“经济改革对民主政府的威胁之所以小于预期，不是因为成本出乎意料的低，而是因为利益出乎意料的弱。”
1.
POLITICAL AND ECONOMIC INTERACTIONS IN ECONOMIC POLICY REFORM: EVIDENCE FROM EIGHT COUNTRIES. Edited by Robert H. Bayes and Anne O. Krueger. (Cambridge, Mass.: Basil Blackwell, 1993. Pp. 481. $59.95 cloth.)
2.
ECONOMIC REFORMS IN NEW DEMOCRACIES: A SOCIAL-DEMOCRATIC APPROACH. By Luiz Carlos Bresser Pereira, Jose Maria Maravall, and Adam Przeworski. (Cambridge: Cambridge University Press, 1993. Pp. 227. $49.95 cloth, $14.95 paper.)
3.
DEBT, DEVELOPMENT, AND DEMOCARACY: MODERN POLITICAL ECONOMY AND LATIN AMERICA, 1965-1985. By Jeffry A. Frieden. (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1991. Pp. 280. $29.95 cloth, $16.95 paper.)
4.
THE STATE AND POLICY OUTCOMES IN LATIN AMERICA. By Lawrence Graham. (New York: Praeger and the Hoover Institution Press, 1990. Pp. 206. $39.95 cloth.)
5.
PATHWAYS FROM THE PERIPHERY: THE POLITICS OF GROWTH IN THE NEWLY INDUSTRIALIZING COUNTRIES. By Stephan Haggard. (Ithaca, N.Y.: Cornell University Press, 1990. Pp. 276. $37.50 cloth, $12.95 paper.)
6.
THE POLITICS OF ECONOMIC ADJUSTMENT. Edited by Stephan Haggard and Robert R. Kaufman. (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1992. Pp. 356. $49.50 cloth, $16.95 paper.)
7.
PAYING THE COSTS OF AUSTERITY IN LATIN AMERICA. Edited by Howard Handelman and Werner Baer. (Boulder, Colo.: Westview, 1989. Pp. 266. $44.50 cloth.)
这里评论的七本书全部关于经济自由化的政治，或者更广泛地说，是关于政治、经济政策和经济绩效之间关系的研究。
这些文献中最重要的规范性结论是，威权政府在经济绩效方面并不比民主政府更有优势。如今许多使用不同计量方法的分析师（Karen Remmer、Adam Przeworski）都得出同样的结论，而之前的学术观念认为威权主义与经济自由化之间存在着密切联系。
从这些文献中得出的第二个结论是，国家官僚机构的素质会影响经济政策的制定和绩效，即使政策的目的是减少国家对经济的干预。关于究竟哪些行政能力重要以及它们与更广泛的政治体系之间的关系，几乎没有达成一致意见，而关于为什么一些官僚机构比其他官僚机构发展成为更有效的政策制定者，更是众说纷纭。但这些研究的许多作者都指出，John Waterbury所提及的“专家变革团队（expert change teams）”、Peter Evans所认为的 “官僚一致性（bureaucratic coherence）”以及Stephan Haggard和Robert Kaufman所标榜的“绝缘性（insulation）”，都是有效的国家经济决策和执行的重要原因。
关于利益集团对经济政策的影响，争议更多。每个人都同意政府的激进改革需要支持，能够动员反对经济政策的势力对现任政府来说可能是危险的，但案例研究并不支持国家政策直接反映利益集团意愿的传统论断。学者很少发现“切实的(on-the-ground)”证据表明，从经济自由化或其他重大经济战略变化中受益的社会群体为这些政策进行积极地游说。反过来说，承担了经济自由化成本的社会群体，尤其是有组织的城市劳工，所表现出的施加政治影响的能力则低于观察家的预期。
这三个实证研究发现——威权政府对市场导向的经济改革没有特别的兴趣，官僚能力很重要，以及经济利益对政策的可察觉的影响出乎意料地小——在本文所评述的这些研究中，它们看起来是互不相关的现象。
传统观点认为，威权主义和市场导向型经济政策之间存在“选择性亲和力”，这种观点建立在一种隐含或明确的政治理论基础之上，即政治是社会中相互竞争的利益集团之间争夺优势的斗争。在这一基本范式中，分析人士提出官僚绝缘或国家自治的概念，以解释未能反映社会利益的国家行为。学者还认为，在稳定或调整经济的尝试过程中，采取的政策通常会损害社会利益，而威权政府最有能力忽视这些政策对社会利益造成的损害。它们的生存不依赖竞争性选举，而且可以压制其他不满表现。
然而，本文所评述的这些研究表明，经济自由化的成本往往集中由现任政府的内部人员及其亲密支持者承担，因此对经济自由化政策的有力反对往往由现任政府及其亲密支持者发起。由于现任政府已经控制了国家干预经济所创造的诸多租金，而这些租金又在吸引政治支持方面发挥了核心作用。因此在许多国家，经济结构调整过程中最重要的、当然也是最有发言权和政治影响力最大的输家是政府官员、体制内的干部及其最亲密的盟友。因此，政权更迭或政府重组可以增加经济自由化的可能性，因为它通过组建新的政府，打破在位者与国家主义政策主要受益者之间的联系。
自 1982 年债务危机破坏了大多数发展中国家内向型（inward-oriented）和国家干预型经济战略的可持续性以来，从威权向民主的转变远多于相反方向的转变。因此，在此期间，许多尝试进行经济改革的新政府都是民主政府，而在 1960 年代和 1970 年代，发起经济战略变革的新政府往往是威权政府。许多观察家在这一时间段所注意到威权政府与市场化经济政策之间显而易见的相关性，实际上可能是虚假的，这是因为当时新政权中威权组织形式所占的比例很高。因此，经济战略的根本性变化可能并不取决于政权类型，而是取决于各种力量，无论这些力量来自何处，这些力量使新政权掌权，并在此过程中破坏旧的国家与社会联盟，为关键的国家官员创造新的利益和机会。
利益集团和政权类型
在学者的预期中，威权政府在实施以市场为导向的经济政策时会取得更大的成功，这种预期来自两个方面，一个是演绎的，另一个是归纳的。
在演绎方面，早期关于经济自由化的文献生动地说明了阿尔伯特·赫希曼关于“范式阻碍理解”的名言。在这种情况下，三种范式汇聚在一起阻碍了理解：多元主义，虽然没有人承认它，但它却是许多论点的基础；传统的马克思主义；以及经济学家的普遍政治观。这些范式在分析的实践中（尽管在理论上不一定如此）都关注利益集团或阶级，而不考虑政治安排（威权主义除外）如何影响利益，将注意力集中在物质利益上而排除其他类型的利益，并强调政府外部的利益而不是政府内部的利益。
从演绎方面来说，学者的预期大致如下：经济自由化在短期内将给城市民众带来高昂代价，尤其是有组织的劳工。劳工将以罢工、示威和投票反对发起相关政策的政客来回应。因此，民选政客不愿冒险发起不受欢迎的政策，因为如果他们这么做，他们将在下次选举中失败，政策将被推翻。因此，民主国家不会进行调整。这种预期背后不言而喻的模式本质上是多元的：政客的职业生涯取决于取悦选民；如果大量组织良好的选民受到政策的伤害，他们将能够有效地向政府提出要求。
在归纳方面，这些预期似乎得到了一些最早实行自由化的国家（尤其是智利和墨西哥）的研究的证实。在这些情况下，民众部门承担的成本异常高昂，而且有人认为，更开放的政府不可能承担如此高昂的成本。然而，分析人士未能对许多拒绝实施类似政策的威权政府给予同等关注。即使在表面上致力于经济自由化的四个官僚威权主义政权中，也只有智利真正发起并维持了对其经济进行重大变革所需的政策。分析人士也没有考虑到西班牙和土耳其等早期成功的民主自由化国家。（许多研究都将土耳其作为威权主义下经济调整的典型案例，尽管经济自由化始于 1980 年初选举产生的政府，军方在同年晚些时候夺取政权后，在同一经济团队的领导下继续推进，之后在于 1983 年上台的民主政府主导下经济自由化在整个 1980 年代继续深化）
近期，阿根廷和玻利维亚的民主政府也开始像智利和墨西哥一样大力推行自由化进程，几乎所有拉丁美洲的民主国家都已采取了一度被认为在政治上不可行的自由化措施。
利益及政策启动
威权主义与痛苦的市场导向政策的启动之间缺乏相关性，一个可能的解释是，正如这些研究和其他著作所显示的那样，利益集团的行为并不完全符合预期。在这里回顾的研究中，人们发现几乎没有证据表明实力强大或组织良好的利益集团向政府提出特定政策的要求，并得到他们想要的东西。
然而，一些证据支持利益集团施加影响力的方式之一——“回顾性投票（retrospective voting）”模型：集团在政策选择阶段的投入很少，但可以通过投票、示威、罢工和资本外逃迫使政府放弃某项政策。但即使是这种反应性影响也不像预期的那样强烈。
在解释以市场为导向或符合市场的政策的启动时，几位分析人士讨论了商业利益集团对减少国家干预经济、降低通货膨胀和放松国际收支限制的普遍支持。然而，正如Bates和Krueger所指出的那样，“我们的案例研究中最令人惊讶的发现之一是，利益集团在很大程度上未能解释政策改革的发起”(第 455 页)。在某些情况下，商业利益集团希冀改变政策的要求在很大程度上被忽视(如 1970 年代末和 1980 年代初的巴西和赞比亚)。在其他地方，商业团体作为发起改革的最初推动力，但随着时间的推移和政策后果变得愈发清晰，他们发现关税削减、市场利率和改革方案的其他构成部分威胁到了自己的生存，然而到这时，政府决策者忽视了他们的抗议和具体的政策要求(如智利、厄瓜多尔和阿根廷)。但总体而言，商业集团在半途中止了自己对改革的支持并未导致政策的放弃。
Jeffry Frieden的《债务、发展和民主:现代政治经济学和拉丁美洲，1965-1985》是对这种脆弱和支离破碎的利益集团支持下的政策的唯一异议。Frieden认为，在阶级冲突较低的地方，最容易受到政策变化影响的(因为将资源转移到其他用途将面临高昂的成本)和最有能力组织起来的(即克服集体行动困境)商业利益集团，将最有效地为他们希冀的政策进行游说。在外国债务流入带来的经济繁荣时期，这些部门从政策中获益最多。在拉美政治背景下，这是一种新颖而复杂的商业利益观。它对理解为什么一些商业利益集团比其他利益集团得到了更多自己想要的东西提供了一个系统的、合理的基础，从而解释了为什么政府推行的政策得到了部分商业阶层的支持，但遭到了大多数人的反对。在Frieden的世界里，商业利益集团在追求有利于特定行业的政策方面面临两大制约：一是激烈的阶级冲突，这导致它们支持或至少赞同市场导向的政策；二是国际经济的剧烈变化，如债务危机，耗尽了政府为应对商业需求所需的资源。因此，分析人士在发现(正如许多案例研究所做的那样)商业利益集团未能在 1980 年代末和 1990 年代初得到他们想要的东西的时候，不应惊讶。实际上，Frieden把国家从分析框架中踢了出去。他把国家想象成一个桶，被国际经济填满，或因国际经济的流失而空无一物，这个桶装满时可以被最有组织的商业利益集团利用，但在桶空的时候就被弃置一旁。
利益集团的回溯性压力
尽管有许多政策因民众反对而停滞不前的例子（委内瑞拉、赞比亚、巴西、秘鲁），但事实证明，民众的反对并不像预期的那样是不可逾越的障碍。
Joan Nelson在《经济调整的政治》一书中发现，在 1980 年代的 16次“密集调整者（intensive adjusters）”中，发起调整的政府或其指定的继任者大约有一半会连任。她认为，连任更多取决于调整努力的整体成功，而不是民众部门付出的代价。不过，她的结论仍是暂定的，因为在她的数据集中，调整政策的总体成功与实际工资的上升相关。在这组数据中，有一些国家的实际工资在改革启动后的第一次选举前几年有所上升，这或是因为调整本身相对容易，或是因为成本已提前支付（如 1987 年的韩国、1987 年的毛里求斯、1989 年的智利和 1985 年的哥斯达黎加）。这种非典型模式可能会让人对Joan Nelson研究结果的普遍性产生怀疑。
然而，我在 11 个国家中复制了她的研究结果，并将时间框架延长到 1990 年代。除一个国家外，其他所有国家的实际工资都出现了下降，而且往往是大幅下降，但只有不到一半的发起国政府在改革开始后的第一次选举中落败。（Barbara Geddes, How Politicians Decide Who Bears the Cost of Economic Liberalization） 此外，正如上文提到的对厄瓜多尔和委内瑞拉的研究，以及《新民主国家的经济改革》一书中对波兰的研究所表明的那样，推行市场化的政府的下台并不会导致其继任者放弃这些政策。事实上，在某些情况下，市场导向在这种失败后甚至得到了加强。
在竞争性民主环境中，民众部门未能更经常地阻止这些政策，分析家们该如何解释这一现象呢？一般有两种解释。第一种解释是，自由化的成本比最初假设的要低，或者分布更为复杂。第二种解释是，事实证明，这些政策的主要输家——即有组织的城市正规部门劳动力——在政治上没有预期的那么有影响力。这两种解释似乎都适用于某些国家。
《经济政策改革中的政治与经济互动》一书中对加纳的分析最有说服力。他们认为，加纳经济在经济自由化之前已经严重恶化，调整的成本已然支付。黑市上的市场价格已经生效，其他地方基本上买不到商品。到杰瑞·罗林斯领导的政府开始改革时，国家干预制度的唯一受益者是被废黜的、声誉扫地的旧政权成员和亲信。因此，普通加纳人几乎没有理由反对这些政策。
（杰瑞·罗林斯的维基词条）
玻利维亚在 1985 年由民选政府发起的自由化也可能是由于在此之前经济的严重恶化而促成的。1979-1984 年间，实际工资下降了56%，公开失业率从 1979 年的5.6%上升到 1985 年的18%（《拉丁美洲为紧缩支付的成本》，第 86 页）。即使在阿根廷，经济也没有下滑到如此糟糕的水平，卡洛斯·梅内姆领导下的自由化政策控制了恶性通货膨胀，为大部分人带来了好处，抵消了一些人的代价，同时也在政治上孤立了那些付出了更大代价的有组织工人阶级。
（卡洛斯·梅内姆的维基词条）
在这样的情况下，就像Nelson所讨论的那样，实际工资和国内生产总值在调整后都有所增长，民主政府应该不难启动以市场为导向的政策。然而，这种情况偏离了常规。迄今为止，很少有国家在启动经济改革之前就已达到加纳和玻利维亚那样的坠入经济深渊。同样也很少有国家像韩国在 1980 年代初那样面临轻微的调整成本。
Nelson还指出，调整的成本和收益在各阶层之间的分配并不均等。以前受保护的经济部门和公共部门的工人往往会蒙受损失，但与出口部门有关的工作或能够得到这些工作的工人往往会受益。同样，大量研究表明，即使其他企业的生存受到威胁，一些企业利益集团也能从中获益；如果大型企业集团的利益多元化（它们通常是这样），它们就能相当容易地实现转型。这种多元化也增加了组织反改革力量的难度。
尽管如此，在本文及其他作品所讨论的大多数案例中，经济自由化都伴随着相当大的困难。用普沃斯基的话说，“经济改革必然是痛苦的。它们不可能不犯错误。而且改革必须假以时日；尽管人们千方百计敦促改革，但改革永远不可能一蹴而就，以防出现分歧意见、有组织的反对和政治冲突”（《新民主国家的经济改革》，第 133 页）。尽管如此，民众部门和工会的反对并没有预期的那么严重和有效。Nelson总结道：“工会单独施加压力使经济调整脱轨的例子很少，尽管在少数情况下，劳工与城市大众部门的其他因素结合在一起会造成这种情况....有组织的劳工通常没有足够的力量来阻止工资下降和失业率上升，也没有阻止国民收入份额的缩小....（《经济调整的政治学》，第 245 和 247 页）。在经济困难时期，导致劳工力量薄弱的最可能的普遍原因是失业率居高不下，这往往会阻碍罢工和工会的积极性。
在少数情况下，民选政府做出了巨大努力，以减轻以往受保护行业工人所要承受的经济调整的成本。《新民主国家的经济改革》一书提出了一个有说服力的论点，即社会福利的增加，尤其是慷慨的失业救济，使得西班牙相对非冲突性的自由化成为可能。很难想象，在没有失业保险的情况下，作为改革发起者的西班牙社会党是如何在官方失业率多年徘徊在20%左右的情况下赢得一次又一次选举的。
然而，在大多数正在进行调整的国家，政府为降低成本所做的努力并不那么有效。令人惊讶的是，这些研究中的零星证据表明，民主政府在保护民众免受调整成本影响方面并不比威权政府做得好。1981 年至 1984 年间，四个拉美国家的实际工资下降幅度超过了30%，与智利工人在皮诺切特政权经济自由化初期所经历的下降幅度大致相同：墨西哥是在一党统治下开始调整的；厄瓜多尔和秘鲁是在新的民主政府领导下开始调整的；玻利维亚是在新的民主政府领导下避免调整的（《拉丁美洲为紧缩支付的成本》，第 206 页）。在Nelson研究的案例中，实际工资下降幅度最大的是在军事统治下开始经济调整的土耳其；其次是在新的民主政府领导下继续调整的土耳其；再次是在新的民主政府领导下开始调整的玻利维亚（《经济调整的政治学》）。这些零星的证据不足以得出有力的结论，也无法证实民主政府无法在民众付出沉重代价的情况下生存的观点。
在工资极度下降的民主国家中，1985 年厄瓜多尔、秘鲁和玻利维亚的现任政府在下次选举中落败，但 1989 年玻利维亚（1987 年工资已开始回升）和 1987 年土耳其（选举前实际工资连续三年下降）的现任政府却没有落败。因此，即使在成本极高的情况下，现任者也并不总是在投票中被否决。
对经济改革的沉重代价和轻微的政治后果（the heavy costs and light political consequences of economic reform）进行如此冗长的讨论，是为了证明传统范式中存在一种反常现象。经济改革对民主政府的威胁之所以小于预期，不是因为成本出乎意料地轻，而是因为利益出乎意料地弱。受到自由化伤害的社会利益集团，即使数量庞大、组织严密（与其他群体相比，劳工就是如此），也往往无法迫使政策改变。劳工并不是文献中有时被描述的那种自主的、不可阻挡的力量。相反，它的政治影响力取决于政治体制和环境是否能激励政治家倾听劳工的声音并领导劳工的动员。
由此看来，威权主义与成功的经济自由化之间不存在关系的原因有两个。首先，至少在当前的国际经济环境下，民主政府会让民众付出沉重的代价。与 1980 年代初提出的许多警告相反，困难时期并没有导致民主崩溃（秘鲁除外，该国面临着毁灭性的经济危机，同时还发生了长期的暴力叛乱战争）。更令人吃惊的是，让民众付出沉重代价的做法并没有为在任政治家敲响丧钟。普沃斯基在《新民主国家的经济改革》一书中分析的民意数据最生动地反映了选民对调整痛苦的反应，他们不再支持与之相关的政策和现任者。但反对并不一定会导致政府下台，即使政府下台，也不一定会导致政策改变。
经济自由化与威权主义之间缺乏关系的第二个解释是，许多威权主义政府抵制进行经济改革。如果以市场为导向的改革的成本落在政府成员及其亲密支持者身上，威权政府就会避免改革，而成本往往就是这样分布的。强权领袖是否会进行调整取决于官员和与他们有密切政治关系的人的利益。军方官员通常反对自由化，尤其是如果他们在旧经济体系中参与度很高的情况下。
（书评作者的简介，截自加州大学洛杉矶的官网）
