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法释〔2020〕26号
最高人民法院
关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（一）
（2020年12月25日最高人民法院审判委员会第1825次会议通过，自2021年1月1日起施行）
为正确审理劳动争议案件，根据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国劳动法》《中华人民共和国劳动合同法》《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》《中华人民共和国民事诉讼法》等相关法律规定，结合审判实践，制定本解释。（三）用人单位的规章制度得以作为人民法院审理劳动争议案件依据所应具备的必要条件（五）优先适用集体合同或者劳动合同约定内容对切实保护劳动者合法权益具有积极意义（七）劳动合同中有关劳动条件和劳动报酬等方面的内容低于集体合同，如何处理第五十条 用人单位根据劳动合同法第四条规定，通过民主程序制定的规章制度，不违反国家法律、行政法规及政策规定，并已向劳动者公示的，可以作为确定双方权利义务的依据。
用人单位制定的内部规章制度与集体合同或者劳动合同约定的内容不一致，劳动者请求优先适用合同约定的，人民法院应予支持。
【条文主旨】
本条是关于符合国家法律、法规的用人单位内部规章制度可以作为确定双方权利义务依据的规定。
人民法院在审判实践中，对劳动争议案件的审理，首先应适用《劳动法》和《劳动合同法》等有关法律、法规，也可参照国家有关劳动政策、行政规章等规范性文件。不过，由于具体情况千差万别，加之现有关于劳动争议方面的法规不够全面、具体，使得有些情况下人民法院面临着处理纠纷时找不到合理依据的现象，不利于妥善处理纠纷。此种情况下，用人单位规章制度能否成为审理案件的依据这一问题就非常值得研究。另外，在具体劳动争议案件审判过程中，应该以用人单位的内部规章制度还是劳动合同为依据，是劳动争议案件审判实践中经常会遇到的问题。不同观点导致的结果就是裁判依据的差别，而裁判依据的不同对系争劳动争议法律关系当事人权利义务的确定具有决定性意义。本条规定将集体合同或者劳动合同的约定内容置于优先于用人单位内部规章制度的地位，明确了如果两者之间出现不一致的情况，劳动者请求优先适用合同约定的，人民法院应予支持。《劳动合同法》第4条规定：“用人单位应当依法建立和完善劳动规章制度，保障劳动者享有劳动权利、履行劳动义务。”据此，用人单位有权根据法律、法规的规定，结合本单位的实际情况制定一些规章制度，如操作程序、劳动纪律、奖惩规定等，以保障本单位生产经营活动的正常进行。实践中，由于各单位规章制度制定者的水平以及各单位的情况不同，有些用人单位制定的规章制度比较混乱、复杂，有的同国家法律、法规相抵触，有的制定程序不规范，有的没有明确告知劳动者。如果采取“一刀切”式的做法，规定所有用人单位的规章制度都可以作为确定双方权利义务的依据，成为人民法院审理劳动争议案件的依据，显然不合适。那么，在这种情况下，达到什么标准的规章制度可以作为确定双方权利义务的依据呢？本解释修订时继续沿用原来司法解释的表述，“可以”而非“必须”。而将“人民法院审理劳动争议案件”修改为“确定双方权利义务”，主要是考虑到人民法院在审理劳动争议案件过程中，是否将用人单位内部的规章制度作为审理相关案件的依据，应视法律、法规以及司法解释的规定进行综合判断。据此，用人单位制定的规章制度，如不违反国家法律、法规及有关政策规定，具体内容符合《劳动法》和《劳动合同法》及有关法律、法规，经过职工代表大会或其他民主程序通过并已明确告知劳动者的，可以作为确定双方权利义务的依据。因此，最终修改为“用人单位根据劳动合同法第四条规定，通过民主程序制定的规章制度，不违反国家法律、行政法规及政策规定，并已向劳动者公示的，可以作为确定双方权利义务的依据”。对用人单位制定的规章制度能否适用并作为确定双方权利义务的依据问题，司法解释修改过程中曾有过不同意见。一种意见认为，用人单位制定的规章制度不规范、不统一，不能作为确定双方权利义务的依据。另一种意见认为，对用人单位制定的规章制度应当视具体情况区别对待，可以有选择地适用。对于违反法律、法规规定或没有明确告知劳动者的，不予适用；对不违反国家法律、法规及有关政策规定并已告知劳动者的，可以作为确定双方权利义务的依据。在审判实践中，一些劳动争议案件是因为用人单位适用其内部规章制度引发，而劳动法律法规不是很完善，一些问题没有涉及，这时如果完全撇开用人单位的规章制度，仅仅以法律法规为依据对案件进行审理，一是无法查证事实，二是对纠纷不好认定和处理。因此，我们认为，法院审理劳动争议案件时，可以有条件地采信用人单位的内部规章制度，具体而言，如果用人单位的内部规章制度符合法律法规的规定，通过民主程序制定，并且已告知劳动者的，可以适用。故此次司法解释修改过程中仍采用了原来的规定，只是在文字上做了调整，将2001年《劳动争议司法解释》第19条中的“《劳动法》”修改为“劳动合同法”，将“人民法院审理劳动争议案件”修改为“确定双方权利义务”，并作为第1款；因2006年《劳动争议司法解释（二）》第16条涉及事项与2001年《劳动争议司法解释》第19条相同，将二者合并，作为第2款。处理劳动争议案件除了适用《劳动法》和《劳动合同法》等有关法律、法规外，也可参照行政规章、国家有关劳动政策等规范性文件。人民法院审理劳动争议案件，为正确理解、适用本条规定，需要注意和了解以下几个方面的内容：用人单位制定的规章制度，是指企业等用人单位依照法律和民主程序制定的、在本单位范围内实行的组织生产经营和进行劳动管理的规则。所说的用人单位规章制度，专指用人单位依法制定的保障劳动者享有劳动权利和履行劳动义务的规章制度，在劳动法学中通常称为内部劳动规则。制定劳动规章制度既是用人单位的权利又是用人单位的义务。无论从用人单位的运作、发展来看，还是从履行企业法定义务的角度看，建立和完善企业规章制度都有必要性。而对于劳动者来说，遵守劳动纪律是劳动者应尽的义务。对于企业职工来说，遵守劳动纪律就是要遵守企业内部劳动规则，因为它具体规定了劳动纪律要求，是保证企业全体人员协调一致地进行劳动的行为准则。因此，遵守企业内部劳动规则就是遵守劳动纪律的具体表现。为了维持正常的生产秩序和工作秩序，企业依法建立和完善劳动规章制度至关重要。只有建立了健全的规章制度体系，并使其成为劳动者必须遵守的行为规则，对于加强劳动纪律，正确地组织劳动，充分、合理地利用工作时间，爱护公共财产，节约原材料，保证安全生产和文明生产，提高劳动生产率，生产优质产品等都有重要的作用。可以说，建立和完善规章制度的目的，既是促进劳动者履行劳动义务，更是保障劳动者的相关权利。原劳动部在《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》第98条规定：“适用法律、法规、规章及其他规范性文件遵循下列原则：（1）法律的效力高于行政法规与地方性法规；行政法规与地方性法规效力高于部门规章和地方政府规章；部门规章和地方政府规章效力高于其他规范性文件。（2）在适用同一效力层次的文件时，新法律优于旧法律；新法规优于旧法规；新规章优于旧规章；新规范性文件优于旧规范性文件。”而用人单位制定的规章制度在法律地位上显然不能够同法律、法规、规章及其他规范性文件相提并论，在效力上自然也就低于法律、法规、规章及其他规范性文件。《劳动法》第89条规定：“用人单位制定的劳动规章制度违反法律、法规规定的，由劳动行政部门给予警告，责令改正；对劳动者造成损害的，应当承担赔偿责任。”因此，需要注意的是，虽然司法解释赋予了劳动规章制度以一定的法律效力，但是，这种效力的发挥，必须以该规章制度从形式到内容的合法性为前提，是建立在不违反比其效力等级更高的法律规范基础之上的。虽然和从前相比，用人单位内部规章制度的地位和作用均有所提高，但是，有些情形之下，还不能完全以其为依据解决纠纷。本条第2款明确规定：“用人单位制定的内部规章制度与集体合同或者劳动合同约定的内容不一致，劳动者请求优先适用合同约定的，人民法院应予支持。”这一条规定更充分表明了规章制度应有的位置。除国家的法律、法规和政策外，集体合同或者劳动合同的效力也要高于用人单位制定的内部规章制度。这是因为，集体合同是工会代表全体劳动者与单位行政管理机关依法签订的，而劳动合同是用人单位和劳动者确立劳动关系，明确双方权利和义务的协议，是用人单位和劳动者合法建立劳动关系的依据。可以认为，集体合同和劳动合同分别体现了劳动者的群体意愿和个体意愿，是劳动者真实意志的表达。单位行政管理机关在其劳动管理中应当履行集体合同或者劳动合同所约定的义务，而制定和实施内部规章制度是单位行政管理机关进行劳动管理的一种方式，所以内部规章制度的内容应当符合集体合同或者劳动合同的规定，即内部规章制度所规定的劳动者利益不得低于集体合同或者劳动合同所规定的标准。当用人单位内部规章制度与集体合同、劳动合同的内容出现冲突时，应以最大限度体现劳动者利益为出发点，劳动者要求优先适用合同约定的，人民法院应予支持。只有用人单位制定的劳动规章制度的内容和程序合法，并且与已经签订的集体合同、劳动合同相比而言，如果它更加能够体现劳动者的权益时，在劳动争议案件中，才能考虑适用之。（三）用人单位的规章制度得以作为人民法院审理劳动争议案件依据所应具备的必要条件用人单位制定的规章制度必须合法才能发生效力。我们认为，用人单位制定的规章制度必须完全具备法定要件才能认定其合法性。根据本条规定，用人单位制定的内部规章制度得以作为审理劳动争议的依据，必须具备如下条件：制定主体必须具备制定内部劳动规则的法律资格，即只能由用人单位行政管理机关制定。这样，才能保障所制定的内部劳动规则在本单位范围内具有统一性和权威性。我国现行立法中没有就用人单位的规章制度的制定主体资格作出明确规定。但是，我们认为，内部规章制度只能由单位行政系统制定，而单位行政系统是一个由多层次、多部门管理机构所组成的劳动管理系统，并非其中任何一个管理机构都有权制定内部规章制度。有权制定内部规章制度的，应当是单位行政系统中处于最高级层次、对用人单位的各个组成部分和全体职工有权实行全面和统一管理的机构。这样才能保证所制定的内部劳动规则在本单位范围内具有统一性和权威性。至于单位行政系统中的其他管理机构，虽然可参与内部劳动规则的制定，但无权以用人单位名义制定内部劳动规则。依法制定是指用人单位的规章制度的具体内容必须符合《劳动法》和《劳动合同法》及相关法律、法规，不能与法律、法规相抵触。原劳动部1994年发布的《关于〈劳动法〉若干条文的说明》第4条规定：“本条中的‘依法’应当作广义理解，指所有的法律、法规和规章。包括：宪法、法律、行政法规、地方法规，民族自治地方，还要依据该地方的自治条例和单行条例，以及关于劳动方面的行政规章。”原劳动部1994年颁布的《违反〈中华人民共和国劳动法〉行政处罚办法》（劳部发〔1994〕532号，2010年11月12日起废止）规定：“用人单位制定的企业规章制度违反法律、法规规定的，应给以警告，并责令期限改正；逾期不改的，应给以通报批评。”我国目前尚无专门关于用人单位劳动规章制度的法律。《劳动合同法》第4条只对此作了原则性的规定：“用人单位应当依法建立和完善劳动规章制度，保障劳动者享有劳动权利、履行劳动义务。”原劳动部《关于对新开办用人单位实行劳动规章制度备案制度的通知》（劳部发〔1997〕338号，2016年5月31日起废止）中第2条规定：劳动规章制度的内容主要包括劳动合同管理、工资管理、社会保险福利待遇、工时休假、职工奖惩，以及其他劳动管理规定。1997年原劳动部发布的《关于加强劳动合同管理完善劳动合同制度的通知》要求，企业应该“加快建立和完善与劳动合同制度相配套的规章制度。用人单位要依照国家法律、法规，建立健全支撑劳动合同制度运行的企业内部配套规章制度，包括工资分配、工时、休息休假、劳动保护、保险福利制度以及职工奖惩办法等，并把劳动合同履行情况与职工的劳动报酬、福利待遇联系起来，促进工资能多能少、岗位能上能下、人员能进能出的新型劳动用人机制的形成”。我们认为，在审判实践中认定用人单位内部规章制度的内容应不只局限于上述规定中所列举的事项，只要是为了保障劳动者能更好地行使劳动权利和履行劳动义务的内容，在考虑到各个用人单位及劳动者的现实状况和差异性的情况下可以赋予用人单位一定的自主权，允许其在法定内容外制定一系列与差异性紧密相关的非法定内容，当然，这些非法定内容不得与法律法规相冲突。规章制度必须经过职工代表大会或其他民主程序通过，未设职工代表大会制度的用人单位，由股东大会、董事会等权力机构或者依相应的民主程序通过制定。这里的“民主程序”应当理解为“职工民主”，即职代会等职工参与企业管理的民主形式，所强调的是职工参与内部劳动规则的制定。本条规定将用人单位的规章制度的制定程序的民主性列为规章制度具有法律约束力的首要要件，可见对此问题的重视。之所以如此，是因为目前我国《劳动法》和《劳动合同法》相关法律法规并没有就企业规章制度的制定程序作出具体规定。《劳动法》第8条规定：“劳动者依照法律规定，通过职工大会、职工代表大会或者其他形式，参与民主管理或者就保护劳动者合法权益与用人单位进行平等协商。”依照《劳动法》的立法宗旨和精神，我们认为，应该将劳动者通过其代表参与企业等用人单位规章制度的制定理解为劳动者参与民主管理的方式之一。另外，《劳动法》关于集体合同内容的规定，如劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等，多数为企业规章制度的内容，因此，企业职工一方在同企业进行集体合同谈判过程中，基本上行使了民主参与规章制度制定过程的权利。但是，《劳动法》第8条和第33条规定的宗旨毕竟具有宽泛性和间接性，劳动者民主参与企业规章制度制定的权利并没有直接体现出来。再者，考虑到集体合同制度并非强制性规范，职工代表大会等职工集体参与企业管理的机制尚不十分健全，事实上，劳动者应该享有的与用人单位民主协商，参与规章制度建立过程的权限并没有得到有效的保障，主要缺乏劳动行政部门事后监察等手段确保其正确性和合法性。对我国用人单位规章制度的内容进行监督和监察的主要是劳动行政部门。劳动行政部门主要是通过劳动监察的方式监督并纠正企业制定的规章制度内容的。目前，对企业规章制度的检查已经成为企业用工年检的主要内容。然而，劳动用工年检毕竟是后置的，且年检结果的准确性和处罚措施的有效性都十分有限，因此，对于民主程序的规定是现实而必要的。规章制度必须明确告知劳动者，用人单位未尽告知义务的，不能作为处理劳动争议案件的依据。用人单位规章制度的适用对象是本单位的全体职工和本单位行政的各个部分，所以它必须为单位的所有成员所知悉。“公示”就是企业规章制度制定后，尽到告知职工的义务。关于企业规章制度向劳动者公示的方法、形式、时限等许多具体问题，在我国劳动法律法规中均没有明确的规定。因此，在劳动争议案件中，规章制度是否已经向劳动者公示往往成为纷争的焦点之一。本条规定明确了企业规章制度向劳动者公示，是该项规章制度可以作为人民法院审理劳动争议案件依据的必备要件之一。“明确告知劳动者”可以有各种方式，如在劳动合同中约定，或者在职工守则、劳动手册中告知，或者通过一些告示牌来告知，形式不限，只要明确告知劳动者即可。如企业的规章制度虽符合国家法律法规，也通过民主程序，但用人单位没有尽到告知职工的义务，这样的规章制度没有效力。集体合同是伴随着现代企业制度的形成和工人运动的发展，尤其是工会的兴起而产生和发展起来的，它是劳动与资本之间长期斗争、较量的产物。集体合同制度已经成为绝大多数国家用以调整劳动关系的一项普遍的劳动法律制度。集体合同在不同的国家和地区有不同的称谓。德国称之为集体协议，是指工会和企业联合会经过谈判，就当时的协议工资和薪金、工作时间、假期及其他劳动条件所达成的协议。我国台湾地区称之为团体协约，是指雇主或有法人资格的雇主团体，与有法人资格的工人团体，以规定劳动关系为目的所缔结的书面契约。《劳动法》对集体合同问题则作了相对全面但比较原则的制度性规定，明确了什么是集体合同、集体合同的内容、集体合同协商签订的基本程序、集体合同的生效、集体合同的法律效力，并对集体合同在协商阶段和履行阶段发生争议的两种处理程序作了原则性的规定。按照《劳动法》和2004年1月20日原劳动和社会保障部颁布的《集体合同规定》，集体合同指的是，用人单位与本单位职工根据法律、法规、规章的规定，就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、职业培训、保险福利等事项，通过集体协商签订的书面协议。正是由于集体合同的订约主体、订约程序、二元阶段特征以及由此产生的争议处理方式的不同，使得我国的集体合同制度更多地被作为企业的一种管理制度以及一种劳动关系自我协调的客观制度而规定。但应当承认，集体合同毕竟是劳资双方平等协商的结果。换言之，集体合同是劳动关系双方在法律地位平等的前提下进行的对等协商的法律制度。从《劳动法》有关集体合同与劳动合同的内容以及“因履行集体（劳动）合同发生争议”的纠纷解决方式的规定看，两者在性质上是相同的。从这个角度看，在本质上把集体合同作为一类民事合同是有依据的，也是一种逻辑必然。（五）优先适用集体合同或者劳动合同约定内容对切实保护劳动者合法权益具有积极意义1.集体合同和劳动合同在订立程序上更有利于劳动者权益保护用人单位内部的规章制度对其有效管理劳动者、保障劳动生产的顺利进行具有重要意义，但无论是用人单位管理层还是职工大会、职代会制定的规章制度，其制定程序都较强地体现了管理和隶属的特征，对每一个劳动者而言，疏于保护甚至是剥夺劳动者合法权益的情况，在所难免。集体合同和劳动合同不同。根据《劳动法》第33条和第34条规定，企业职工一方与企业可以就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项，签订集体合同。集体合同草案应当提交职工代表大会或者全体职工讨论通过。集体合同由工会代表职工与企业签订；没有建立工会的企业，由职工推举的代表与企业签订。集体合同签订后应当报送劳动行政部门；劳动行政部门自收到集体合同文本之日起15日内未提出异议的，集体合同即行生效。根据《劳动法》第16条和第17条规定，劳动合同是劳动者与用人单位确立劳动关系、明确双方权利和义务的协议。建立劳动关系应当订立劳动合同。订立和变更劳动合同，应当遵循平等自愿、协商一致的原则，不得违反法律、行政法规的规定。由以上规定可知，集体合同和劳动合同的订立程序突出体现了平等自愿、协商一致的原则，而这对保护劳动者而言无疑提供了更为充分的程序保证。尽管劳动关系具有区别于普通民事关系的特点，但在我国法律体制下，劳动关系仍然在总体上被纳入民事关系范畴。既然是一种民事关系，当事人权利义务的确定当然应该首先考虑适用针对该劳动关系订立的合同文件。无论是集体合同还是劳动合同，都属于劳动关系双方当事人就双方权利义务内容所作的特别约定。这一本质特征是用人单位内部的规章制度所不具备的。只要集体合同或者劳动合同依法有效，在用人单位内部的规章制度的内容与其不一致时，劳动者请求优先适用合同约定的，人民法院应予支持。正如有观点指出，明确集体合同和劳动合同的优先适用地位，可以防止用人单位、特别是管理者不正当行使劳动用工管理权，借少数人的民主侵害多数职工依法享有的民主权利，从而促进劳动力市场管理秩序的规范。根据本条规定，用人单位制定的内部规章制度与集体合同或者劳动合同约定的内容不一致，劳动者请求优先适用合同约定的，人民法院应予支持。如果劳动者没有提出相应的请求，该如何处理呢？劳动者在劳动关系当中的权利属于其民事权利范畴当无异议，由此似乎可以得出这样的结论，即若劳动者没有提出优先适用集体合同或者劳动合同的请求，人民法院不得主动适用。本条规定所称的“不一致”，指的是用人单位内部的规章制度规定的内容较之集体合同或者劳动合同的内容对劳动者而言为不利的情况，而这种不利往往对于劳动者而言，事关其切身利益保护的重大问题。但《劳动法》等相关法律规范的立法目的，就是保护劳动者的合法权益，调整劳动关系，建立和维护适应社会主义市场经济的劳动制度，促进经济发展和社会进步。只有保护劳动者合法权益的目的实现了，才有利于构建和谐的劳动关系并促进经济社会的发展和进步。换言之，保护劳动者合法权益是劳动法律最为重要的目的和宗旨，正是在这个意义上，《劳动法》又被称为劳动者权益保护法。由此可见，如果不考虑劳动者法律素养的缺乏或者其普遍处于弱势地位等实际情况，绝对和片面地理解本条规定，与劳动法律规范的保护目的不符。我们认为，人民法院在审理相关劳动争议案件过程中，如果出现了前述情况，应当告知劳动者享有此项权利，为劳动者充分行使权利提供帮助。（七）劳动合同中有关劳动条件和劳动报酬等方面的内容低于集体合同，如何处理根据《劳动法》第35条规定，职工个人与企业订立的劳动合同中劳动条件和劳动报酬等标准不得低于集体合同的规定。该规定属于法律中的强制性规定，如果出现，劳动合同中的相关条款归于无效。此时并不存在“优先适用劳动合同”的问题，同样也不以劳动者“提出请求”为前提。
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来自《最高人民法院新劳动争议司法解释(一)理解与适用》(2021年7月第1版) || 最高人民法院民事审判第一庭编著 || 策划编辑:陈建德 李安尼/责任编辑:赵芳慧
