2024年10月12日，财政部长蓝佛安出席新闻发布会，介绍“加大财政政策逆周期调节力度、推动经济高质量发展”的有关情况。我们认为此次会议总体还是符合个人预期的，最大的突破就是此次会议明确了财政政策从此前的收缩性转为扩张性。对于增发国债等涉及到预算调整的，必须经过全国人大常委会的批准，财政部在流程尚未走完之前给出预告，已经属于对体制内约定成俗的规则的突破，所以并非不及预期。通读会议全文，在这里，我们主要针对蓝部长提到的“1+4“个问题做一个具体解读。
一、“1”：完成全年预算目标
所谓“1”，就是蓝部长在开头介绍了今年的财政工作任务之后，提到的今年是否可以实现预算目标的问题，即实现收支平衡，蓝部长明确表示“在这里我可以负责任地告诉大家，中国财政有足够的韧劲，通过采取综合性措施，可以实现收支平衡，完成全年预算目标，请大家放心！”
所以我们在展望具体增量措施之前，先来看下今年的预算目标缺口问题。我们通过财政预期四本账中的前两本账，也就是以税收收入为主的一本账和以卖地收入为主的二本帐，结合预算安排支出，主要包括收入+债务+调入资金+使用结转结，预计今年将产生约2.8万亿左右的缺口。从历史来看，过去共有3个年份出现了缺口，年内剩余时间均有增量政策来填平账目，分别为如下表所示：
表1：过去三个年份的缺口均有增量政策补充
数据来源：财政部，物产中大期货研究院
由于今年前8个月，我们估计一般公共财政收入缺口相对于预算计划约为9000亿元，年化规模就是1.3万亿元，土地出让收入下滑同比约为25%，加起来约为2.8万亿左右的缺口。因此，这部分缺口根据蓝部长所说的中国财政有足够的韧性，我们预计会增发国债2-3万亿元来使赤字率由预算的3%回升至4%以上来平账。
二、“4”大目标方向
而“1+4”政策举措中的“4”，就是此次发布会的重点方向，即蓝部长表示财政部将围绕“稳增长、扩内需、化风险”的目标方向，将在近期陆续推出一揽子有针对性增量政策举措。主要包括以下4个方向：
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支持地方化解政府债务
第一，加力支持地方化解政府债务风险，较大规模增加债务额度，支持地方化解隐性债务，地方可以腾出更多精力和财力空间来促发展、保民生。
从化债方面看，蓝部长提到“2024年以来，经履行相关程序，财政部已经安排了1.2万亿元债务限额支持地方化解存量隐性债务和消化政府拖欠企业账款”。此外，中央财政从地方政府债务结存限额中安排了4000亿元，补充地方政府综合财力，支持地方化解存量政府投资项目债务和消化政府拖欠企业账款。根据相关统计测算，2014年底官方公布的隐债规模是15.4万亿元，2018年债务摸查后没有披露具体规模。由于缺乏公开数据，市场往往用城投有息债务来评估隐性债务规模，截至2024年上半年，地方融资平台的有息债务存量约为65万亿元。得益于2023年已经出台的1.4万亿特殊再融资债来置换部分地方融资平台的债务，地方融资平台债务压力有一定程度的缓解。我们预计未来政府可能会发行的规模至少等于或大于去年的规模量级，也就是超过1.5万亿。
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支持国有大型商业银行补充核心一级资本
第二，发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本，提升这些银行抵御风险和信贷投放能力，更好地服务实体经济发展。
9月24日，金融监管总局局长李云泽曾提出，“经研究，国家计划对6家大型银行增加核心一级资本，将按照‘统筹推进、分期分批、一行一策’的思路，有序实施。”这可能需要通过发行国债或中央汇金债券进行融资，预计核心资本率将提高1-2个百分点。截至2024年6月末，六大行中，工商银行、农业银行、建设银行、中国银行、交通银行、邮储银行的核心一级资本充足率分别为13.84%、11.13%、14.01%、12.03%、10.3%、9.28%，均高于监管最低要求，平均值约为11.77%。其中，邮储银行/交通银行/农业银行的核心一级资本率较低、若增加1个百分点则需要注资860/900/2210亿元。总的来说，国有大型商业银行注资总量或将不少于1万亿元。
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支持推动房地产市场止跌回稳
第三，叠加运用地方政府专项债券、专项资金、税收政策等工具，支持推动房地产市场止跌回稳。
我们知道，此前的专项债可用于的方向主要包括8大项目，分别是：交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、新型基础设施、国家重大战略、保障性安居工程。即使是517房地产新政，也并未将专项债范围扩大至房地产刺激政策。而此次，我们看到，政府考虑到当前各地闲置未开发的土地相对较多，支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地，确有需要的地区也可以用于新增的土地储备项目。这项政策，既可以调节土地市场的供需关系，减少闲置土地，增强对土地供给的调控能力，又有利于缓解地方政府和房地产企业的流动性和债务压力。第二，专项债券可用来收购存量商品房用作各地的保障性住房。包括继续用好保障性安居工程补助资金。第三，会议也提到了政府正在抓紧研究明确与取消普通住宅和非普通住宅标准相衔接的增值税、土地增值税政策。我们估算，针对80个大中城市的房地产去库存或需要约3-4万亿的资金，若分作两年时间来算，则每年政府需要发行1.5-2万亿的特别国债或地方政府专项债来支持房地产健康有序发展的目标。
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加大对重点群体的支持保障力度
第四，会议提到将加大对重点群体的支持保障力度，国庆节前已向困难群众发放一次性生活补助，下一步还将针对学生群体加大奖优助困力度，提升整体消费能力。应该来说，这部分内容稍稍低于市场预期。此前市场希望出台针对民生兜底和基本公共服务的实质性政策，即包括二孩及以上家庭、失业大学生、农村老人等群体的增量补贴措施，范围涵盖医疗、教育、托育、养老、就业、住房等较为全面的基本公共服务措施。在10月8日由总理召开的经济形势专家会议上，也有部分专家提出了针对部分特定群体发放补贴的建议。从好的一方面来说，此次会议终于突破以往传统的基建、地产、银行等领域的界限，开始往覆盖面更广的特定群体上开始做文章。但有待提高的是，会上暂时提出了针对大学生的奖学金补贴，后续我们希望能看到范围更为广泛的覆盖措施。
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总结：增量政策可期，举债空间仍较大
最后，蓝部长还强调，“逆周期调节绝不仅仅是以上的四点，这四点是目前已经进入决策程序的政策，我们还有其他政策工具也正在研究中。比如中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间。”因此，财政希望通过优先化债来缓解地方债务压力，进而由地方来选择指定消费补贴刺激措施，再结合今年721政治局会议审议通过的消费税改革，增加地方自我造血能力，这也为金融市场的企稳回升提供了坚实的基础。我们认为，此次财政部新闻发布会释放出一定的积极信号，未来增量政策可期，后续关注的时间点为：10月底的人大常委会（一次性增加较大规模债务限额、特别国债支持国有大行等的量级确认）、12月份的政治局会议（对于明年特别国债、专项债的定调）、明年3月份的两会（明年赤字率和总预算规模的确定）。
对于资本市场的影响，短期受此前市场预期过高叠加政策需要走法定程序等时点滞后的影响，股指和商品或仍有震荡，但中期来看，为完成经济目标，积极的财政政策会陆续出台，耐心资本更需要一个健康慢牛的环境。
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报告完成日期: 2024年10月14日
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