原告：北京 xx公司
委托代理人：王卫洲，管众，北京万典律师事务所律师
被告：北京市甲区乙镇人民政府
案情简介：2003年7月1日，甲方乙镇政府与乙方xx公司(原名称 为北京x工贸有限公司，后名称变更为北京xx公司有限公司) 签订《土地租赁合同》,约定乙镇政府向企业租赁土地供企业建设厂房，镇政府为企业办理建设所需的行政许可，保证其对租赁土地享有合法的建设用地使用权，之后企业开始投产建设，但陆续有国土部门和规划部门进行处罚，企业找镇政府进行解决补办手续，但问题一直没有得到解决。2020年8月4日，镇政府执行甲区统一安排的违法建筑执法任务，将 xx公司厂房认定为违法建筑，并作出违法建筑《限期拆除决定》，经xx公司申请行政复议，该《限期拆除决定》被撤销；但在行政复议期间，镇政府组织人员将 xx公司厂房强制拆除，经 xx公司提起行政诉讼，镇政府的强制拆除行为被人民法院判决确认违法。xx公司对镇政府的违法行为提起行政赔偿诉讼，要求赔偿因违法行为造成的损失。
针对镇政府违反合同约定没有为企业办理建设工程所需的行政许可，且土地性质不符合约定的问题，xx公司提起民事诉讼，要求其履行镇政府承担违约责任，赔偿损失。
xx公司诉称：依据《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)第 五百七十七条【违约责任】当事人一方不履行合同义务或者履行 合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者 赔偿损失等违约责任。原《合同法》规定与民法典一致。涉案合 同约定：“第四条：甲方义务1、本合同签订生效之日，乙方为独 立生产经营单位，在不违反本合同情况下，甲方不得干预乙方正 常的经营及对承租土地的经营使用权。2、甲方协助乙方办理工商 注册、税务登记、集体建设土地使用证等相关手续；5、甲方必须 保证以土地所有者的身份与乙方订立合同，其出租的土地上存在 任何权利瑕疵而导致合同无效情形，甲方应承担完全过错责任；6、 甲方应在乙方交纳租金之日，将土地按照约定面积交付乙方使用， 并保证所交付土地为工业用地；7、甲方应保证乙方对于承租土地 享有合法的使用权，其合法性遇到任何阻碍，甲方应对乙方承担 违约责任，赔偿因此给乙方造成的经济损失；乙方义务：2、乙方 在承租土地上按照甲方制定的《双河工业区规划建设管理办法》 进行基础设施建设时，甲方应为乙方办理一切行政许可手续，手 续费用由乙方承担。实际上，自协议签订以来，乙镇政府始终没有为xx公司 办理相关行政许可和土地使用权手续。只是不断的催促xx公司 追加投资、加快建设。xx公司要求乙镇政府办理手续，李遂 镇政府也一直劝说xx公司相信乙镇政府会为其办理手续，xx公司基于对合同义务的遵守以及对乙镇政府双重身份的信 任，按照乙镇政府的要求充分履行了合同约定，虽然最终建成 总面积超出合同约定，但是已经得到乙镇政 府的同意和追认，符合两规及地区产业发展政策。但是2020年8月，乙镇政府却突然无视双方的合作基础和合同约定，强行控 制租赁土地，驱赶xx公司合作企业，并拆除xx公司的所有厂 房。虽然xx公司客观上未取得建设规划许可手续，但是依据合 同约定，乙镇政府负有为xx公司办理一切土地手续和行政许 可手续的责任，xx公司已经积极履行合同义务，客观后果系李 遂镇政府违约造成，违反约定控制租赁物和拆除也是乙镇政府 实施。正是由于乙镇政府未能依约履行合同义务，才导致乙方 一直处于权利缺陷状态，对于最终地上物的拆除具有直接的因果 关系，应当承担完全的违约责任。
甲区乙镇政府辩称：
乙镇政府辩称：不同意xx公司的诉讼请求。乙镇政府无违约行为，不同意xx公司关于赔偿其投资建设损失、可期待合作利益损失的诉请。乙镇政府已经履 行了《土地租赁合同》约定的主要义务，向xx公司提供了符合 合同约定的土地，并且，涉案土地无任何导致合同无效的权利瑕 疵，xx公司使用涉案土地的合法性无任何障碍。2、xx公司所 谓乙镇政府未依约履行为其办理用地、建设等相关行政许可的 义务构成根本违约，乙镇政府认为，xx公司是涉案土地的使用人，其当然是办理相 关行政许可的申请主体。xx公司作为设立多年的法人单位、经 营主体，其不可能不了解这常识性的内容。《土地租赁合同》约 定的乙镇政府主要义务，也清晰地表明是协助xx公司办理相关事宜。xx公司承租涉案土地以后，未向乙镇政府提出过任 何关于协助其办理相关许可的申请，是导致乙镇政府无从协助 的客观原因。3、相关执法部门对xx公司在涉案土地上的建筑物 开展调查工作、依法作出行政处罚，以及乙镇政府依法认定涉 案土地上的建筑物系违法建设、组织依法实施强制拆除，均系xx公司未依法取得相关行政许可擅自实施建设的后果。综上，xx公司诉请判令乙镇政府承担赔偿责任，无事实和法律依据， 请求驳回xx公司关于赔偿损失的全部诉讼请求。
人民法院经审理认为：
1，镇政府构成违约，应当承担违约责任。
本案为土地租赁合同纠纷，按照双方签订的合同 约定，“乙方在承租土地上按照甲方制定的《双河工业区规划建设管理办法》进行基础设施建设时，甲方应为乙方办理一切行政 许可手续，手续费用由乙方承担。”xx公司明知其未取得建设 规划许可手续而大量建设房屋，其对其在涉案土地上的建设被认 定为违法建设并被强制拆除的法律后果负有过错责任。乙镇政 府亦应承担相应的违约责任，一方面，其未履行合同约定为xx公司办理一切行政许可手续的义务，违反了双方合同约定；另一 方面，乙镇政府在明知xx公司不具备建设规划许可手续的情 况下，仍允许其大量投资建设，并在xx公司建设行为受阻之时 为xx公司向上级请示保留违规建设的厂房，违反了《土地管理 法》有关建设规划许可的相关规定，其对xx公司有关建设被认 定为违法建设并予强制拆除带来的实际损失负有过错，故应承担 相应的违约责任。
2，关于镇政府应当承担责任的
关于乙镇政府应赔偿的损失范围应为实际投入损失，法院认为，根据《中华人民共和国合同法》第一百一十三条之规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约 定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的 损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一 方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损 失。本案中，涉案《土地租赁合同》对违约责任的约定中并未就 损失的含义及范围作出明确界定，在双方就此约定不明情况且通 过合同词句、合同有关条款、合同目的、交易习惯无法确定真实 意思的情形下，应遵循诚实信用原则及合同法对于违约赔偿责任规定做出解释。综上，本院认定，乙镇政府应赔偿xx公司地 上物损失(即投资建设损失)。对于xx公司主张的可期待利益 损失，实际为其转租给京东的租金收入利益，该转租行为属于慧 怡x的自主经营行为，该损失不属于乙镇政府在签订合同时 应当预见到的因违反合同可能造成的损失，故对xx公司主张的 该损失，本院不予支持。
3，关于损失数额的认定
本案中，本院依xx公司的申请，委托评估机构对于涉案土 地的重置成新价进行了评估并形成《房地产估价报告》,本院认 为，对于xx公司损失的确定，应依据相关法律规定，结合双方 各自过错、租金数额，直至建筑物被拆除时合同已实际履行的年 限以及建筑物使用年限等情况，酌情确定乙镇政府应赔偿xx公司地上物损失750万元。对xx公司主张过高的部分，本院不 予支持。
一审裁判结果：
一、北京市甲区乙镇人民政府于本判决生效之日起七日内赔偿北京xx公司有限责任公司损失750万元；
二、驳回北京xx公司有限责任公司的其他诉讼请求。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上 诉于北京市高级人民法院。
企业对此不服，企业认为人民法院审理案件应当为人民群众找到公平正义，而一审判决的做法是将违约方造成的实际损失绝大部分由守约方承担，而违约方仅仅承担少量的赔偿责任，严重的损害了公平正义，侵害上诉人的合法权益，故依法提起上诉。
万典律师观点：
1，乙镇政府作为合同方，未按照合同合同约定为乙方企业办理建设所需的行政许可，导致企业的厂房被按照违法建筑强制拆除，镇政府作为执法机关，具有一定的权威性和公信力，企业相信镇政府的合同约定才进行投资，故镇政府明显应当承担违约责任。
2，关于责任的划分，镇政府作为招商引资的主导者，应当承担主要责任或全部责任，企业作为投资人出于对政府机关的公信力和权威性的信赖，进行投资，，对于目前形成的损失，应当不承担责任或者只承担少量责任。
