赌场之于澳门，犹如旅游业之于当下中国内地的某些乡村。在新冠疫情对澳门旅游业造成毁灭性影响之前，澳门三分之二的国内生产总值（GDP）和80%的公共收入来自于博彩税。虽然疫情期间，博彩税收入出现了巨额下滑，从2019年的2960.85亿澳门元的总收入，跌至2020年的639.39亿澳门元（下降78.4%），2021年升至908.86亿澳门元，2022年再次下跌至461.95亿澳门元，但是，根据澳门特区博彩检查协调局最新公布数据显示，2023年澳门博彩业总收入升至1830.59亿澳门元，恢复至疫情前的62.6%，GDP占比为36.2%（2019年占比为50.4%）。与此同时，澳门政府“希望将博彩业今年的经济占比控制在40%以下”。对于这样一个经济结构较为不均衡的社会，我们自然感到好奇的是，博彩业在对社会、经济、公共财政和个体认知上产生了怎样的作用。Tang In Lao和Jianhua Xu的论文《“赌场化”怎样影响澳门警察部门》（How Casinoization Affects the Police in Macao）就尝试将这一问题具体地指向澳门的警察机关，结合实证数据和访谈资料，历史地勾勒出博彩业发展与警察机构之间的互动与相互影响。在本篇论文中，我们会探讨澳门的赌场化是如何影响到它最为庞大的公共劳动力——警察。具体而言，通过运用从深度访谈、官方数据和其他出版材料收集到的资料，我们将阐明赌场业是通过什么方式改变了机关的逻辑以及个体对澳门警察乃至普通市民地看法。我们发现，在赌场业地早期自由化过程中，由于许多年轻人甚至警察官员自己纷纷涌向赌场业，警察力量出现了明显的人才外流。而随着赌场的进一步发展，它为政府提供了一大笔税收，让政府得以能够为警察大幅度提高工资和福利待遇。于是，通过推动警察的职业化以及形象的积极转变（从“合法暴徒”到“人生赢家”），赌场税收实际上对警察业有诸多好处。然而，我们还会进一步指出，赌场化可能也助长了警察队伍的膨胀，降低了机构改革的动力。最后，我们认为，赌场业近些年的持续衰弱将会助长澳门青年的“警察热”。粗糙而言，“赌场化”是指在一个社会中，博彩业的迅速发展所带来的社会、经济、文化和政治后果，而作者在此将其具体化成了三方面。（1）赚快钱心态。（2）自由放任式管制。（3）丰裕悖论。1999年澳门回归后，澳门的博彩业日益自由化和开放，众多博彩形式层出不穷，蓬勃向上的博彩业让众多人投入其中。在这一趋势之下，不论是赌客、赌场老板还是政府都会想着如何以一种轻松的方式赚取一大笔钱。如果说赌场老板会想着如何通过对规章制度施加影响从而形成一个新兴的奢华市场，那么澳门政府则是日益沉溺于博彩业发展带来的快钱。于是，一种赚快钱的心态渗透入整个社会之中，政府、本地社区和个体都带着赚快钱的心态。首先，政府会被博彩业带来的丰厚税收冲昏头脑。博彩市场的自由化被视作是“建立自由市场经济的”必要一环，收入主要来自那些旅客，而赌博的社会成本（债务、成瘾和其他不良影响）则“出口”到游客所在的地区。特别是在早期阶段，赌博的合法化被认为是最为高效的经济发展方式，公共以为自己的利益得到了保护，却并没有认识到其可能带来的长期社会经济成本。其次，社区也能从新兴的博彩业市场中得到经济刺激。社区组织在资金上会逐渐依赖于博彩业提供的资助另外，博彩业的发展带来的劳动力需求也能在经济衰退的社区中促进就业和收入，更不用说这些需求门槛较为宽松，而且相较于服务业其他岗位来说报酬更为丰富。第三，除了赌客之外，生活在一个赌场化社会中的普通个体也会沾染上赚快钱的心态，年轻人会为了在赌场里找份工作而放弃学业，因为它不仅工资高、要求还低。“个体被重构为物质主义刺激之下进行‘自由选择的主体’”。政府作为赌场业的管制者和受益者，必然面对着如何平衡二者的问题。为了确保博彩业的自由化，各国政府倾向于采用宽松的方法来制定规则并执行，但与此同时，由于政府往往同时也是对博彩业的社会危害层面（例如博彩业中层出不穷的诈骗、高利贷乃至“黑吃黑”）进行治理的角色，这样一种矛盾的文化可能会造成政府官员在许多事情上的不作为和腐败。正如上文所言，由于博彩业的迅猛发展，我们会看到在经济迅速腾飞的背后，是其他行业人才的迅速流失和集中。不仅私有部门之间是如此，在接下来的论证中，我们还会发现，由于税收、工资水平和财政的要素，经济的不均衡发展（博彩业）也可能导致公共部门就业占比的显著提升，国家也能因此通过高薪就业和优厚福利待遇来改善社会，例如提供免费医疗和教育。2004年，也就是“博彩权利开放”两年之后，当时还不到10%的劳动力在赌场工作。但到了2019年，这个数字就上升到了22%。赌场业的蓬勃发展创造了相对低要求且大量的工作岗位，于是，很多在职人员和学生选择辞职或辍学去当赌场里的荷官。而澳门公务员中占比最大的警察队伍也受到了赌场热的影响。如果想要成为警察，必须受过中学教育、年满十八岁，这两点和赌场职位相比并没有区别，但关键在于，要想成为警察必须经过繁琐的审查过程，涉及各种身体和认知能力考试，但工资却相差无几。于是，澳门21世纪的警察招募就成了一个问题，从事执法人员还不如去从事赌场工作，钱多、省事、舒服、而且还受人尊敬。二者之间的关系从实证数据中可以得到体现。在2008年和2009年金融危机中，许多赌场裁员或降薪，此时澳门就业环境愈发不稳定和不确定，此时警察招聘人数在金融危机短短几个月内就翻了一番。另一方面，一些警察会为了加入赌场而提前退休或辞职，想借此机会赚一笔快钱。而由于执法工作和酒店和赌场内部的安保工作很类似，所以前警察人员经常是跳槽到安保部门，“安全部门的许多管理人员都曾当过警察，有澳门也有香港的”。有些警察有持枪证，于是得以进入贵宾厅（往往是犯罪发生的场所，例如高利贷、洗钱）担任更重要的职位。2008年，一份向立法议会提出增加警务人员薪水的议案发言者说：“自赌博业自由化以来，劳动力外流给警察造成了巨大的压力，甚至造成了警察队伍内部的人员流动。为防止人员流动，提振士气，政府应尽快提高薪点，扩大编制。希望通过这样做并提高培训和纪律，可以提升安保部队人员的服务质量。”赌场业蓬勃发展对警察人力的冲击如此严重，政府不得不主动寻找保留和吸引新的劳动力的方法。接下来的部分将讨论这些方法如何推动了澳门警察的专业化进程。![]()
在过去，殖民者警察与主流华人社群（Chinese community）较为疏离，相较于亲华宗亲会和工会的非正式社会控制机制而言只起到辅助作用。殖民地警察的一个显著特征就是制度性腐败：行贿受贿、敲诈勒索、人身威胁和性骚扰……而且这种隔离不仅存在于警察和社群之间，而且还存在于警察队伍内部。在殖民地官僚机构内部也有着种族歧视的存在，在这里，葡萄牙军事和法律长官与本地普通职员存在着沟通上的鸿沟，因而也为腐败创造了条件，比如一位军官就回忆说，葡萄牙人只要能分到一杯羹就愿意对某些事情视而不见，而中层管理中的马拉西亚人能够通过自己的语言优势（同时说两种语言）来安抚葡萄牙人和本地人，从而策划各种勒索与敲诈。殖民地时期的警察招募并不严格，背景审查也相对宽松，允许黑社会性质组织的犯罪分子加入警察部队。而随着移交之日即将到来，殖民地政府也愈发被批评在遏制犯罪、阻止黑社会势力深入警察队伍等方面的无能。在警察丧失维持秩序的专业能力而与华人社群相隔离的情况下，澳门市民渴望回归到中国主权之下，并庆祝解放军的到来。2008年，澳门特别行政区政府通过一项立法，将警察入伍的教育程度要求提高到高中水平，并相应地对新入伍警察提高报酬，理由是需要提高人员素质，与私人市场相竞争。对警察教育经历要求的提高与澳门教育水平的提高息息相关。越来越少人选择早早辍学，大多数高中生都会进入到大学里学习，81.4%的警察都在中学后还接受过教育。于是，澳门警察的专业化让人们对执法的看法有所改善，警察逐渐转变为以服务为导向的机关，公民“消费者”的需求在此被放到了优先考虑的地位。一位退休警察说，“以前，人们会假装尊重你，但实际上感到的是害怕和不满。自澳门移交以来，警察开始向服务型转变；公民不‘尊重’你；他们‘要求’你为他们服务；作为纳税人，他们视自己为消费者，而警察只是公职人员，因此他们认为自己对警察提出更多的要求是理所当然的。”除此之外，相较于殖民地时期晚期的治安情况，当下的犯罪水平已经大幅下降。虽然与博彩业和白领相关的犯罪仍然不少，但犯罪者和受害者往往并是[非法移民]的暂住人口、工人、赌徒、游客，他们的评价并不是澳门警察需要考虑的部分。而如今，警察腐败不再那么明显，澳门市民也因此对于警察形象有所改观，“他们现在薪水很高。哪个正常人会想冒着丢掉这么一个好工作甚至蹲号子的风险去赚快钱呢？”而许多澳门青年也逐渐认同警察职业是一个“好工作”，并在面领着逐渐恶化的就业市场之时，愈发倾向于此，这一点我们将在去赌场化一节详细探讨。随着财政收入提高和警察队伍的薪资水平改善，警察人力自然得到了补充，但改革不止于提高工资。澳门的科层制在移交之前就已经臃肿不堪，而移交之后不仅没有进行改革，反而在赌场资本的帮助下继续扩张。在葡萄牙统治时期的最后一年，澳门警力为每10万人口776人，而在2019年，这一比例上升到每10万人口938人。具体来说，在2020年，澳门有6406名警务人员，其中公安警务人员5147名，司法警察1259名。按人口比例来算，澳门警察队伍数量是香港的两倍、台湾的三倍、中国大陆的六倍。澳门警察部门的庞大与所谓“自由放任”理念紧密相关。移交之后的澳门政府面对着诸多挑战，例如两个独立的警察局（行政警察和司法警察）之间缺乏合作；没有一个外派领导层在警察与社区之间协调交流；以及警务人员缺乏专业素养，削弱了公众对警察的信任。而澳门政府并没有对警察科层制机关进行彻底的体制改革，这就导致两大警察机构合并过程的失败，使得这种从殖民地时期就存在的组织层面的碎片化一直延续到今天。澳门政府在赌场业提供的巨额财政收入的支持下，选择坚持自由放任态度，继续扩大其两头（行政警察和司法警察）治安网络的人员配备和组织结构，同时提供对警务人员的报酬。尽管警察部门支出在过去二十年里从1.7亿美元增加到了6.8亿美元，但由于赌场化带来的巨额经济收入，警察部门支出在历年公共支出总额中仅占微不足道的5%-10%。因此毫不奇怪的是，政府关于警察部门的诸多决定并没有遭到社会的反抗，因为给警察加薪或是扩大编制对于澳门公共开支而言算不上什么负担。而且，鉴于多年来赌博税收收入一度不减反增，国库积累了如此巨额的财政盈余（例如，政府在2019年花费了100亿美元，而其财政储备为720亿美元），社会并不会对警察部门进来的膨胀和改革产生什么担忧。![]()
2014年以来，澳门经济在中央政府主导的全国范围内的反腐败斗争之后，进入了持续下滑的阶段。随着赌博收入的逐年减少，围绕“赌场驱动式繁荣”的一度乐观情绪逐渐被陷入日益动荡和不稳定的经济环境中的许多人的绝望情绪所取代。随着赌场业的衰落，警察职业成为澳门新生代青年在政治经济不确定性上升的情况下寻求风险最小化、追求稳定的典型出路。导言中曾提到，疫情期间，澳门博彩业总收入从2019年的365亿美元锐减至2020年的75亿美元，并在2021年的短暂回升后又在2022年下降至33亿美元，不到2019年博彩业收入水平的五分之一。为什么相较于其他博彩业发达的地区而言，澳门是唯一一个没有出现任何复苏迹象的地区？这与疫情期间中国采取的政策有关，而由于澳门近70%的旅客和90%的博彩总收入来自中国内地，澳门博彩业自然会遭遇严重的挫折，虽然以经济活动跌至历史最低点为代价，澳门实现了极低的感染和死亡率。第二个原因在于2021年以来新的赌场业立法和相应法规收紧有关。在这两方面的冲击下，一些分析人士认为“澳门已经没落”，并预测澳门赌场收入可能只达到其2019年水平的三分之一，为此我们将这一趋势称为澳门的“去赌化”。虽然根据2023年的数据可以看到澳门博彩业呈现出复苏态势（接近恢复到2019年的三分之二），但我们不妨先沿着作者的逻辑继续下去。![]()
面对着澳门的“去赌化”，公务员这类“铁饭碗”成为许多澳门年轻人的目标。澳门政府是澳门最大的雇主之一，仅次于博彩业、房地产业、零售业和酒店业，每六个本地劳动人口中就有一位公务员。公务员薪水高、工作稳定、工作时间短而且未来发展道路明确，可谓极好的工作。而公务员内部的警察部门更是如此。警察持有长期合同、入职要求相对较低、招募也十分频繁，这对于年轻人来说是一个非常具有吸引力的选项，这一点从下图中也能得到体现。![]()
而且，警察的工作报酬较为丰厚，其最低收入是大多数劳动力收入中位数的两倍以上，超过93.7%的应届生工资收入水平，而从2012年开始，随着公务员工资指数继续同比增长，赌场从业人员与警察的工资差距也越来越大。![]()
于是，与赌场化早期类似的是，由于警察招募要求只需要高中教育经历，许多刚毕业的高中生一旦被录取进了警察队伍就退出掉本科的学习。现在澳门的许多年轻人选择放弃接受高等教育的机会，转而寻求一条相对“更容易”的经济稳定之路。一位从大学退学来当警察的人说道，“反正大学毕业也很难找一份好工作……如果没有门路，你在澳门就走不远。我现在的工资还是比我高中毕业班的大多数同学都高，而且我是唯一一个没有去读大学的人。”这种观点认为，教育并不是成功的先决条件，因为在澳门社会里，物质利益和经济地位高于一切。对于那些试图通过更传统方式来追求成功的人来说，他们必须得面对这样一个以赌场业为主导的单一就业结构所形成的障碍。尽管有中央政府的政策指示和支持，但澳门的经济多元化仍然进展缓慢。特别是由于澳门土地和劳动力资源稀缺一直以来使得房地产和博彩业投资回报丰厚，投资者缺乏动力投资于其他利润较低且更资源密集型的产业。简单地说，除了博彩业和酒店业外，私人市场的不发达导致专业人员（professionals）难以在澳门寻求发展空间。有鉴于此，可以毫不奇怪地看到，许多有志于成为专业人员的年轻人最终在公务员队伍中任职，因为“不管怎么说都没什么好选的”。于是，名牌大学生进入警察队伍已是屡见不鲜，本可能成为工程师、医生和律师的年轻人们选择将自己的雄心与一套蓝色制服和徽章交换，从而让自己能够免于赌场资本主义的不稳定和不确定。我们发现，赌场化对澳门警察产生了四个重要影响。首先，早期蓬勃发展的赌场经济导致包括警察部门在内的所有部门的人才外流到赌场。许多年轻人更喜欢在赌场工作，而不是加入警察队伍，这是因为看似令人兴奋的工作环境和颇诱人的收入。有的警务人员甚至辞职去赌场工作。其次，在赌场经济蓬勃发展所产生的巨大公共收入的支持下，政府迅速提高了警务人员的报酬，使其薪酬水平超过了赌场雇员的薪酬水平，从而使警察工作对年轻人更具吸引力。随着收入水平的提高、受教育程度的提高和业务能力的增强，警察的形象成功地从“持证打手”转变为“人生赢家”。第三，由于丰裕悖论，警察部门在其后殖民改革中继续采取自由放任的态度。这种态度创造出世界上最大的警察机构之一，并为这样一个小城市建立了一个碎片化的警务框架（两套警务系统）。由于政府从赌场经济中获得收入因此没有财政和公共压力来推行体制改革，警察官僚机构/科层制在规模和支出上都相当自由地迅速增长。最后，随着澳门赌场经济的衰落，澳门社会进入了一个“去赌化”的阶段，年轻的劳动人口纷纷涌入公共部门尝试得到一份工作，而数十年来竞争最火热的部门成了警察部门。之所以要提出“赌场化”概念，是为了更好理解澳门警察独特的发展道路。本文首次在警务研究领域中审视博彩业对警务部门造成的影响。还有许多问题可以进一步探讨。一方面，在面临“去赌化”时，如果政府决定缩减警力或削减工资账单，澳门警察中各利益相关方的不同利益如何可能得到切实调和？尽管澳门警察受到严格的劳动纪律约束，但任何对其利益的重大打击都可能对警察士气造成负面影响，从而进一步妨碍行政部门提高效率。此外，澳门是否还将重拾其未完成的警务改革，以整合当前碎片化的警察队伍，从而应对“去赌化”的压力？对不同利益集团进行调和的政治意愿会从哪里产生？以及政府如何才能调和利益相关者之间的分歧，并克服其在早期合并警察力量的失败尝试中所面临的障碍？另一方面，“赌场化”这一概念还可以用来解释澳门的哪些社会议题？比如说，赌场化在近三十年里是如何影响澳门的犯罪和有组织犯罪的？之后的研究可以进一步探索这些问题。核心参考文献：Lao, Tang In, 和Jianhua Xu. How Casinoization Affects the Police in Macao. Asian Journal of Law and Society 11, 期 1 (2024年3月): 1–22. https://doi.org/10.1017/als.2023.11.![]()
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