《最高院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（一）》理解与适用（条文释义）：第五十二条

一、制定背景

《劳动法》第80条第1款规定：“在用人单位内，可以设立劳动争议调解委员会。劳动争议调解委员会由职工代表、用人单位代表和工会代表组成。劳动争议调解委员会主任由工会代表担任。”但在实践中，这种劳动争议调解组织设置存在明显弊端，致使调解没能发挥应有的作用。[1]首先，在法律地位上，劳动争议调解委员会始终比用人单位要低。从某种意义上说，劳动争议调解委员会就是企业用人单位的“直属机构”。其次，从劳动争议调解委员会的人员构成来看，不管是用人单位代表、职工代表均是用人单位的职工，与用人单位存在着管理与被管理、隶属与被隶属的纵向关系。最后，从经济上来看，劳动争议调解委员会并不独立，而是依附于用人单位。为了尽可能把劳动争议解决在基层，《劳动争议调解仲裁法》再次强调解决劳动争议着重调解原则，在保留“企业劳动争议调解委员会”的基础上，进一步拓宽了调解渠道，在第10条第1款规定：“发生劳动争议，当事人可以到下列调解组织申请调解：（一）企业劳动争议调解委员会；（二）依法设立的基层人民调解组织；（三）在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织。”以此让企业劳动争议调解委员会、基层人民调解组织等来参与调解，分担部分劳动争议案件，把矛盾、纠纷化解在基层，有利于减轻仲裁机构和法院的工作压力，并且通过调解可以快速解决纠纷，尽早地促进劳动关系的和谐稳定。

调解的生命在于调解协议的效力。对于在上述调解组织主持下达成的调解协议的效力，司法实践中存在不同观点：第一种观点认为，调解协议相当于民事合同，这是对调解协议法律效力最低程度的理解。[2]第二种观点认为，调解协议可以拥有直接付诸强制执行的效力。这种观点又走向了另一个极端。[3]第三种观点是介于前两种观点之间，认为调解协议的效力既高于民事合同，但又没有达到可以直接强制执行的效力。[4]从我国相关立法及司法解释的相关规定看，我国对调解协议效力的认识有个不断提升的过程。《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（法释〔2002〕29号，2019年7月8日起废止）将调解协议规定为“具有民事合同性质”。《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》扩大了赋予合同效力的调解协议的范围，允许当事人申请确认和执行调解协议。《人民调解法》明确规定调解协议具有法律约束力，并赋予合同效力的同时，规定可以司法确认，以获得强制执行力。《民事诉讼法》进一步吸收和巩固司法改革成果，增加了确认调解效力案件的内容，从诉讼法层面上为纠纷解决机制的发展提供了充分的法律依据。《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第一次明确了对调解协议进行司法确认的程序，之后，我国通过立法和相关司法解释，建立和完善了司法确认制度。

劳动争议纠纷在处理程序上不同于一般的民事案件，劳动者和用人单位在人民调解委员会或者其他劳动争议调解组织主持下仅就给付义务达成的调解协议，是否同样可以适用司法确认。有观点认为，对于在人民调解委员会主持下达成的劳动争议调解协议不适用司法确认程序，劳动争议调解协议达成后，一方当事人在协议约定期限内不履行调解协议的，另一方当事人可以依法申请仲裁。对于因支付拖欠劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金事项达成调解协议，用人单位在协议约定期限内不履行的，劳动者可以持调解协议依法向人民法院申请支付令。据此，该观点认为，劳动争议调解协议达成以后，不可以再申请司法确认。[5]最高人民法院经调研认为，上述观点有待商榷。《劳动争议调解仲裁法》规定了劳动者与用人单位达成调解协议后，即具有法律约束力，但不具有强制执行力。而《人民调解法》《民事诉讼法》及相关司法解释虽然都规定了司法确认制度，但并没有将劳动争议调解协议排除在外。为鼓励人民调解组织参与劳动争议纠纷的处理，简化劳动争议纠纷处理程序，2013年《劳动争议司法解释（四）》参照相关法律和司法解释规定，对于在人民调解组织主持下达成的调解协议，赋予申请司法确认的权利。这种做法既有利于促进诉讼与非诉讼相衔接，也与《劳动争议调解仲裁法》的立法宗旨相符。本解释承继了该条规定，内容和表述均未做调整。

二、正确理解人民调解委员会

《人民调解法》第7条界定人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。依法设立的含义是设立的主体、组织形式、产生方式、工作制度、工作范围符合法律规定。按照《人民调解法》的规定，人民调解委员会设立有三种形式：村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会；企业事业单位根据需要设立人民调解委员会；乡镇、街道以及社会团体或者其他组织根据需要参照《人民调解法》设立人民调解委员会。由于劳动争议纠纷具有特殊性，其调解组织在立法上有明确规定。根据前面论述，劳动争议纠纷的调解组织包括企业劳动争议调解委员会、依法设立的基层人民调解组织、在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织三种。这里的“依法设立的基层人民调解组织”并未具体指明是哪些基层人民调解组织。2009年10月30日人力资源和社会保障部联合司法部、中华全国总工会和中国企业联合会/中国企业家协会共同出台了《关于加强劳动人事争议调解工作的意见》，将依法设立的基层人民调解组织表述为人民调解委员会，规定：“人民调解委员会要依法将劳动争议纳入调解范围，发挥人民调解组织遍布城乡、网络健全、贴近群众的优势，积极开展劳动争议调解工作”。据此可知，人民调解委员会应是《劳动争议调解仲裁法》中规定的依法设立的基层人民调解组织主要形式，它依法对劳动争议进行调解。

本条规定的人民调解委员会应当作扩大化解释，不仅包括依法设立的基层人民调解组织，还包括但不限于其他劳动争议调解组织，如企业劳动争议调解委员会，在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织。《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第11条规定的是“经《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》规定的调解组织调解达成的劳动争议调解协议”，已将劳动争议调解协议的调解主体扩大为“调解组织”，显然包括了人民调解委员会。根据《民事诉讼法》规定，申请司法确认调解协议，由双方当事人共同向调解组织所在地的基层人民法院提出。这里的“调解组织”可以理解为包括人民调解委员会在内的各种具有调解职能的组织。也就是说，立法并没有把调解组织限定在人民调解委员会，对于其他调解组织调解达成的调解协议均可申请司法确认，以鼓励更多的民间社会组织在条件成熟时参与劳动争议纠纷解决。毕竟，社会纠纷的解决应当广泛地发挥社会各类调解组织的作用，允许更多的合法成立的调解组织参与纠纷解决，为人民群众提供更多、更便利、更合适的纠纷解决途径。

三、准确理解调解协议

（一）调解协议的范围

除了公证程序及法律、法规规定外，司法确认是使调解协议具有强制执行力的前置程序。对于人民调解协议的司法确认范围，《人民调解法》并没有作出明确规定，《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第24条规定了七种不予确认的情形。我们认为，人民调解协议司法确认不应扩大化，范围不宜太广，即应限制在公民、法人及其他社会组织之间涉及民事权利与义务关系且法院有管辖权的民商事案件，主要涉及合同类、侵权类，不包括身份关系的确认及特别程序的案件类型。

本条规定的调解协议，应当限定在具有给付内容的调解范围，而非所有的劳动争议调解协议均可申请司法确认。具有给付内容的调解协议包括但不限于《劳动争议调解仲裁法》第16条规定的用人单位给付拖欠的“劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金”。只有司法确认具有给付内容的调解协议才能赋予其强制执行力，才具有实际意义，因此，调解协议必须具有给付内容，这与《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》排除调解协议涉及身份关系的司法确认的精神一脉相承，因为身份关系是否存在以及是否需要解除，不仅对当事人本人，而且对整个社会的和谐稳定都具有重要影响，当事人应当慎重处理上述关系。如果确实需要对上述关系是否存在进行认定，确实需要解除上述关系，应当通过诉讼或者其他法定方式解决。

（二）调解协议的效力

赋予调解协议以强制执行力是司法确认制度的主要目的，实践中应当对人民调解协议的效力进行准确理解与把握。《人民调解法》将人民调解协议的效力表述为：“经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。”《劳动争议调解仲裁法》表述为：“调解协议书由双方当事人签名或者盖章，经调解员签名并加盖调解组织印章后生效，对双方当事人具有约束力，当事人应当履行。”《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》在参考上述规定的基础上直接表述为：“经《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》规定的调解组织调解达成的劳动争议调解协议，由双方当事人签名或者盖章，经调解员签名并加盖调解组织印章后生效，对双方当事人具有合同约束力，当事人应当履行。双方当事人可以不经仲裁程序，根据本意见关于司法确认的规定直接向人民法院申请确认调解协议效力。人民法院不予确认的，当事人可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。”实务中，司法行政机关和部分学者力图将调解协议的法律约束力解释为高于合同效力，以进一步提高人民调解的法律地位。主要原因在于：相比较一般民事合同，调解协议因加盖了调解组织印章或调解员签名，从而具有了“调解组织主持认证”的公共性质。不管调解协议比一般民事合同的效力高低，调解协议不具有直接强制执行力是公认的事实。实际上，人民调解协议本质上仍属于“私法上的和解”，依靠诚信和自律履行，不能直接作为强制执行的依据。只有通过司法确认程序，调解协议才可转化为“诉讼上的和解”，产生相当于生效裁判的强制执行效力。换言之，未经法院确认的人民调解协议属于“私法上的和解”，具有相当于合同效力的法律约束力，不能限制当事人另行起诉；而经过司法确认的调解协议，则相当于“诉讼上的和解”，产生生效裁判的效力，可以向人民法院申请强制执行。调解协议体现的是私法自治与合意性，而司法确认则体现了司法审查和公权力的监督、制约和保障作用。

从强制力和执行的角度而言，调解协议与合同并无本质区别，过分强调调解协议与合同效力的不同没有任何实质意义，反而容易给调解员、社会公众和当事人带来误导，甚至强化其职权色彩，影响调解的合意价值。调解的本质是当事人的合意，而不是公权力行为和调解组织的决定，其效果应是有利于自觉履行。因此，调解协议的法律约束力重在维护私法自治，强调当事人诚信和自动履行，应尽量减少调解协议进入强制执行的比例；而调解组织对调解协议履行的监督，属于其责任或义务，对当事人亦不具有强制性。事实上，除少数情况外，大多数自愿达成的调解协议都可以自动履行，只有在无法即时履行等特殊情况下，才需要对调解协议进行司法确认。立法对人民调解协议采用了由双方当事人申请确认、而非法定确认的选择性制度设计，旨在鼓励当事人自觉履行，强调合意和自愿对于调解的核心价值和意义，也有利于减少对司法资源的浪费。[6]

四、司法确认

（一）司法确认的程序

参照《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》，本条涉及的司法确认程序具体包括以下内容：

1.司法确认案件的管辖

为方便当事人就近、及时申请司法确认，本条明确司法确认案件由主持调解的人民调解委员会所在地基层人民法院，包括它的派出法庭管辖。法院审查司法确认案件时，遇到问题便于向调解组织了解。本条规定司法确认案件必须由基层人民法院管辖，有利于将纠纷化解在基层。此规定与《人民调解法》和《民事诉讼法》的规定相一致。

2.司法确认案件的申请及受理

（1）申请程序。申请程序主要包括申请主体、申请期限、申请形式、递交材料等内容。根据《民事诉讼法》第194条及最高人民法院司法解释相关规定，当事人应当共同向有管辖权的基层人民法院提出确认申请，一方当事人提出申请，另一方表示同意的，视为共同提出申请。调解协议达成后，双方当事人认为有必要的，应当在调解协议生效之日起30日内向调解组织所在地基层人民法院申请司法确认。当事人提出确认申请，可以采用书面形式或者口头形式。当事人口头提出申请的，人民法院应当记入笔录，并由当事人签字或者盖章。当事人提出申请时，应当向人民法院提交下列材料：司法确认申请书、调解协议、身份证明或营业执照、与调解协议相关的财产权利证明等证明材料、双方当事人的送达地址、联系方式、双方当事人签署的承诺书等。

（2）受理程序。基层人民法院收到当事人司法确认申请后，应当对确认申请进行审查，是否有人民法院不予受理的情形。对于劳动争议调解协议司法确认而言，主要包括：①不属于人民法院受理民事案件的范围或者不属于接受申请的人民法院管辖的；②确认劳动关系等涉及身份关系的。对于符合上述情形的申请，人民法院应当在3日内作出不予受理决定，并及时向当事人送达不予受理通知书。对不属于人民法院受理民事案件范围的，应当告知当事人按照相应的程序解决纠纷；对不属于本院管辖的，人民法院应告知当事人向有管辖权的人民法院提出申请。对于经审查认为符合条件决定受理的，人民法院应当编立“调确字”案号，确定案由为“申请确认调解协议效力”，并及时向当事人送达受理通知书。双方当事人同时到法院申请司法确认的，人民法院可以当即受理。一方当事人到法院申请司法确认的，人民法院应当通知该当事人征得另一方当事人同意后再申请确认。

3.审查

（1）审查形式。关于司法确认案件的审查方式，究竟是形式审查，还是实体审查，实践中一直存在争议。从我国目前司法实践和司法解释来看，法院对调解协议的审查采取的是形式审查和有限的实体审查相结合的方式，也就是书面审查和庭审结合的审查原则。人民法院受理司法确认申请后，应当指定一名审判人员对调解协议进行审查。一般情况下，审判人员如果认为调解协议符合确认条件，可以在审查当事人申请、调解协议、有关证明材料基础上直接作出确认或者不予确认的决定。如果审判人员认为通过书面审查尚不能作出决定的，可以通知双方当事人同时到场，当面询问当事人。当事人应当向人民法院如实陈述申请确认的调解协议的有关情况，保证提交的证明材料真实、合法。为避免人民法院确认不应当确认的调解协议，人民法院在审查中，认为当事人的陈述或者提供的证明材料不充分、不完备或者有疑义的，可以要求当事人补充陈述或者补充证明材料。当事人无正当理由未按时补充或者拒不接受询问的，人民法院不能直接作出不予确认的决定。当事人这种不配合的状态，表明当事人不具有申请司法确认的真实意愿，人民法院可以按撤回司法确认申请处理。

（2）主体审查。对司法确认案件的主体审查，主要是对人民调解协议的双方申请人主体资格的审查和人民调解组织和主持调解人员的资格审查。对申请人主体资格审查，主要是按照《民法典》等相关法律法规的规定，审查其权利能力和行为能力是否与其所签调解协议相适应即可。

（3）审查内容。人民法院在司法确认程序中对调解协议的内容主要审查其是否符合自愿、合法原则，即“自愿性”和“合法性”审查。具体包括：①审查调解协议是否违反自愿原则。违背自愿原则的情形主要包括当事人在违背真实意思的情况下签订调解协议、调解协议显失公正、调解组织或者调解员强迫调解或者与案件有利害关系的情况等。②审查调解协议是否违法。违法的情形主要包括：违反法律或者行政法规强制性规定，侵害国家利益、社会公共利益，侵害案外人合法权益，涉及是否追究当事人刑事责任，调解组织或者调解员有其他严重违反职业道德准则的行为等。③审查调解协议是否内容明确。确认调解协议的目的之一是使调解协议获得现实的强制执行力，强制执行的前提是执行的内容明确具体，如果不清楚需要执行的内容，确认调解协议也就没有多大意义了。④审查调解协议是否损害社会公序良俗。在审查确认调解协议的时候，如果仅仅考虑调解协议是否违法是不够的，还要看调解协议对法律纠纷之外的问题的处理是否损害了社会公序良俗。

除上述内容重点审查外，还应当审查：①当事人是否具有民事行为能力。代理人参加调解的，代理人是否有代理权。②调解协议是否以合法形式掩盖非法目的。③调解协议内容是否属于当事人处分权范围。④调解组织、调解员是否与案件有利害关系，是否可能影响其保持中立、公平调解，或者调解员是否有其他违反职业道德准则的行为。[7]

（二）司法确认的法律后果

人民法院受理司法确认案件的申请后，经审查会产生两种不同的法律后果：一是产生强制执行力。法院经审查后认为申请确认的调解协议符合法律规定，裁定调解协议有效。如果一方当事人拒绝履行或者未全部履行，对方当事人可以向人民法院申请执行。需要明确的是，据以强制执行的依据是法院作出的确认裁定书，而不是调解协议，调解协议本身不能直接作为执行依据。二是调解协议经审查后不符合法律规定的，裁定驳回当事人的申请。当事人之间的纠纷又回到未达成协议的初始状态。此时当事人有两种选择：（1）当事人可以通过调解组织重新对纠纷进行调解，在当事人自愿的基础上变更原调解协议或者就有关争议达成新的调解协议，然后再重新申请法院确认变更后的或者新达成的调解协议。（2）当事人可以提起诉讼。虽然在我国劳动争议案件实行仲裁前置程序，当事人就调解协议的履行或内容发生争议，应当先申请仲裁。但由于此处的调解协议是具有给付内容的调解协议，依据本解释第51条规定，当事人可以依据调解协议直接向人民法院提起诉讼。需要注意的是，经审查对不符合确认条件的，人民法院应当作出不予确认决定，而不宜直接确认无效。理由如下：（1）当事人申请确认调解协议效力，并未申请确认其无效。法院直接确认无效，不符合司法被动性的要求。（2）未经当事人申请，法院就确认其无效，导致当事人不能就相关事项充分表达意见，其诉讼权利难以得到有效保障。（3）由人民法院直接确认无效，意味着法院需要进行更多的实体审查，将在司法确认程序中投入更多的司法资源，这与司法确认程序便捷的特点不符，不利于发挥司法确认程序的优势。如果在确认程序中发现了部分不宜确认的情况，法官应当征询双方当事人意见。双方当事人同意部分确认的，可以仅就适宜确认的部分进行确认。当事人不同意部分确认的，应当作出不予确认的决定。[8]

（三）司法确认的法律文书形式

关于司法确认案件的法律文书形式，实践中主要有四种不同做法：一是决定书，二是确认书，三是调解书，四是裁定书。《民事诉讼法》最终采纳了“裁定书”的意见，理由是：（1）裁定书作为执行依据，在各地法院的认同度较高，便于申请人实现实体权利要求；（2）在民事诉讼法框架下，裁定书与决定书、调解书等其他文书相比，是较为适宜的，既体现司法确认案件的实质审查特点，也不同于法院诉讼调解后制作的调解书。因此，对于司法确认案件应当采用裁定书的形式予以处理。

【审判实践中应注意的问题】

一、确认裁定能否上诉或申请复议

多数观点认为，确认裁定书和驳回申请裁定书不能上诉和申请复议，一方面因为司法确认程序便捷性的要求；另一方面是因为，当事人自愿共同申请确认，没有必要在法院予以确认后设置上诉和复议程序设计；对于裁定驳回申请的，当事人可以再次通过调解、诉讼等途径解决纠纷，其诉讼权利行使没有受到限制。我们认为，该观点符合客观实际，也与立法设立司法确认制度的精神相符合。据此，当事人在收到确认裁定书和驳回申请裁定书后，不得上诉，也不得申请复议。

二、司法确认裁定错误的救济问题

当双方当事人达成的调解协议侵害了案外第三人的合法权益时，第三人如何获得救济以保护自身权益？根据我国《民事诉讼法》及司法解释关于案外人救济的相关规定，针对法院确认裁定错误的救济问题，案外人可通过下列救济途径寻求救济：（1）对双方达成的调解协议，起诉至法院，提出确认无效之诉。（2）向法院申请撤销对调解协议的司法确认。（3）申请再审。

三、劳动争议调解协议的司法确认与其他救济途径关系问题

劳动者和用人单位达成调解协议，一方反悔或者不履行的，另一方当事人有以下救济途径：（1）根据本解释第51条规定，直接提起诉讼。（2）根据《劳动争议调解仲裁法》第15条规定，依法申请仲裁。（3）根据《劳动争议调解仲裁法》第16条规定，向人民法院申请支付令。（4）支付令被人民法院裁定终结督促程序后，劳动者可以直接起诉。从上述救济途径的规定看，均是表述为“可以”，也就是说，上述四种救济途径为并列关系，可以由当事人根据案件及自身情况任意选择适用。而本条规定的司法确认程序，是劳动者和用人单位达成调解协议后，为尽快解决纠纷而共同申请司法确认，以赋予强制执行力，双方是认可调解协议的，其是解决纠纷的一种便捷途径，而非一方不履行调解协议而采取的救济途径。劳动者在采取上述四种方式之一后，不能再申请司法确认，除非另一方当事人同意，且该方当事人自愿撤回仲裁或者诉讼。但当事人在申请司法确认程序后，在不予确认的情况下，针对调解协议则仍可采取上述救济途径，以实现自己的合法权益。

四、注意本条提起司法确认程序的期限

《人民调解法》第33条第1款规定：“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。”《民事诉讼法》第194条规定：“申请司法确认调解协议，由双方当事人依照人民调解法等法律，自调解协议生效之日起三十日内，共同向调解组织所在地基层人民法院提出。”故双方当事人提起司法确认程序，应当在调解协议生效之日起30日内，共同向调解组织所在地基层人民法院提出，逾期则人民法院不予受理。