《最高院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（一）》理解与适用（条文释义）：第五十一条

一、制定背景

2006年《劳动争议司法解释（二）》制定过程中，部分法院和工会系统提出，随着劳动争议的逐年增加，发挥劳动争议调解委员会在解决劳动争议过程中的重要作用，加强调解工作，提高调解效率，对于及时化解劳动关系领域的矛盾，减轻人民法院的诉讼压力，越来越重要。而此过程中涉及的核心问题就是，如何看待当事人在劳动争议调解委员会主持下达成的具有劳动权利义务内容的调解协议的性质和效力。很多意见认为，劳动争议经劳动争议调解委员会或者区域性、行业性劳动争议调解组织主持调解，由双方当事人达成的调解协议，具有劳动合同的效力，应当作为人民法院裁判的根据。这个建议也得到多数部门的支持。此外，实践中针对当事人在劳动争议调解委员会主持下仅就劳动报酬争议达成调解协议，而用人单位不履行调解协议确定的给付义务产生的纠纷，劳动者直接向人民法院起诉的，人民法院能否按照普通民事纠纷受理的问题，亦有不同观点，相应的做法也不尽相同。这种局面一方面害及司法统一，同时也不利于充分保护当事人的合法权益。因此，2006年《劳动争议司法解释（二）》对相关问题的处理作出了统一、明确的规定。该司法解释实施后，取得了良好的社会反响，实务中也对培育孵化劳动争议调解委员会，降低劳动者维权的司法成本，及时保护劳动者的合法权益起到了积极作用。人力资源和社会保障部统计，仅2019年全国各级劳动人事争议基层调解组织和仲裁机构共处理劳动人事争议案件211.9万件，调解成功率为68.0%。[1]

由于社会的发展，经济结构的变化，调解组织的多样化，劳动争议的调解制度也存在一些问题。（1）原有的企业劳动争议调解委员会的作用在削弱。《劳动法》确定的调解劳动争议的调解组织是企业设立的劳动争议调解委员会，但建立劳动争议调解委员会的主要是国有企业和集体企业，非公有制企业劳动争议调解委员会组建率比较低，随着国有企业的改制，我国企业劳动争议调解委员会功能在弱化，组织机构逐渐减少，调解的有效性比较低。（2）新兴的劳动争议调解组织缺少法律依据。2007年12月颁布的《劳动争议调解仲裁法》吸收了各地对劳动争议调解中探索的经验，拓展了劳动争议调解组织的范围，根据该法第10条规定，发生劳动争议，当事人可以到企业劳动争议调解委员会；依法设立的基层人民调解组织；在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织申请调解。这就进一步拓展了劳动争议调解组织的范围，不仅仅是《劳动法》第79条规定的发生劳动争议，当事人可以向本单位劳动争议调解委员会申请调解。

二、制定依据

（一）本条第1款规定的法律依据、法理基础和积极意义

1.法律依据

根据《劳动争议调解仲裁法》第10条第1款和第14条规定，劳动争议发生后，当事人可以到企业劳动争议调解委员会；依法设立的基层人民调解组织；在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织申请调解。调解协议书由双方当事人签名或者盖章，经调解员签名并加盖调解组织印章后生效，对双方当事人具有约束力，当事人应当履行。《劳动争议调解仲裁法》的以上规定，就是确认当事人在相关调解组织主持下达成的具有劳动权利义务内容的调解协议具有劳动合同的性质和约束力的法律依据。申言之，劳动争议是指中国境内的用人单位与劳动者发生的劳动合同纠纷、社会保险纠纷、福利待遇纠纷等因劳动权利和劳动义务所发生的争议。《劳动争议调解仲裁法》第10条第1款规定了可以接受申请的相关调解组织，第2款规定的是企业劳动争议调解委员会的组成等问题。从体例解释的角度看，《劳动争议调解仲裁法》第14条规定了当事人应当履行向相关调解组织申请调解后达成的调解协议。第15条规定了达成调解协议后，一方当事人在协议约定期限内不履行调解协议的，另一方当事人可以依法申请仲裁。前述规定弥补了《劳动法》中当事人于劳动争议调解委员会主持下达成具有劳动权利义务内容的调解协议的情况下，因当事人不履行调解协议产生纠纷的争议解决方式没有明确规定的漏洞。因此，将当事人在《劳动争议调解仲裁法》第10条规定的调解组织主持下达成的具有劳动权利义务内容的调解协议定性为劳动合同并赋予劳动合同的约束力，符合《劳动争议调解仲裁法》的规定。

2.法理基础

根据《民法典》第464条规定，合同是民事主体之间设立、变更、终止民事法律关系的协议。该协议的订立主体应当是作为平等主体的自然人、法人、其他组织。本条所称调解协议虽然是在《劳动争议调解仲裁法》第10条规定的调解组织主持下达成，但该调解协议的当事人仍为劳动争议的当事人，即劳动者和用人单位，所以从主体上看，该调解协议的订立主体符合合同订立主体的要求。如何将合同进行类型化，要看当事人意欲通过协议“设立、变更、终止的民事权利义务关系”属于何种性质，如果是买卖法律关系性质，则为买卖合同，如果是租赁法律关系性质，则为租赁合同。若该协议是围绕双方“劳动权利义务关系”展开，即理应具有劳动合同的性质。这种认定，符合法理逻辑。

3.积极意义

（1）为劳动争议案件的处理提供了依据。明确经《劳动争议调解仲裁法》第10条规定的调解组织主持达成的具有劳动权利义务内容的调解协议，具有劳动合同的性质和约束力，对处理劳动争议（无论是仲裁还是诉讼）有着重要意义。既然该调解协议具有劳动合同的性质和约束力，那么在仲裁或者诉讼过程中，就应当把它看作确定当事人劳动权利义务关系极为关键的证据。这无疑为劳动争议案件的处理提供了依据。

（2）有助于充分发挥相关调解组织在解决劳动争议过程中的重要作用。如前所述，劳动争议案件一般具有矛盾尖锐、难以处理的特点，而纠纷的妥善解决、当事人矛盾的有效化解是处理劳动争议案件的重要目标，也是坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面的重要体现。当前，在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，要将矛盾消解于未然，将风险化解于无形，调解机制的合理构建无疑是一个全局性、系统性的重大课题，构建多元化的纠纷解决机制就是有效途径之一。健全劳动争议调解组织，是充分发挥劳动争议调解作用的重要方面，《劳动争议调解仲裁法》在立足于原有的劳动争议调解组织的基础上，根据实践的需要，对新兴的劳动调解组织形式加以肯定，充分发挥各类调解组织的力量，整合资源，形成合力，打造劳动争议调解服务网络，努力将劳动争议解决在调解阶段。所以，充分发挥各类调解组织的作用对有效解决劳动争议意义重大。明确经《劳动争议调解仲裁法》第10条规定的调解组织主持达成的具有劳动权利义务内容的调解协议，具有劳动合同的约束力，对解决以上问题具有积极意义。

（3）有利于缓解人民法院的人案矛盾。随着劳动争议的逐年增加，加强调解工作，提高调解效率，对于及时化解劳动关系领域的矛盾，减轻人民法院的诉讼压力，显得越来越重要。落实“要坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量”的重要途径之一就是明确经《劳动争议调解仲裁法》第10条规定的调解组织主持达成的具有劳动权利义务内容的调解协议，具有劳动合同的约束力。

（二）本条第2款规定的法律依据和积极意义

我们认为，本条第2款的规定符合法律规定和我国的审判实际，将劳动争议案件程序和普通民事案件程序进行了正确的区分。能及时、有效地保护劳动者的合法权益，减少了劳动者的诉累，并能充分发挥各类调解组织的作用。当事人在经《劳动争议调解仲裁法》第10条规定的调解组织主持下仅就劳动报酬争议达成调解协议，用人单位不履行调解协议确定的给付义务，劳动者直接提起诉讼的，劳动者和用人单位之间存在的只是用人单位是否履行调解协议的纠纷。如果该争议并不涉及劳动关系其他纠纷，那么在此情形下若仍要求劳动者就该纠纷先申请仲裁，不仅不利于劳动者尽快实现权利，也会实质上削弱劳动者向调解组织申请调解的积极性和各类调解组织的调解积极性，并助长用人单位的不诚信行为。

1.法律依据

本条第2款规定与本解释第15条规定涉及的问题在法律上是一类问题。根据第15条规定，劳动者以用人单位的工资欠条为证据直接提起诉讼，诉讼请求不涉及劳动关系其他争议的，视为拖欠劳动报酬争议，人民法院按照普通民事纠纷受理。因此两条规定的法律依据是相同的。

从《民事诉讼法》《劳动法》《劳动合同法》以及《劳动争议调解仲裁法》的相关规定来看，之所以将仲裁作为劳动争议解决方式的前置程序，主要是考虑到当事人双方争议法律关系的特殊性。虽然有观点对我国“一调一裁两审”的劳动争议处理机制提出一些质疑，但基于历史和逻辑而形成的准司法结构具有其积极意义。其一，劳动争议仲裁对案件的过滤与分流。劳动争议仲裁与诉讼并存的制度目的并不是仲裁之后再进入诉讼，更不是一种上诉关系，而是立法者希望借助制度安排，在仲裁阶段尽可能地终结大部分的纠纷。对此，《关于〈中华人民共和国劳动争议调解仲裁法（草案）〉的说明》明确指出，“经过对近几年发生的劳动争议仲裁案件进行分析，按照草案上述规定，多数劳动争议可以通过仲裁解决”。而从该法本身的规定来看，一裁终局的制度设计、着重调解的原则等都是这一思路的体现。其二，司法对仲裁的保障。作为准司法机构，现行法没有为仲裁机构配置执行权等权限，因此在保全、执行等问题上，仲裁机构需要依托司法机关的权威，通过司法机构完成相关程序。《劳动争议调解仲裁法》第44条规定了移送人民法院执行仲裁先予执行裁定的规则；第51条规定了当事人申请法院执行仲裁裁决的规则。在一些地方的实践中还存在仲裁机构委托法院查证、财产保全等情形。这些即是司法对仲裁的保障功能。其三，司法对劳动争议仲裁的间接监督。由于司法机关和劳动争议仲裁机构均为独立机构，不存在上诉、领导等关系，仲裁机构也不是行政机关，因此在严格意义上仲裁与诉讼之间并不是所谓的监督关系。对于一般的仲裁裁决，根据《劳动争议调解仲裁法》第50条规定，当事人不服仲裁裁决的，“自收到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼”，从实践来看，当事人不服仲裁裁决进入法院后，司法机关并不是审查仲裁裁决的合法性，而是对案件重新进行全面审理，这也正是二者相互独立的体现。但诉讼后置的格局，导致不合法的或不符合法院观点的仲裁裁决经司法程序会得到纠正，从而使得法院实际上或间接地对仲裁进行了监督。过滤、保障、间接监督三个方面是《劳动争议调解仲裁法》实施后劳动争议仲裁与诉讼关系更深层次的内涵。[2]在肯定其积极意义的同时，我们也应看到其本身不容否认的周期过长、成本过高的问题。适用“一调一裁两审”的劳动争议处理机制的前提是，当事人争议的应当是劳动争议法律关系，如果当事人争议的仅仅是是否履行调解协议确定的劳动报酬的给付义务，不涉及其他劳动争议法律关系，则没有必要也不应该采取仲裁前置的纠纷解决方式。当事人在调解组织会主持下仅就劳动报酬争议达成调解协议，若仅因用人单位不履行调解协议确定的给付义务引发争议，劳动者有权直接向人民法院提起诉讼，人民法院可以按照普通民事纠纷受理。

2.积极意义

本条第2款规定的积极意义体现在方便劳动者进行诉讼。劳动者起诉到法院的，是否不区分争议内容，一律按照“一调一裁两审”的劳动争议处理机制解决，直接影响到劳动者的权利救济的效率和司法的社会效果。基于前述，为了便于劳动者尽快获得权利救济，对于不涉及其他劳动关系争议的，因用人单位不履行调解协议确定的给付义务产生的纠纷，劳动者直接向人民法院提起诉讼的，人民法院可以直接受理，以减轻劳动者权利保护的程序成本。同时，经过司法实践该规定对于解决当前某些用人单位拖欠劳动者特别是农民工工资的问题，是一个快速、有效的举措。

【审判实践中应注意的问题】

一、除本条第2款规定情形，当事人因符合本条规定的具有劳动合同约束力的调解协议产生的纠纷，还应按照《劳动法》第79条，《劳动争议调解仲裁法》第15条、第48条规定寻求救济

仲裁前置是法律针对劳动争议的纠纷处理方式作出的特别规定，尽管当事人在《劳动争议调解仲裁法》第10条规定的调解组织主持下达成的具有劳动权利义务内容的调解协议具有劳动合同的约束力，但因此产生的纠纷仍属于劳动争议，而不是普通的民事纠纷。《劳动争议调解仲裁法》第15条也明确规定了，达成调解协议后，一方当事人在协议约定期限内不履行调解协议的，另一方当事人可以依法申请仲裁。当事人在行使诉权之前，还是要首先经过劳动争议仲裁，而不能直接向人民法院提起民事诉讼。

二、对具有劳动合同约束力的调解协议的内容亦应进行综合判断

本条第1款的表述是“可以作为人民法院裁判的根据”，至于该调解协议能否成为确定当事人权利义务关系的依据，还有待于进一步的分析和判断，需要依法综合认定。符合本条规定的调解协议虽然不同于典型的劳动合同，但在性质和约束力上与劳动合同是相同的。《劳动合同法》中对劳动合同的订立有详尽的规定。比如第20条规定了劳动者在试用期的工资不得低于本单位相同岗位最低档工资或劳动合同约定工资的80%，并不得低于用人单位所在地的最低工资标准。依据该规定，如果调解协议有关劳动报酬等标准的内容低于最低工资标准等，该条款则为无效。