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化解债务，是近几年城投公司的核心任务之一。这其中，城投公司手里的大量土储，是个很棘手的事。如果按照原有的路径，盘活起来非常不容易。昨天，国家发改委的发布会，因为与之前市场上广为流传的小作文有不一致之处（原因下文还会指出），不少人觉得力度不够。但发改委领导的表态，让城投公司处置庞大的土储、化解债务，以及市场化转型等的思路变得更加清晰起来了。小明跟多位城投领导私聊时，他们均表示，打破当前困局必须要有新举措，期待政策早日落地。
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10月8日的发布会上，国家发改委主任郑栅洁表示，利用专项债等支持盘活存量闲置土地，加快消化存量商品房，降低存量房贷利率，抓紧完善土地、财税、金融等政策，加快构建房地产发展的新模式。通过专项债券支持政府盘活闲置用地，其实已经不是第一次传出了。据媒体报道，今年5月17日，国务院新闻办公室举行国务院政策例行吹风会。自然资源部副部长在会上表示：自然资源部准备出台政策，明确支持地方政府以合理价格收回企业无力继续开发的闲置土地，或者收购司法以及破产拍卖中流拍的土地。资金支持方面，对于收回、收购的土地，用于保障性住房项目的，可通过地方政府专项债券等予以资金支持；税费支持方面，对于收购已经建成的商品房，以及收回、收购存量土地，用于保障性住房建设的，经市、县人民政府确认以后，可以按照现有规定，享受保障性住房税收优惠政策：6月份，多家媒体报道，自然资源部正和有关部门研究如何盘活利用已出让未开发土地的政策，支持地方政府收回、收购闲置土地。其中包括拟通过专项债券支持政府回收闲置用地。
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如今，发改委再提利用专项债等支持盘活存量闲置土地，意味着这一政策距离落地越来越近了。因为，从机构职能上看，国家发展改革委是宏观管理和经济综合部门，要负责做好政策间的统筹协调，统筹财政、金融、投资、房地产等各领域政策，增强宏观政策的取向一致性，强化政策合力。这也是为什么国家发改委出来讲「一揽子政策」，因为没有其他部门比它更合适了。更何况，土地储备曾是地方政府专项债券的主要投向领域。早在2017年，财政部就启动了土储专项债的发行，用于支持地方政府依法通过收购、置换、回收等方式取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地。此前，CRIC数据显示，城投拿地未开工面积近3.3亿平方米！在普遍面临财政收支平衡压力的背景下，重启土储专项债可以缓解地方政府资金压力，同时让城投公司多一条处置土储的路子。当然，外部输血只是治病救人的应急手段，要恢复健康，还得增强自身的造血能力。利用专项债等支持盘活存量闲置土地，为闲置土地盘活提供了一个重要通道。不过，城投低效/闲置的资产不可能完全靠这条通道处置，而且城投公司的资产也不只有土地、房产。2022年5月，国务院办公厅发布《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，之后国有资产的盘活工作陆续推进，取得了一些成绩，但仍然还有巨大的挖潜空间。前不久，中央纪委国家监委网站刊发了一篇名为《紧盯国资监管责任落实 推动补齐管理短板 唤醒「沉睡」资产》的文章，直指资产盘活。透露的意思很明显：国有资产闲置浪费还可能是违法违纪行为。地方政府和城投公司，都要抓紧落实。点这里，帮你盘清资产家底 · 掌握经营效益 · 加强资产监管发布会上，国家发改委副主任刘苏社表示，正与财政部抓紧研究，合力扩大地方政府专项债支持范围。除此之外，还会适当扩大用作资本金的领域、规模和比例，研究开展项目审核自主权试点，实施续建项目绿色通道等。目前，地方政府专项债券发行使用管理方面存在不少突出问题。地方政府专项债券被禁止投向土地储备，就是因为出现了问题。根据研究机构的统计，2017-2019年，土储专项债年度发行规模分别约为2425亿元、5905亿元和6765亿元，三年累计发行规模占比在35%左右。不过，由于土储专项债在运用过程中，存在以土地收储的名义，对平台债务或者隐债进行置换的操作可能性，2019年9月，国常会叫停了土储专项债发行。此次发布会之后，相信发改委、财政部会很快出台优化完善地方政府专项债管理的新举措。这不仅可以让城投公司尽快利用专项债等支持盘活存量闲置土地，而且对城投公司开展增量项目投资也有很大帮助。事实上，近年来地方专项债支持的范围在不断扩大，新增了独立新型储能、重点流域水环境综合治理、城中村改造、保障性住房等方面；专项债作为资本金的领域，也新增了水利、城镇污水垃圾处理、供排水、供热、保障性住房等领域。发布会的信号很明确：后续，二者仍将进一步扩围，以更好地发挥专项债的投资带动作用。这一方面让城投公司能够承接到更多新的项目建设和运营任务，另一方面也对城投公司提出了更高的要求。因为，随着我国基础设施持续多年高强度的投入，地方专项债适配的能实现收益与融资平衡的项目越来越少。这也是专项债用于资本金领域从最初的铁路、高速公路等大体量投资项目逐渐变为城市停车场、供排水等补短板的小型项目的重要原因。但即便如此，地方将专项债作为项目资本金的比重仍远低于25%的上限。按照项目资本金制度的规定，只有经营性项目才实行项目资本金制度，而且项目本身还得市场化水平很高、有较好的运营收入才行……
根据wind数据，截至目前仍存续的地方专项债，工业园区基础设施专项债余额占比高达45.42%，是专项债资金投入的第一大领域；收费公路专项债排第二，占比15.92%；社会领域专项债排第四，占比6.96%；水务建设占比约3.39%，生态保护占比2.07%，旧城改造占比0.88%，排在后面的依次还有乡村振兴、冷链物流、土地储备、文化旅游等。这也是地方招商引资非常卷的缘故——产业园区越来越多，但企业远没有那么多。《公平竞争审查条例》实施之后，各地都感到压力山大，还在摸索。点我了解，智慧园区数智招商方案
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目前，很多地方专项债项目缺乏明确、充分的收益，收益不高的现状限制了专项债用作资本金的能力。因为缺乏收益，很多专项债项目需要「包装」。甚至部分地方专项债资金存在闲置的问题。当前，要找到较好回报的项目，难度比之前大幅提升。但是，这并不意味着就找不到了。自9月1日起施行的《市政基础设施资产管理办法（试行）》就明确规定，严禁为没有收益或收益不足的市政基础设施资产违法违规举债，不得增加隐性债务。关键是地方政府，以及承担项目建设、运营的城投公司，要转变思路，用市场眼光、商业眼光来谋划项目。与此同时，引入民间资本，起到鲶鱼的作用，助推城投公司加速向市场化转型。国家发改委副主任刘苏社10月8日表示，将加快完善民营企业参与国家重大项目建设的长效机制，重点是持续做好优质项目的推介，推动更多民间资本参与铁路、能源、水利等重大基础设施项目建设，加快开展形成新一批全国重点民间投资项目清单。同时，要规范实施政府和社会资本合作的新机制，支持更多符合条件的民间资本项目发行基础设施REITs，深化投贷联动试点合作。这既是破除市场准入壁垒，维护公平竞争秩序，创新完善体制机制，营造良好的政策环境的要求，也有助于提高基础设施建设运营的资金使用效率……公共基础设施的资金使用效率是世界性难题，根据国际货币基金组织的估计，公共基础设施投资和建设中有近1/3的资金因为效率低下而流失。典型案例是美国1993年的「国家信息基础设施工程」，通过撬动民间部门大量投资，提振了美国20世纪90年代的经济增长。当前，我国基础设施建设正在加快向信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施等新型基础设施布局。这些领域，有比较确定的发展前景，民营企业既有投资能力也有投资热情，关键是打通民间资本投资参与基础设施的堵点。今年初，为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营……激发民间投资活力……国家发改委等部门联合印发《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，并自5月1日起施行。回到开篇的问题，不少人觉得10月8号的发布会不及预期，本质是寄希望于一锤定音。但这是不现实的。因为问题是长期积累的，解决自然也要时间。加大宏观政策的逆周期调节力度，不是一蹴而就、一劳永逸的。国家发改委在牵头考虑政策时肯定要兼顾总量与结构、当前与长远、经济与社会，在解决当前问题的同时也要考虑提升中长期发展的能力和潜力。中国经济当下的问题是流转不通，堵点不通，类似人体的经络不通。因此，在财政刺激的规模上，采取渐进式策略，分批稳步扩张，解决我国面临的结构性问题，是更为现实的选择。至于增发国债，由于涉及调整预算，需要全国人大常委会的批准。按过往经验，全国人大常委会通常在10月下旬举行，例如去年的会议在10月24日闭幕，批准了增发国债和中央预算调整方案。因此10月份即将召开的第十四届全国人大常委会第十二次会议将成为一个关键时间窗口。化债、转型都不会轻松，但起码可以松一口气。点击了解详情
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