基于自然的城市转型 (终)︱绿意治城：中西合璧的创新治理与政策突破

一览众山小-可持续城市与交通

《REGREEN NbS转型手册》

THE REGREEN NBS HANDBOOK

关键概念

REGREEN项目探讨了在欧洲与中国的不同文化和治理背景下，如何实现基于自然的解决方案（NbS）的创新与协同治理。治理不仅包括政府，还涉及私营部门、非政府组织和公民等多元主体，涵盖多种政策和决策模式。

治理结构

NbS治理结构由管理系统、组织架构及文化组成，涵盖规范、行为与信任水平的交互方式，强调了结构与文化在NbS创新和实施中的重要作用。

利益相关方与成果

研究指出，不同治理机制各有优势，且对NbS的成效影响深远。优化治理方法可能提升NbS干预的成功率，并带来更大协同效益。

研究强调治理环境（尤其是地方行政的结构与文化）对NbS推广的影响。政策倡导者和公众参与在NbS推广中发挥关键作用，而学习机制对将自然纳入公共决策至关重要。

地方政府在应对生物多样性丧失和气候变化双重危机方面的作用至关重要。NbS为地方政府提供了整合自然和气候行动的有效方法，将其与社会不平等、绿色转型、空间短缺、民主合法性、空气质量和公共健康等紧迫问题结合。然而，由于各地政府资源、决策能力及公众参与情况不同，NbS的治理方式在不断摸索中趋于共识。

在此背景下，巴黎、奥尔胡斯和大戈里察的研究框架提供了实践参考，帮助设计并推动NbS在地方治理中的深入应用。为确保NbS政策在地方层面的有效性，NbS的制度框架需满足两项关键要求：既要囊括地方政府的具体核心特征，又需具备广泛的适应性。

一篇相关研究提出了一个分析框架，以系统梳理NbS的实施路径，识别驱动因素与障碍，并评估NbS融入地方治理的潜在转变与学习能力。其具体目标包括：

• 识别并构建一个概念框架，以结构与文化背景为主线，支持NbS等新政策原则的应用；

• 开发并整合分析框架，用于评估治理系统和文化对地方政府采用NbS政策的能力与准备度的影响；

• 将该框架应用于深度案例研究，验证其在NbS治理实践中的适用性。

本文探讨了新政策原则与方法（如NbS）在地方政府机构中的适用条件，指出这些政策的采纳受到特定的政治和社会背景影响。尽管治理依赖通用规则，NbS的推广与城市自然的管理仍将受到地方政策环境的深刻影响。基于对治理系统和治理文化及其交互作用的全面文献综述，本文提出了“治理架构”概念，通过NbS等新政策原则的应用，呈现出政策制定、适应、创新和学习的策略框架。

治理架构强调了NbS在政治和政策方面的过程性、整体性与复杂性，指出治理系统和治理文化是NbS治理的两大核心维度，两者重叠并相互作用，地方政府在推行NbS时需同时考虑这些因素。正如Braun所指出的，治理是一种动态组合，逐步适应并分阶段引入不同的管理方式，以应对不断变化的世界。因此，NbS在应对当前挑战时与既有治理实践交织在一起，塑造并影响了治理条件。

治理架构的构成分为以下两部分：

治理系统：治理系统涵盖了正式和非正式的制度层面，体现在政策制定的程序和结构中。地方或城市政府往往与国家治理系统融为一体，处于高度集中或较为分散的治理模式之间。政策机构依托现有的关系网络和政策制定流程，而各级公共行政机构（国家、地区和地方）共同支持管理系统的有效配置。

过去几十年来，气候减缓和适应等环境政策大多采用自上而下的系统模式，尤其在欧盟及其成员国中，决策、监管和政策制定主要由上级机构推动。然而，随着地方层面环境治理的重要性日益显现，城市及私人个体在政策议程设定和执行中的影响力不断上升，推动了自下而上的社会参与。多层次治理特征使NbS治理得以通过学习、知识共享、网络构建、法律框架及能力分配等方式渗透到地方治理体系中。

此外，NbS的政治优先级和资源配置跨越多个政策领域，无法仅凭环境部门的干预来实现。因此，NbS治理系统需在不同政策领域内协调程序和结构，将NbS议题整合到各领域政策框架中，并为其他政策部门的执行者提供跨领域协作的空间。一般而言，政策制定过程多在半公共或非公共的网络中完成。然而，对于NbS而言，其政策设计和实施的各个阶段更需重视利益相关方及公民的深度参与，确保各方的投入与协作，从而促进NbS目标的全面达成。

治理文化：治理文化既包括政策实施过程中所依赖的价值观和信念，也涵盖了公共行政体系外的社会群体。社会中的世界观与信仰构成了一个嵌入式的文化社区，使成员共享角色、行为准则和语言标记，从而形成规范的行为体系。治理文化与正式和非正式规则的关系紧密，共同定义了治理环境的运行方式。

国家文化对社会规范和制度有重要影响，强化了等级制度和信任机制在治理中的作用。因此，治理文化包含了等级秩序、问责制和透明度的维度，并根植于国家的基本信任、能力和民主治理的模式中。社会规范和社会结构则进一步塑造了治理机构，使政策制定和执行者之间的关系更具层次感，强调了等级结构和信任机制的重要性。治理体系通过结构性安排将等级关系制度化，而信任则体现在日常互动和行动者之间的关系上，这一结构反映了社会中的政治与社会关系。

政策制度文化的作用既巩固了文化本身的存在，也赋予政策执行者相应的身份地位。新制度理论表明，政策机构不仅是政策执行的场所，也是通过共同的制度逻辑对政策问题产生系统化回应的组织。这一复杂的社会性质对NbS政策制定尤为关键，因为其推动了特定价值观、程序和规范的采用，促使政策机构进行制度学习，并有助于创新治理方法。然而，在实践中，这种学习也可能面临失败的风险，往往因路径依赖而受到历史性制约。

NbS等新政策的治理受到特定政治和政策机制的影响，这些机制在政策机构中独具特色，但其影响超出了机构本身，涉及更广泛的社会背景。因此，治理架构由治理系统和治理文化这两个相互重叠和交互的维度组成。地方政府在推行NbS时，需综合考量这两大维度，以实现政策与社会环境的深度融合。

NbS作为连接多层次治理的关键枢纽，贯穿了地方政府的城市政治、生物物理环境，以及城市内部和外部的社会结构与实践。在制定NbS政策的过程中，其纵向上处于多层次治理体系中，横向上则依托专业知识、合理性和多方决策机制。地方政府机构在创新决策、政治动因和机制方面拥有不同的能力和资源，而每个国家的制度环境也为NbS的推广提供了不同的社会、政治、地理和生态背景。

治理架构包括治理系统和治理文化两大维度，是NbS政策有效实施的基础。具体而言，治理架构指地方政府在NbS实施中的具体背景，涵盖管理结构、法律框架、分权与集权的平衡、组织形式、等级制度、政策整合和参与机制等。此外，治理文化也包括了制度网络、问责机制、民主形式、信任结构、规范角色、价值观和世界观，这些因素共同构成了NbS治理的社会基石。

不同地方政府的治理架构各具特色，可能既符合国家政治体系，又与当前的政策问题相适应。尽管文化因素对NbS的作用尚未得到全面研究，许多案例表明，不同文化背景会在政策实施中遇到不同的挑战。例如，地方政府在审查NbS项目时可能会面临体制或文化上的障碍。这一认识进一步验证了治理架构在不同治理环境中的重要性，强调了多层次、多维度的协调在NbS政策落地过程中的核心作用。

这种对地方政府机构的综合观点强调了地方政府在决策过程中相互关联的制度和文化影响。对于城市自然整合的政策设计，这为政策制度的学习和创新治理原则、方法的应用开辟了新机遇，同时也为人类社会与自然的绿色转型提供了可能性。当公共政策制定者、规划参与者和私营部门在地方治理层面实施NbS时，可能会遇到与社会、资本和政治能力相关的挑战，这些挑战可能妨碍NbS的有效性，限制城市自然作为解决方案的潜力，甚至导致NbS的失败。

利用治理体系架构框架的见解能够确保考虑到政治和社会背景，同时借鉴通用的经验教训。在REGREEN城市生活实验室（ULLs）中，揭示了将城市自然整合到地方治理过程中的微妙冲突。例如，在某些ULLs中，冲突解决被纳入参与性活动，以激励社会对具体NbS的参与。此外，利用该框架还表明，政策倡导者在NbS采纳过程中可以发挥重要作用。这意味着城市可以通过识别积极、动力充沛且专业水平高的决策者，来推动公共管理部门与社会行动者、利益相关者及公民之间的协作，从而促进NbS的采纳。此外，NbS政策倡导者通过创新立法工作，能够消除或减少阻碍地方治理的障碍，例如路径依赖或分割式立法等问题。

Jensen, A., N. Kirsop-Taylor, MSR. Jensen, D. Russel, L. Morère, R. Hardiman, and I. Kaltenegger (forthcoming). Governing Architectures as Policy Context – the case of Nature Based Solutions. Journal of Public Policy. (In review)

Kirsop-Taylor, N., Russel, D., & Jensen, A., 2021. Urban governance and policy mixes for NbS and integrated water policy, Journal of Environmental Policy and Planning, 1-15.  https://doi.org/10.1080/1523908X.2021.1956309

Kirsop-Taylor, N., Russel, D. & Jensen, A. 2023. A typology of the climate activist. Humanities and Social Science Communications 10(896):1-7. https://doi.org/10.1057/s41599-023-02398-z

应对气候危机和环境挑战需要关注治理和政治方面，以便指导和促进行动。气候和环境挑战的增加，包括热效应和洪水，也需要尝试创新和试验替代解决方案。NbS提供了创新和整合现有碎片化政策制定领域的机会，并且即使在人口密集的城市地区也可以实施创新解决方案。通过参与和咨询当地利益相关者和社区，NbS可以带来更多用途和共同利益，包括娱乐、人类健康福祉以及生物多样性。本节从对欧洲三个REGREEN ULLs中政府和非政府决策者以及利益相关者进行访谈所得数据出发，探讨并评估了NbS相关的创新政策。

本文的主要目标是调查和评估促进和阻碍NbS政策创新的因素，包括治理相关因素以及公民参与NbS的相关过程。

研究结果的关键影响主要体现在对促进和阻碍实施创新NbS政策因素的讨论，以及如何与NbS决策者和利益相关者进行接触的方法论。这些内容在论文中进行了全面详细的阐述，包括政策制定者、专家、公民和利益相关者的实际见解和建议，这些都可能有助于推动NbS的广泛政策和举措，进而影响各方利益相关者。此外，文件还包括在当地产生影响的案例研究，以及适用于其他环境的经验教训和最佳实践示例。

中国的治理架构主要展示了一种自上而下的体系，在这一体系中，NbS干预措施的总体规划由部级机构制定，并配有相关预算和财政支持，通常在试点城市启动。例如，海绵城市项目选择了18个试点城市，而城市森林项目以北京市为例，设定了100万亩（约66700公顷）新增树木的目标。

这种方法的优点在于，它允许从国家级到城市级的协调实施，能够监测并直接向中央政府反馈干预措施的结果，从而为未来的举措提供依据。然而，该方法也存在缺点，即“一刀切”模式，可能在没有详细评估项目地点特定自然条件的情况下复制干预措施，并且对NbS关注的社会因素（如健康福利、儿童、教育方式、弱势群体和老年人等）考虑不足。因此，中国通常将预定计划提交给公众以获得批准，但很少进行深入辩论和讨论，主要缺点在于缺乏民间社会和公众的参与。

与上述情况相反，上海社区花园采用了一种自下而上的方法，积极与利益团体、居民和地方基层讨论NbS的举措，这种做法更接近于欧洲城市生活实验室（ULLs）的现状。这种方法的优点在于其综合性，能够充分考虑当地社会的各个方面。然而，该项目的缺点是没有得到当地政府的认可，且资金问题仍然存在。

结合自上而下和自下而上的方法将促进双赢局面，有效解决社会因素、民间公众与政府之间的整合以及资金保障问题。在规划阶段，吸纳民间社会组织和当地居民的参与至关重要。

中国也在尝试采用PPP模式进行NbS项目，以克服预算限制。这些成果对欧洲的NbS项目非常重要，尽管尚未有定论。

利用可步行地图来吸引所有利益相关者参加并整合的做法可以在中国得到推广，同时能够更好地吸引多方利益相关者参与，促进NbS项目决策、发展和所有权的整合。而中央规划和预算以及在试点城市进行实验可能更适用于欧洲。

Kirsop-Taylor,N.，russell,D.，Jensen,A.，2021 Urban governance and policy mixes for NbS  and integrated water policy.  https://doi.org/10.1080/1523908X.2021.1956309

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