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尤其“下沉”到区县，对成立引导基金的现象，填补了监管空白。高层直言指出：“不以招商引资为目的设立政府投资基金”。不少地方，政府设立基金后，没有完整的运作思路、投资理念，把基金变成了第二个城投平台。政府利用基金招商引资，成为了一种备受追捧的形式。
经济欠发达地区设立基金，当委托给一线机构管理以后，除了付出管理费以外，在招商方面没有贡献。《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》，以下简称《指导意见》。过去10年，首份文件关注的是“国计民生”的领域，这次却不一样。作为首个国家级政府投资基金的指引文件，足以证明高层的重视度再拔高。有人说，政府基金不能要求返投了。也有人提到，国资一定能更快成为真正的耐心资本。甚至还有人，一时间不知所措。政府投资基金野蛮生长时代结束，募资将进入地狱级难度。大胆发言，政府LP的突然缺位，将对当下整个中国一级市场造成致命一击。回到《指导意见》，涉及了政府投资基金设立、募资、运行、退出全流程，分八部分提出25条具体措施。首次对基金分类管理、分级管理提出明确要求；省市级政府投资基金审批从严，县级政府应严格控制新设基金；
明确建立健全容错机制，鼓励取消基金及管理人注册地限制，鼓励降低或取消返投比例；完善基金退出机制等。需要指出的是，为规范政府投资基金的扩张制定了秩序方针，但距离实际落实仍需许多后续动作。但不可否认的是，这个文件具有划时代意义，必将重塑政府投资基金发展格局，更会对一级创业投资市场形成巨大影响。![]()
近几年，各地热衷于通过设立诸多政府投资基金来招商引资。在基金招商过程中，不少国资基金加大了直投比重，一位国资基金负责人提到。当多个城市共同在争抢同一个项目时，地方政府很可能为了引进项目而抬高项目估值。政府投资基金也不是一味要追求基金的长周期投资，而是要对不同类型基金进行差异化管理。比如，投早期的基金，就需要长达10年以上，但如果投后期的基金期限就可以短一些。这样看，此次文件出台明确提出了指引，填补了监管的空白，也恰恰回应了这些呼声。这种“以投资代招商”的方式，也带来了恶意竞争、重复建设、产能过剩等资源浪费的乱象。我们看到，《指导意见》第17条指出，不以招商引资为目的设基金，鼓励取消注册地限制、取消返投比例。反过来，地方应该以“政府资金+产业特色”来撬动社会资本。这无疑对各地政府盘活现有产业的视野与能力提出了更高的要求。在招商引资中，一些地方盲目设立政府投资基金，存在基金数量过多、投向重复、资金分散等问题。尤其，有的区域内可投项目较少、金融环境较差，导致基金空有目标募资额的架子。后期根本无法实现募资，造成财政资金和人力物力的浪费。实际上，在从过往政府引导基金招募子基金管理人的遴选条件中，不少都会对子基金以及管理人方面有注册地要求，而返投更是遴选要求中重要的组成部分。确实，各地政府引导基金蜂拥而上，以至于出现无序同质化竞争问题。值得注意的是，各区县都在纷纷设立投资基金，扎堆热门赛道，投资领域“同质化”，导致最终效果不尽人意。可以看到，在防止同质化竞争方面，《指导意见》在不同部分中都提出了多条具体举措。其中提到，县级政府应严格控制新设基金，财力较好、具备资源禀赋的县区如需发起设立基金，应提报上级政府审批。随着严格控制县级政府新设基金，对于股权投资行业而言，GP募资的“下沉化”趋势也将随之改变。此外，还要求省级政府加强本地区基金统筹管理，制定政府投资基金重点投资领域清单，明确对下级政府设立基金的审批或备案要求，防止重复投资和无序竞争。在如今“统一大市场部署”下，如何调整发达地区与欠发达地区之间不同资源禀赋下的产业引导能力？这都是落实《指导意见》的过程中，需要真实解决的问题。2024年以来，耐心资本频频被高层会议提及，引起了圈内的讨论热潮。我们注意到，股权投资行业的投资主题以硬科技为主，而科技类企业的成长周期往往很长，伴随着创投机构也越来越“投早投小”。之前，通行的“5+2”的基金期限，已然不能匹配当前的投资回报逻辑。这也倒逼创投机构必须更有耐心，等待更为长期的回报。政府投资基金分为产业投资类基金和创业投资类基金，实行差异化管理。产业投资类基金，要在产业发展方面发挥引领带动作用，重点投资产业链关键环节和延链补链强链项目。创业投资类基金，要围绕发展新质生产力，着力投早、投小、投长期、投硬科技，解决重点关键领域“卡脖子”难题。当前，政府投资基金产业类较多，创投类相对较少。此次《指导意见》明确优化产业投资类基金功能，鼓励发展创业投资类基金。正是由于政府和市场边界不清，部分基金的投向也不合规，现在首要的举措是找准定位。比如，各地应该充分尊重政府投资基金发展规律和项目投资特点，不以行政手段干预基金日常管理事务和具体项目投资决策，坚持专业化、市场化运作等。有些地方审计报告披露，一些政府投资基金相关制度缺失，机构管理水平较低，已到期项目投资资金退出难。对于后续的各级政府的落地执行方面，《指导意见》也提到了，要把握好节奏和方法，不搞“一刀切”，不得影响基金正常投资运作，继续做好存量政府投资基金的实缴出资。此外，在《指导意见》的落实过程中，科学的监督机制和容错规则更为重要。现在看，个别省市已有容错机制的相关政策出台，在实践中，国资、审计、纪检等部门与管理人之间仍会有不少分歧。关于政府投资基金专业化、市场化的表述，在《指导意见》里并非第一次。我们认为，想要落实下去是多个部门“对齐颗粒度”联合参与的市场化运作过程。作为首个国家级政府投资基金的指引文件，在总结经验与教训的基础上，指出了当前发展面临的问题与痛点，也向释放了积极信号，将进一步推动政府投资基金管理规范化、法制化。
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