积极的治理初衷，但其治理术（governmentality）显然未能与当时伦敦的实际情况有机衔接，导致该问题无法有效解决，这也揭示出在飞速城市化和巨大社会变迁的背景下，王室政府在城市治理中所面临的复杂性和艰巨性难题。在伊丽莎白一世时期，王室政府以禁止建造住房为主要治理思路。到斯图亚特早期，王室政府因住房问题屡禁不止而对治理策略加以调整，詹姆士一世（JamesⅠ，1603—1625年在位）与查理一世（CharlesⅠ，1625—1649年在位）先后颁布公告，针对住房建造的质量制定了一系列标准化要求。

（二）王室政府规范建造住房阶段

斯图亚特时期，王室政府在继承伊丽莎白一世时期治理策略的同时，亦加入了新的治理思路，对住房材料、墙壁厚度以及楼层高度等方面提出了标准化规定。此举标志着王室政府在规范住房方面迈出了重要一步，意在通过提升建造标准以优化住房质量乃至市容市貌，这一政策对于伦敦的高质量发展和建筑美观产生了深远的影响。

詹姆士一世在位期间为治理住房问题颁布了12条公告。其中以1607年10月颁布的公告尤为关键。该公告禁止在伦敦城2英里范围内新建任何住房，并允许将空置的违规住房给堂区内的穷人居住或者出售。鉴于砖块的价格仍较高，所以公告对建于小地基、小巷、胡同中的建筑等放宽了要求，无须一定使用砖块，此举意在通过降低建造成本，以减小政策推行的阻力，显示出王室政府治理问题的灵活性和实用性。1611年8月和9月，詹姆士一世颁布公告，重申了必须使用砖石建造住房的规定，表明了王室政府的坚定立场。

然而，詹姆士一世始终未能有效遏制伦敦泛滥的私搭乱建现象。因此，他把注意力转向了住房质量监管这一不可避免的重要环节，并日益增加了对建筑许可证和罚款的依赖。詹姆士一世满怀信心宣称，“我接受了一个用木桩搭建的伦敦，却留下了一个砖石建成的伦敦”，并在1619年3月颁布公告，试图通过制定标准化要求以规范伦敦的建造活动，这象征着王室政府迈向了更为严格的标准化建造阶段。该公告内容涵盖了建筑材料、样式、墙厚度、窗户等关键问题，并规范了沿街商店的建造样式；治理范围囊括了伦敦周边的米德赛克斯郡与萨里郡；要求伦敦市长（Lord Mayor of London）、高级市政官（Alderman）、治安法官（Justice of Peace）、执达官（Bailiff）以及十户长（Headborough）等各级官员严格执行该公告的规定，显示出王室政府的统筹治理能力。该公告不仅推动了住房建造的标准化进程，还提供了控制住房质量的法律依据。1624年，詹姆士一世对既有规定做出了进一步补充和完善。

詹姆士一世深信不疑，“伦敦即将成为基督教世界中的下一个最伟大的城市，因此必须遏制无节制的住房建造”，所以在1625年颁布新禁令（restraining），旨在对伦敦城门5英里（8.05千米）范围内的住房问题进行治理。他还资助修建了公共设施，比如，将穆尔菲尔茨（Moorfields）改建为花园，但坚决禁止任意建造新房。

纵观詹姆士一世为治理住房问题所采取的措施，这些政策未对伦敦的城市景观带来实质性的改善。一方面，公告要求拆除大部分移民所需的违规住房，但是又无法阻挡大规模移民的涌入，这不仅未能缓和社会矛盾，反而激化了这些矛盾。另一方面，詹姆士一世给贵族颁布建造许可证，以此纾解财政困窘，这造成了一种现象，即一边拆着穷人的住房，另一边却允许贵族建造住房，这种做法使得住房治理政策带有浓厚的阶级色彩与明显的不公正，进一步激起了民众的不忿情绪。更重要的是，王室政府实施的罚款措施颇具争议。有议员指出，如果根据公告或法令的某种解释，在新地基上建造住房是违法行为，那么应当予以拆除，而不是向其征税，这与其说是税收，不如说是罚款，而在没有犯罪行为的情况下征收罚款是不妥的。

查理一世继承了詹姆士一世对绝对主义王权的追求，强调伦敦是展示王权的舞台，因为其作为王宫所在地，不仅云集了国内显赫人士，更是外国公使频繁出入之地，所以，维护伦敦秩序对于国家形象至关重要，住房问题也由此被空前关注。查理一世在1625年颁布了其在位期间涉及范围最广、有效时间最长的公告，并在1630年颁布公告继续重申与强调。尽管这些举措与詹姆士一世时期的治理措施相似，但反映了查理一世在维护社会秩序和国家形象方面的决心。同时，查理一世亦认识到，解决这些问题远不止妥善规划好砖石、建造规则等，关键在于，只要野心勃勃的商人住在郊区，并在那里顺利展开工商业活动，郊区便会持续发展，以满足商人和工匠对住房及商店的需求。

然而，伦敦层出不穷的住房问题只是其城市化速度和经济发展速度不相适应的恶果之一，对其宜标本兼治，仅仅治标是难以见效的。所以，尽管王室政府针对住房问题颁布了诸多公告，治理措施从单纯的遏制、叫停到规范、监督，但实际效果并不理想。即便是在查理一世监督下建成的考文特花园（Covent Garden），其外围的504套住房中只有151套使用了砖石材料，还有256套由木材建成，剩下的住宅的正面是由砖石建成的，其他墙面由木材建成，这些住房显然违背了政府规定。如果连监督之下的开发活动都敢违背规定，那么其他项目是否合规就可想而知了。这一现象反映出王室政府的治理措施在执行过程中遭遇的重重障碍，映射出当时治理住房问题的困境和治理城市的复杂性。

从伊丽莎白一世至查理一世，是英国历史上加强君主专制的重要阶段，这三位国王主要通过颁布公告的手段来治理住房问题。查理二世（1661—1685年在位）复辟后则主要通过法令治理住房问题，对该问题的治理日趋法制化。

在查理二世复辟之初，他积极参与欧洲大陆的战事，并沉湎享乐，对伦敦的住房问题不甚关注。在这一时期，查理二世仅是沿袭了前几任国王的治理思路。1661年8月16日发布公告指出，先前君主关于此方面的要求均未得到有效执行，而且木质建筑易引发火灾，所以任何人不得在伦敦城或威斯敏斯特城门2英里范围内的新土地上建造任何建筑物，且只能使用砖石建造，建造质量由勘测员把控。然而，1666年9月2日深夜至5日清晨，一场大火在短短几天内完成了数代君主百余年都没能完成的事情，摧毁了詹姆士口中“木桩之城”（City of Sticks）的85%，超过半数的建筑被烈火吞噬，至少10万市民流离失所，伦敦遭受了史无前例的灾难性打击。因为伦敦市长救火不力，所以救援行动转由查理二世远程指挥，约克公爵在灾区领导扑灭大火、发放物资以及安置灾民等工作。伦敦市长的失职失责，为王室政府实施更系统、全面的住房治理措施提供了契机，使其策略得以转向更细致、科学的规划与规范，以防止旧伦敦那种拥挤不堪与不健康的生活状况再次出现。最终，伦敦浴火重生成为全欧洲最大的城市。

大火结束后，许多市民迅速返回原址搭建起了临时棚屋，甚至有市民已着手计划自行重建。而查理二世的设想是有规划的重建，反对市民就地原样重建房屋，于是其在同年9月发布公告，禁止市民擅自提前重建，必须在初步的调查、规划完成后方可进行。该公告为伦敦的重建奠定了基调，即重建活动要在受灾地区全面规划完成的基础上进行，从而改善市民的居住条件，同时提升伦敦的市容面貌，以求一举两得的效果。

在计划重建的过程中，众多有识之士都提交了各有千秋的方案，但均以城市规划和功能分区为核心。重建后的住房不仅要满足时代需求，还要解决伦敦在快速发展中产生的顽瘴痼疾；更关键的是要在财政紧张的背景下，兼顾对荷战费以及重建支出的双重压力。议会围绕具体的重建方案展开了激烈的辩论，英国皇家学会（Royal Society）时任秘书亨利·奥登博格（Henry Oldenberg）在一封信中提到，议员们对重建的看法不一：第一派议员要将伦敦打造为全新的城市；第二派议员倾向将建筑材料规定为砖石；第三派议员主张砖石为建筑材料，适当的拓宽些街道，并保留原有的地基和地下室。第一派议员计划通过开放的远景和宽阔的大道凸显城市的秩序性与统一性，以实现巴洛克风格的规划构想，但这显然无法兼顾王室政府迅速重建的意愿，以及市民对土地产权的坚定维护，尤其此时的英国还处于政治上较为脆弱的复辟时期。

在多方因素的综合考量下，王室政府选择了较为折中的重建方案，通过规范建造材料及其样式来更新城市面貌。1666年的《重建法令》（An Act for Rebuilding the Citty of London）体现了这些观点，该法令不仅为伦敦的灾后重建提供了法律依据，也为后世伦敦的城市规划和住房规范的制定提供了经验。

《重建法令》中的38条规定成为伦敦重建住房的准则，其对住房的建造材料、墙壁厚度、楼层高度、横梁、椽子等都制定了相应的规格，确保了住房的安全性和耐用性。法令还对住房细节，如阳台栏杆的安装和排水管的设置都提出了具体要求。最为关键的是，法令根据不同的地段，确定了四种不同的住房建造样式，从而将住房建造的讨论范畴限定在了建筑风格的选择上。这些规定不仅提升了住房的防火和保暖性能，还在一定程度上隔绝了噪音，为市民创造了更加舒适的生活环境。到1670年底，伦敦的重建已基本完成，重建后的住房高度一致，街道整齐划一，城市的美观程度得到了极大提升。重建中出现的一些未有明确规定的问题，在1670年《补充法令》中也得到了明确的指导，包括关于临时安置房的拆除问题，以及重申住房排水管的安装等。

1666年的大火使伦敦的城市面貌发生了较大改观。在曾经的废墟之上，大约9000幢新建的砖石住房拔地而起，旧日狭窄蜿蜒的巷弄被宽敞笔直的道路所取代，交通状况得到改善，也给伦敦增添了现代气息。尽管重建工作在相应的区域取得了较大成效，但这些改善并未普及至未受火灾影响的地区。而且，部分难民决定永远搬到郊区。事实上，早在大火发生之前，商人们就已经意识到在城外郊区开店和安家既便利又有利可图，一方面可以拥抱市中心的繁荣市场，另一方面可规避城内诸多的限制与责任。进而加剧了郊区的扩张，1560年市中心人口占总人口的73%，到1680年降至24%，其郊区的斯特普尼（Stepney）在两个世纪内人口增长了13倍。这一局限性意味着，伦敦的住房问题只是在局部得到了一定的缓解，要实现全面而彻底地解决仍任重道远。

自16世纪以来，王室政府在“家长主义”的驱使下，对住房问题采取了积极介入的姿态，通过不遗余力地治理在一定程度上缓解了住房问题，然而，治理过程中暴露的局限性也是不可忽视的。

王室政府对住房问题的治理，主要在以下两方面取得了较为显著的效果。

第一，王室政府的治理，尤其是1666年《重建法令》的实施，标志着伦敦住房问题进入了系统化的治理阶段。最直观的变化就是，重建后的住房从中世纪木材建成的不规则住房，转变成由砖石建造而成的齐整住房，市容市貌就此也得到了很大程度的改善。而且，王室政府对住房建造细节的强调，例如，对于房屋墙壁厚度、楼层高度以及建筑材料的明确规范，不仅有利于减轻市民在建造住房时所面临的施工难度，还为基层执法人员提供了明确的法律法规依据，以确保执法的准确性和公正性。而且，屡次重申设置排水管，既避免了淋湿路人，又缓解了住房的潮湿问题，具有一定的科学性与前瞻性。

第二，伦敦的公共卫生情况通过王室政府治理住房与大火得到了显著改善。大火不仅意外地消除了城中的老鼠、病毒，以及适合这二者寄居的“宿主”，还产生了重建与规划的契机。重建后的住房无论是在结构，还是在建筑材料方面都有助于公共卫生的改善，一定程度上抑制了瘟疫的传播与肆虐。尽管此后的伦敦仍不时被其他瘟疫所困扰，但是鼠疫再也没有大规模爆发过，这一转变一定程度上得益于住房条件的改善和城市规划的进步。

尽管取得了上述成效，但王室政府针对该问题的治理并非全然成功。究其原因，可从以下几个方面分析。

首先，伦敦住房问题的加剧与人口增长有着直接关联。然而，人口的大量涌入仅是当时社会、经济巨变的一个缩影，这些因素都超出了当时王室政府的治理能力。在瘟疫不断“光顾”伦敦的情况下，每年仍有约8000名的移民前赴后继。这些新移民往往由于经济困窘而被迫寄居在低质住房中，工业化时期的“郊区贫民窟”在此时已有雏形。这种现象以伦敦东区为典型代表，东区经济蓬勃发展而迅速削弱了伦敦市政府的管控能力。王室政府与市政府对住房问题的治理，实质上是一种试图维持15世纪末伦敦城市状态的举措，彼时城墙周围环绕着农田，市民身份是通往城内的唯一途径，它们的目的就是夺回被郊区侵占的市场。

其次，王室政府不论是严禁搭建住房，还是拆除违规住房，抑或是对房东处以罚款，都无法给底层民众提供合适的廉价住房，也不能阻止新移民涌入，因而以上方法均会留下严重的社会后患。一味拆除会使住房数量与可租住的住房数量的失衡，一方面，使贫民被迫迁往本就过度拥挤的地区，进一步加重了这些地区的负担，使问题愈发复杂。另一方面，房东还会通过提高租金以弥补违建罚款的损失，加剧了租户的经济压力。当市场中的房屋数量供不应求时，会再次兴起搭建热潮，王室政府随之又会采取各种措施，使强拆和罚款现象再度出现，由此形成“建造—拆除—再建”的恶性循环。可见，王室政府的治理举措严重加剧了社会矛盾，制造了更多的流浪者和贫民，致使社会更加不稳定。

再次，王室政府在住房建造监管上存在缺陷，不法开发商可以披着合法外衣建成低质住房。举例而言，投机商人尼古拉斯·巴本（Nicholas Barbon）在民辛巷（Mincing Lane）开发的项目——“好住社区”，在整个开发过程中，尽管有勘测员的严格监督，成功建成了7栋住宅，但巴本仍然发现了监管体系的漏洞，借此采用了低劣的建造工艺，导致房屋的拱顶在1674年竣工后不久就坍塌了，成为当时的一大丑闻。而且，王室政府能进行治理的范围较为有限。1666年《重建法令》之所以能产生较大的效果，也是因为大火带来的契机，使受灾地区面貌焕然一新，但是住房问题更为严重的郊区，尤其是东区在1794年发生大火后，砖瓦才逐渐成为该地区主要的建筑材料。这表明，距离伦敦住房质量和居住环境的全面改善，王室政府还有很长的路要走。

最后，也是最为重要的是，伦敦住房问题自1580年被王室政府提上日程，至1670年重建工作基本完成之时，英国大部分都处于时隐时现的国际与国内危机之中。近代早期的欧洲是“海盗式的帝国主义时代”，16世纪95%的时间，17世纪94%的时间，以及18世纪78%的时间都处于交战状态。王室政府之所以大力推行砖石作为建筑材料，是因为木材在近代早期的英国是一种关键的战略物资。1605年，詹姆士一世在公告中明确指出，木材“对于维持王国航运以及保家卫国来说具有重大意义……为了节约木材并避免不必要的消耗……不得建造新住房”。而且，英国国内此时木材短缺，冶炼业需要木炭、造船业需要木材、人们取暖煮饭等生活的各方面都需要木材，进口木材被荷兰商人所垄断，而进口木材肯定会造成贵金属一定程度的流失，这对于一个竞逐富强的国家来说，贵金属储备量是“衡量一个国家贫富程度的标尺”，也是“战争的力量”。所以，将建筑材料从木材转换为砖石，不仅是一种节约战略资源的措施，更是一种保护国家利益的策略。

近代早期英国的国内局势也颇为动荡。宗教改革、内战、圈地运动、欧洲商业中心的西移等，使伦敦处于机遇与挑战并存的阶段。作为王室政府所在地，伦敦需服从国王的意志，以建立互惠互利的关系。尽管伦敦享有种种特权，但这些特权也是在获得国王特许状的基础之上拥有的，国王既可给予，亦可随时撤回。所以，维持王权与特权之间的微妙平衡成为一个至关重要的问题。在城市空间的塑造中，住房问题占据一席之地。自16世纪末起，巴黎、马德里、布拉格、罗马等城市纷纷建立起宏伟的巴洛克式宫殿，以此彰显王权的威严。然而，这种建筑风潮在伊丽莎白时代还未吹进伦敦，大体上仍保留了中世纪的底色。而斯图亚特早期的君主是专制王权的有力践行者，因此，王室政府欲将伦敦打造成跨大西洋帝国的首都，将许多中世纪重要公共建筑改造成风靡欧洲大陆的新古典主义建筑，而将伦敦市民的想法抛之脑后。伦敦市民则认为这不仅是新教徒的“新特洛伊”（Troia Nova），城内的文物古迹是城市古老特权的体现，更是表现市政独立和市民自豪感的场域，自己对这座城市的空间拥有控制权。所以，伦敦市民对王室政府改变建筑风格的要求表现出了极大的抵触情绪。伦敦既然被王室政府视为展示王权的舞台，那么住房问题也被政治色彩所笼罩，双方的分歧随着时间推移愈发难以调和。

查理二世的复辟并未改善王室政府与伦敦市民间的关系。他既未推动巴洛克式的城市规划风格的落实，还在伦敦塔上增设炮台以震慑市民。在住房问题的治理上，各级主体基本上没有达成过共识，而且对新教与天主教关系的忽视，致使宗教派系对立与社会撕裂。比如，查理一世曾对木质伦敦桥的安全性提出质疑，要求改建为砖桥，而清教徒则认为木质伦敦桥是一种古老性象征，查理一世解释这种改建是学习奥古斯都建设古罗马，此言论让清教徒大惊失色，因为此时的罗马被视为天主教的象征。随后伦敦桥的一侧发生火灾，被解读为是学习罗马的下场，是上帝愤怒的体现。由此可推知，住房问题的背后交织着政治、经济、宗教等多重因素，使王室政府的治理策略显得颇为无力。而且，内战后王室政府对住房问题的忽视，导致了最佳治理主体的缺位，而伦敦市政府与之相比，管辖范围较为有限，人口的增长与住房问题主要出现在管辖范围以外的地区，使得治理工作难以有效展开。

此外，在诸如烟雾等问题的驱动下，王室政府加快了西迁步伐。查理二世在温莎全心全意追逐自己的凡尔赛式梦想，威廉三世（William Ⅲ，1689—1702年在位）因肺部疾病长居汉普顿宫和肯辛顿宫，随后的安妮女王（Queen Anne，1702—1714年在位）常驻肯辛顿宫，或暂居温莎。随着几代国王在西区驻留时间的增长，该地逐渐成为展示权力和审美的新舞台，形成了与别地不同的底色——富贵。

近代早期英国王室政府在应对伦敦住房问题上，采取了从禁止新建住房到制定详尽建造规定的措施。然而，囿于伦敦的既定情况，1666年《重建法令》虽然改善了受灾地区的住房问题，但因王室政府监管力度不足，以及对人口压力的疏解不力等，都使该问题取得的成效只是昙花一现。议会对住房问题的探讨在18世纪初也戛然而止，这很有可能是议员们意识到有效的治理需要一套专门的行政组织机构，这已超出当时政府所能动用的资源范围，加之自认缺乏相关经验，使得该问题被有意忽视。

进入19世纪，在工业化浪潮下伦敦的住房问题进一步严峻，成为阻碍社会进步的一个毒瘤。此时的住房问题成为社会各界关注的焦点，在多元社会力量的共同推动下，形成了以规划立法为指导的治理思路，不仅重塑了城市的空间结构，也有效缓解了“城市病”，住房问题由此得到了较为彻底的治理。因而，解决住房问题的条件日益成熟，包括公共需求、市民权利、智识水平，以及城市的现行制度、财政资源等因素，都是化解伦敦住房难题的关键。

王室政府治理伦敦住房问题的过程凸显了国家治理体系的重要性。在近代早期，王室政府曾雄心勃勃地试图将伦敦规划成一座巴洛克风格的城市，以此作为城市秩序的象征，然而，这些构想在当时的现实条件下，近乎是乌托邦式的幻想。在政策落地层面，这些措施也未得到伦敦地方各层级政府及其市民的认同，而政策成效在很大程度上受限于地方民众的配合程度。因此，王室政府在治理该问题时面临的挑战主要体现在治理主体与治理客体间的脱节，即“理想之治”与“现实之困”。

随着工业化进程中住房问题的日益积聚，加之霍乱的屡次肆虐以及社会观念的变迁，英国各层级政府与知识精英、普通民众在住房问题上逐渐形成了共识，一致认为通过政府干预——“有形之手”——实施良法形成善治，是解决该问题的关键。这种共识促进了顶层制度设计和基层治理实践有效融合，确保了中央政府的政策能得到充分贯彻，从而推动了住房问题的顺利解决。